何 涌，陳夢(mèng)穎

(湖南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南 株洲 412007)

一、引言

2019年2月在“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班”開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記指出要著重提高防控風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)與抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)，是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)象。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)下行，我國(guó)財(cái)政收支不平衡的現(xiàn)象逐漸加劇。根據(jù)2019年1月財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)可知，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模在2018年末已達(dá)到18.39萬(wàn)億元，比同期中央債務(wù)高出3.4萬(wàn)億元。少量的地方政府債務(wù)能夠推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，債務(wù)規(guī)模如果過(guò)于龐大，會(huì)導(dǎo)致地方政府無(wú)力償還，必然會(huì)觸碰地方金融風(fēng)險(xiǎn)底線，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

國(guó)家高度重視地方政府債務(wù)問(wèn)題，并出臺(tái)一系列政策對(duì)其進(jìn)行約束和規(guī)范，因此地方政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但個(gè)別省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已然處于警戒線之上(沈雨婷和金洪飛，2019)[1]，湖南省為其中之一。從 2014 年至 2017 年，湖南省一直處于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的狀態(tài)，2016年湖南省的地方政府債務(wù)率高于100%(劉劍蕾，2017)[2]，與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府償債壓力更大，2018 年 7 月，湖南省多個(gè)縣市違規(guī)舉債或違規(guī)提供擔(dān)保，被審計(jì)部門嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。因此，以湖南省為例，研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及影響因素，對(duì)于化解地方政府債務(wù)存量，合理確定增量，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行具有重要的實(shí)際意義。

要想科學(xué)降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，正確理解相關(guān)的影響因素是關(guān)鍵?；诖?，本文聚焦省級(jí)地方政府債務(wù)層面，以湖南省14個(gè)州市為案例，試圖采用定性比較分析方法(QCA)，探尋導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果背后的因果復(fù)雜性。通過(guò)對(duì)影響因素的組態(tài)效應(yīng)進(jìn)行分析，提出更具適用性和操作性的政策啟示。

二、文獻(xiàn)綜述

地方政府債務(wù)問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，早期研究主要集中于舉債經(jīng)濟(jì)后果這一方面。有學(xué)者認(rèn)為地方政府舉債有利于彌補(bǔ)預(yù)算不足，提高國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(Akira Yakita，2007)[3]、推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(Hildreth和Miller，2002)[4]，提高資源配置效率，改善民生(Panizza和Presbitero，2013；Eden和Kraay，2014)[5～6]。但大部分學(xué)者認(rèn)為債務(wù)水平過(guò)高會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。債務(wù)水平過(guò)高會(huì)引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響本地區(qū)的個(gè)人儲(chǔ)蓄、其他投資、經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展(Checherita和Rother，2012)[7]，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面效果(Panizza，2008；Reinhart和Rooff，2010)[8～9]。

近年來(lái)，隨著地方政府債務(wù)的弊端逐漸暴露，學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)也隨之轉(zhuǎn)移到政府債務(wù)問(wèn)題成因上。對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的研究目前還不完善，系統(tǒng)分析較少，更多的是穿插在成因研究中。本文參照其他學(xué)者的研究(黃燕芬和鄔拉，2011)[10]，將影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素分為三個(gè)層面。

一是體制層面，包括財(cái)政分權(quán)和官員晉升激勵(lì)。分稅制改革不徹底，財(cái)政分權(quán)體制下的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，其所形成的收支缺口主要通過(guò)中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，然而現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度并不完善，不能有效解決該問(wèn)題(戴建和王承武，2015；楊燦明和魯元平，2015；姜子葉和胡育蓉，2016；余應(yīng)敏等，2018)[11～14]。為了緩解負(fù)債困境，地方政府只能增加負(fù)債，以彌補(bǔ)資金缺口(張皓翔和盧福永，2019；張暉和金利娟，2019；王周偉等，2019)[15～17]。地方政府官員為了獲得職位晉升，在追求各地經(jīng)濟(jì)、績(jī)效考核壓力的情況下催生了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(馬金華，2011；衛(wèi)志民，2014；蒲丹琳和王善平，2014；陳菁和李建發(fā)，2015)[18～21]。債務(wù)償還期限往往長(zhǎng)于官員任期，地方官員在任期間只需考慮舉債，而無(wú)需考慮還債問(wèn)題，所以，地方官員普遍存在強(qiáng)烈的舉債沖動(dòng)(Bienvenido，2008；王俊，2015)[22～23]。

