廣西工礦用地土壤重金屬污染防治法律對(duì)策研究

摘要：廣西工礦用地土壤污染防治工作面臨著諸多障礙。究其原因，系“配套地方性法律法規(guī)不完善、土壤污染責(zé)任主體不明確或滅失形成的責(zé)任承擔(dān)問題、土壤修復(fù)資金缺乏法律保障”所致。借鑒美國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)對(duì)此類問題形成的完備的法律體系，以及我們的思考和研究，可以采取如下法律對(duì)策：（一）完善地方性法律法規(guī);（二）明確企業(yè)法律責(zé)任，明確土壤污染防治歸責(zé)原則、建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制;（三）健全土壤污染防治基金制度，建立多元化資金籌措機(jī)制、明確基金使用范圍、完善資金基金監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土壤重金屬污染;污染防治;生態(tài)文明;工礦用地;環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.68 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????文章編號(hào)：2095-6916（2020）20-0018-03

一、引言

2016年5月28日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，旨在加強(qiáng)土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量;2018年8月31日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過了《土壤污染防治法》，意味著我國(guó)土壤污染防治法律體系的初步建立。

廣西素有“有色金屬之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，礦產(chǎn)資源豐富。改革開放以來，憑借良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，逐步形成相對(duì)完整的有色金屬工業(yè)體系。然而，由于早期缺乏先進(jìn)的開采冶煉技術(shù)，加之環(huán)保意識(shí)淡薄，企業(yè)的生產(chǎn)行為嚴(yán)重?fù)p害了礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境，生產(chǎn)過程中的重金屬滲入土壤，造成大面積的土壤重金屬污染，陸續(xù)出現(xiàn)2012年龍江鎘污染、2013年河池環(huán)江土壤重金屬污染、2014年崇左大新鉛鋅礦區(qū)土壤重金屬污染等一系列土壤重金屬污染事件。廣西在工礦用地土壤污染防治過程中，充分運(yùn)用法律手段，積極借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。然而在實(shí)踐中，工礦用地土壤污染的防治工作依舊面臨著諸多障礙，需要法律的進(jìn)一步保障。

鑒于此，本文從生態(tài)文明建設(shè)的角度，深入研究廣西工礦用地土壤重金屬污染防治，分析防治過程中所面臨的困境，并借鑒國(guó)外先進(jìn)法律經(jīng)驗(yàn)，最后從法律的角度提出廣西工礦用地土壤重金屬污染防治的解決路徑，以期進(jìn)一步推動(dòng)土壤污染防治法律體系的構(gòu)建。

二、廣西工礦用地土壤重金屬污染防治的困境分析

（一）配套地方性法律法規(guī)不完善

廣西工礦用地土壤重金屬污染防治工作的開展離不開法律的保障。近年來，隨著我國(guó)土壤污染問題的日益嚴(yán)重，國(guó)家積極開展土壤污染防治工作，并出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)以保障土壤污染防治工作的順利進(jìn)行，2016年國(guó)務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2018年全國(guó)人大頒布了《土壤污染防治法》，初步建立了我國(guó)土壤污染防治法律體系。廣西壯族自治區(qū)也在此基礎(chǔ)上陸續(xù)頒布了《廣西土壤污染防治工作方案》《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書》《廣西壯族自治區(qū)土壤環(huán)境專家管理暫行辦法》等一系列地方性法律法規(guī)。由于《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，目前廣西尚未出臺(tái)省級(jí)土壤污染防治法律法規(guī)，相關(guān)的法律法規(guī)位階較低，且較為分散，導(dǎo)致廣西土壤污染防治法律體系呈“群龍無首”的現(xiàn)象。整體而言，廣西配套地方性法律法規(guī)還有待進(jìn)一步完善。

（二）土壤污染修復(fù)責(zé)任承擔(dān)問題

《土壤污染防治行動(dòng)條例》第7條規(guī)定，當(dāng)責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級(jí)人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。明確了當(dāng)土壤污染責(zé)任主體不明確或滅失時(shí)所在地縣級(jí)人民政府的法律責(zé)任?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)。”進(jìn)一步明確了政府在本行政區(qū)域內(nèi)的土壤污染防治責(zé)任。廣西工礦用地土壤重金屬污染主要來源于工礦企業(yè)的生產(chǎn)行為。改革開放以來，廣西大力發(fā)展有色金屬產(chǎn)業(yè)，工礦企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，許多企業(yè)逐漸被市場(chǎng)所淘汰，然而他們所造成的土壤污染問題卻日益嚴(yán)重;一些企業(yè)不惜采用非法手段，以逃避責(zé)任，最終結(jié)果是政府兜底，給地方財(cái)政帶來極大壓力，一定程度上阻礙了廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）土壤修復(fù)資金問題缺乏法律保障

