邱春林

（中共山東省委黨校 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南250103）

法治是國家治理的基本形式，是現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把這一戰(zhàn)略作為全黨工作的重要抓手。其中，山東省作為農(nóng)業(yè)大省，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板任重而道遠(yuǎn)。事實(shí)上，農(nóng)村法治建設(shè)薄弱，既不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障農(nóng)民合法權(quán)益，也不利于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的百年目標(biāo)。2018年“一號(hào)文”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中再次明確了建設(shè)法治鄉(xiāng)村的任務(wù)。基于此，筆者選擇了山東省臨沂市費(fèi)縣、菏澤市的單縣、青島即墨各一個(gè)案例，并深入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研考察，通過座談、走訪、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，從而深入了解山東省鄉(xiāng)村法治建設(shè)的第一手資料，在深入分析調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，梳理探討其成因所在，分析對(duì)策與思路，以期為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供法治保障對(duì)策與建議。

一、法治建設(shè)在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中的地位和作用

法治作為解決改革發(fā)展穩(wěn)定中深層次矛盾和問題最有效、最穩(wěn)定、最根本的手段，已經(jīng)成為全黨、全社會(huì)的共識(shí)。2018年中央“一號(hào)文”明確指出走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。在參加十三屆全國人大一次會(huì)議山東代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記做出“五個(gè)振興”的重要指示，要求山東高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村振興這盤大棋，打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板。正如劉家義書記所指出，近年來山東農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束加大、城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展問題十分突出，顯然實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的打造，離不開治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，離不開法治建設(shè)的保障。法治建設(shè)在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造中的作用進(jìn)一步凸顯。

（一）法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求

正如鄧小平同志所指出的，推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)“還是要靠法制”“搞法制靠得住”[1]379，鄉(xiāng)村振興也不例外。黨的十八屆四中全會(huì)指出，依法治國是我們堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。十九大以來，中央明確提出了構(gòu)建自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，而村民自治作為農(nóng)村基層民主也應(yīng)該走法治化之路。作為國家治理的重要組成部分——鄉(xiāng)村治理，無疑是一個(gè)難點(diǎn)，特別是長期以來我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民文化教育水平、農(nóng)民民主法治意識(shí)都不同于城市。在城市，市民教育程度和相應(yīng)的科學(xué)文化素質(zhì)普遍較高，使得市民能夠較好地接受法治文化，相比較而言，目前中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的主體還是農(nóng)民，客觀來說，農(nóng)民的整體素質(zhì)還普遍偏低，農(nóng)村中文盲半文盲的比例還比較高。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村由貧困落后的社會(huì)狀況進(jìn)一步發(fā)展到實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，無疑，首先要求農(nóng)民自身的現(xiàn)代化，這里就包括生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式的現(xiàn)代化?？梢姡l(xiāng)村治理法治化的道路不同于城市治理法治化的道路，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、治理現(xiàn)代化面臨的問題更多、難度更大。只有走法治化之路，才能將鄉(xiāng)村治理通過法律和制度加以體現(xiàn)和保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（二）推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，才能讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中感受公平正義

鄉(xiāng)村振興不是政府唱獨(dú)角戲，鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民。切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性是打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的關(guān)鍵。如何讓農(nóng)民動(dòng)起來，顯然，需要?jiǎng)?chuàng)造一種法治環(huán)境，通過法治建設(shè)，讓農(nóng)民吃上一顆定心丸，解決農(nóng)民的后顧之憂，如農(nóng)村土地三權(quán)分置的法定化，就較好地解決了農(nóng)民進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)的后顧之憂，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)一步擴(kuò)大投入；只有通過法治化建設(shè)，才能有效規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，更好地調(diào)動(dòng)各種生產(chǎn)性要素積極參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中來。只有努力推進(jìn)法治建設(shè)，打造法治環(huán)境，讓農(nóng)民在改革開放的實(shí)踐中感受到社會(huì)的公平正義，才能夠更好地調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造偉大實(shí)踐中來。

（三）推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，是法治山東建設(shè)的關(guān)鍵和難點(diǎn)所在

2014年6月，山東省委、省政府出臺(tái)了《法治山東建設(shè)綱要》，明確了要求實(shí)施依法治省規(guī)劃，不斷加快法治建設(shè)步伐，明確提出了建設(shè)法治山東的目標(biāo)：“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的法治化”[2]。2016年5月31日，山東省委、省政府印發(fā)了《山東省法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》，對(duì)法治山東建設(shè)工作做出詳細(xì)部署，這是貫徹落實(shí)依法治國基本方略、全面推進(jìn)法治山東建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措，標(biāo)志著我省法治建設(shè)進(jìn)入了全面推進(jìn)的新階段。法治山東建設(shè)提出了11個(gè)方面，41項(xiàng)主要任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2017年山東省常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，升至60.58%，比上年末提高1.56個(gè)百分點(diǎn)”①，不容忽視的是，山東作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口仍然有4076萬人，農(nóng)村基層法治建設(shè)面臨的困難和問題還很多，農(nóng)村基層法治建設(shè)是法治山東的重要組成部分，也是法治山東建設(shè)的關(guān)鍵和難點(diǎn)所在。