二是政策層面，包括四萬(wàn)億投資計(jì)劃、土地政策、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。2008年金融危機(jī)的出現(xiàn)使得中央采取一系列措施來(lái)應(yīng)對(duì)，“四萬(wàn)億計(jì)劃”由此而來(lái)，但同時(shí)這也導(dǎo)致了我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的迅猛擴(kuò)大(安春明，2009；陳炳才等，2010)[24～25]。土地資源是大多數(shù)地方政府還款的主要來(lái)源，減稅政策導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入大幅度減少，土地出讓金收入面臨縮水風(fēng)險(xiǎn)(黃燕芬和鄔拉，2011[10]；馬改艷，2014[26])。但實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，由于城市建設(shè)的不斷投入，地方政府會(huì)更加看重土地收益，通過(guò)提高出讓價(jià)格來(lái)獲得更多的融資機(jī)會(huì)。以土地出讓金衡量土地財(cái)政，其數(shù)值越大，地方政府土地抵押貸款額就越大(何楊和王蔚，2015；張?jiān)徍屯跗G冰，2016；李丹等2017)[27～29]。地方政府制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)加速城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，客觀上需要大量的公共投入，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)的需求(劉衡和陳志勇，2016)[30]，這刺激了城投債的擴(kuò)張，進(jìn)而加劇了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(巴曙松等，2011；陳浩宇和劉園，2019)[31～32]。

三是管理層面，即預(yù)算軟約束。地方政府對(duì)于財(cái)政預(yù)算資金存在相對(duì)寬松的軟性約束(Rodden，2002)[33]，中央對(duì)地方政府的救助是預(yù)算軟約束的主要表現(xiàn)，在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重時(shí)都會(huì)施以援手(周亮和劉宜鴻，2020)[34]。這種隱性補(bǔ)貼有力地影響并塑造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，同時(shí)，預(yù)算軟約束的存在也導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大(楊十二和李尚蒲，2013；陳志勇和陳思霞, 2014)[35～36]。

縱觀當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究，發(fā)現(xiàn)主要有以下特點(diǎn)：一是當(dāng)前探究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的研究多是尋找線性關(guān)系，還未有研究探尋其多重因素并發(fā)及復(fù)雜的因果關(guān)系；二是學(xué)界多是從中央政府層面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素展開(kāi)研究，從省級(jí)層面進(jìn)行探討的并不多見(jiàn)。鑒于以前人們?cè)诖搜芯款I(lǐng)域的缺失，本文嘗試從湖南省入手，采用QCA的方法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素進(jìn)行探究，借助“組態(tài)視角”，實(shí)證探尋可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的多條路徑，綜合分析體制層面、政策層面以及管理層面的作用，并試圖找到哪個(gè)影響因素在其中發(fā)揮著更加重要的作用。與此同時(shí)，對(duì)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的“否集”進(jìn)行分析，探究影響機(jī)制是否存在不對(duì)稱性。突破以往地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究的視角，為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供參考。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

