聯(lián)合國糧農(nóng)組織參與海洋漁業(yè)治理實(shí)踐述評(píng)

王藝姝

摘要：作為改善農(nóng)產(chǎn)品資源分配情況、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善貧困的國際組織，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在漁業(yè)治理方面也發(fā)揮了巨大的作用。根據(jù)聯(lián)合國《海洋法公約》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的法律規(guī)范，其在全球范圍內(nèi)的海洋漁業(yè)治理實(shí)踐得以展開，主要集中在打擊IUU捕撈活動(dòng)（即非法的、不報(bào)告的、不受管制的捕撈活動(dòng)）、規(guī)范漁業(yè)捕撈技術(shù)和促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)方面?？傮w而言，糧農(nóng)組織在全球海洋漁業(yè)治理方面的實(shí)踐有顯著的積極作用。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國糧農(nóng)組織 海洋漁業(yè) 全球治理

一、聯(lián)合國糧農(nóng)組織在全球海洋漁業(yè)治理中扮演的角色

FAO（Food and Agriculture Organization of the United Nations），即聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織。該組織旨在提高人民的營養(yǎng)水平和生活標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配，改善農(nóng)村和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并最終消除饑餓和貧困。作為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，F(xiàn)AO成立略早于聯(lián)合國，其脫胎于1945年成立的糧食及農(nóng)業(yè)組織。而在全球海洋漁業(yè)治理事務(wù)中，作為國際組織，F(xiàn)AO也扮演著相當(dāng)重要的角色。

首先，從內(nèi)容上，F(xiàn)AO的漁業(yè)治理活動(dòng)主要集中在漁業(yè)監(jiān)管（主要是打擊IUU活動(dòng)，也涉及海洋數(shù)據(jù)與情報(bào)管理）及資源、環(huán)境保護(hù)（《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)）兩方面，少數(shù)涉及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)幫扶（《小規(guī)模漁業(yè)準(zhǔn)則》）。而漁業(yè)管理方面的制度和活動(dòng)，從內(nèi)容上又可細(xì)分為船旗國責(zé)任、港口國措施、市場(chǎng)國措施、國際與區(qū)域漁業(yè)管理協(xié)作、資源養(yǎng)護(hù)與情報(bào)監(jiān)控等。

其次，從體系上，F(xiàn)AO漁業(yè)治理的規(guī)則體系主要建立在《海洋法公約》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的基礎(chǔ)上展開。于前者，《海洋法公約》奠定了FAO整體海洋治理的基本框架與國際法基礎(chǔ)。而2001年生效的《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》也依據(jù)《公約》產(chǎn)生，旨在確?！豆s》框架內(nèi)跨界和高度洄游魚類種群的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。于后者，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》成為最為廣泛援引的漁業(yè)國際規(guī)則之一。為無數(shù)打擊IUU活動(dòng)的國際法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。2001年《預(yù)防、阻止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕魚的國際行動(dòng)計(jì)劃》（IPOA-IUU）依據(jù)其框架建立，1993年通過的《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施協(xié)定》（《FAO遵守協(xié)定》）也被作為該守則的一個(gè)部分予以吸收?！缎∫?guī)模漁業(yè)準(zhǔn)則》針對(duì)小規(guī)模漁業(yè)發(fā)展提出補(bǔ)充性指導(dǎo)意見，為《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的總原則和規(guī)定提供支持。

此外，2009年批準(zhǔn)的《港口國協(xié)定》旨在拒絕從事IUU活動(dòng)的船只進(jìn)入締約國家港口，從市場(chǎng)供需角度根本打擊了非法捕撈行為，也是專門針對(duì)IUU捕魚的首個(gè)有法律約束力的國際協(xié)定，相比前兩者的奠基作用無疑又有著創(chuàng)造性的發(fā)展意義。

由于組織特性，F(xiàn)AO的活動(dòng)重點(diǎn)集中在保護(hù)漁業(yè)資源，看重漁業(yè)提供糧食資源的價(jià)值；工作重點(diǎn)是保障漁民權(quán)益，維護(hù)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。相比之下，在污染防治、海上安全方面涉及較少。