（四）推動(dòng)鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)，才能營造出鄉(xiāng)村振興的法治環(huán)境

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的直接受益者。鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)政策舉措能夠落實(shí)到位，關(guān)鍵看基層基礎(chǔ)工作是否落實(shí)到位。加強(qiáng)農(nóng)村基層法治建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證任何人都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，保證黨的各類方針政策落實(shí)到位，不走形、不變味，才能使群眾的利益切實(shí)得到法律保障。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村組織振興，以及鄉(xiāng)村文化振興實(shí)施中，只有加強(qiáng)基層法治建設(shè)，提高依法執(zhí)政的自覺性，提高基層干部依法執(zhí)政能力，提高群眾法治意識(shí)，才能更好地保障各類振興方案與政策的落地并取得實(shí)效。

同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，農(nóng)村法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不適合的地方。特別是十八大以來，在帶領(lǐng)廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，特別是“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的確定，使我們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到只有依靠法治化才能夠?qū)崿F(xiàn)這一偉大事業(yè)。當(dāng)然，從西方經(jīng)典現(xiàn)代化理論看來，農(nóng)民在現(xiàn)代化進(jìn)程中也擺脫不了自己的“歷史棄兒”之命運(yùn)和地位。即便馬克思和恩格斯對(duì)農(nóng)民在歷史變革中的作用也曾估計(jì)不足，恩格斯認(rèn)為：“我們的小農(nóng)，正如任何過了時(shí)的生產(chǎn)方式的殘余一樣，在不可挽回地走向滅亡?！盵3]487面對(duì)世情、國情、黨情的深刻變化，黨的十八大提出了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，十九大則進(jìn)一步細(xì)化了“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并細(xì)化為三個(gè)階段，每個(gè)階段目標(biāo)任務(wù)明確，如何整合提升進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，無疑這些都迫切需要通過法治化進(jìn)程來為實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)目標(biāo)提供制度保障。

二、山東省鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)現(xiàn)狀剖析

縱觀山東農(nóng)村基層法治建設(shè)大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段，1978年十一屆三中全會(huì)到1992年黨的十四大召開，確定了中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，屬于山東省農(nóng)村基層法治建設(shè)的起步階段。第二階段，從十四大確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始到1999年，鄭重把依法治國寫入憲法。特別是1998年11月4日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過了 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，山東省農(nóng)村基層法治建設(shè)不斷深入。第三階段，從2000年到2012年黨的十八大召開，特別是新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，山東省農(nóng)村基層法治建設(shè)不斷深入。第四階段，十八大，特別是十八屆四中全會(huì)以來，農(nóng)村基層法治建設(shè)進(jìn)入快車道新的歷史階段，山東省委、省政府出臺(tái)了《法治山東建設(shè)綱要》，進(jìn)一步明確了到2020年山東法治建設(shè)的目標(biāo)：“基本實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的法治化?！盵2]

四十年改革開放，特別是黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，提出必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，把農(nóng)村法治建設(shè)提高到空前高度來強(qiáng)調(diào)和部署，體現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)把握。改革開放以來，山東省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、法治建設(shè)等方面取得了顯著成績，山東省委、省政府高度重視農(nóng)村基層法治建設(shè)，全力貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層法治建設(shè)的指示和要求，在農(nóng)村法治建設(shè)方面也取得了令人矚目的成績。

（一）改革開放40年來山東省鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)的主要成就

1.初步建立了比較完善的農(nóng)村法律規(guī)范體系。

改革開放以來，中央政府高度重視農(nóng)村基層法治建設(shè)，制定了20多部農(nóng)業(yè)法律，60多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)，460多部部門規(guī)章，以及一大批地方性法規(guī)規(guī)章，農(nóng)村基層法律體系基本建立起來[5]。山東省委、省政府在大力推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展實(shí)踐中，高度重視法治規(guī)范體系建設(shè)，先后出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村基層法治建設(shè)文件、辦法、條例合計(jì)50余部，為法治山東建設(shè)提供了制度基礎(chǔ)和保障，如2014年出臺(tái)了《法治山東建設(shè)綱要》《山東省法治宣傳教育條例》等有關(guān)文件，著力推進(jìn)落實(shí)依法治國，明確了法治山東的建設(shè)目標(biāo)。無疑，《綱要》的制定出臺(tái)是山東省委、省政府深入貫徹十八大、十八屆三中全會(huì)精神、推進(jìn)法治建設(shè)的重要舉措。