定性比較分析方法(QCA)以分析案例為導(dǎo)向，最早由拉金提出。本文選用此方法出于如下考慮：一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)中往往是由多個(gè)因素共同影響的，研究單一變量的獨(dú)立作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且采用線性回歸進(jìn)行分析，也易受到自相關(guān)與多重共線性的影響。定性比較分析方法關(guān)注某一結(jié)果的多重條件并發(fā)原因或者因素組合，進(jìn)而可以理清導(dǎo)致這一結(jié)果的多種方式和渠道，也可以豐富前因變量的解釋空間。另一方面，雖然回歸分析在大樣本的研究中相對(duì)其他研究方法具有非常大的優(yōu)勢(shì)，但在中小規(guī)模樣本的分析中，定性比較分析方法更具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也能對(duì)樣本進(jìn)行跨層次的探索。本文的研究樣本為湖南省14個(gè)下轄州市，屬于小樣本，案例樣本數(shù)滿足定性比較分析方法的基本要求。

此外，定性比較分析方法(QCA)分為3個(gè)類別，模糊集定性比較分析(fs/QCA)與其他兩個(gè)類別相比，不僅能處理類別問(wèn)題，還能夠處理部分隸屬以及程度變化的問(wèn)題(杜運(yùn)周和賈良定，2017)[37]。因此，本研究選擇fs/QCA的方法對(duì)變量進(jìn)行詳細(xì)的劃分，以此來(lái)探究條件組合情況對(duì)結(jié)果的解釋力度也會(huì)更加合適。

(二)案例與變量說(shuō)明

1.案例選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

在案例選擇上，本文選取了湖南省下轄的13個(gè)地級(jí)市以及1個(gè)自治州：長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)、岳陽(yáng)、常德、張家界、益陽(yáng)、郴州、永州、懷化、婁底以及湘西土家族苗族自治州(簡(jiǎn)稱“湘西州”)作為案例樣本。

由于地方政府的一些“表外債務(wù)”尚未形成統(tǒng)一的口徑(溫來(lái)成，2017)[38]，基于債務(wù)數(shù)據(jù)的可獲得性，本文界定的地方政府債務(wù)為法律或合同明確規(guī)定需要承擔(dān)的債務(wù)，包括地方政府以債券形式發(fā)行的債務(wù)和部分地方政府沒(méi)置換的存量債務(wù)。本文的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于湖南省2019年統(tǒng)計(jì)年鑒以及湖南省下轄各州市2018年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告與財(cái)政決算報(bào)告。

2.結(jié)果變量

本文所關(guān)注的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，參照相關(guān)研究(匡小平和蔡芳宏，2014)[39]，用債務(wù)負(fù)擔(dān)率來(lái)表示，從整體經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)考量地方政府對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。債務(wù)負(fù)擔(dān)率與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成正比，該指標(biāo)用本期債務(wù)余額/本期GDP總量表示。

3.條件變量

參照QCA的慣例，在樣本數(shù)量為10～40個(gè)時(shí)，條件變量的個(gè)數(shù)最好介于4～7之間，條件變量過(guò)多會(huì)導(dǎo)致生成的條件組合總量遠(yuǎn)超于樣本數(shù)，無(wú)法反映真實(shí)狀況。在影響地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素方面，本文依據(jù)現(xiàn)有研究以及考慮數(shù)據(jù)的完整性和連續(xù)性等，從現(xiàn)有文獻(xiàn)分類研判相關(guān)指標(biāo)，最終選取體制層面的財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)，政策層面的土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化以及管理層面的預(yù)算軟約束作為條件變量。各變量具體度量方法如下：

(1)財(cái)政分權(quán)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增加，因此本文將財(cái)政分權(quán)選作為變量之一。財(cái)政分權(quán)有三種表示形式，包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法以及財(cái)政自主度。前兩種方法較為普遍，采用省級(jí)財(cái)政支出(收入)/全國(guó)的財(cái)政支出(收入)表示，本文亦認(rèn)為采用比值衡量更為確切(張?jiān)徍屯跗G冰，2016)[28]，因此主要采用收入分權(quán)指標(biāo)衡量財(cái)政分權(quán)程度。考慮到本文案例是湖南省各州市，所以選用市級(jí)財(cái)政收入/省級(jí)財(cái)政收入。

