摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化和新一輪戶籍制度改革的進行，我國隨遷子女教育政策發(fā)展進入了新階段。借助“三圈網絡治理”模型，分析發(fā)現(xiàn)北京市隨遷子女教育政策執(zhí)行局面復雜。政策的原本價值在于實現(xiàn)教育公平，卻在政策執(zhí)行中形成了各級各類政府價值不一，輸入地（北京市）政府能力最強卻價值取向充滿矛盾;政策一線執(zhí)行者公立學校“無心無力”，打工者子弟學?！坝行臒o力”;城市居民與外來務工者在義務教育方面對立嚴重，外來務工隨遷子女最為弱勢等情況，隨遷子女教育政策執(zhí)行中變形為“以教控人”;政策執(zhí)行具有足夠的潛力和能力，卻無法有效實現(xiàn)政策目標;政策執(zhí)行同時缺乏社會整體環(huán)境和制度的充分支持，沒有形成強大的正向動力合力。

關鍵詞：三圈網絡治理;隨遷子女;教育政策;政策執(zhí)行

中圖分類號：G520 ???文獻標識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0051-04

一、引言

目前，中國正處在快速城市化階段，伴隨著大量農村勞動力進入城市，全國出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動[1]2。雖然2015年之后我國流動人口規(guī)模開始緩慢下降，但據統(tǒng)計，2017年全國流動人口為2.445億人，其數量仍然巨大[2]。在人口遷移和流動的過程中，出現(xiàn)了大量流動兒童，他們的教育問題成為當前我國最突出的教育公平問題之一。為了治理這一公共教育問題，保證流動兒童有學上、上好學，我國自20世紀末已頒布實施多項政策。在政策文件中，一般將義務教育階段的流動兒童統(tǒng)稱為“隨遷子女”，指隨務工父母到輸入地的城鎮(zhèn)地區(qū)同住的適齡兒童少年，其中戶籍為農村的流動兒童特稱為“進城務工人員隨遷子女”或“農民工隨遷子女”。

我國隨遷子女教育政策經過了20多年的發(fā)展深化，主要歷經了三個階段。第一個階段是1992年到2000年。這個時期的政策比較寬松，規(guī)定了流動兒童教育以公辦學校借讀為主，民辦學校或非正規(guī)教育形式為輔，借讀費要按有關規(guī)定收取。第二個階段是2001年到2013年。2001年國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，正式提出“兩為主”政策，即解決流動兒童少年接受義務教育問題，“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”。隨后又頒布多項政策，主要解決經費保障、權利保障和異地升學等問題。第三個階段是2014年至今。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》表示要“將常住人口納入區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍”，標志著隨遷子女政策由“兩為主”向“兩納入”轉變。

隨遷子女義務教育政策歷經了20年的變遷，呈現(xiàn)出由“兩為主”向“兩納入”轉變的特點，且越來越和戶籍改革、城鎮(zhèn)化規(guī)劃等國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關，牽涉到的利益相關者越來越復雜。因此，為了更好地理解我國隨遷子女教育政策的執(zhí)行情況，有必要從多元利益相關者的角度對該政策進行多方面分析。此外，由于各級政府對隨遷子女教育政策的具體實施情況存在差異，選取北京市隨遷子女教育政策作為研究對象。

二、理論：“三圈網絡治理”模型

“三圈網絡治理”模型是三圈理論和網絡治理理論的結合體。三圈理論認為，制定一項公共政策或實現(xiàn)一種戰(zhàn)略計劃時必須考慮三個問題。第一，價值問題（Value），即政策方案的目標是否具有或能否創(chuàng)造公共價值，并將公共利益作為政策的最重要訴求。第二，能力問題（Capacity），執(zhí)行一項政策方案，必須考慮實施中的約束條件，即達到政策目標的人、財、物等資源條件是否具備。第三，支持問題（Support），即必須考慮政策方案所涉及的利益相關者的態(tài)度與意見，能否獲得社會環(huán)境及各方面的認同與配合[3]。理想的政策制定和執(zhí)行是這三個要素之間達到某種平衡的結果，最理想的政策狀態(tài)是價值圈、能力圈和支持圈達到重合。

網絡治理理論強調的是公共治理的網絡狀結構，該理論認為公共治理是多元行動者的復雜的互動博弈過程，除了政府之外，市場和企業(yè)、非政府組織、公民等主體都應被納入研究分析框架中來。但該理論存在著目標難以統(tǒng)一、責任容易推卸、協(xié)商效率低下等風險和不足等問題[4]。三圈理論強調價值、能力和支持的統(tǒng)一，尤其重視價值，這似乎可以在一定程度上彌補網絡治理理論的不足。因此，將三圈理論和網絡治理理論結合起來，形成“三圈網絡治理”模型。該模型旨在保證每個主體各自利益的前提下，實現(xiàn)主體間的有效合作和整體利益的最大化，加強公共服務體系的內外部系統(tǒng)的統(tǒng)一性和完整性。