2.鄉(xiāng)村基本公共法律服務(wù)體系初步建立。

數(shù)據(jù)顯示：山東省建成市級(jí)公共法律服務(wù)大廳15個(gè)，91%的縣(市、區(qū))、90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、67%的村(社區(qū))建成實(shí)體平臺(tái)，市級(jí)“12348”熱線全部建成并逐步向省級(jí)平臺(tái)割接，“山東法網(wǎng)”上線運(yùn)行并與“中國法網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接，月均辦理公共法律服務(wù)事項(xiàng)48萬件，較好地滿足了人民日益增長的美好生活需要、法律服務(wù)需要，初步構(gòu)建了保障有力、管理規(guī)范、運(yùn)行高效、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系。特別是基于村(社區(qū))治理在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用，山東啟動(dòng)了一村一顧問項(xiàng)目，引導(dǎo)廣大干部群眾運(yùn)用法治思維和法治方式管理公共事務(wù)、化解矛盾糾紛、維護(hù)自身權(quán)益，對(duì)于提升村(社區(qū))治理水平、促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。目前，“全省51291個(gè)村 (社區(qū))配備了法律顧問，覆蓋率達(dá)到86%，濟(jì)南、青島、淄博等9市實(shí)現(xiàn)全覆蓋。一年來，村(社區(qū))法律顧問協(xié)助起草、審訂村規(guī)民約等3萬余件次，對(duì)村居治理有關(guān)事項(xiàng)提出法律意見3.8萬次，為群眾提供法律咨詢46.5萬人次，調(diào)處化解矛盾糾紛6.8萬件次，有力維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定?！盵5]

3.普法宣傳取得較好效果。

自1985年以來，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》。從1986年起，山東省啟動(dòng)實(shí)施了七個(gè)“五年普法規(guī)劃”和五個(gè)依法治省五年規(guī)劃。30多年的普法、依法治理實(shí)踐，在法律意識(shí)和法律素質(zhì)等方面，山東廣大干部和群眾普遍得到了較大提高，客觀上推動(dòng)了全社會(huì)法治化管理水平的提升，夯實(shí)了法治山東建設(shè)的群眾基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，形成了自己的鮮明特色，如“六五”普法期間形成的“法律六進(jìn)”（進(jìn)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)和單位）的“山東路徑”，全省建立了3689個(gè)青少年法治教育基地，98.5%的中小學(xué)校配備了法治副校長，97%以上大中型企業(yè)配備了法律顧問，農(nóng)村法治夜校達(dá)到7萬所，縣域法治宣傳教育中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個(gè)一”普法陣地基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，多項(xiàng)工作走在了全國前列。據(jù)統(tǒng)計(jì)：“六五”期間，山東全省開設(shè)法治欄目979個(gè)，涌現(xiàn)出《天下故事》《有話好好說》等一大批普法品牌欄目，建成法治文化主題公園239處、法治文化廣場(chǎng)566處、法治文化長廊5347條，創(chuàng)建“全國民主法治示范村（社區(qū)）”175個(gè)，縣級(jí)以上“民主法治示范村（社區(qū)）”達(dá)到50%以上，基層治理法治化水平明顯提高。[6]

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下山東省鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)的短板

在看到法治建設(shè)成效的同時(shí)，筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)山東廣大農(nóng)村基層法治建設(shè)依然存在著一些短板。農(nóng)村法治宣傳全覆蓋的效果遠(yuǎn)未達(dá)到理想的狀態(tài)，山東鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)還存在下列一些問題和不足，還不能很好地保障鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造。

1.農(nóng)民的法治素養(yǎng)亟待進(jìn)一步提高。

不可否認(rèn)，由于受傳統(tǒng)歷史文化的影響以及農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，加之普法形式的相對(duì)單一等諸多方面影響，農(nóng)民的法治素養(yǎng)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。盡管“中國特色社會(huì)主義法律體系已初步建成”②，山東省持續(xù)推進(jìn)普法宣傳教育活動(dòng)，但在農(nóng)村法治建設(shè)過程中，村民法律意識(shí)淡薄，對(duì)法律的認(rèn)知程度依然不夠，依然存在農(nóng)村維權(quán)意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、守法意識(shí)還不高的現(xiàn)象。正如19世紀(jì)初德國的歷史法學(xué)代表人物薩維尼指出：“法律如同一個(gè)民族所特有的語言、生活方式和素質(zhì)一樣，本身就是一種固定的性質(zhì)和明顯的屬性。”[7]260-261在農(nóng)民的法律意識(shí)中，由于歷史、文化和經(jīng)濟(jì)等方面的原因，在廣大的農(nóng)村基層地區(qū)，宗親、家族等封建思想深入骨髓，究其原因，既有中國傳統(tǒng)主流文化的影響，當(dāng)然，我們也承認(rèn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)差距，特別是在信息、技術(shù)及各類資源等方面，農(nóng)村依然比較匱乏，農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)知渠道較少，農(nóng)村接受法律系統(tǒng)教育的對(duì)象更少，特別是隨著農(nóng)民工外出打工，村里留下的人，主要是空巢老人、留守兒童、婦女等，無疑這些老人、婦女和兒童，其法律意識(shí)顯然更為淡漠。