(2)官員晉升激勵(lì)。地方政府相較于中央政府，更關(guān)心所轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政利益。地方官員作為地方經(jīng)濟(jì)政策的主要決策者，為了提高政績(jī)，會(huì)做出超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展決策，為自身利益而大規(guī)模舉債，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。本文采用各州市固定資產(chǎn)投資額與GDP之比對(duì)該變量進(jìn)行衡量(李勇剛、張士杰，2014)[40]。

(3)預(yù)算軟約束。衛(wèi)志民(2014)[19]表示，預(yù)算軟約束會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)膨脹。地方政府如果面臨著預(yù)算軟約束，當(dāng)債務(wù)規(guī)模難以負(fù)擔(dān)時(shí)，會(huì)采取與財(cái)政系統(tǒng)、金融系統(tǒng)談判的方式借入新的資金，這種借新還舊的手段會(huì)激勵(lì)其進(jìn)行過(guò)度借款，造成超額的財(cái)政支出。長(zhǎng)期以來(lái)，由于財(cái)政預(yù)算管理體制不健全，我國(guó)財(cái)政預(yù)算軟約束問(wèn)題比較突出，地方政府往往通過(guò)舉借債務(wù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，直至出現(xiàn)過(guò)度負(fù)債。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)算軟約束成正比。本文參照其他學(xué)者的做法(汪沖，2014)[41]，用地方政府本級(jí)預(yù)算支出-本級(jí)決算收入表示地方政府預(yù)算軟約束。

(4)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平即城鎮(zhèn)化率，可定義為市鎮(zhèn)人口數(shù)/城鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)。城鎮(zhèn)化水平越高，說(shuō)明地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)越好，同時(shí)，在發(fā)展城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，需要大量的資金滿足需求，當(dāng)財(cái)政不足時(shí)，地方政府會(huì)加大融資力度。所以城鎮(zhèn)化水平越高，地方政府舉債的可能性越大，出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性也就越大。

(5)土地財(cái)政。土地出讓金收入越多，作為擔(dān)保能獲得的銀行貸款金額越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越大。以往的文獻(xiàn)均采用土地出讓金來(lái)衡量土地財(cái)政，本文亦采用相同的方法表示。土地出讓金數(shù)據(jù)來(lái)源于湖南省2019年統(tǒng)計(jì)年鑒，對(duì)于個(gè)別缺失的數(shù)據(jù)，本文利用均值法對(duì)其進(jìn)行擬合處理，對(duì)于本文采用的QCA方法而言，少量數(shù)據(jù)的擬合處理不會(huì)對(duì)整體結(jié)果產(chǎn)生顯著影響，且處理后的數(shù)據(jù)符合相關(guān)統(tǒng)計(jì)量的整體變化趨勢(shì)。

表1為對(duì)樣本所有變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)所得到的結(jié)果，可知，湖南省各州市的債務(wù)負(fù)擔(dān)率的平均值為19.335，標(biāo)準(zhǔn)差為6.858，最小值3.294與最大值30.438之間相差較大。這表明湖南省各州市存在一定的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平參差不齊。財(cái)政分權(quán)和城鎮(zhèn)化率的標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)較小，但各條件變量的標(biāo)準(zhǔn)差總體偏大，尤其是土地財(cái)政，標(biāo)準(zhǔn)差為56265.860。這說(shuō)明湖南省各州市的財(cái)政水平、官員晉升激勵(lì)、預(yù)算軟約束、城鎮(zhèn)化水平和土地財(cái)政方面存在不平衡現(xiàn)象，特別是土地財(cái)政，差別巨大。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)分析