土壤污染修復(fù)是指使受污染土壤恢復(fù)正常功能的技術(shù)措施，目的是為了降低土壤污染物的毒性，保護(hù)人體健康。但修復(fù)成本較為高昂，通常在每立方米幾百至幾千元之間。截止2018年9月，廣西共有116塊疑似受污染地塊，重金屬污染較為嚴(yán)重的礦區(qū)主要有崇左大新鉛鋅礦區(qū)、賀州富川可達(dá)錫礦區(qū)、河池拉么礦區(qū)、桂林恭城西嶺礦區(qū)等。當(dāng)下，廣西土壤污染治理修復(fù)的資金來源主要依靠土壤污染防治專項(xiàng)基金。雖然我國(guó)《土壤污染防治法》第71條明確規(guī)定建立土壤污染防治基金制度，廣西也于2018年6月頒布了《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》。但就目前而言，關(guān)于土壤污染防治基金的籌措、用途等方面的規(guī)定有待細(xì)化。廣西在開展土壤污染修復(fù)工作中頻頻出現(xiàn)諸如資金缺口大、資金用途不明、資金擅自挪用等問題，修復(fù)資金問題缺乏法律的保障。

三、域外相關(guān)法律對(duì)策的借鑒

（一）美國(guó)

20世紀(jì)70年代，美國(guó)拉夫運(yùn)河地區(qū)爆發(fā)了嚴(yán)重的土壤污染事件。1976年起，當(dāng)?shù)鼐用耜懤m(xù)反映家里出現(xiàn)異臭味，緊接著，成千上萬的居民出現(xiàn)了藥物灼傷、產(chǎn)婦流產(chǎn)、嬰兒畸形等現(xiàn)象，引起了政府的高度重視，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，引起這一系列現(xiàn)象的主要原因是：在1942年—1953年期間，胡克化學(xué)公司經(jīng)當(dāng)局批準(zhǔn)將一段廢棄的拉夫運(yùn)河當(dāng)作垃圾填埋場(chǎng)，并傾倒了2萬噸的有毒有害化學(xué)物質(zhì)，對(duì)當(dāng)?shù)赝寥拉h(huán)境造成了嚴(yán)重?fù)p害，這一后果最終在20年后全面爆發(fā)。美國(guó)政府當(dāng)即下令整頓，并于1980年12月11日頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（《超級(jí)基金法》）。《超級(jí)基金法》的立法目的主要包括：一是治理與修復(fù)對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅的受污染土地;二是通過嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制震懾肆意污染土壤的行為，進(jìn)而提高社會(huì)對(duì)土壤污染問題的重視程度。《超級(jí)基金法》主要規(guī)定了四項(xiàng)基本法律制度：一是信息收集和分析制度，目的是建立污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄，確定土壤修復(fù)的順序;二是授予聯(lián)邦政府修復(fù)土壤的權(quán)利;三是超級(jí)基金制度，為聯(lián)邦政府的修復(fù)工作提供資金支持，同時(shí)保障了責(zé)任主體無法確認(rèn)的土壤的及時(shí)治理;四是規(guī)定了具有溯及既往法律效力的嚴(yán)格、無限連帶責(zé)任制度。此后，美國(guó)在《超級(jí)基金法》的基礎(chǔ)上陸續(xù)頒布了《超級(jí)基金修正與再授權(quán)法》（1986）、《綜合預(yù)算調(diào)整法案》（1990）、《超級(jí)基金回收平衡法》（1999）、《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和綜合地塊振興法》（2002）等一系列法律法規(guī)，建立了完善的土壤污染防治法律體系，為世界各地土壤污染防治工作提供了良好的借鑒。

（二）德國(guó)