事實(shí)上，在鄉(xiāng)村更多時(shí)候，廣大農(nóng)民更習(xí)慣于用樸實(shí)的感情、倫理與道德來處理人與人之間的關(guān)系，客觀上，對(duì)法律的輕視、畏懼，以及倫理、道德意識(shí)等因素都深刻地影響著農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)可、接受與使用等態(tài)度?？陀^上來說，由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城市，法律需求同樣滯后于城市，加之法律訴訟同樣需要成本付出，也導(dǎo)致當(dāng)農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害時(shí)，走訴訟的途徑比通過私下和解要少得多。

在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)：除了知道憲法是我們國家的根本大法之外，能說出三到五部法律的農(nóng)民，僅為5%，能具體說出其內(nèi)容的則更少，僅為3%，甚至許多農(nóng)民還不知道有《反家庭暴力法》；對(duì)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等與農(nóng)村、農(nóng)民自身利益密切相關(guān)的有關(guān)法律法規(guī)也知之不多、不深，這一比例甚至高達(dá)85%。農(nóng)民的法律意識(shí)薄弱，使得法治觀念難以在其內(nèi)心得到內(nèi)化和認(rèn)可，更不用說用來規(guī)范和引導(dǎo)其自身行為。據(jù)筆者的調(diào)查顯示，以超速被交警罰款為例，認(rèn)為處罰不合法不合理，而提起訴訟的比例僅僅占16%③，可見農(nóng)民的法治素養(yǎng)亟待進(jìn)一步的提高。

2.鄉(xiāng)村基層干部依法辦事能力亟待提升。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層干部法治意識(shí)不強(qiáng)，甚至極個(gè)別干部還是法盲，由此就不難理解，農(nóng)村基層干部執(zhí)法不力之普遍。在農(nóng)村基層執(zhí)法實(shí)踐中，有法不依現(xiàn)象也并不少見。相對(duì)普通村民而言，農(nóng)村基層干部的法律意識(shí)明顯要高一些，不過需要注意的是，個(gè)別地方基層干部“離村化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，出現(xiàn)這樣一種回村“上下班”現(xiàn)象，白天回村上班，晚上回城，如何服務(wù)百姓？有多少時(shí)間服務(wù)百姓？這些都是需要反思的問題。當(dāng)然，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)一些干部也并不是不懂法律，但在實(shí)踐中卻明知故犯，在執(zhí)法過程中，他們更愿意運(yùn)用“關(guān)系”或“權(quán)力”等去對(duì)待和處理法律問題。

根據(jù)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)網(wǎng)站“每月通報(bào)”發(fā)布的數(shù)據(jù)：自2015年7月起，16次“每月通報(bào)”揭露了1884起侵害人民利益的不健康和腐敗問題，其范圍涉及到民生資金被冒領(lǐng)、被截留、被克扣、被挪用等合計(jì)共1076起，占57.1%。當(dāng)然，在涉及民生資金管理使用方面，存在的問題主要集中表現(xiàn)為三類：第一類涉及種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金問題，合計(jì)330起；第二類涉及征地拆遷補(bǔ)償資金問題，合計(jì)176起；第三類涉及危房改造補(bǔ)助資金問題，合計(jì)102起；三類問題分別占民生資金管理使用問題的30.7%、16.4%、9.5%。值得關(guān)注的是，在通報(bào)的基層干部中，鎮(zhèn)干部、村委會(huì)干部，當(dāng)然也有基層事業(yè)單位干部和工作人員并不是少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省紀(jì)委在“每月通報(bào)”曝光的2603人中，“縣處級(jí)及以上人員77人，占3%；鄉(xiāng)科級(jí)及以下2526人，占97%。村黨支部書記、村委會(huì)主任809人，占31.1%，基層站（所）站長、所長 126 人，占 4.8%”[8]。

