（巴彥淖爾市農牧業(yè)經營管理站，內蒙古 巴彥淖爾 015000）

1 草原生態(tài)補獎政策實施的現狀

近年來，巴彥淖爾市不斷加大牧區(qū)草原生態(tài)保護建設工作的力度，連續(xù)實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策、退牧還草、牧草良種補貼、游牧民定居工程、鼠蟲害防治、津京風沙源治理工程、促進草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉變扶持項目和鼓勵草原補獎政策禁牧戶安居創(chuàng)業(yè)等一系列草原生態(tài)治理政策，使烏拉特草原的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。

巴彥淖爾市禁牧和草畜平衡是以5年為一周期。新一輪草原生態(tài)保護補獎政策機制中，總涉及補獎面積為7764萬畝，其中禁牧4233萬畝、草畜平衡3531萬畝。凡持有草原承包經營權證或簽訂了草原承包經營合同的農牧民、國有農牧林場的員工均可以享受草原生態(tài)補獎政策。新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策機制與第一期相比，補貼內容中取消了生產資料綜合補貼和牧草良種補貼，由原來的5項減少為3項，但是剩余3項的補貼有所增長，禁牧補貼和草畜平衡補貼由原來的 6元/畝/年、1.5元/畝/年提高到 7.5元/畝/年和2.5元/畝/年。新一期政策中，巴彥淖爾市實施的標準畝系數為0.8，按照此標準計算，禁牧補助6元/畝、草畜平衡獎勵為2元/畝。此外，在新一輪草原生態(tài)保護補獎政策實施過程中，草原管護員的工資待遇有所提高[1]。

2 草原生態(tài)補獎政策及對牧民生產生活的影響

通過對烏拉特中旗30戶牧戶的基本情況、畜禽結構變動情況、畜產品社會分配情況、牧戶生產情況和牧戶生活支出情況等進行調查分析，得出了以下結論[2]。

2.1 人口結構老齡化

牧戶家庭人口中，因為老齡化現象開始顯現，勞動力僅占總人口62.9%，供養(yǎng)的學生占家庭總人口近25%，而家庭生活支出中教育支出占生活總支出13.69%。由此可見，雖然是實行義務教育，但是牧民對子女教育類的支出仍占生活支出的很大比例。

2.2 收入穩(wěn)定

人均家庭經營純收入1.79萬元，人均純收入2.8萬元。2019年，當地牲畜的收購價格相比往年明顯增加，減少牲畜、降低成本、政策性補貼和工資性收入等途徑保持了收入的穩(wěn)定增加[3]。

2.3 牲畜結構調整更加優(yōu)化

山羊和綿羊等小畜年末頭數比年初大幅減少，證明草牧場得到了進一步合理利用，牲畜結構調整更加優(yōu)化，實現了烏拉特中旗“北繁南育”的戰(zhàn)略調整。牲畜結構的優(yōu)化調整節(jié)省了勞動力，實現了合理利用草牧場的目標，牲畜頭數雖然有所減少，但是牧戶通過優(yōu)化結構和減少成本提高了經營收入。

2.4 生產生活水平達到小康，基礎建設進一步鞏固

2019年牲畜的收購價格提高，牧戶收入提高，牧戶的生活質量得到了顯著的提升。牧戶房屋和棚圈建設結構95%以上已經實現了鋼、磚結構；飲水方面基本實現了機井或有配套機械；拖拉機和農運車等生產機具齊全，能夠滿足生產需求；兼顧性生產機具方面，最有代表性的生產機具是皮卡車。抽樣調查的30戶牧戶共有20輛小轎車，投資達到126.5萬元[4]。

2.5 農牧民思想觀念有所轉變

通過實施一系列優(yōu)惠政策，廣大農牧民群眾對政策性補貼政策逐漸理解和支持，農牧民的思想觀念有所轉變。

3 草原生態(tài)補獎政策實施過程中存在的問題

巴彥淖爾市自實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策以來，草原生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，項目區(qū)內的植被高度、密度和覆蓋度均有所提高，草原退化狀況得到了一定緩解。牧民的生活水平在整體上也有所提高，但是草原生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍然嚴重，草原生態(tài)保護補獎政策在實施中還存在著一些亟待解決的突出問題。

3.1 草補政策缺乏激勵性，尚未帶動牧民的積極性

在現行的草原生態(tài)保護補助獎勵政策機制中，對草原生態(tài)保護建設有明顯成果的牧民缺乏獎勵和激勵，所以并沒有提高牧民的積極性。大多數牧民都是抱著“跟著政府走”的心態(tài)來配合政策，并沒有真正了解政策的目的，也沒有減少牲畜數量和保護草原生態(tài)環(huán)境。

3.2 草場界線不明確，草原權屬爭議較多

在1998年落實草牧場“雙權一制”工作過程中，因權利意識和責任意識淡薄，許多地區(qū)存在著牧民少分、漏分和未分草場的現象，有些牧民甚至放棄了承包草原的權利，還有部分牧民因政策性補貼少，經營性收入偏低等原因流轉了草牧場。隨著國家對草原生態(tài)補貼政策的持續(xù)實施和補獎標準不斷提高，返回牧區(qū)要求享受政策性補貼的牧民越來越多。因時間跨度長、情況復雜，導致草原權屬難以界定，補貼資金發(fā)放緩慢[5]。

3.3 牧民就業(yè)現狀不樂觀，閑置勞動力較多

草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施后，許多牧民因享受禁牧政策性補貼處理家畜和流轉草牧場，有些牧民還低價變賣了自己的房屋，從牧區(qū)轉移到城鎮(zhèn)從事其他職業(yè)，用政策性補貼和處理家畜的資金以及流轉草場的租金維持正常生活。由于牧區(qū)閑置勞動力的文化層次較低、生產技能水平不高，又長期受游牧生活的影響，不符合企事業(yè)單位招聘崗位的要求，牧民就業(yè)空間狹窄。草原生態(tài)保護補獎政策實施后，牧區(qū)勞動力閑置，后續(xù)產業(yè)不能及時跟進，依賴性將越來越強，長期下去必然嚴重影響社會穩(wěn)定和現代草原畜牧業(yè)發(fā)展的進程。

