海洋環(huán)境司法保護(hù)的多元主體及其聯(lián)動(dòng)機(jī)制

梅 宏

（中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100）

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂案于2015 年1 月1 日生效并施行環(huán)境公益訴訟制度之后，當(dāng)年就有數(shù)家社會(huì)組織陸續(xù)提起涉海領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟，①卻因其原告主體資格、法律適用主張得不到法院支持而引起法學(xué)界討論。數(shù)例涉海環(huán)境司法案件中，各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題是：社會(huì)組織可否依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定就海洋環(huán)境污染及（或）生態(tài)破壞事件提出環(huán)境公益訴訟？這類訴訟與行政機(jī)關(guān)依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款代表國(guó)家提出的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是怎樣的關(guān)系？隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度入法，近年又接連出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)向地方人民法院或海事法院提起刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟、涉海環(huán)境民事公益訴訟，不僅得到法院受理，且產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響。相形之下，近年行政機(jī)關(guān)提出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣s少見(jiàn)報(bào)道。

被稱為“海洋環(huán)境公益訴訟”②的案子與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案存在相似性，使得辦案法官、律師、法學(xué)研究者不免產(chǎn)生困惑。針對(duì)同一海洋環(huán)境事故，向同一責(zé)任主體，由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家主張的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償是否會(huì)造成“一事再理”？二者的關(guān)系如何？在以保護(hù)海洋環(huán)境為目標(biāo)的涉海環(huán)境司法中，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)又可以承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任？

實(shí)踐中，在司法程序啟動(dòng)階段，原告主體資格、法律適用、相關(guān)各案的關(guān)系等問(wèn)題即引發(fā)爭(zhēng)議，也因此導(dǎo)致司法程序漫長(zhǎng)，海洋環(huán)境保護(hù)司法救濟(jì)的目標(biāo)遲遲未落實(shí)。有鑒于此，有必要考慮三類主體各自的訴求有無(wú)重合，及其對(duì)被告的影響力，進(jìn)而協(xié)調(diào)相關(guān)訴訟之間的關(guān)系。

一、海洋環(huán)境司法保護(hù)中的社會(huì)組織及其定位

2015 年7 月7 日，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”）基于維護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境公共利益的目的，依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《海事訴訟特別程序法》等法律，按照最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋規(guī)定，對(duì)造成2011 年6 月蓬萊19-3 油田溢油事故③的責(zé)任方康菲石油中國(guó)有限公司、中海石油（中國(guó)）有限公司提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求青島海事法院“判令被告對(duì)溢油事件所損害的渤海生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；如被告在確定的時(shí)間內(nèi)未制定并實(shí)施修復(fù)方案，則出資設(shè)立一個(gè)由公益公募基金會(huì)監(jiān)管的渤海生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)基金?！备叛灾?，社會(huì)組織起訴旨在要求被告方承擔(dān)海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任。中國(guó)綠發(fā)會(huì)認(rèn)為，被告方在完成原國(guó)家海洋局提出的“確保海上溢油不登陸、確保不影響環(huán)境敏感區(qū)”上沒(méi)有兌現(xiàn)承諾，在清除海面溢油和海底油基泥漿工作上沒(méi)有達(dá)到要求，泄露的原油只有一小部分被采集回收，大部分原油卻沉積在海底，致使污染嚴(yán)重?cái)U(kuò)大。過(guò)去4 年，被告一直未采取任何措施用于渤海海洋環(huán)境修復(fù)、治理，導(dǎo)致溢油污染持續(xù)在渤海海域存在，生態(tài)污染仍在發(fā)展之中，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公共利益。

7 月24 日，中國(guó)綠發(fā)會(huì)接到青島海事法院的立案通知書(shū)，以中國(guó)綠發(fā)會(huì)為原告、康菲石油和中海油為被告的“康菲溢油案”環(huán)境公益訴訟正式立案，這是圍繞4 年前這起重大事故的首個(gè)正式立案的環(huán)境公益訴訟，也是我國(guó)第一個(gè)由社會(huì)組織提起并得到受理的海洋環(huán)境類公益訴訟案件。[1]

社會(huì)組織向被告追究的責(zé)任與原國(guó)家海洋局代表國(guó)家向責(zé)任者主張的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任有無(wú)不同？?jī)H從法律邏輯上分析，若原告社會(huì)組織認(rèn)為《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱“《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》”）第20 條、第21 條對(duì)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”所作的規(guī)定④可以及于海洋環(huán)境領(lǐng)域，除非《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款規(guī)定的“賠償要求”不能涵括“海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任”，在后提出的環(huán)境公益訴訟不宜向責(zé)任者主張相同或相似的法律責(zé)任。

對(duì)比《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第18 條⑤與《海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第6 條，⑥兩部司法解釋所規(guī)定的責(zé)任形式以及對(duì)責(zé)任性質(zhì)的界定，并無(wú)二致?；谶壿嬐茢?，環(huán)境民事公益訴訟向被告主張的責(zé)任并無(wú)超出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。那么，社會(huì)組織是否可以替代“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”來(lái)推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境的司法救濟(jì)呢？