3.鄉(xiāng)村基層立法工作亟待進(jìn)一步完善。

不可否認(rèn)，改革開放以來鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)成績是比較顯著的。截至2017年，“在黨中央、國務(wù)院、全國人大常委會(huì)的高度重視下，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)日益完善，目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)29部、部門規(guī)章150部、地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)規(guī)章600多部”[9]。特別是山東省政府出臺(tái)了一系列配套的政策法規(guī)，如《山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村最低生活保障工作的意見》《山東省就業(yè)促進(jìn)條例》《山東省義務(wù)教育條例》《山東省人民政府關(guān)于加快農(nóng)村教育改革與發(fā)展的決定》《山東省農(nóng)田水利管理辦法》《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房抵押權(quán)貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的意見》等。總體來看，以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律體系已經(jīng)形成，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是還要看到，與農(nóng)村有關(guān)的法律法規(guī)分布不均、立法多是原則性規(guī)定，并且隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展，陳舊落伍的規(guī)范性法律文件沒有得到及時(shí)修改完善，客觀上其實(shí)踐效果也不盡如人意。

4.農(nóng)村法律服務(wù)體系還不夠健全。

公共法律服務(wù)的目的在于保障公民的基本權(quán)利，使人民群眾合法權(quán)益得到維護(hù)，使社會(huì)公平正義得到彰顯，從而保障人民安居樂業(yè)。當(dāng)前，山東農(nóng)村法律服務(wù)體系總體上基本建立了起來，但客觀上還存在一些問題和不足。像一個(gè)中心法庭要管轄2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地方，管轄范圍一般越大。當(dāng)然，打官司需要經(jīng)過諸多程序，如起訴的第一步需要先立案，再傳詢、開庭等程序，導(dǎo)致許多人倍感麻煩而不愿意訴諸法律去解決糾紛。當(dāng)然，也存在一種極端現(xiàn)象，個(gè)別村民認(rèn)為通過法律途徑解決糾紛，其最后的結(jié)果可能是既輸了官司，又輸了錢。同時(shí)，我們還要關(guān)注到，目前雖然每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有設(shè)立司法所，但調(diào)查也顯示基層司法助理員多為兼職，亦或臨時(shí)工擔(dān)任，其自身法律素養(yǎng)和能力有待于提高。在農(nóng)村基層，當(dāng)農(nóng)民遇到糾紛，需要尋求法律解決時(shí)，依然存在很多困難，他們甚至不清楚應(yīng)該向哪些機(jī)構(gòu)、部門或人員投訴，解決糾紛。據(jù)筆者調(diào)查顯示：農(nóng)民絕大數(shù)是通過網(wǎng)絡(luò)手段獲得法律信息的，說明信息化在農(nóng)村得到加快普及，同時(shí)也說明普法形式比較單一，難以更好地滿足不同層次農(nóng)民的實(shí)際需求。

5.山東省鄉(xiāng)村基層法治運(yùn)行機(jī)制還不夠完善。

目前，山東省鄉(xiāng)村基層法治運(yùn)行機(jī)制總體來說，已經(jīng)基本確立，但與我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求相比，還有一定差距。這主要表現(xiàn)：第一，農(nóng)村法制不健全。改善農(nóng)村地區(qū)的法治需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法律模式和框架。但是，目前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有從根本上消除，一些與農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)分離，可操作性不足。第二，缺乏農(nóng)民的主體地位。個(gè)人獨(dú)立和自治是現(xiàn)代法治的先決條件，農(nóng)村法治也不例外。在農(nóng)村法治中，很大程度上來說，農(nóng)民仍然是作為管理對(duì)象存在，對(duì)自己主體地位的認(rèn)識(shí)和保障還缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。應(yīng)該說現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)立法和行政立法還有不同程度的管理性質(zhì)的慣性思維，而反映農(nóng)民主體地位的以權(quán)利為基礎(chǔ)的意識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。第三，提升農(nóng)民的法律能動(dòng)性不夠。主要體現(xiàn)在：一方面，由于農(nóng)村執(zhí)法工作滯后，法律缺乏具體內(nèi)容，缺乏吸引力，無法建立農(nóng)民對(duì)法律的親和力。一方面，農(nóng)民參與法律活動(dòng)的自覺意識(shí)尚未完全形成。第四，法律在農(nóng)村的權(quán)威仍然不足?？陀^地說，民事糾紛、刑事自訴案件，甚至農(nóng)村地區(qū)的一些刑事公訴案件，在模糊的法律事實(shí)的基礎(chǔ)上，各方之間有不同程度的和解。這實(shí)際上化解了農(nóng)村基層法律的權(quán)威，導(dǎo)致社會(huì)管理的衰落，客觀上導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)法治的認(rèn)識(shí)大幅度降低。

