行政公益訴訟與行政訴訟制度的沖突及銜接

劉慧

摘要：行政公益訴訟制度作為2017年6月27日修改的《行政訴訟法》中的亮點，吸引了眾多目光。行政公益訴訟從設(shè)立之初就充滿矛盾與利益沖突，因其不僅涉及行政權(quán)與公民訴權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)、法院的裁判權(quán)與檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)之間如何調(diào)和。因行政公益訴訟本身就是司法監(jiān)督上的監(jiān)督，對于這些存在的問題通過廣泛的立法或修法來解決，恐怕并非易事。如何在審理此類案件中，既堅持行政審判的一般規(guī)則，又體現(xiàn)行政公益訴訟案件自身的特點，對人民法院來說是一項艱巨的考驗。對此，首先需要解決的是行政公益訴訟的角色定位，即其與行政訴訟的理論銜接問題，為此需要考查行政公益訴訟與行政訴訟的訴訟目的沖突及銜接，審理規(guī)則的沖突及銜接，以及司法實踐中行政公益訴訟案件的審理為我國構(gòu)建公益訴訟制度所提供的實踐基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟制度 行政訴訟 沖突 銜接

引言

2017年行政公益訴訟制度作為《行政訴訟法》第二十五條第四款，正式納入了行政訴訟范疇。行政公益訴訟制度在我國立法上的確立，具有超越“民告官”的里程碑意義，形成了“民告官”與“官告官”的雙軌機制。被告身份的變換，其內(nèi)涵不同的訴訟理念與訴訟目的。然而我國目前的“民告官”訴訟體制是否能兼容“官告官”的行政公益訴訟原理，在司法實踐中，行政公益訴訟制度如何在行政訴訟程序既有的框架內(nèi)運行，需要一套完整的制度設(shè)計。這樣的任務(wù)絕非通過理論演繹就能得以完成。既然現(xiàn)行法律已經(jīng)將行政公益訴訟納入行政訴訟范疇，那么司法實踐應(yīng)在既有法制體系下充分發(fā)揮主觀能動性，通過擴充相關(guān)法律條文內(nèi)涵，讓公益訴訟的外在形態(tài)與內(nèi)在運行模式與現(xiàn)行行政訴訟制度之間相互配合，讓行政公益訴訟制度從形式意義上走向?qū)嶋H價值。

一、訴訟目的的沖突及銜接

《行政訴訟法》第一條將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”作為立法目的。行政訴訟體制從保護私人利益著手，以保護公益為其最終追求。行政公益訴訟遵循嚴格的法律主義，為客觀訴訟中的一部分。那么在行政訴訟中引入以保護公益為特征的客觀訴訟，在運行中適用主觀訴訟的程序規(guī)則，司法實踐中該如何堅守訴訟規(guī)則，以致調(diào)和二者的沖突，發(fā)揮行政公益訴訟應(yīng)有的價值。

（一）行政公益訴訟與行政訴訟目的之厘清

公益訴訟不同于私益訴訟，其以維護大多數(shù)人的權(quán)益為其價值歸屬。行政公益訴訟旨在通過司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，促使行政機關(guān)依法履行職責，以保護國家公益或者社會公共利益不受侵害?！芭c傳統(tǒng)普通行政訴訟被動指向于個案救濟不同，行政公益訴訟原告主張的訴求必須指向的是不特定主體的公共利益而非某個特定個人或某個特定集團的利益。”普通行政訴訟與行政公益訴訟的區(qū)別由此可見一斑。

在行政訴訟目的層面，從我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條文字表述來看，我國《行政訴訟法》既有保護私人利益，又有監(jiān)督行政機關(guān)，督促其實現(xiàn)公益的雙重目的。圍繞《行政訴訟法》第一條和第六條，有學(xué)者認為我國行政訴訟既具有保護私益的目的，又兼具保護公益的目的，考察其體系構(gòu)建，其既不是法理意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟，換言之，我國行政訴訟法的制度設(shè)計既有保護私人利益的一面，又有保護公益之嫌，并且在特定情況下以公共利益保護為優(yōu)先原則。如行政行為損害行政相對人的權(quán)益依法應(yīng)當撤銷，但撤銷會給國家、社會公益造成重大損害的，法院為保護較大的公共利益應(yīng)當作確認違法之判決。