3.4 金融服務體系不完善，牧民創(chuàng)業(yè)貸款難

牧民的牧業(yè)與農業(yè)經營支出均占牧業(yè)經營收入與農業(yè)經營收入的50%以上，加上日常開銷大，導致很多牧民每年都需要銀行貸款來維持生產生活。由于金融服務體系不完善，牧民貸款時程序復雜、手續(xù)較多，貸款較為困難，有創(chuàng)業(yè)意愿的牧民申請小額貼息創(chuàng)業(yè)貸款時門檻較高。因此，金融服務體系的不完善嚴重影響著牧民生產生活水平。

3.5 從事畜牧業(yè)勞動力減少，老齡化嚴重

在牧戶家庭人口中，因為老齡化現象開始顯現，勞動力僅占總人口的2/3，供養(yǎng)的學生約占家庭總人口的1/4。大部分年輕人不愿意回到牧區(qū)從事畜牧業(yè)生產，而是選擇到城鎮(zhèn)打工。因此，牧區(qū)的勞動力日趨減少，并且處于老齡化狀態(tài)，導致畜牧業(yè)經營模式得不到有效的轉變與發(fā)展。由于長期處于傳統(tǒng)經營方式，畜牧業(yè)的經營收入得不到有效的提高。因此要將探索新型經營模式與脫貧工作聯(lián)系起來，鼓勵新型經營模式的發(fā)展，拓寬牧民增收的新途徑。

3.6 嘎查村集體經濟沒有得到有效管理與發(fā)展

隨著草場確權的推進，既解決了草場面積不準和權屬不明等問題，又使集體草場等集體資源性資產明確了權屬。但是由于管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、利用不充分、沒有有效的管理和運營等問題，嘎查村的集體資產幾乎沒有實現真正意義上的民主管理與分紅。

4 促進草原生態(tài)補獎政策有效實施的對策建議

4.1 完善草原生態(tài)保護補獎政策，保障政策實施的連續(xù)性

草原生態(tài)保護補助獎勵政策內容里對做法超前、成果顯著的個體沒有具體的獎勵措施規(guī)定，所以在很大程度上限制了牧民保護草原生態(tài)的積極性。只有長期有效地實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，才能鞏固草原生態(tài)保護建設的成果，最終才能達到政策實施的目的。

4.2 調整補獎標準，發(fā)揮其最大效益

補獎標準是草原生態(tài)保護補助獎勵政策機制的核心內容，補獎標準的過高或不足都會影響政策的實施。補貼標準過高會增加財政負擔，補貼標準過低會打擊牧民的積極性，應當根據社會物價水平調整補貼標準。在制定實施方案時要根據不同地區(qū)的實際情況發(fā)放不同標準的補貼。

4.3 落實好“雙權一制”，積極開展基本草原劃定工作

草原是牧民賴以生存的根據地，也是長期發(fā)展畜牧業(yè)的基礎，關乎其利益。為了明確牧民所承包草場畝數，繼續(xù)落實“雙權一制”，明確草原權屬，開展基本草場劃定工作時必須堅持科學合理，以牧民利益為基礎，公平公正地劃定草場。做好矛盾草場的確權工作，著力解決草場糾紛矛盾，建立牧民和執(zhí)行部門之間的協(xié)調機制，使牧民群眾滿意，使執(zhí)行部門能夠順利完成各項任務[6]。

4.4 提高牧民綜合素質，加快轉變生產方式

牧民是草原生態(tài)保護補獎政策的實施對象，草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施后對牧民的生活生產帶來了一定的影響。相關部門應當針對牧民的實際情況開展各類技能培訓，提高牧民的綜合素質，培育新型牧民人才，鼓勵牧民自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展后續(xù)產業(yè)，提高牧民的生活水平。

4.5 健全金融服務體系，支持牧民生產建設

草原生態(tài)保護補獎政策實施后，牧戶減畜，收入降低，每年都需要銀行貸款來解決購買飼料和子女上學、就醫(yī)或創(chuàng)業(yè)等問題。但是由于金融服務體系不完善，給牧民的貸款帶來很大的困擾。金融部門應當從維護牧民利益出發(fā)，簡化辦貸程序，支持牧民自主創(chuàng)業(yè)或提高生產生活水平，同時保護草原生態(tài)建設。

4.6 探索新型經營模式，拓寬牧民增收途徑

牧民以傳統(tǒng)養(yǎng)殖為主要經營方式，同時家庭內勞動力趨于老齡化，導致畜牧業(yè)經營模式得不到有效改善，經營收入也得不到有效提高。因此需要探索新型的經營模式，解決牧民勞動力不足和老齡化問題。

4.7 開展集體產權制度改革，發(fā)展壯大集體經濟

大量的集體草原、集體公益性資產和集體經營性資產沒有得到有效地管理、盤活、發(fā)展和運營，導致牧民從嘎查村集體分得的收入少之又少，集體資產難以發(fā)揮其應有的作用，并且存在流失或者被侵占的危險。因此，開展產權制度改革工作，在建立健全集體公益設施等非經營性資產統(tǒng)一運行管護機制的基礎上，發(fā)展壯大集體經營性資產，將集體經營性資產折股到人、確股到戶，增加農牧民財產性收入，逐步建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的現代農村產權制度，保護和發(fā)展農牧民作為集體經濟組織成員的合法權益。