6.鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)踐中還處在粗放階段。

鄉(xiāng)規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要內(nèi)容和載體，在維護(hù)農(nóng)村秩序方面也發(fā)揮著不可替代的作用。不言而喻，村莊的規(guī)章制度并非真正意義上的法律規(guī)范，其制定程序、主要內(nèi)容和具體實(shí)施，與國家法律相比，在很大程度上顯得比較粗略和簡單，甚至一些村莊的規(guī)章制度由村委會(huì)和黨委會(huì)成員閉門造車而成，現(xiàn)行的村莊規(guī)章制度的制定還缺乏相應(yīng)而有效的審查機(jī)制。當(dāng)村民的利益與集體利益和國家利益發(fā)生沖突，客觀上國家不可能全面深入干涉農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面，所以就出現(xiàn)一些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約違反國家法律規(guī)定的情況。村莊的規(guī)章制度是以道德為基礎(chǔ)的，沒有足夠的實(shí)施保障。如果村級(jí)法規(guī)缺乏合法性的審查機(jī)制，一些違反國家法律精神的村莊法規(guī)規(guī)定的實(shí)施，將會(huì)影響到農(nóng)村基層法治的改善。事實(shí)上，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的存在也使群眾產(chǎn)生了對(duì)司法的不信任感，特別是強(qiáng)制、跟蹤攔截上訪等現(xiàn)象使基層群眾學(xué)習(xí)法律的熱情受到嚴(yán)重挫傷。正如一些農(nóng)民開玩笑地說，雖然法律是一個(gè)好主意，但讓一些歪嘴的和尚念歪了。

三、鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障建設(shè)對(duì)策與出路

（一）加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村基層法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是社會(huì)主義法治的根本要求，也是我國各族人民利益和幸福的基礎(chǔ)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記指出：“黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別把全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國作為主題并作出決定，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面?！盵10]114

依法治國的難點(diǎn)在基層，這需要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和示范帶動(dòng)作用，才能更好地讓依法治國在基層扎根落地。對(duì)此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)鄉(xiāng)村基層法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)基層治理和法治的全過程。正如習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定的說明》所強(qiáng)調(diào)的：“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論。”[11]1787

40年改革發(fā)展，山東的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等取得了巨大成績，人民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，從解決溫飽問題到逐步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，再到兩個(gè)百年目標(biāo)的進(jìn)一步明確；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，到今天成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，這些都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨不僅是中國革命的領(lǐng)導(dǎo)者，更是今天推進(jìn)兩個(gè)百年目標(biāo)任務(wù)的主心骨，同樣在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造進(jìn)程中，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能最大限度地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地；只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保鄉(xiāng)村治理法治化的社會(huì)主義方向；只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，才能更好調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，投入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中。

黨的基層組織是黨的一切工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，落實(shí)黨的路線、方針、政策和各項(xiàng)任務(wù)離不開基層黨組織，提高社會(huì)治理法治化水平更離不開基層組織的領(lǐng)導(dǎo)和示范帶動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示：“截至2018年12月31日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9059.4萬名，有基層組織461.0萬個(gè)，比上年增加3.9萬個(gè)，增幅為0.8%。其中，基層黨委23.9萬個(gè)，總支部29.9萬個(gè)，支部407.2萬個(gè)。”[12]無疑，只有基層黨組織得到全面提升，組織建設(shè)才能夠牢牢把握鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造的總體要求，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)落地、落實(shí)到位，才能實(shí)現(xiàn)基層黨組織的組織資源優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障的優(yōu)勢(shì)。

（二）夯實(shí)農(nóng)村基層法治建設(shè)基石，助推鄉(xiāng)村振興

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，同樣，農(nóng)村基層法治建設(shè)離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力支撐，同樣也與農(nóng)民教育和教育的發(fā)展密不可分。改善農(nóng)村法治的基礎(chǔ)一環(huán)在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大支撐，否則就會(huì)成為空談。農(nóng)村基層法治的完善意味著把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固納入農(nóng)村法治的軌道。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)著力加快發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技，轉(zhuǎn)變應(yīng)用能力，進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括通信、交通，以及其他各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，為農(nóng)村法治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，還需要特別關(guān)注的是要積極適應(yīng)農(nóng)村法治建設(shè)的新要求，努力提高農(nóng)村教育水平，合理分配教育資源，使農(nóng)民能夠熟悉法律程序，運(yùn)用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）完善鄉(xiāng)村法治運(yùn)行機(jī)制，保障鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，山東省相繼推出了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興工作方案》，從而進(jìn)一步明確了山東鄉(xiāng)村振興的總體設(shè)計(jì)。為進(jìn)一步完善農(nóng)村法治運(yùn)行機(jī)制，鄉(xiāng)村振興落地提供了法治保障。