(三)數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

運(yùn)用fs/QCA時(shí)，需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，考慮到實(shí)際情況，本文采用模糊校準(zhǔn)。為確保校準(zhǔn)相對(duì)客觀，本文借鑒Garcia-Castro 和 Francoeur(2016)[42]的處理方式，將對(duì)應(yīng)指標(biāo)在 25、50 與 75 分位上的取值作為校準(zhǔn)參數(shù)，同時(shí)采用直接法完成最終的模糊校準(zhǔn)。校準(zhǔn)結(jié)果如表2 所示。本文使用 fs/QCA 3.0 軟件進(jìn)行分析。

表2 結(jié)果變量與條件變量的校準(zhǔn)

四、數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

(一)單變量必要性與充分性分析

在進(jìn)行條件組態(tài)分析前，本文首先分別對(duì)各條件變量進(jìn)行必要性與充分性分析，當(dāng)一致性得分在0.9以上，該條件變量為結(jié)果的必要條件。同時(shí)如果單個(gè)變量是結(jié)果變量的充分條件，則單個(gè)變量的模糊集分值應(yīng)小于等于結(jié)果變量的模糊集分值，且一致性指標(biāo)大于0.8。檢測(cè)結(jié)果如表3所示。

表3 必要條件檢測(cè)

由表3的檢測(cè)結(jié)果可知，所有的單項(xiàng)條件變量對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低都沒(méi)有構(gòu)成重要影響。從必要性角度看，沒(méi)有一個(gè)條件變量對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一致性達(dá)到0.9，說(shuō)明不存在作為結(jié)果必要條件的單個(gè)條件變量。從充分性角度看，5個(gè)條件變量充分性水平均較低，所以各條件變量也非湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低的充分條件。

各條件變量的充分性和必要性數(shù)據(jù)分析表明，單項(xiàng)條件變量對(duì)結(jié)果變量的解釋力不足，這一結(jié)果顯現(xiàn)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的復(fù)雜性。因此，接下來(lái)進(jìn)行條件組態(tài)分析，找出對(duì)案例解釋力度最大的條件組態(tài)，同時(shí)分析體制層面、政策層面以及管理層面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響。

(二)條件組態(tài)分析

當(dāng)單個(gè)條件變量并不能滿足結(jié)果變量的必要條件標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可探究不同條件組態(tài)對(duì)結(jié)果變量的影響。在進(jìn)行分析之前，先用軟件構(gòu)建真值表(Truth Table)。本文運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)分析得到了地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的三種構(gòu)型方案，即復(fù)雜解、簡(jiǎn)約解和中間解。復(fù)雜解構(gòu)型較繁復(fù)，簡(jiǎn)約解又可能精簡(jiǎn)掉重要的必要條件，介于兩者之間的中間解一般最具代表性。本文參照Ragin(2008)[43]和Fiss(2011)[44]所提出的QCA結(jié)果呈現(xiàn)方式，將結(jié)果繪制如下(見(jiàn)表4)。

表4 地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)條件組態(tài)分析

在表4中，每一縱列代表了一種可能的條件組態(tài)。初步發(fā)現(xiàn)，所有條件組態(tài)的一致性均大于0.8，表示所有案例都滿足一致性條件，即5類條件組態(tài)都是導(dǎo)致地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的充分條件。另外總體一致性為 0.92，總體覆蓋度為 0.69，均高于臨界值，表明實(shí)證分析有效，具有較高的必要性解釋力度。各條件組態(tài)如圖1所示。

圖1 影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的條件組態(tài)

在條件組態(tài)1中，每個(gè)條件變量都是核心條件，較弱的財(cái)政分權(quán)、較弱的官員晉升激勵(lì)、較強(qiáng)的預(yù)算軟約束、較低的城鎮(zhèn)化和較低的土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)。這表明在其他條件較弱的情況下，地方政府如果具有較強(qiáng)的預(yù)算軟約束，也會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。即管理層面相較于體制層面和政策層面，對(duì)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)影響更大。