如圖1所示，隨遷子女教育政策主要涉及的利益相關者有三方，分別是政府（包括中央政府、輸入地政府、流出地政府）、學校（包括公辦學校和民辦學校）、公眾（包括本地人口和外籍人口）。當不同主體的交互作用發(fā)生在價值圈、能力圈和支持圈內，而三圈又能最大限度地重合時，表明隨遷子女教育的公共服務體系實現(xiàn)了內外力的平衡和協(xié)調，政策得到有效執(zhí)行。

三、北京市隨遷子女教育政策分析

（一）北京市隨遷子女教育政策的地方實踐

北京市作為一座特大型城市，2019年年末常住人口為2153.6萬人，其中常住外來人口745.6萬人[5]。截至2018年底，在北京市普通中小學接受義務教育的非京籍學生總數為34.3萬人，約占在讀總人數的26.7%。其中約30.2萬人在公辦學校就讀，約占義務教育階段在讀非京籍學生總數的88%[6]。

多年來，“五證”成為北京市流動兒童接受義務教育的門檻。2004年，北京市首次提出“五證”要求，在家長就業(yè)證明、全家戶口簿、父母身份證、暫住證的基礎上增加了居住證明。2014年，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要控制特大城市人口規(guī)模，北京市表示要“痛下決心遏制北京人口無序快速增長”[7]。隨后北京市要求義務教育階段內非京籍適齡兒童，需提交“五證”和其他材料，“五證”的審核權限也由原來的街道審核變更為各區(qū)縣建立的證件材料聯(lián)合審核機制。2014年以后，北京市各區(qū)縣紛紛提高“五證”門檻，充實審核流程，使得隨遷子女的入學難度不斷加大。2019年，北京市取消了提交戶籍所在地出具的無監(jiān)護條件的證明要求，“五證”變“四證”。對比近十年來北京市義務教育非京籍學生數量的相關數據可以發(fā)現(xiàn)，2015年非京籍學生數量達到頂峰，隨后不斷下降，這證明北京市用“五證”來“以教控人”的做法確實產生了一定的效果。

（二）政府、學校和公眾的價值圈、能力圈分析

隨遷子女教育政策涉及到的主體有政府、學校和公眾三類，但每一類主體內部都存在分化，不同利益相關者的價值、能力和支持程度不同，導致隨遷子女教育政策執(zhí)行狀況十分復雜。

1.各級各類政府價值不一致，輸入地政府能力最強

在隨遷子女教育政策中，涉及到中央政府、輸入地政府和流出地政府，這三類政府的價值和能力各不相同。

對于中央政府而言，在價值方面，我國教育事業(yè)發(fā)展一直以來的核心追求就是教育公平，所以中央政府出臺的涉及到隨遷子女教育政策的文件，其價值均在于要保障所有適齡少年兒童都能接受平等有質量的教育。在能力方面，主要體現(xiàn)在政策的強制性影響和公用經費的支持上。首先，中央政府在頒布政策的同時將責任下放給各省市，要求他們根據自身條件執(zhí)行政策。由于缺乏明確的問責和獎懲機制，中央政府對地方政府執(zhí)行政策效果的約束力不大。其次，中央政府能力逐漸增強，體現(xiàn)在隨遷子女義務教育公用經費分擔機制不斷演變，從最初的家庭與自辦者自籌教育經費，到由流入地區(qū)縣政府負責，發(fā)展成如今的中央與地方政府共同承擔[8]。

對于輸入地北京市政府而言，在價值方面，其價值取向充滿矛盾。北京市集全國最好的教育、醫(yī)療等公共資源于一身，自然而然成為吸引大量外來人口的地方，但國家戰(zhàn)略要求北京市嚴格控制人口數量，《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》提出到2020年，常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內，以后長期穩(wěn)定在這一水平。于是，控制人口和保障隨遷子女接受義務教育這兩個政策目標發(fā)生了沖突。輸入地政府優(yōu)先選擇控制人口，這和中央政府追求教育公平的價值取向顯然是相悖的。能力上，在教育資源和教育財政狀況方面，有研究表明，北京市教育經費十分充沛，并不缺資金，但卻一直在縮減小學數量和教師數量[1]116?？梢哉f，北京市政府有足夠能力執(zhí)行流動兒童教育政策，卻受到其價值選擇的指揮，人為消減其能力。