二、聯(lián)合國糧農(nóng)組織推進(jìn)海洋漁業(yè)治理的實(shí)踐考察

在FAO全球海洋漁業(yè)治理的規(guī)則體系中，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》具有總攬全局的框架性作用。它雖然屬于原則性、框架性、無具體約束力的自愿性行為守則，但這并不代表其對(duì)漁業(yè)管理的貢獻(xiàn)淺嘗輒止，恰恰相反，該《守則》吸收了不少為全球范圍內(nèi)的漁業(yè)活動(dòng)提供了基本行為框架，涉及范圍極其廣泛，涵蓋漁業(yè)行為相關(guān)的打擊IUU、環(huán)境保護(hù)、資源養(yǎng)護(hù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、國際合作、科學(xué)研究、漁業(yè)貿(mào)易等幾乎全部方面，是全球漁業(yè)治理制度的基石之一。而在海洋治理的維度上，《守則》涉及到資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)保、海洋治理合作機(jī)制構(gòu)建等重要方面，是FAO在全球海洋治理活動(dòng)實(shí)踐中的杰出典范。

而在《守則》奠定的框架之下，漁業(yè)治理的相關(guān)規(guī)則可大致分為打擊IUU活動(dòng)、漁業(yè)捕撈技術(shù)規(guī)則、漁業(yè)經(jīng)濟(jì)三方面內(nèi)容。

（一）打擊IUU活動(dòng)

1993年《FAO遵守協(xié)定》雖然通過時(shí)間早于1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》，但其在之后經(jīng)過吸收，成為了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的有機(jī)組成部分。《FAO遵守協(xié)定》的意義也是非凡的，其為打擊IUU，完善全球海洋漁業(yè)管理提供了寶貴的制度雛形和創(chuàng)新。其規(guī)則重點(diǎn)之一在于防止船旗國通過方便旗規(guī)避漁業(yè)監(jiān)管，完善船旗國公海捕撈權(quán)利與義務(wù)，并提出各締約國應(yīng)建立立法體系對(duì)本國違規(guī)行為予以制裁，使其承擔(dān)法律責(zé)任，該協(xié)定也因而被同時(shí)稱為“掛旗協(xié)定”。這一部分被吸收于1995《守則》的8.2“船旗國義務(wù)”中。其二是建立起廣泛的公海捕撈許可和漁船登記制度。這一監(jiān)管規(guī)則也體現(xiàn)在《守則》7.6.2“未經(jīng)許可，不得以公海國際法或國家管轄范圍內(nèi)的國家立法的方式允許船只捕魚?！敝?。再者是強(qiáng)調(diào)漁船向有關(guān)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)與情報(bào)反饋制度，建立起漁業(yè)作業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

在打擊IUU活動(dòng)方面，2001年通過的IPOA-IUU（《預(yù)防、阻止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕魚的國際行動(dòng)計(jì)劃》）是脫胎于《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的典型，雖然依然不具有法律約束力，但其為綜合打擊IUU活動(dòng)提供了寶貴的制度構(gòu)想。IPOA-IUU進(jìn)一步明確了船旗國、港口國、沿海國、市場(chǎng)國的責(zé)任與義務(wù)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域、國家、市場(chǎng)、NGO等多元方式對(duì)IUU活動(dòng)進(jìn)行綜合打擊。此外，在前述規(guī)則的基礎(chǔ)上，IPOA-IUU進(jìn)一步完善了捕撈許可與漁船監(jiān)管制度，建立了船舶檢測(cè)系統(tǒng)（VMS）和隨船觀察員體制；并嘗試通過經(jīng)濟(jì)手段減少IUU活動(dòng)，包括倡導(dǎo)各國進(jìn)行多邊貿(mào)易合作和減少本國IUU活動(dòng)主體相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

在 FAO參與打擊IUU活動(dòng)的諸多文件中，《關(guān)于非法、不報(bào)告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言》或許較為原則性和提倡性，但依然有著承前啟后的重要作用。它繼承了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》與IPOA-IUU的精神，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)各國和組織在打擊IUU活動(dòng)方面通力合作的必要性、對(duì)漁業(yè)行為與行為主體的嚴(yán)密檢測(cè)、有效識(shí)別、嚴(yán)格執(zhí)法、情報(bào)合作，同時(shí)在提出在糧農(nóng)組織內(nèi)部開發(fā)包括冷藏運(yùn)輸船和供給船在內(nèi)的漁船全面綜合登記簿。這為后續(xù)展開的“漁船、冷藏運(yùn)輸船和補(bǔ)給船全球記錄”全球行動(dòng)奠定了良好的基礎(chǔ)。