毋庸諱言，社會(huì)組織參與海洋生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)時(shí)，即使案件本身沒(méi)有涉外因素，其在涉海案件的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、舉證、質(zhì)證等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，缺乏足夠的工作條件，其對(duì)被告“損害擔(dān)責(zé)”亦無(wú)明顯的推動(dòng)力和影響力。業(yè)界普遍認(rèn)為，海洋環(huán)境保護(hù)和治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有專業(yè)性、技術(shù)性、跨地域性、持續(xù)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，客觀上需要依托國(guó)家力量才可開(kāi)展相關(guān)工作，民間社會(huì)組織通常不具備這方面的能力。根據(jù)現(xiàn)階段相關(guān)立法意圖，應(yīng)由《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”向責(zé)任主體提出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償（可采取非訴或訴訟的方式）。此外，由中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作了有別于一般環(huán)境保護(hù)的對(duì)待，肯定了海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為特別法的地位。個(gè)案中，社會(huì)組織往往在基于《環(huán)境保護(hù)法》第五章“信息公開(kāi)和公眾參與”的規(guī)定主張環(huán)境知情權(quán)、公眾監(jiān)督權(quán)無(wú)果后，才依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58 條提起環(huán)境公益訴訟。然而，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第12 條規(guī)定，“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)”。而且我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條對(duì)于“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”的分工、職責(zé)已有專門(mén)規(guī)定。

政府、開(kāi)發(fā)利用者以及公民（自然人、公眾及其代表）三方，在某一環(huán)境利用關(guān)系中公權(quán)力、各類私權(quán)利和環(huán)境公益等因素經(jīng)常呈同時(shí)存在之勢(shì)。[2]這一特點(diǎn)，在海洋環(huán)境保護(hù)及其行政救濟(jì)、司法救濟(jì)中表現(xiàn)得尤為突出。有鑒于此，社會(huì)組織更適合推動(dòng)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律尚未規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟，但是，社會(huì)組織依法主張環(huán)境知情權(quán)、行使環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的手段、方式和途徑是暢通的，更何況我國(guó)于2017 年修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》時(shí)增加了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定，這為社會(huì)組織進(jìn)行檢舉、控告、提出監(jiān)督意見(jiàn)提供了有力的法律支持。

結(jié)合個(gè)案裁判，前述由中國(guó)綠發(fā)會(huì)提起的“康菲溢油案”環(huán)境公益訴訟，青島海事法院依法受理該案后因面臨原告主體資格認(rèn)定、法律適用等問(wèn)題，遲遲未啟動(dòng)庭審程序。[3]至2018 年2 月，青島海事法院作出一審裁定，駁回原告的起訴。該院經(jīng)審查認(rèn)為，本案系針對(duì)污染海洋生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條、第89 條第2 款的規(guī)定，法律賦予國(guó)家海洋行政主管部門(mén)監(jiān)督管理海洋環(huán)境的職責(zé)，專門(mén)授權(quán)國(guó)家海洋行政主管部門(mén)代表國(guó)家對(duì)污染海洋環(huán)境給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出索賠，同時(shí)排除了社會(huì)組織提出該類請(qǐng)求的資格。盡管《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定社會(huì)組織對(duì)污染環(huán)境損害公共利益的行為可以提起公益訴訟，但該條規(guī)定是對(duì)于普通環(huán)境污染提起民事公益訴訟的一般規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款是針對(duì)海洋環(huán)境污染損害賠償方面的特別規(guī)定，依照《立法法》第92 條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，本案應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的規(guī)定。因此，原告不是提起本案訴訟的適格主體，其起訴依法應(yīng)予駁回。

如果說(shuō)前述案例中只是對(duì)原告主體資格予以審查，那么下面的案例更清楚地表明社會(huì)組織實(shí)際參與海洋環(huán)境司法實(shí)踐、主張海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)存在的能力不足。2018 年3 月，社會(huì)組織自然之友向青島海事法院提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求判令被告山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司、王文波、何延青共同承擔(dān)因2015 年、2016 年、2017 年禁漁期間非法捕撈所造成的海洋漁業(yè)資源修復(fù)費(fèi)用，但是，社會(huì)組織對(duì)榮成偉伯公司及其法定代表人破壞海洋生態(tài)案提起的一審起訴狀、二審上訴狀中均未列出生態(tài)修復(fù)的具體項(xiàng)目及數(shù)額。該案由江蘇省灌南縣人民檢察院依法提起刑事公訴后，江蘇省人民檢察院迅速將其列為掛牌督辦案件，辦案的檢察機(jī)關(guān)與海警部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，形成專案組，還邀請(qǐng)漁業(yè)、海洋、礦藏等領(lǐng)域30 名專家學(xué)者組建專家咨詢委員會(huì)，結(jié)合各種海洋生物在海洋生態(tài)中的地位，提出了多元化生態(tài)修復(fù)方案。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告承擔(dān)賠償1.3 億元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，或者以增殖放流、勞役代償?shù)确绞交謴?fù)受損海洋生態(tài)。