在條件組態(tài)2中，較弱的官員晉升激勵(lì)、較弱的預(yù)算軟約束和較強(qiáng)的土地財(cái)政為核心條件，較弱的財(cái)政分權(quán)和較低的城鎮(zhèn)化為邊緣條件。這表明對(duì)于地方政府而言，當(dāng)體制層面和管理層面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響較小時(shí)，即使城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平不高，較高的土地財(cái)政也會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)。

在條件組態(tài)3中，核心條件包含了較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較強(qiáng)的預(yù)算軟約束、較高的土地財(cái)政。表示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到這3個(gè)條件的驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，較弱的財(cái)政分權(quán)和較低的城鎮(zhèn)化作為邊緣條件參與到構(gòu)型中，說(shuō)明也影響地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)。此構(gòu)型受體制層面、政策層面和管理層面的共同影響。

在所有構(gòu)型中，條件組態(tài)4的原始覆蓋度和唯一覆蓋度最高，分別為 0.203和 0.172，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面最廣的條件組態(tài)。研究表明，當(dāng)?shù)胤秸恋刎?cái)政收入較低時(shí)，仍然會(huì)有地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的可能。這是因?yàn)檫€有其他作用因子，它們共同影響地方政府債務(wù)的高低。即當(dāng)財(cái)政分權(quán)較強(qiáng)、官員晉升激勵(lì)較強(qiáng)、預(yù)算軟約束較強(qiáng)以及城鎮(zhèn)化程度較高時(shí)，地方政府債務(wù)仍會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。

條件組態(tài)5包含了所有條件變量，可以表述為：在較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)、較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較高的預(yù)算軟約束、較高的城鎮(zhèn)化水平和較高的土地財(cái)政收入的綜合作用下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)較高水平(Consistency>0.8)。表明體制層面、政策層面和管理層面勢(shì)必會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響。該路徑能夠解釋約18.13%的地方債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)案例，其中約13.13%僅能被這條路徑所解釋。

此外，本文還發(fā)現(xiàn)，較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)和較高的城鎮(zhèn)化水平在大部分情況下沒(méi)有對(duì)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生顯著作用，較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)僅在條件組態(tài)5中成為核心條件，較高的城鎮(zhèn)化水平僅在條件組態(tài)4中成為核心條件，說(shuō)明在地方政府債務(wù)的條件組合影響模式下，較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)和較高的城鎮(zhèn)化水平所起的作用較小。與此同時(shí)，除條件組態(tài)2外，較高的預(yù)算軟約束在其他的條件組態(tài)中都是引起地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的核心條件。這是因?yàn)樵谥袊?guó)的現(xiàn)行財(cái)政體制下，上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)招商引資的任務(wù)指標(biāo)，但同時(shí)也會(huì)進(jìn)行債務(wù)化解。在軟預(yù)算約束下，下級(jí)政府容易做出超過(guò)自身資源條件的支出決策，進(jìn)而加大舉債。如果投資經(jīng)營(yíng)失敗，上級(jí)地方政府財(cái)力有限，最終的損失也會(huì)由中央來(lái)承擔(dān)。另外，在所有條件組態(tài)中，地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)都是受體制層面、政策層面和管理層面共同作用。