對于流出地政府而言，他們雖然不是隨遷子女教育責任的主體，但是仍然有自身的利益訴求。2015年以后，北京市“五證”直接與全國統(tǒng)一的中小學生電子學籍管理辦法掛鉤，學校要按照“一人一籍、籍隨人走”的原則要求在戶籍所在地已經建立學籍的流動兒童將學籍轉入北京。根據目前中央建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育經費保障機制來看，中央承擔的部分生均教育經費是和流動兒童的學籍掛鉤的?！板X隨人走”的政策初衷在實際經驗中變成了“錢隨籍走”，有調研顯示，部分流出地政府為了保住流動兒童學籍所附帶的經費，會在開具相關證明材料等過程中設置障礙，加大流動兒童的入學難度[9]。由此可見，流出地政府處在流動兒童教育政策的邊緣地帶，其價值取向是為了保證自身地區(qū)的發(fā)展，利用行政能力阻礙政策的實施。

總結來說，中央政府政策目標的價值在各級各類政府的實際操作中產生了一定程度的偏差和扭曲。相較而言，流動兒童輸入地政府是最有能力執(zhí)行政策的一方，但受到其政策目標價值的影響，產生了與政策期望效果不一致的局面。

2.公立學?！盁o心無力”，打工者子弟學?！坝行臒o力”

隨遷子女在外地一般選擇在公辦學校、高收費民辦學校或民辦打工子弟學校就讀，大多數人選擇公辦學校，農民工群體則基本只能選擇打工子弟學校。

公辦學校在隨遷子女教育政策執(zhí)行中是一種被動接受政府命令的角色。在調查中，北京市公辦學校普遍存在若干問題，如教育空間、師資力量不足，流動兒童學習基礎薄弱、家長參與度不夠、流動性大不好管理，教師負擔加重，職業(yè)成就感低，學校整體在現(xiàn)有的考試評價體系環(huán)境中競爭力減弱等等[10]。面對這些政策執(zhí)行后帶來的負面效果，公辦學校出于自身利益的考量，政策執(zhí)行動機并不充分，其價值取向不可能完全和政策文件的要求相同，公辦學校的政策執(zhí)行能力也存在很大問題，可以說是“無心無力”。

民辦打工子弟學校滿足的是低收入流動兒童家庭的義務教育需求，其收入主要來自學生的學費。雖然不乏一些慈善機構和社會愛心人士出于關愛流動兒童的價值取向，成立打工子弟學校接收農民工子女入學，但大多數學校都有營利目的。大量打工子弟學校往往設施比較簡陋，教師素質不高且流動性強，還存在安全隱患問題，北京市相關政策較為嚴苛，取得辦學資質的門檻較高，這些沒有獲得批準的打工子弟學校均屬于“非法辦學”，被政府大規(guī)模關停和拆除。據統(tǒng)計，2014年北京市打工子弟學校有127所，其中半數沒有獲得辦學許可，有9.3萬人就讀。截至2016年，僅剩112所[1]119。對于民辦打工子弟學校來說，不管出于什么目的，它們確實支持流動兒童接受教育，但政策執(zhí)行能力十分欠缺，本身教育質量不達標，處于被政府打壓的不利地位，可以說是“有心無力”。

3.公眾內部對立嚴重，外來務工隨遷子女最為弱勢

無論是本地公眾還是外來人口，他們的利益訴求都是能讓自己的孩子有學上、上好學。對于本地家長來說，首先，在利益分配上，以公辦學校為主接收流動兒童入學，必然擠壓了本來就很稀缺的城市優(yōu)質教育資源，一方面學生數量不斷增多、班級規(guī)模不斷加大，另一方面北京不斷減少公辦學校和教師的數量，導致本地公眾和外來人口之間的利益矛盾愈發(fā)嚴重。其次，在文化心理上，我國長期的城鄉(xiāng)二元體制使得一些城市民眾認為農民工子女的素質不高，如果混合編班會使自己的孩子受到不良影響[11]。因此，并非所有的本地公眾的價值取向都是支持隨遷子女教育政策的。一些本地家長在孩子入學時選擇不去有很多流動兒童的學校，就異地高考問題也曾與外來人口產生過激烈的輿論沖突[12]。相較于外地人口，北京市本地公眾在人、財、物等資源條件和影響政策走向等能力方面占有絕對優(yōu)勢。

對于外來流動人口而言，該群體本身存在內部分化。流動人口可以依據收入、勞動關系、在輸入地流入時間等分為中上層流動人口和底層流動人口兩類[13]。在中上層流動人口中，符合北京市“五證”審核條件的家庭擁有更多的經濟資源和社會資源，研究發(fā)現(xiàn)，大部分就讀于公辦學校的流動兒童在出生3年內就會跟隨父母到輸入地生活[9]。不符合“五證”要求的一些流動兒童家庭則可以選擇進入高收費的民辦學校就讀。而底層流動人口沒有條件簽訂勞動合同，沒有能力購買住房或簽訂租房協(xié)議，只能選擇去簡陋的打工子弟學校就讀，甚至連這樣的教育機會也被剝奪。