放眼國(guó)外，1999 年12 月12 日，“Erika”輪在法國(guó)布列塔尼海岸附近失事，造成原油泄漏事故，約400 公里海岸線被污染，大量海鳥(niǎo)受害。2008 年1 月，巴黎大審法院一審判決相關(guān)責(zé)任人不僅需要承擔(dān)受害人人身財(cái)產(chǎn)等損害賠償責(zé)任，還要賠償“因?yàn)槠茐纳鷳B(tài)而造成的生態(tài)損害”。巴黎上訴法院基本維持了一審的判決。這兩份判決都明確地將生態(tài)損害定義為獨(dú)立于人的人身、財(cái)產(chǎn)損害之外的損害，并且與環(huán)保組織所主張的精神損害以及集體利益的損害相區(qū)別。2012 年9 月25 日，法國(guó)最高法院做出終審判決，針對(duì)生態(tài)損害確立了修復(fù)責(zé)任。

2002 年11 月13 日，西班牙西北部距海岸9 公里海域發(fā)生“威望號(hào)”(Prestige)油輪沉船事件，這是新舊世紀(jì)交替之際又一例震驚世界的海洋生態(tài)損害事件，導(dǎo)致西班牙、法國(guó)和葡萄牙近3 000 公里海岸線污染，并對(duì)污染海域野生動(dòng)植物和漁業(yè)造成嚴(yán)重破壞。直至2018 年12 月20 日，西班牙最高法院為“威望號(hào)”油輪沉船事件賠償案作出終審裁決，判令保險(xiǎn)公司和“威望號(hào)”油輪船長(zhǎng)共同承擔(dān)16 億歐元賠償責(zé)任，并向法國(guó)和西班牙加利西亞政府分別支付6 100 萬(wàn)歐元和180 萬(wàn)歐元的環(huán)境污染損失賠償金。[4]

上述重大海上溢油損害賠償案件均由國(guó)外政府提起，歷時(shí)多年才取得終審判決。這不僅因?yàn)橹卮笫鹿拾l(fā)生后無(wú)論是清污還是溢油事故應(yīng)急救助、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)等開(kāi)支巨大且技術(shù)要求高、風(fēng)險(xiǎn)大，更因?yàn)榘l(fā)生在一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或近岸海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害會(huì)影響到國(guó)家的海洋權(quán)益，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家授權(quán)其政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家主張海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。通過(guò)司法救濟(jì)主張海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的最終目標(biāo)是海洋生態(tài)恢復(fù)，國(guó)家政府或職能部門(mén)該當(dāng)此任。社會(huì)組織在海洋環(huán)境司法合力救濟(jì)的多元治理結(jié)構(gòu)中，適合發(fā)揮的作用是社會(huì)監(jiān)督，對(duì)其發(fā)現(xiàn)的污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)的行為依法向政府或其職能部門(mén)舉報(bào)，對(duì)于政府或其職能部門(mén)不依法履行職責(zé)的情形，向上級(jí)機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)；對(duì)于未造成重大損失的海洋環(huán)境污染及（或）生態(tài)破壞案件，鑒于這些案件不屬于政府及其職能部門(mén)主張海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣秶?，可考慮直接提起涉海環(huán)境民事公益訴訟，依法主張以保護(hù)海洋環(huán)境為目標(biāo)的海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任。

二、海洋環(huán)境司法保護(hù)中的行政機(jī)關(guān)及其定位

在具有涉外因素的涉海環(huán)境司法中，考慮到國(guó)家海洋主權(quán)與海洋權(quán)益行使的統(tǒng)一性，當(dāng)代各國(guó)海洋法治都要求國(guó)家及其行政主管部門(mén)代表全民集中開(kāi)展海洋維權(quán)活動(dòng)。例如，“桑吉號(hào)”油輪泄油爆炸事故發(fā)生后，溢油應(yīng)急處理工作需要海事局等職能部門(mén)調(diào)動(dòng)人力、物力及墊付資金進(jìn)行，這一階段亦將為后期提起海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠收集證據(jù)，而這些證據(jù)、信息，是社會(huì)組織難以掌握的。由于案件涉及國(guó)家機(jī)密和政治因素，向境外的責(zé)任者主張海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，無(wú)論從進(jìn)行索賠訴訟的資源整合能力考察，還是從維護(hù)國(guó)家海洋環(huán)境權(quán)益的法定主體鑒定，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款規(guī)定都經(jīng)得起推敲。