圖2至圖6展示了5類條件組態(tài)相對(duì)應(yīng)的解釋案例。滿足條件組態(tài)1的案例為懷化市。懷化市相較于湖南省其他市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、債務(wù)水平上都沒(méi)有明顯的優(yōu)勢(shì)，相較于其他影響因素，預(yù)算軟約束更易導(dǎo)致懷化的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。條件組態(tài)2相對(duì)應(yīng)的案例為張家界市。張家界市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)總量居全省末位。城市經(jīng)濟(jì)主要依靠旅游業(yè)，所以對(duì)土地財(cái)政的依賴度較高。條件組態(tài)3所解釋的案例包括永州和邵陽(yáng)，永州市經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全省居中下游，邵陽(yáng)次于永州，對(duì)于這兩個(gè)中下游的城市而言，地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)楣賳T晉升激勵(lì)較強(qiáng)、預(yù)算軟約束較強(qiáng)、土地財(cái)政較高。符合條件組態(tài)4的案例為郴州和衡陽(yáng)。衡陽(yáng)市和郴州市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全省居中游，對(duì)于這兩個(gè)城市而言，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高主要受較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)、較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較強(qiáng)的預(yù)算軟約束和較高的城鎮(zhèn)化的綜合影響。滿足條件組態(tài)5的案例為株洲。株洲市受益于長(zhǎng)株潭城市群一體化的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策支持，同時(shí)依托良好的工業(yè)基礎(chǔ)，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，在環(huán)保政策趨嚴(yán)、部分工業(yè)產(chǎn)品去產(chǎn)能以及缺少重大項(xiàng)目投資支撐等綜合影響下，2018 年地區(qū)生產(chǎn)總值同比均增長(zhǎng) 7.8%，增速處于全省中下游，且債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。綜上可知，這五個(gè)影響因素對(duì)湖南省經(jīng)濟(jì)處于中等及中下游城市的地方債風(fēng)險(xiǎn)解釋力度更大。但總體而言，考量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候得綜合考量這5個(gè)影響因素的作用。

圖2 條件組態(tài)1的解釋案例 圖3 條件組態(tài)2的解釋案例

圖4 條件組態(tài)3的解釋案例 圖5 條件組態(tài)4的解釋案例

圖6 條件組態(tài)5的解釋案例

最后，我們對(duì)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的“否集”展開(kāi)分析，探究影響機(jī)制的“因果不對(duì)稱性”，結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)條件組態(tài)分析

在地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)的條件組態(tài)中，總體一致性和總體覆蓋度分別達(dá)到0.931和0.481，均高于臨界值。在這三類條件組態(tài)中，沒(méi)有邊緣條件，每個(gè)條件變量都是核心條件。條件組態(tài)6包括較弱的財(cái)政分權(quán)、較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較弱的預(yù)算軟約束、較低的城鎮(zhèn)化水平和較高的土地財(cái)政。條件組態(tài)7由較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)、較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較強(qiáng)的預(yù)算軟約束、較高的城鎮(zhèn)化水平以及較低的土地財(cái)政構(gòu)成。條件組態(tài)8的原始覆蓋度和唯一覆蓋度最高，分別為 0.221和 0.173，是地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面最廣的條件組態(tài)。包括較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)、較強(qiáng)的官員晉升激勵(lì)、較強(qiáng)的預(yù)算軟約束、較高的城鎮(zhèn)化水平和較低的土地財(cái)政。從結(jié)果可以看出，地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)同樣受到體制層面、政策層面和管理層面的共同作用，財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、預(yù)算軟約束、城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政的不同組合不僅不會(huì)導(dǎo)致地方政府高風(fēng)險(xiǎn)，還能解釋地方政府低風(fēng)險(xiǎn)，所以考慮地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候得綜合考慮各個(gè)影響因素的組合效應(yīng)。同時(shí)，結(jié)果也印證了在“因果不對(duì)稱性”的邏輯前提下，導(dǎo)致地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的條件與導(dǎo)致地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的條件并不相同，存在不對(duì)稱性。

五、結(jié)論與建議

使用定性比較分析方法(QCA)，對(duì)湖南省14個(gè)州市進(jìn)行分析，最終獲得影響地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的5種條件組態(tài)以及影響地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)的3種條件組態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)：第一，財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、預(yù)算軟約束、城鎮(zhèn)化以及土地財(cái)政這5個(gè)條件變量均無(wú)法單獨(dú)構(gòu)成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要條件與充分條件。只有組合模式才能影響湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，預(yù)算軟約束是探究地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的首要考慮因素，但是較強(qiáng)的預(yù)算軟約束不一定會(huì)導(dǎo)致較高的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫€受到其他條件的影響。第三，在組合式的模式影響中，較強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)和較高的城鎮(zhèn)化水平對(duì)地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的影響較小。第四，無(wú)論是地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)還是地方政府債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)，往往都受體制層面、政策層面和管理層面的共同作用。第五，影響地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制不具有因果對(duì)稱性。