德國(guó)在工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，大力發(fā)展工業(yè)，造成大面積嚴(yán)重的土壤重金屬污染;為有效開展土壤污染修復(fù)治理工作，德國(guó)建立了一套完善的土壤污染防治法律體系。頒布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》（1994）、《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》（1998）、《聯(lián)邦土壤保護(hù)和污染場(chǎng)地條例》（1999）等法律法規(guī)，以保障土壤污染的修復(fù)治理工作。建立了土壤污染監(jiān)測(cè)制度、土壤污染信息傳遞制度、土壤修復(fù)責(zé)任制度等法律制度。土壤污染監(jiān)測(cè)制度主要表現(xiàn)為在全國(guó)各地建立土壤監(jiān)測(cè)點(diǎn)，以掌握污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)變化，對(duì)土壤進(jìn)行長(zhǎng)期管理。土壤污染信息傳遞制度主要是通過建立全國(guó)土壤狀況信息系統(tǒng)，幫助聯(lián)邦政府對(duì)各地污染土壤信息的掌握，以統(tǒng)籌修復(fù)。實(shí)行“污染者付費(fèi)”原則，對(duì)于無力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的責(zé)任主體，可申請(qǐng)與政府共同承擔(dān)修復(fù)治理費(fèi)用，對(duì)于歷史遺留礦山問題，德國(guó)還專門成立了礦山復(fù)墾公司，現(xiàn)有政府墊付治理費(fèi)用，等確認(rèn)責(zé)任主體后再向其追繳。德國(guó)“先污染，后治理”的發(fā)展模式雖不值得效仿，但其在應(yīng)對(duì)土壤污染時(shí)，通過建立完善法律體系和構(gòu)建先進(jìn)防治制度的方式，值得我們借鑒。

（三）日本

20世紀(jì)中期，日本以犧牲環(huán)境為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。許多企業(yè)將生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的廢水廢渣直接排入土壤，造成了大面積的土壤重金屬污染，嚴(yán)重威脅人們的生命健康，并出現(xiàn)了震驚世界的“四大公害”事件。此后，積極開展污染土壤的治理與修復(fù)工作，陸續(xù)頒布了《公害對(duì)策基本法》（1967）、《農(nóng)用地土壤污染防止法》（1970）、《農(nóng)用地土壤污染防止法施行令》（1970）、《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》（1991）、《金屬土壤污染調(diào)查對(duì)策方針》（1994）等一系列法律法規(guī)。2002年，日本頒布了《土壤污染對(duì)策法》，構(gòu)建了相對(duì)完善的土壤污染防治法律體系。確立的法律制度主要包括：一是土壤污染調(diào)查制度，要求在治理修復(fù)受污染土地之前，必須針對(duì)可能受污染的土地進(jìn)行調(diào)查;二是土壤污染清除制度，地方行政長(zhǎng)官在防治污染威脅到人體健康的范圍內(nèi)，責(zé)令土地所有人采取必要的污染防治措施;三是指定支援法人制度，要求環(huán)境大臣依據(jù)申請(qǐng)?jiān)凇度毡久穹ǖ洹返?4條規(guī)定的法人范圍內(nèi)制定一個(gè)法人，為指定區(qū)域地方政府土壤污染防治工作提供援助。

四、法律對(duì)策思考

（一）完善地方性法律法規(guī)

第一，出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例》。我國(guó)于2018年8月31日頒布了《土壤污染防治法》，目的是為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防治土壤污染，保障公眾健康，推動(dòng)土壤資源永續(xù)利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。此后，各省、自治區(qū)、直轄市分別根據(jù)本地區(qū)土壤環(huán)境狀況，制定地方性土壤污染防治法律法規(guī)。如《湖北省土壤污染防治條例》（2016）、《山東省土壤污染防治條例》（2019）、《山西省土壤污染防治條例》（2019）等。2020年4月9日，廣西公布了《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例（草案）》，并向社會(huì)公開征集意見，這從側(cè)面反映了迄今為止廣西并未出臺(tái)土壤污染防治的省級(jí)法律法規(guī)，因此必須加快進(jìn)度，推動(dòng)《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例》的出臺(tái)。

第二，出臺(tái)工礦用地土壤污染防治地方性法律法規(guī)。廣西工礦企業(yè)眾多，土壤重金屬污染嚴(yán)重，目前廣西并無工礦用地土壤污染防治相關(guān)的法律法規(guī)，一定程度上阻礙了廣西工礦用地土壤污染防治工作的順利開展，為此，我們需結(jié)合廣西工礦用地土壤重金屬污染的實(shí)際情況，在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺(tái)廣西工礦用地土壤重金屬污染防治地方性法律法規(guī)，保障廣西工礦用地土壤重金屬污染的修復(fù)與治理。