結(jié)合個(gè)案的事實(shí)可知，原國(guó)家海洋局在蓬萊19-3 油田溢油事件后代表國(guó)家向責(zé)任者要求的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，不是普通民事責(zé)任中的“賠償損失”，而是為保障海洋生態(tài)修復(fù)及環(huán)境治理而提出的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。由于海洋生態(tài)環(huán)境損害具有公益性損害的性質(zhì)，迥異于一般的民事?lián)p害，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)、內(nèi)容也不同于普通的民事責(zé)任。因此，對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款中概括規(guī)定的“賠償要求”不宜只做字面含義的理解。結(jié)合案件而論，無(wú)論是1983 年發(fā)生的“東方大使號(hào)”輪油污損害案，還是2002 年提起的“塔斯曼?！陛啺?，都是由行政部門(mén)向責(zé)任者提出油污損害賠償。這并非因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國(guó)以環(huán)境保護(hù)為己任的社會(huì)組織未發(fā)展成熟，亦非由于法律尚未規(guī)定社會(huì)組織能提起環(huán)境公益訴訟，而是由于船舶溢油事故造成海域環(huán)境污染損害嚴(yán)重，需要當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)、水產(chǎn)部門(mén)應(yīng)急處理，以消除和減輕污染。事實(shí)上，1983 年“東方大使號(hào)”油輪觸礁漏油事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣姓块T(mén)沒(méi)有怠行其責(zé)，而是及時(shí)組織有關(guān)單位進(jìn)行污染清除，并向責(zé)任者主張環(huán)保方面的污染清除費(fèi)。由于當(dāng)時(shí)（1983—1985 年）集中考慮的是如何對(duì)事故造成的各種經(jīng)濟(jì)損失及因故開(kāi)支的費(fèi)用予以求償，行政部門(mén)（青島市環(huán)保局和水產(chǎn)局）代表受到污染損害的單位和個(gè)人進(jìn)行民事索賠，索賠數(shù)額中雖然包括行政部門(mén)組織單位開(kāi)展污染清除的費(fèi)用，但是未包括依據(jù)1969 年《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》可以主張的預(yù)防措施⑦等費(fèi)用。⑧由于污染和破壞海洋環(huán)境給國(guó)家造成的損失極大，1999 年我國(guó)修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，“在現(xiàn)行法規(guī)定‘賠償國(guó)家損失’的基礎(chǔ)上，明確了有關(guān)部門(mén)代表國(guó)家提出賠償要求，并將賠償所得用于補(bǔ)償國(guó)家損失和恢復(fù)海洋環(huán)境的內(nèi)容?！雹崃⒎ㄕ邔?duì)修法所作的說(shuō)明，印證了1999 年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)新增的“海洋生態(tài)損害賠償”規(guī)定不僅有賠償損失的內(nèi)容，還以“恢復(fù)海洋環(huán)境”為直接目的。

至2012 年，“塔斯曼?！陛喴缬褪鹿拾l(fā)生后，國(guó)家海洋局授權(quán)天津市海洋局代表國(guó)家提起海洋生態(tài)損失索賠、天津市漁政漁港監(jiān)督管理處代表國(guó)家提起漁業(yè)資源損失索賠。一審法院雖未全面支持原告請(qǐng)求賠償?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)服務(wù)功能損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)用、潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、浮游植物恢復(fù)費(fèi)用、游泳動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)用、生物治理研究費(fèi)用等，但是，通過(guò)對(duì)有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境污損監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析查證，在最終核實(shí)原告相應(yīng)損失的基礎(chǔ)上，一審判決被告賠償原告天津市海洋局海洋環(huán)境容量損失750.58 萬(wàn)元，賠償原告天津市海洋局調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)用及其生物修復(fù)研究經(jīng)費(fèi)等245.2 284 萬(wàn)元，并承擔(dān)上述款項(xiàng)的利息損失。[5]這個(gè)一審判決書(shū)，在我國(guó)涉海環(huán)境司法審判史上產(chǎn)生了影響力，“開(kāi)創(chuàng)了維護(hù)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益的先河”，[6]再次印證了海洋生態(tài)環(huán)境損害具有公益性損害的特點(diǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任以恢復(fù)海洋環(huán)境為目的，其特點(diǎn)、責(zé)任形式均有別于傳統(tǒng)的民事責(zé)任。

《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(下稱“《海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》”)第6 條和第7 條規(guī)定，海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者要承擔(dān)的并非一般的“恢復(fù)原狀”“賠償損失”責(zé)任，而是明確指向“恢復(fù)或者部分恢復(fù)受損害海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境功能”以及賠償“海洋自然資源損失、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失”的責(zé)任?？梢哉f(shuō)，這些責(zé)任是以“民事責(zé)任”的外殼容納環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容。如學(xué)者言，“生態(tài)損害實(shí)質(zhì)上涉及的是公法問(wèn)題，只不過(guò)在這類公法中保留了一些私法概念，如因違反以環(huán)境保護(hù)為目的之法的賠償責(zé)任”。[7]關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)方式，雖然使用了“賠償”一詞，但其真正涵義與傳統(tǒng)民法以金錢(qián)賠償“彌補(bǔ)法益價(jià)值差額”目的迥異，旨在重建被損害的利益，實(shí)現(xiàn)法益狀態(tài)的完整，以保持利益或完整利益為價(jià)值導(dǎo)向；生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、公共利益性特點(diǎn)又使得生態(tài)環(huán)境損害賠償與傳統(tǒng)民法上“損害物品的恢復(fù)”大相徑庭。⑩生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任以修復(fù)責(zé)任為首要責(zé)任形式，侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用為替代責(zé)任形式。11無(wú)法修復(fù)或者無(wú)修復(fù)必要的，才以民事責(zé)任中的“賠償損失”作為替代責(zé)任形式。12