（二）行政公益訴訟的行政法理論基礎(chǔ)

行政法的理論基礎(chǔ)是行政法賴以存在的終極目的，具有指導(dǎo)合理建構(gòu)行政法制體系的功能。關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)，代表性的觀點有“平衡論”“控權(quán)論”和“服務(wù)論”。平衡論者“認為行政法的全部發(fā)展過程就是行政機關(guān)與行政管理相對方的權(quán)利從不平衡到平衡的過程；在行政機關(guān)與行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方的權(quán)利與義務(wù)在總量上應(yīng)當平衡”?？貦?quán)論者認為“行政法所能規(guī)范的是權(quán)力行使的后果，該后果完全是基于行政機關(guān)享有權(quán)力、運用權(quán)力所引發(fā)的事實與法律問題”。對比前兩種理論，服務(wù)論是應(yīng)市場經(jīng)濟需求而發(fā)生，并將其內(nèi)容概括為“政府權(quán)力來源于民眾，政府由民眾產(chǎn)生、政府行為受大眾意志約束、政府行為以法律為依據(jù)并為人民服務(wù)、政府對法律規(guī)則負責、政府與公民法律地位平等”。關(guān)于何為行政法的理論基礎(chǔ)眾說紛紜，但現(xiàn)實情況是并不存在一個既能體現(xiàn)行政法自身特點，又能囊括行政法終極目的的基礎(chǔ)理論，只有一般意義的理論。“平衡論”“控權(quán)論”“服務(wù)論”，這種綜合性的理論結(jié)合與互補才能成為代表行政權(quán)的基礎(chǔ)理論，才能成為實現(xiàn)公共利益和公民權(quán)益的不可或缺的手段。行政公益訴訟的根本目的是為維護公共利益和保護公民的合法權(quán)益。因此，行政公益訴訟也是有行政法上的理論基礎(chǔ)的。

二、訴訟機制的沖突及銜接

（一）原告資格標準的沖突及銜接

原告資格標準，即提起行政公益訴訟的原告必須具備一定的條件、資格。根據(jù)行政公益訴訟的新規(guī)定，在我國行政公益訴訟的原告是檢察院，這一規(guī)定超越了行政訴訟“民為原告，官恒為被告”的制度設(shè)計。然而“在行政訴訟中強行植入行政公益訴訟，將其作為行政訴訟案件類型，其應(yīng)當遵循行政訴訟原告資格的基本條件來認定原告資格標準”。如此，那么檢察院提起行政公益訴訟是如何與行政訴訟原告資格相融合呢？

行政訴訟法上的原告資格標準經(jīng)歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，再到“事實不利影響標準”的演變。縱觀原告資格標準的演變進程，可以看出行政訴訟的原告資格在不斷放寬。事實上，“行政公益訴訟亦是在行政訴訟中通過不斷放寬原告資格限制條件，甚至取消的產(chǎn)物?！睂嵺`中由檢察院提起行政公益訴訟，其訴訟資格來源于法律賦予，被學(xué)界視為擬制的主體資格?！皬睦碚撋现v，損害權(quán)益與損害主體必須結(jié)合在一起。失去受到損害的權(quán)益，就失去了保護的對象；失去受到損害的主體，就失去了權(quán)益的依托?！被谠V訟信托理論、程序主體理論，檢察機關(guān)作為法律擬制意義上的原告，代為發(fā)表意見?！凹幢闫洳痪哂袀鹘y(tǒng)訴訟所要求與行政行為直接面對的個人有利害關(guān)系，法律賦予其原告資格仍是有效的?！蓖瑫r，不難發(fā)現(xiàn)我國《行政訴訟法》第二十五條，及《行政訴訟法司法解釋》第十二條、十三條規(guī)定，法律上的利害關(guān)系人含義有不斷放寬的趨勢，此舉為拓寬受案范圍開辟了無限空間。