在港口國措施方面，PSMA、《港灣檢查協(xié)定》、《港口國漁船管理協(xié)議》形成了完整的規(guī)則體系。

2009年通過的PSMA（《港口國措施協(xié)定》）是一項(xiàng)專門針對(duì)IUU的首個(gè)具有法律約束力的國際協(xié)定，從法律地位上具有無可撼動(dòng)的價(jià)值，也為徹底打擊IUU活動(dòng)提供了強(qiáng)力保障。另一方面，PSMA在繼承和創(chuàng)新港口國措施方面具有獨(dú)到的貢獻(xiàn)?！妒貏t》與IPOA-IUU倡導(dǎo)港口國公開、平等、非歧視地采取打擊非法捕魚的措施，PSMA在遵循此原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定了港口國禁止非法捕魚漁船入港的義務(wù)，從而打擊IUU漁業(yè)的貿(mào)易源頭。而港口國對(duì)IUU漁船的認(rèn)定、管制和檢查，也需要報(bào)告和通知船旗國，這間接加強(qiáng)了船旗國對(duì)漁船的管控。除強(qiáng)調(diào)港口國和船旗國的合作之外，PSMA還強(qiáng)調(diào)國家與RFMO（區(qū)域性漁業(yè)管理組織）的信息共享與交流。

《港灣檢查協(xié)定》與PSMA時(shí)間相近，不過在港口國措施上對(duì)IUU漁船更加細(xì)致地提出了文件檢查、漁具檢查、漁獲物檢查，并強(qiáng)調(diào)檢查人員的培訓(xùn)和港灣的整頓完備。《港口國漁船管理協(xié)議》于2016年生效，旨在賦予檢查人員登船檢查權(quán)利與義務(wù)，在漁港內(nèi)甄別和處置IUU漁船。

隨著實(shí)踐的發(fā)展與時(shí)間的推移，新的漁業(yè)管理需求，為完善相關(guān)規(guī)則提供了外驅(qū)動(dòng)力。2017年通過的《漁獲登記制度自愿準(zhǔn)則》是FAO對(duì)2013年聯(lián)合國在《可持續(xù)漁業(yè)決議》中對(duì)IUU造成負(fù)面影響而提出擔(dān)憂的一種回應(yīng)，是第一份完整論述漁獲登記制度的國際政策文件。漁獲登記制度使得經(jīng)國家主管部門認(rèn)定為合法捕獲，符合最佳規(guī)范后，在國內(nèi)或國際加工和銷售過程中，印制好的漁獲證書文件將一直伴隨魚品。只有具備有效文件的魚品，可以出口或買賣到有漁獲登記制度要求的市場(chǎng)。真正實(shí)現(xiàn)從“海洋到餐盤”的全球供應(yīng)鏈角度全方位打擊IUU活動(dòng)。而該準(zhǔn)則的宗旨在于協(xié)助各國、RFMO、區(qū)域一體化組織和其他政府間組織制定并實(shí)施新的漁獲登記制度，或協(xié)調(diào)統(tǒng)一或?qū)彶楝F(xiàn)行漁獲登記制度。

“全球漁船、冷藏運(yùn)輸船和補(bǔ)給船記錄”是一項(xiàng)分步實(shí)行的全球行動(dòng)，脫胎于FAO《關(guān)于非法、不報(bào)告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言》，從2005年發(fā)展至今，經(jīng)過一系列的磋商與技術(shù)準(zhǔn)備工作，已經(jīng)形成了公共版本的“全球記錄”信息系統(tǒng)。該行動(dòng)旨在邀請(qǐng)國家主管部門和RFMO，匯編關(guān)于捕撈作業(yè)船舶的全面、最新的在線記錄。在技術(shù)層面，為每一艘漁船分配“一個(gè)船舶唯一標(biāo)識(shí)符（UVI）”，以對(duì)作業(yè)船舶進(jìn)行全方位檢測(cè)；在PSMA框架內(nèi)，將“記錄”作為打擊IUU活動(dòng)的全球性工具，深化各個(gè)主體參與海洋治理的程度。

2017年FAO大會(huì)通過的捕撈產(chǎn)品證明計(jì)劃自愿準(zhǔn)則（VGCDS）主要涉及到漁業(yè)監(jiān)管CDS系統(tǒng)（該系統(tǒng)用于確定供應(yīng)鏈魚品是否符合國家、區(qū)域和國際養(yǎng)護(hù)與管理措施），旨在確立新的CDS或?yàn)橐延蠧DS審查與協(xié)調(diào)提供協(xié)助。與PSMA、“全球漁船、冷藏運(yùn)輸船和補(bǔ)給船記錄”等漁業(yè)規(guī)則聯(lián)動(dòng)可最大程度發(fā)揮VGCDS在打擊IUU方面的作用。