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任脫胎于傳統(tǒng)法律責(zé)任，是否有必要完全獨(dú)立于包括民事責(zé)任在內(nèi)的傳統(tǒng)法律責(zé)任，還將經(jīng)歷一個(gè)從觀念更新到制度探索、實(shí)踐跟進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第64 條規(guī)定“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，至2015 年底，我國(guó)開(kāi)始在試點(diǎn)省市13推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點(diǎn)方案，及至2018 年面向全國(guó)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。同樣，由于《海洋環(huán)境保護(hù)法》未明確規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容及其責(zé)任形式，在學(xué)理探討、立法起草階段，我們需要理解海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與傳統(tǒng)民事責(zé)任的不同，但不因此就要拋開(kāi)民事責(zé)任可以提供的既有制度支撐。事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)民法典（草案）》第1235 條規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那謾?quán)人要承擔(dān)的“環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任”已包括了“清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”。

三、海洋環(huán)境司法保護(hù)中的檢察機(jī)關(guān)及其定位

前述由江蘇省灌南縣人民檢察院依法提起的刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟，雖然涉及海洋環(huán)境領(lǐng)域，并由檢察機(jī)關(guān)依法主張環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、恢復(fù)受損海洋生態(tài)，但因其法律依據(jù)明確，且刑事附帶民事公益訴訟的原告主體、程序等在《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱“《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟解釋》”）中有明文規(guī)定，故該案未引起法律爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)與代表國(guó)家行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)分工明確，各司其職。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)依法決定一并提起的刑事附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理，程序效率高。

依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第55 條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。司法實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)向海事法院提起的海洋生物資源類公益訴訟案件。142019 年5 月21 日，舟山市人民檢察院以非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售海龜破壞海洋生態(tài)環(huán)境的15 人為被告，向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹆? 件民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令各被告公開(kāi)賠禮道歉、承擔(dān)生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金并承擔(dān)鑒定評(píng)估費(fèi)。2019 年11 月19 日，寧波海事法院分別作出（2019）浙72 民初808 號(hào)、（2019）浙72 民初809 號(hào)、（2019）浙72 民初810 號(hào)三份民事判決書(shū)，支持了由舟山市人民檢察院作為公益訴訟起訴人向被告劉陽(yáng)等、被告楊士秀等、被告沈大勇等提出的公益訴訟主張，要求被告承擔(dān)賠禮道歉、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金等責(zé)任。

《民事訴訟法》第55 條第2 款中明確了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”與人民檢察院依法起訴的先后順位。這起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案的公益訴訟人舟山市人民檢察院已履行訴前公告程序，由于在法定公告期滿后沒(méi)有適格主體提起訴訟，遂依據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定向海事法院提起環(huán)境公益訴訟。換言之，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的人民檢察院依法履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)破壞海洋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，在代表國(guó)家行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。若有關(guān)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)提起訴訟，人民檢察院可以支持起訴。筆者在調(diào)研期間了解到，該案沒(méi)有涉外因素，屬于一例純國(guó)內(nèi)的海洋生物資源類公益訴訟案件，不涉及我國(guó)海洋主權(quán)和主權(quán)權(quán)利維護(hù)層面的國(guó)際法問(wèn)題；該案中被查獲的海龜屬于我國(guó)國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，屬于野生動(dòng)物保護(hù)資源，而非海洋水產(chǎn)資源，故該案并不考慮適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款。至于舟山市人民檢察院起訴請(qǐng)求判令三被告對(duì)生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金承擔(dān)賠償責(zé)任，正是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟所主張的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

海事法院受理并裁判檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案，并不意味要突出檢察機(jī)關(guān)在涉海環(huán)境司法案件中的作用。由于2018 年至今我國(guó)各地的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)正處于機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，行政協(xié)調(diào)因素多，而地處海島的舟山市檢察機(jī)關(guān)常年開(kāi)創(chuàng)“海洋檢察業(yè)務(wù)”，對(duì)于辦理涉海環(huán)境公益訴訟案積極性高，故寧波海事法院通過(guò)公正、高效審理該三起破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)責(zé)任糾紛民事公益訴訟案件，適時(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度在海洋環(huán)境保護(hù)中的積極作用。