外來流動人口不僅在入學資格上存在能力區(qū)分，還在能否有力地向政府提出自身訴求方面存在差別。就隨遷子女異地高考問題而言，這兩類流動人口雖然教育期待相同，但行為選擇卻存在差異。中上層流動人口有能力采取積極的個體性或集體性的社會行動，向政府提出教育公平的訴求。而底層流動人口卻多無表達訴求的信心和維權的能力[13]。這些底層外來務工人員隨遷子女是經濟條件最差、社會資本最少的群體，本應是隨遷子女教育政策最直接的受益對象，但實際情況卻是最難得到政府資助和免費義務教育機會的群體。

總結來說，由于優(yōu)質教育資源稀缺的原因，本地公眾和外來流動人口的價值取向基本是對立的;在外來流動人口內部，進城務工人員隨遷子女處于底層，能力最差，最為弱勢。現(xiàn)實情況表明，隨遷子女教育政策的思路是精英優(yōu)配，而不是弱勢補償。

（三）政府、學校和公眾的支持圈分析

支持圈的網絡治理一方面要求外部系統(tǒng)的發(fā)展，即政策的成功執(zhí)行要得到國家政治、經濟社會環(huán)境的支持;另一方面，在系統(tǒng)內部要充分調動治理主體的意愿和參與熱情，使其最大限度發(fā)揮自身的能力，促使系統(tǒng)內部正向動力的形成[4]。

就外部系統(tǒng)的支持程度而言，隨遷子女教育政策面臨的最大阻礙是我國長期以來形成的以城鄉(xiāng)二元化為基礎，并與社會資源相關聯(lián)的戶籍制度。黨的十八大以來，我國加快了戶籍制度改革進程，的確取得了一些成就，如取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的區(qū)分，全面實施居住證制度，逐漸打破社會資源和戶籍的粘附關系，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務制度等[14]。但是我國戶籍制度改革存在較強的路徑依賴，城鄉(xiāng)二元體系仍然頑固，戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大，在大城市取得城鎮(zhèn)戶籍非常困難，其普遍推行的“積分落戶制”門檻對于進城務工農民來說遙不可及[15]。居住證含金量有待提高，常住人口無法完全享受與本地戶籍居民同等的權利，教育等公共資源分配仍然不平等。特大城市如北京市在規(guī)劃城市發(fā)展時，設置各種門檻將農業(yè)轉移人口拒之門外。“農民工子女教育困境中的關鍵問題，與其說是一個和戶口相關的政策問題，不如說是一個國家發(fā)展戰(zhàn)略問題。城鄉(xiāng)二元體制仍然是教育決策過程的基礎?！盵16]

就內部系統(tǒng)的支持程度而言，即使外地家長有非常強烈的入學需求，積極支持政策執(zhí)行，但他們的態(tài)度和意見并沒有得到其他利益相關者充分的支持和配合。在隨遷子女教育政策中，輸入地政府和公辦學校仍是最為主要的執(zhí)行主體，而他們的行動意愿和能力沒有充分調動和發(fā)揮出來。輸入地政府的財政和資源負擔日益加重，尤其是特大城市面對控制人口這樣更為緊要和硬性的要求，其實際行動甚至會和政策目標相悖。公辦學校則政策執(zhí)行動力不足、能力不足，加之政策執(zhí)行會侵害到本地公眾自身的利益，反而隨遷子女教育政策會受到反作用力?？偠灾?，在隨遷子女公共教育治理系統(tǒng)內部，沒有形成強大的正向動力的合力。

結論

通過以上分析可以得出初步結論，即北京市隨遷子女教育政策的執(zhí)行情況處于三圈相交區(qū)域，但相交區(qū)域面積小，其中價值圈和支持圈偏離較遠。隨遷子女教育政策的原本價值在于實現(xiàn)教育公平，卻在政策執(zhí)行中變形為“以教控人”，導致即使北京市有足夠的政策執(zhí)行的潛力和能力，也無法發(fā)揮。政策執(zhí)行過程中，社會整體環(huán)境和制度的支持力度也沒有達到理想程度。在政府、學校和公眾各自以及相互的價值、能力和支持圈的交互作用下，隨遷子女教育政策執(zhí)行形成了如今的復雜局面。

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作者簡介：崔夢（1995—），女，漢族，山西太原人，單位為北京師范大學教育基本理論研究院，研究方向為教育政策。

（責任編輯：李直）