一是對(duì)山東省出臺(tái)的涉農(nóng)相關(guān)法律制度及配套制度做進(jìn)一步修訂完善。特別是要把與農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的制度，及時(shí)送法下鄉(xiāng)、送法到戶；要及時(shí)將那些經(jīng)過實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的制度，及時(shí)通過法定程序上升為法律；當(dāng)然，還要對(duì)不適應(yīng)改革發(fā)展要求的法律法規(guī)，及時(shí)修改和廢止。如為了加強(qiáng)農(nóng)村公路的建設(shè)和管理，促進(jìn)農(nóng)村公路事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合山東省實(shí)際，起草了《山東省農(nóng)村公路條例（修訂草案征求意見稿）》并面向社會(huì)公開征求意見；再如，為規(guī)范村務(wù)公開工作，保障村民依法行使對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督的權(quán)利，完善村民自治制度，促進(jìn)民主管理，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，起草了《山東省村務(wù)公開條例（修正草案征求意見稿）》，并面向社會(huì)公開征求意見。

二是要優(yōu)化完善法律在農(nóng)村基層的高效運(yùn)行體制機(jī)制。鑒于目前農(nóng)村基層法治資源缺乏，積極探索進(jìn)一步整合基層法治力量的體制機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村司法基層法治建設(shè)，進(jìn)一步完善包括鄉(xiāng)村司法所、人民調(diào)解站等在內(nèi)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。此外，更要緊密聯(lián)系農(nóng)村基層實(shí)際，針對(duì)村民經(jīng)常發(fā)生的鄰里沖突、老人贍養(yǎng)、孩子撫養(yǎng)等家庭糾紛，以及宅基地糾紛等小微案件，采取送法到家的辦法，積極探索簡便易行的巡回審判方式，一方面減少村民打官司的成本投入，另一方面，強(qiáng)化法律的影響力，實(shí)現(xiàn)了普法方式的創(chuàng)新。如蒙陰人民法院針對(duì)農(nóng)村水果銷售旺季產(chǎn)生糾紛的客觀實(shí)際，積極推進(jìn)普法進(jìn)村、進(jìn)戶、進(jìn)田間地頭，取得了明顯效果。

（四）完善村民自治法規(guī)體系，助力鄉(xiāng)村振興

我國的村民自治作為村民實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種基層民主制度，實(shí)際是一個(gè)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的完整體制，當(dāng)然也是一種包括村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督小組在內(nèi)的權(quán)力相互制衡的機(jī)制。圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治的制度化建設(shè)，努力形成合力，保證村民自治的良性發(fā)展。

正如十八屆四中全會(huì)所指出的，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求走依法治國的道路。在鄉(xiāng)村振興齊魯樣板實(shí)踐中，在推進(jìn)黨的鄉(xiāng)村治理和村民自治進(jìn)程中，都需要進(jìn)一步完善村民自治法規(guī)體系，以便更好地?cái)U(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利。《村民委員會(huì)組織法》作為村委會(huì)權(quán)力運(yùn)作的基本法律規(guī)范，該法很大程度上突出了村民委員會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行，但也可以看到它在一定程度上弱化了村民自治的主體，弱化了村級(jí)黨組織、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督小組的作用，這與農(nóng)村村民自治的發(fā)展要求是不相適應(yīng)的。事實(shí)上農(nóng)村村民自治作為一個(gè)權(quán)力制衡的治理結(jié)構(gòu)，絕非一個(gè)村民委員會(huì)所能代替，其中村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用不能忽視。

當(dāng)然，在村民自治發(fā)展進(jìn)程中，也會(huì)出現(xiàn)一些帶有普遍性的問題，這就要求有關(guān)村民自治的國家立法和地方立法要與時(shí)俱進(jìn)。通過進(jìn)一步完善村民自治法規(guī)體系，厘清村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督小組，以及與其他治理主體的相互關(guān)系，并就責(zé)權(quán)利等做出具體規(guī)定。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過完善村民自治法規(guī)體系，真正形成村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)各司其職、相互制衡、相互配合、協(xié)同治理的農(nóng)村治理模式。如山東省日前就發(fā)布了《山東省村務(wù)公開條例（修正草案征求意見稿）》，目的就是進(jìn)一步完善村民自治制度，促進(jìn)民主管理，規(guī)范村務(wù)公開工作，保障村民依法行使對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

在村規(guī)民約中體現(xiàn)國家法律的意志，是在農(nóng)村實(shí)行法治的有效途徑。因此，有必要充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的特殊風(fēng)俗和傳統(tǒng)心理習(xí)慣，修改和完善村規(guī)。對(duì)此，在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，就要注意：一是要澄清職責(zé)權(quán)限和范圍。對(duì)法律已經(jīng)規(guī)定的事項(xiàng)不要曲解或另行安排杜絕通過村規(guī)來擴(kuò)大或縮小法律的范圍。二是要充分借鑒吸收傳統(tǒng)文化之精髓，特別要總結(jié)無爭(zhēng)議的公共秩序和誠實(shí)信用，如尊重老人、尊重他人、尊重勞動(dòng)等良好習(xí)俗。三是在制定村莊規(guī)章制度的過程中，要充分發(fā)揮村民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，保證村民的參與權(quán)、討論權(quán)和投票權(quán)。四是要對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行法治改造。引進(jìn)具有較高法律技能的專家學(xué)者對(duì)村規(guī)民約的制定給予足夠的指導(dǎo)和規(guī)范，堅(jiān)決廢除那些違背國家法律的內(nèi)容，將懲罰措施限制在法律的框架內(nèi)，從而提高村規(guī)民約的科學(xué)性。只有這樣，才能更好地規(guī)范農(nóng)民的行為，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，使村規(guī)民約成為實(shí)施法律法規(guī)的有效載體，提高農(nóng)村基層的法治水平，從而用法治保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實(shí)。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村普法宣傳教育工作，營造鄉(xiāng)村振興法治環(huán)境