四、海洋環(huán)境司法保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制——以海岸帶保護(hù)為例

海岸帶，作為獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，具有“海陸過(guò)渡相”的特征，在依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任時(shí)不宜簡(jiǎn)單地二分為海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任與（陸地）生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)主張海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任？如果海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)缺位，如何敦促行政職能部門(mén)及時(shí)向責(zé)任主體提出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償？

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“海陸分治”管理模式影響著我國(guó)的環(huán)境司法，加之2014 年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》與1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》之間兼有一般法與特別法、新法與舊法的關(guān)系，尚未在司法中厘清，涉海環(huán)境司法案件進(jìn)入地方人民法院之后往往引發(fā)法律爭(zhēng)議。環(huán)境法治鏈條中的環(huán)境立法問(wèn)題、環(huán)境管理問(wèn)題進(jìn)入環(huán)境司法階段，有積重難返之勢(shì)。受案的人民法院除了應(yīng)對(duì)社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，無(wú)法要求缺位的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)主張海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。即使法院裁定行為人“并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，同樣破壞了陸地生態(tài)環(huán)境”，15也不能實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的損害救濟(jì)。

黨的第十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，原國(guó)家海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)被整合進(jìn)新成立的生態(tài)環(huán)境部，新設(shè)的“海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司”負(fù)責(zé)全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，改變了以往陸源污染入海治理需要跨部門(mén)協(xié)調(diào)的局面。在我國(guó)尚未出臺(tái)《海岸帶管理法》的情況下，生態(tài)環(huán)境部代表國(guó)家通盤(pán)管理陸海環(huán)境，屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”，應(yīng)當(dāng)有權(quán)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的要求。

在地方上，從已經(jīng)通過(guò)的機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，各省政府機(jī)構(gòu)改革在中央機(jī)構(gòu)改革的總體架構(gòu)下努力彰顯地方特色，如山東省為加強(qiáng)省委對(duì)海洋工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出“海洋強(qiáng)省”的特色，組建了山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)和山東省海洋局，二者均隸屬于山東省自然資源廳；江蘇省在省生態(tài)環(huán)境廳下設(shè)置江蘇省海洋與漁業(yè)局，專司海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)；福建省設(shè)直屬機(jī)構(gòu)省海洋與漁業(yè)局，浙江省、廣東省、海南省自然資源廳加掛省海洋局的牌子，而大部分省份沒(méi)有單列海洋局，只是參照中央分設(shè)了省生態(tài)環(huán)境廳和省自然資源廳?？傮w而言，2018 年政府機(jī)構(gòu)改革以自然資源、生態(tài)環(huán)境二分替代之前的“陸海二分”架構(gòu)，為我國(guó)政府部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管陸地、海洋環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

基于制度設(shè)計(jì)的機(jī)理可知，僅靠加大行政收費(fèi)和罰款來(lái)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，是走不下去的。改革方案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，都是為彌補(bǔ)政府監(jiān)管生態(tài)環(huán)境之不足，為政府及其職能部門(mén)監(jiān)督管理生態(tài)環(huán)境包括海洋環(huán)境提供一個(gè)可以追究生態(tài)損害賠償責(zé)任的路徑。當(dāng)然，行政部門(mén)責(zé)令環(huán)境侵害人賠償生態(tài)環(huán)境損害，須以用盡行政救濟(jì)手段為前提，避免公法責(zé)任向私法逃逸。按當(dāng)前法學(xué)理論中對(duì)責(zé)任的歸類，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任依其法律性質(zhì)可歸入民事責(zé)任，這顯然不同于政府及其職能部門(mén)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管時(shí)為約束行政相對(duì)人的問(wèn)責(zé)。

海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)怠于向責(zé)任者提出海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的要求，其不利影響和后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)組織不及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟。這是因?yàn)?，前者是公?quán)力機(jī)關(guān)，其依法行使的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)是權(quán)力，而非權(quán)利。既為權(quán)力，就要受到制約，受到監(jiān)督，就會(huì)被依法問(wèn)責(zé)。如果海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)未責(zé)令環(huán)境侵害人賠償生態(tài)環(huán)境損害，勢(shì)必由政府動(dòng)用財(cái)政來(lái)為修復(fù)環(huán)境開(kāi)支，相當(dāng)于由遭受損害的一方為環(huán)境侵害人“買(mǎi)單”。這有違社會(huì)公平與環(huán)境正義。16行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織雖然都是公共利益的代表，但是，在代表公共利益方面行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)先性。[8]在國(guó)外，環(huán)境修復(fù)資金的來(lái)源主要依靠環(huán)境監(jiān)管部門(mén)追責(zé)，而不是依靠政府撥款。環(huán)保不能只靠政府，而應(yīng)更多地依靠法律追責(zé)。