基于上述研究結(jié)果，提出相應(yīng)建議：在應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)注意預(yù)算軟約束的影響，逐步推進(jìn)預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束的改革。但需要明確的是，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是由多個(gè)因素導(dǎo)致的，包括體制層面的財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)，政策層面的土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化水平以及管理層面的預(yù)算軟約束，要想降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需綜合考慮這幾個(gè)因素。具體建議如下：

(一)推進(jìn)預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束改革

消除不斷出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)漏洞的現(xiàn)象需要對(duì)預(yù)算軟約束的問(wèn)題進(jìn)行弱化，優(yōu)化政府間的財(cái)政關(guān)系，逐漸合理規(guī)范。預(yù)算硬約束是強(qiáng)化地方財(cái)政自律性必不可少的基礎(chǔ)，這也順應(yīng)了中國(guó)財(cái)稅體制改革目標(biāo)的要求。近期，國(guó)務(wù)院出臺(tái)指導(dǎo)文件，指導(dǎo)政府預(yù)算由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變。地方政府預(yù)算約束硬化需要優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，弱化對(duì)地方政府債務(wù)的兜底預(yù)期，減少轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對(duì)地方政府舉債的助推作用。一個(gè)財(cái)政具有獨(dú)立性與自主性的地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展與需求、財(cái)政收入與公共支出會(huì)有清晰的認(rèn)識(shí)與考量，在財(cái)政問(wèn)題上也會(huì)更加審慎地做出決策。但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不僅沒(méi)有產(chǎn)生明顯的效果，反而加深了地方政府的依賴性。因此，要想發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力調(diào)節(jié)作用，需要中央政府對(duì)各地區(qū)間的財(cái)力差距進(jìn)行考量，保證政府轉(zhuǎn)移支付的落實(shí)。

(二)厘清政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分

由中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系決定的事權(quán)、財(cái)權(quán)分配結(jié)構(gòu)造成了財(cái)政分權(quán)現(xiàn)象，從根源上來(lái)說(shuō)，這也是地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大的原因。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理不僅需要當(dāng)?shù)卣闹卫?，而且要統(tǒng)籌中央與地方的財(cái)政關(guān)系，合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，避免中央與地方政府職能交叉。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分并不明確，因此要想降低湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府職能范圍，清晰界定財(cái)政收入與支出責(zé)任之間的關(guān)系，深化改革事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分體制。

(三)完善政府官員考核機(jī)制

當(dāng)前的官員考核體系是地方政府債務(wù)問(wèn)題頻發(fā)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的原因之一。地方官員受考核體系影響，會(huì)把完成考核指標(biāo)放在首位，然而地方政府債務(wù)未納入考核體系中，所以未受到官員的重視。因而，要想防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要完善干部考核晉升體系，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的權(quán)重，加入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，將地方政府債務(wù)的考核納入體系。同時(shí)建立長(zhǎng)期追責(zé)制度，使得每項(xiàng)債務(wù)能夠追根溯源，找到責(zé)任人，從而減少地方政府的投資沖動(dòng)與舉債沖動(dòng)。

(四)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控機(jī)制

建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控機(jī)制是從事前和事中的角度對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生進(jìn)行防范與監(jiān)測(cè)。在地方債發(fā)行前嚴(yán)格管控，在地方債發(fā)行中實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，系統(tǒng)地掌控地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分布與風(fēng)險(xiǎn)水平?；谒@得的信息的基礎(chǔ)上，主動(dòng)改變債務(wù)償還進(jìn)度、融資方式與手段，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減少風(fēng)險(xiǎn)的意圖。相比較危機(jī)發(fā)生后再處理，風(fēng)險(xiǎn)的波及范圍也相對(duì)較小。