（二）審理規(guī)則的沖突及銜接

合法性審查、全面審查原則、二審終審原則、當事人自愿撤訴原則及不適用調(diào)解、和解原則是行政訴訟案件審理所遵循的基本原則，就行政公益訴訟案件審理的實際情況來看，其一般遵循行政訴訟法的審理規(guī)則，但也不乏例外之情形。如行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)能否與一般當事人享有自由處分訴權(quán)的資格，即檢察機關(guān)是否享有撤訴權(quán)的問題。就現(xiàn)行行政公益訴訟的規(guī)定來看，審理規(guī)則比較模糊?？疾煨姓嬖V訟的宗旨及提起訴訟的擬制原告，筆者認為，行政公益訴訟案件中檢察院的撤訴權(quán)及上訴權(quán)應(yīng)予以限制，防止當事人隨意處分訴權(quán)。并且嚴格禁止檢察機關(guān)以同樣理由進行二次起訴，即預(yù)防重復(fù)起訴而浪費司法資源。

原告是否能隨意處分訴權(quán)，在司法實踐中應(yīng)區(qū)別對待。“為防止當事人惡意串通損害公共利益，司法當事人的撤訴權(quán)予以限制”，但現(xiàn)實情況是，不準予當事人撤訴的情形幾乎從未發(fā)生過。鑒于行政公益訴訟中，檢察院在訴訟中的法律擬制原告身份，其代表公共利益進行訴訟，那么“觀念上的當事人義務(wù)以及法院的監(jiān)控責任就變得更加嚴格了。一是檢察院不能隨意地放棄爭議的公共利益；二是法官應(yīng)確保檢察機關(guān)在整個訴訟過程中皆保持公共利益的護衛(wèi)者”但目前我國的司法環(huán)境對檢察機關(guān)的訴權(quán)不宜簡單片面的規(guī)定，而應(yīng)該有所創(chuàng)新。如，對于檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟，因其是法律賦予的擬制當事人，并非訴訟利益相關(guān)人，對于其提起訴訟則要對其撤訴作必要限制。若法院裁定不予準許撤訴而原告拒不參加訴訟，則由法院可以發(fā)送司法建議，并進行缺席判決。

因行政公益訴訟涉及的是大多數(shù)人的利益，行政公益訴訟不同于民事公益訴訟，其不適用調(diào)解、和解。為了最大限度地保護多數(shù)人的權(quán)益，在行政公益訴訟中，對原、被告的權(quán)利進行限制。除對上述訴權(quán)處分的限制外，也應(yīng)適當進行干預(yù)當事人的調(diào)解、和解上的合意。筆者認為，除行政賠償數(shù)額外可以調(diào)解、和解外，其他情形都不能和解。因行政公益訴訟作為由檢察機關(guān)該為權(quán)利受損人啟動的訴訟，原告的訴權(quán)來源于法律授權(quán)，并沒有處分公共利益的權(quán)利；且被告行政機關(guān)的權(quán)力來源于法律授權(quán)，不具有隨意處分公共利益的權(quán)力，因此按照現(xiàn)有理論，不適用調(diào)解、和解。

對于行政公益訴訟案件，在審查原則上應(yīng)與一般行政訴訟案件同樣遵循合法性審查原則。這一原則體現(xiàn)了對行政機關(guān)職權(quán)的尊重，且有利于在處理案件方面行政資源和司法資源的優(yōu)化配置，避免司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)，充分保障行政權(quán)的行使空間。

（三）判決類型的沖突及銜接

行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，其判決類型更多的是趨向于結(jié)合行政行為，采用客觀判決形式。根據(jù)我國行政訴訟判決的基本類型，結(jié)合行政公益訴訟受案范圍，“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，以及最高檢《人民檢察院提起公益訴訟試點方案》第四十九條之規(guī)定，行政公益訴訟的判決方式可采用：限期履行判決、無效判決、駁回訴訟請求判決、撤銷判決。

三、我國行政公益訴訟建構(gòu)的實踐基礎(chǔ)

行政公益訴訟入法，確立了保護國家和社會公共利益的訴訟，完善了我國的法制體系?！靶姓嬖V訟制度在我國的建立不僅是訴訟理論的要求，更是社會現(xiàn)實和司法實踐的需要。”

（一）公共利益保護的主觀訴訟模式涌現(xiàn)