固然，損害擔(dān)責(zé)原則要求追究環(huán)境侵害人的責(zé)任，但是只有程序正義與實(shí)體正義兼?zhèn)涞闹贫冉ㄔO(shè)，才是落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則的環(huán)境法治應(yīng)有之義。由于海洋生態(tài)環(huán)境損害往往后果嚴(yán)重，需要管理部門(mén)調(diào)動(dòng)各方面的專業(yè)力量、技術(shù)、設(shè)備等加以認(rèn)定，且因海洋生態(tài)環(huán)境損害案件多具有涉外因素，影響面廣，有待國(guó)家職能部門(mén)從政治、外交以及技術(shù)層面予以全面考慮，故不宜由社會(huì)組織徑自向責(zé)任者提起環(huán)境公益訴訟。

在不具有涉外因素的海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，社會(huì)組織則應(yīng)具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，但是，其主張涉及海洋部分的海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償要獲得法院支持，難免受到其開(kāi)展海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查分析的專業(yè)能力不足之限制。加之，由社會(huì)組織直接向責(zé)任者提起環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)于違法行為人的威懾力究竟如何，雖無(wú)實(shí)證分析，卻不容樂(lè)觀。

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行立法、司法的不足在于，社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定尚付闕如，導(dǎo)致其難以通過(guò)司法程序行使其監(jiān)督權(quán)。由于社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟存在立法缺失，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟、民事公益訴訟均已入法，加之檢察機(jī)關(guān)在刑事公訴中擔(dān)負(fù)公訴人的職責(zé)，對(duì)于責(zé)任主體能產(chǎn)生較強(qiáng)的威懾力，故其敦促海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)履職索賠，或在涉海環(huán)境司法中與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)合作辦案，向責(zé)任者主張海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，不失為可行之策。而社會(huì)組織亦可通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、建議，推動(dòng)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)及時(shí)、有效地履職，發(fā)揮其在海洋（包括海岸帶）生態(tài)環(huán)境損害賠償司法救濟(jì)中的主導(dǎo)作用。

總之，為避免海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)怠于履職，鑒于海岸帶生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)存在純國(guó)內(nèi)案件的情形，檢察機(jī)關(guān)可以提起涉海環(huán)境公益訴訟，具備海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋生態(tài)修復(fù)等專業(yè)技術(shù)能力的社會(huì)組織亦可通過(guò)提起社會(huì)監(jiān)督、環(huán)境民事公益訴訟等方式參與涉海司法救濟(jì)。多元主體應(yīng)當(dāng)相互合作，形成合力，敦促損害者擔(dān)責(zé)；在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)保護(hù)海洋環(huán)境和組織修復(fù)的專業(yè)能力。

對(duì)于目前司法實(shí)踐中出現(xiàn)的涉海環(huán)境司法案件，既要因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)多元主體形成合力共濟(jì)的效果，又要“不忘初心”地秉持損害擔(dān)責(zé)原則和合作原則、效率原則，厘清涉海環(huán)境司法工作的程序規(guī)則，明確爭(zhēng)議環(huán)境法律關(guān)系中常見(jiàn)的三方主體——海洋環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為人、公民（自然人、公眾及其代表）與政府管理機(jī)構(gòu)各自的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，以期涉海環(huán)境司法救濟(jì)中的各類主體相互協(xié)調(diào)與分工，形成制度化、常態(tài)化的秩序。此外，鑒于涉海環(huán)境司法案件在審判理念與裁判標(biāo)準(zhǔn)、訴訟模式與審理機(jī)制、證據(jù)規(guī)則與事實(shí)認(rèn)定、損害評(píng)估與責(zé)任承擔(dān)等方面都具有特殊性，建議我國(guó)海事法院逐步建立符合涉海環(huán)境司法特點(diǎn)的程序規(guī)則、審判組織及其運(yùn)行機(jī)制。[9]

注釋：

①2015 年6 月，大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴中油燃料油股份有限公司等七被告海洋污染案，大連海事法院依據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》裁定原告不符合起訴資格,不予受理；同年7 月，青島海事法院受理了中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴康菲石油中國(guó)有限公司與中國(guó)海洋石油總公司海洋環(huán)境污染損害責(zé)任糾紛案，后作出一審裁定，因原告不是提起本案訴訟的適格主體，駁回原告的起訴。

②本文作者并不贊同有關(guān)法院在司法裁定書(shū)中對(duì)案件定性時(shí)所采用的“海洋環(huán)境公益訴訟”這一提法。目前幾個(gè)典型案例中由社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的涉及海洋環(huán)境保護(hù)環(huán)境公益訴訟兼有涉及陸地環(huán)境保護(hù)的因素，并非直接指向海洋環(huán)境保護(hù)，故稱其為“海洋環(huán)境公益訴訟”不如“涉海環(huán)境公益訴訟”準(zhǔn)確。