（二）明確企業(yè)法律責(zé)任

第一，明確土壤污染防治歸責(zé)原則。《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確規(guī)定了“污染者治理”原則;《土壤污染防治法》第4條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。”由于廣西工礦用地土壤重金屬污染大都來源于工礦企業(yè)，在確定責(zé)任主體時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照“污染者治理”原則，查明污染源，并依法追究污染企業(yè)的法律責(zé)任。

第二，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任人確定后，為避免責(zé)任人逃避責(zé)任，需建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的無限連帶責(zé)任制度。對(duì)于無力承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任的企業(yè)，可將企業(yè)的控股或參股組織、企業(yè)合伙人、董事等列為責(zé)任主體，追究其法律責(zé)任，避免政府盲目擔(dān)責(zé)。對(duì)于惡意逃避責(zé)任的企業(yè)，除追究上述主體環(huán)境責(zé)任外，還應(yīng)加大行政懲罰力度，懲戒不法行為，引導(dǎo)企業(yè)自覺承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

（三）健全土壤污染防治基金制度

第一，建立多元化資金籌措機(jī)制。土壤污染修復(fù)成本高昂，廣西土壤污染問題之所以未能得到很好地解決，很大一個(gè)原因是資金不足，因此，必須建立多元化資金籌措機(jī)制。首先可通過創(chuàng)新融資模式，拓寬土壤治理與修復(fù)工作的資金來源;其次是政府與社會(huì)資本合作模式，帶動(dòng)社會(huì)資本參與土壤污染防治，推動(dòng)受污染工礦用地的治理與修復(fù)。

第二，明確基金使用范圍。當(dāng)下，廣西土壤污染防治專項(xiàng)基金主要適用于以下項(xiàng)目：1.土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的項(xiàng)目;2.土壤污染狀況調(diào)查和評(píng)估項(xiàng)目;3.土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控類項(xiàng)目;4.污染地塊治理與修復(fù)項(xiàng)目;5.受污染耕地治理與修復(fù)項(xiàng)目;6.重金屬污染防治類項(xiàng)目;7.土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)類項(xiàng)目;8.有利于廣西完成《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書》重點(diǎn)任務(wù)以及改善廣西土壤環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)的其他類型項(xiàng)目。對(duì)于其他類型項(xiàng)目的范圍需加以規(guī)定，保障基金的?？顚Ｓ?。

第三，完善資金基金監(jiān)管機(jī)制。有效的監(jiān)管機(jī)制是土壤污染防治基金制度運(yùn)作的保障，當(dāng)下土壤污染防治基金的監(jiān)管主要由生態(tài)環(huán)境部門、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門負(fù)責(zé)，部門間應(yīng)明確監(jiān)管職責(zé)，依法對(duì)資金運(yùn)作過程中出現(xiàn)的不法行為予以處理。此外，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量，將土壤污染防治基金的來源、運(yùn)作等向社會(huì)公開，提高公眾參與的積極性，在實(shí)踐中推動(dòng)土壤污染防治基金制度的完善，為廣西工礦用地土壤重金屬污染修復(fù)治理提供充足的資金支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]董斌，凌晨.土壤污染防治基金制度建構(gòu)：域外經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（6）.

[2]高陽，劉路路，王子彤，等.德國(guó)土壤污染防治體系研究及其經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].環(huán)境保護(hù)，2019（13）.

[3]康瑤.中德土壤污染治理責(zé)任主體比較研究[J].沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（2）.

[4]幸紅，林鵬程.粵北民族聚居區(qū)地方政府修復(fù)治理重金屬土壤污染法律機(jī)制探析[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（1）.

[5]劉春霞.土壤重金屬污染的國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示[J].許昌學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（3）.

[6]李元吉，王有強(qiáng).防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規(guī)制[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）.

作者簡(jiǎn)介：謝詠（1996—），男，漢族，廣東龍川縣人，單位為廣西師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源保護(hù)法、國(guó)際環(huán)境法。

（責(zé)任編輯：董惠安）

基金項(xiàng)目：本文系2020年廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“廣西土壤污染防治的現(xiàn)狀及法律對(duì)策研究”（編號(hào)：XYCSR2020021）研究成果