有論者將“原告基于私益侵害提起訴訟進而達到維護與私益相關(guān)的公共利益的目的，法院因原告不是直接的權(quán)益相關(guān)人、不是行政行為的相對人或者法律上的利害關(guān)系人而裁定不予立案”的情況，稱為公共利益保護的主觀訴訟模式。公共利益保護的主管訴訟模式，其案件涉及重大公共利益且關(guān)涉多數(shù)公民私人利益，往往在訴訟之外達成最終目的。如“律師喬占祥系列行政訴訟案件”，雖然法院判決并未對被告苛予義務(wù)，但經(jīng)該案之后鐵道部開始規(guī)范自身的調(diào)價行為。此類案件還有，郝勁松訴國家稅務(wù)總局未提供如廁發(fā)票案?！耙陨闲姓袨殡m然現(xiàn)實影響著社會的公共利益，但從傳統(tǒng)行政訴訟架構(gòu)來看，由于可能并不直接關(guān)涉公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，從而很難通過公民個人維權(quán)的方式予以解決。”公共利益保護的主觀訴訟模式，引發(fā)了社會關(guān)注，較好地宣傳了公益訴訟的制度價值，為我國構(gòu)建行政公益訴訟制度提供了實踐基礎(chǔ)。

（二）公益訴訟改革試點以來的制度實踐與基本經(jīng)驗

2016年1月6日，最高人民檢察院發(fā)布5起公益訴訟試點工作典型案例。通過公益訴訟制度實踐，以及一些典型案件的審理，使得行政公益訴訟制度架構(gòu)更加明晰，為我國司法實踐積累了寶貴的經(jīng)驗。如：1.起訴期限的計算。在遵守行政訴訟法關(guān)于起訴期限相關(guān)規(guī)定的前提下，其起訴期限應(yīng)從其收到行政機關(guān)對檢查建議的回復(fù)之日或者回復(fù)期滿之日起6個月內(nèi)提起行政公益訴訟；如山東省慶云縣人民檢察院訴山東省慶云縣環(huán)境保護局、第三人山東慶云慶順化學(xué)科技有限公司環(huán)境行政公益訴訟一案。2015年1月23日慶云縣檢察院向慶云縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，2015年12月8日最高檢察院批準其對慶云縣環(huán)保局提起訴訟，并于12月16日遞交起訴書，法院并未以公益訴訟人超過起訴期限而裁定駁回起訴；2.檢察機關(guān)及其出庭人員的訴訟地位在訴訟文書中如何列明。是以公訴人身份列明還是原告身份列明。實踐中檢察機關(guān)及其訴訟參加人的訴訟地位尚有爭議。筆者認為，檢察機關(guān)在公益訴訟中確有不同于傳統(tǒng)行政訴訟原告的訴訟地位，但其權(quán)利和義務(wù)應(yīng)與一般行政訴訟案件中的原告等同，因此應(yīng)當以原告身份列明；檢查機關(guān)的出庭人員則應(yīng)當以委托代理人身份列明；3.檢察機關(guān)是以上訴還是抗訴之名啟動二審程序。因檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時的權(quán)利和義務(wù)相當于傳統(tǒng)行政訴訟案件中原告享有的權(quán)利與承擔的義務(wù)，因此在其不服一審裁判，在一審裁判尚未生效前，應(yīng)當以上訴人的名義提起上訴，而非基于法律監(jiān)督機關(guān)的身份提起抗訴。

參考文獻：

[1]黃學(xué)賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2008.

[2]羅豪才.現(xiàn)代行政法的平衡理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.

[3]吳良鵬.行政法理論基礎(chǔ)之利益論選擇[J].法制與社會，2014（04）：293-294.

[4]楊海坤，關(guān)保英.行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[5]王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學(xué)出版社，2009.

[6]王名揚.法美英日行政法簡明教程[M].太原：山西人民出版社，1991.

[7][美]伯納德.施瓦茨著，徐炳譯.行政法[M].北京：群眾出版社，1986.

[8][意]莫諾.卡珮萊蒂著，徐昕，王奕譯.比較法視野中的司法程序[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005.

[9]張博.公共利益的主觀訴訟保護模式[J].樂山師范學(xué)院學(xué)報，2015，30（07）：98-103.

[10]耿寶建，金誠軒.審理行政公益訴訟案件的幾個問題——由山東省慶云縣人民檢察院訴縣環(huán)境保護局行政不作為案引發(fā)的思考[J].人民司法（案例），2017（11）：8-13.