③2011 年，中海油與美國(guó)康菲公司合作開(kāi)發(fā)的渤海蓬萊19-3 油田發(fā)生重大溢油事故，這起事故被國(guó)務(wù)院調(diào)查組定性為中國(guó)迄今最嚴(yán)重的海洋生態(tài)事故和漏油事故。具體見(jiàn)《中國(guó)綠發(fā)會(huì)全力開(kāi)展環(huán)境公益訴訟工作》，http://ccn.people.com.cn/n/2015/0729/c366510-27379716.html。

④《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十條：“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等費(fèi)用。”第二十一條：“原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！?/p>

⑤《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！?/p>

⑥《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第六條規(guī)定：“依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)請(qǐng)求造成海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴訟請(qǐng)求以及具體案情，合理判定責(zé)任者承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

⑦《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》所說(shuō)的“預(yù)防措施”為：“事件（是指造成污染損害的任何事故，或是由于同一原因所引起的一系列事故）發(fā)生后為防止或減輕污染損害而由任何人所采取的任何合理措施?！逼鋵?shí)，在這一規(guī)定中很難找到支持生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)。

⑧1985 年3 月15 日，在青島港務(wù)監(jiān)督主持的調(diào)解結(jié)案協(xié)議簽字儀式上，青島市環(huán)保局代表和水產(chǎn)局代表與（百慕大）汽船保賠協(xié)會(huì)代表、CRISTAL 石油公司海上油污賠償協(xié)會(huì)代表通過(guò)協(xié)商，同意保協(xié)和協(xié)會(huì)賠付索賠方代表1775 萬(wàn)元人民幣作為對(duì)上述油污事故的最終的和全部的賠償結(jié)案。具體見(jiàn)勞輝：《“東方大使”輪油污案》，《中國(guó)海商法年刊》1990 年第1 卷，第266-274 頁(yè)。

⑨引自時(shí)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員張皓若于1999 年6 月22 日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上對(duì)當(dāng)年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》的說(shuō)明。

⑩“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”并非“恢復(fù)原狀”，二者存在明顯差別：一是救濟(jì)的對(duì)象不同?；謴?fù)原狀救濟(jì)的是民事權(quán)利，具有典型的私權(quán)特征；生態(tài)環(huán)境修復(fù)救濟(jì)的對(duì)象是環(huán)境公共利益，具有公共性、共享性。二是修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)不同。民法中的“物”可以通過(guò)修補(bǔ)恢復(fù)到原來(lái)狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)處于不斷的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)、信息傳遞過(guò)程中，不是民法上的“物”，無(wú)法“恢復(fù)原狀”，對(duì)其修復(fù)更有其自身的特殊標(biāo)準(zhǔn)。三是救濟(jì)的方式不同?；謴?fù)原狀通常由責(zé)任人或其委托的個(gè)人進(jìn)行修復(fù)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)則需要公權(quán)主體、公共機(jī)構(gòu)的介入，需要有公共利益衡量和保護(hù)機(jī)制?？傊?，修復(fù)生態(tài)環(huán)境不是損害物品的恢復(fù)，不能將其混同于恢復(fù)原狀。

11 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民法典（草案）》第1234 條：違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)。

12《民法典分編草案一審稿“侵權(quán)責(zé)任編”》和《民法典分編草案二審稿“侵權(quán)責(zé)任編”》第1010 條均規(guī)定了“侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”“所需費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)”，并規(guī)定“無(wú)法修復(fù)或者無(wú)修復(fù)必要的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法賠償損失”。

13 2015年12月至2017年12月，推行《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的試點(diǎn)省市有吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7 個(gè)省市。

14 筆者于2019 年6 月受邀赴浙江省舟山市人民檢察院與辦案檢察官深入討論該案，故此闡述個(gè)人觀點(diǎn)。

15 引自廣東省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)，案號(hào)：(2017)粵民終2635 號(hào)。

16 這方面，國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，2010 年美國(guó)墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，事故責(zé)任方英國(guó)BP 石油公司召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，決定拿出200 億美元建立一項(xiàng)賠償基金。這項(xiàng)基金包括了全部的訴訟費(fèi)、監(jiān)測(cè)費(fèi)、應(yīng)急費(fèi)、環(huán)境修復(fù)費(fèi)、生物多樣性賠償費(fèi)等。至2015 年底，BP 石油公司宣布，所有環(huán)境損害問(wèn)題以及帶來(lái)的各種法律糾紛全部得到妥善解決，總計(jì)花費(fèi)186 億。在解決墨西哥灣溢油污染的過(guò)程中，美英兩國(guó)政府都未就損害賠償與環(huán)境修復(fù)開(kāi)支，因?yàn)橛眉{稅人的錢(qián)為海洋生態(tài)環(huán)境損害者買(mǎi)單是不公平的。參見(jiàn)高翔：《論海上石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染之法律救濟(jì)——以墨西哥灣漏油事件和渤海灣漏油事件為視角》，載《法律適用》2012 年第3 期；梅宏：《中國(guó)應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的立法進(jìn)路》，載《中國(guó)海商法年刊》2011 年第4 期。