（二）漁業(yè)捕撈技術(shù)規(guī)范

在漁業(yè)捕撈技術(shù)方面，F(xiàn)AO出臺(tái)了《深海捕魚技術(shù)指南》，強(qiáng)調(diào)深海生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，提倡各國對(duì)該領(lǐng)域作業(yè)的嚴(yán)格管理，對(duì)本國船舶深海捕撈的可行性進(jìn)行預(yù)估，以防止對(duì)繁殖成本較高的深海魚類形成過度捕撈。此外，《指南》還為國家與RFMO在公海區(qū)域管理深海漁業(yè)提供了行為框架。

（三）漁業(yè)經(jīng)濟(jì)

《小規(guī)模漁業(yè)準(zhǔn)則》，全稱為《糧食安全和扶貧背景下保障可持續(xù)小規(guī)模漁業(yè)自愿準(zhǔn)則》，是聯(lián)合國糧農(nóng)組織漁業(yè)委員會(huì)于2014年批準(zhǔn)的，針對(duì)小規(guī)模漁業(yè)制定的第一份國際文書。該《準(zhǔn)則》涵蓋海洋和內(nèi)陸水域中的小規(guī)模漁業(yè)，旨在促進(jìn)小規(guī)模漁業(yè)發(fā)展，促進(jìn)小規(guī)模漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和對(duì)全球糧食安全的貢獻(xiàn)，保障漁民及漁業(yè)工人的各項(xiàng)權(quán)益，傳播漁業(yè)知識(shí)與文化，弘揚(yáng)從業(yè)人員性別平等，是對(duì)《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的補(bǔ)充。

三、總結(jié)

聯(lián)合國糧農(nóng)組織在全球海洋漁業(yè)治理方面的實(shí)踐無疑是廣泛而深遠(yuǎn)的。在橫向領(lǐng)域，糧農(nóng)組織捕撈監(jiān)測(cè)、生態(tài)養(yǎng)護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源安全上均有涉足，保證了漁業(yè)治理的全面性；在縱向領(lǐng)域，糧農(nóng)組織不僅著眼于捕魚農(nóng)業(yè)，還著力扶持漁業(yè)相關(guān)的第二、第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略縱深；不僅規(guī)范漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)注漁業(yè)勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，緩解人地矛盾，促進(jìn)生態(tài)和諧。聯(lián)合國糧農(nóng)組織在把握現(xiàn)代化漁業(yè)治理的規(guī)律和脈絡(luò)上總能切中要害，其能依據(jù)科技和環(huán)境發(fā)展的要求，及時(shí)完善和調(diào)整漁業(yè)治理規(guī)范，以現(xiàn)代科技手段完善漁業(yè)監(jiān)控，保證漁業(yè)捕撈網(wǎng)格化、數(shù)據(jù)化管理，為全球海洋漁業(yè)治理做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]“聯(lián)合國魚類種群協(xié)定”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/unfish-stocks-agreement/zh/

[3]“Code of Conduct for Responsible Fisheries”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)http：//www.fao.org/3/v9878e/v9878e00.htm

[4]胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》，中國海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第82頁

[5]預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕魚行為的國際行動(dòng)計(jì)劃”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/zh

[6]“關(guān)于非法、不報(bào)告和不管制捕魚的2005年羅馬宣言”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/3/j5030c/j5030c.htm

[7]繆圣賜：《FAO 的港灣檢查協(xié)定的主要內(nèi)容》，《現(xiàn)代漁業(yè)信息》2010年第25卷第3期，第32-33頁

[8]“漁獲登記制度自愿準(zhǔn)則”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/iuu-fishing/resources/detail/zh/c/1157254/

[9]糧代處：從“海洋到餐盤”全程跟蹤魚品以阻止非法漁獲物進(jìn)入全球供應(yīng)鏈，參見中華人民共和國常駐聯(lián)合國糧農(nóng)機(jī)構(gòu)代表處官網(wǎng)：http：//www.cnafun.moa.gov.cn/news/gjxw/201704/t20170418_5572310.html

[10]聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《漁獲登記制度自愿準(zhǔn)則》，2018年，第1頁

[11]“全球漁船、冷藏運(yùn)輸船和補(bǔ)給船記錄”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/global-record/ background/about/zh/

[12]“捕撈產(chǎn)品證明文件計(jì)劃自愿準(zhǔn)則”，參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織官網(wǎng)：http：//www.fao.org/iuu-fishing/internationalframework/voluntary-guidelines-for-catch-documentation-schemes/zh/