針對(duì)普法宣傳中存在的問題，在總結(jié)六五普法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，緊跟信息化時(shí)代發(fā)展，積極創(chuàng)新農(nóng)村普法宣傳教育手段與形式。針對(duì)普法宣傳的中心目標(biāo)，即通過普法宣傳教育，切實(shí)提高農(nóng)村基層干部群眾的法律意識(shí)，增強(qiáng)法制觀念和依法辦事的能力，從而使農(nóng)村干部自覺依法行政，嚴(yán)格依法辦事，推進(jìn)農(nóng)村法治化建設(shè)。

對(duì)此，需要突出三個(gè)重點(diǎn)：一是突出普法的重點(diǎn)對(duì)象。這就是要著重抓好關(guān)鍵少數(shù)，即狠抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農(nóng)村基層執(zhí)法人員、農(nóng)村“兩委”班子成員，以及法制宣傳員、人民調(diào)解員等。在每次村委會(huì)換屆選舉結(jié)束后，都要把新任“村官”的法律培訓(xùn)提高到首要位置。二是突出普法宣傳的重點(diǎn)內(nèi)容，要緊密結(jié)合農(nóng)村基層現(xiàn)實(shí)需要，重點(diǎn)組織宣傳與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《婚姻法》《治安處罰法》《合同法》等，力求讓這些法律家喻戶曉、深入人心。三是創(chuàng)新普法教育手段，充分利用自媒體、網(wǎng)絡(luò)等，使法律宣傳內(nèi)容更加直觀簡潔，富有特色，便于群眾接受和認(rèn)可，當(dāng)然，在農(nóng)村基層進(jìn)行普法宣傳，還要進(jìn)一步整合各類宣傳資源，實(shí)現(xiàn)宣傳效果的最大化，通過普法宣傳方式創(chuàng)新，切實(shí)提升普法宣傳教育的效率。

（六）加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治工作人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興人才保障

鄉(xiāng)村振興法治保障離不開專業(yè)人才隊(duì)伍的支持。當(dāng)前，我省農(nóng)村法律人才主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所等機(jī)構(gòu)，事實(shí)上廣大基層法律人才隊(duì)伍客觀上還需要承擔(dān)大量的行政工作，并不能提供良好的法律服務(wù)。而城市法律人才又因人員、資金、技術(shù)等原因，基本上不可能給農(nóng)村提供法律服務(wù)，因此，農(nóng)村法律人才極為緊缺。目前山東省正在積極實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)基層干部的法治意識(shí)，不斷提高法治能力，為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供人才法治保障。

一是進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村法律專業(yè)人才庫建設(shè)力度。以司法所、派出所、綜治辦等機(jī)構(gòu)為陣地，按照一定的人口比例配備一定數(shù)量的法律專業(yè)人士，組建鄉(xiāng)村振興律師服務(wù)團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步落實(shí)“一村一顧問”，實(shí)現(xiàn)律師服務(wù)全覆蓋，將新鮮血液引入農(nóng)村干部隊(duì)伍，將具有法律專業(yè)知識(shí)的人才納入基層干部隊(duì)伍，為改善農(nóng)村法治提供人才保障。二是加大鄉(xiāng)村干部法律培訓(xùn)力度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、村干部進(jìn)行有針對(duì)性的法律培訓(xùn)，聘請(qǐng)具有深厚理論知識(shí)，熟悉基層和農(nóng)村的法律專家，對(duì)基層干部進(jìn)行培訓(xùn)，逐步完善法治；農(nóng)村基層干部必須克服思想上的特權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層干部的示范帶動(dòng)作用，嚴(yán)格依法規(guī)范言行，切實(shí)提高鄉(xiāng)村干部的依法治理能力。三是借鑒赤腳醫(yī)生策略，在鄉(xiāng)村啟動(dòng)“赤腳律師”試點(diǎn)，可以通過農(nóng)村治保會(huì)、村民調(diào)解委員會(huì)等基層組織，遴選一批懂法律和地方性規(guī)范，又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的“赤腳律師”，發(fā)揮其示范帶頭作用。四是進(jìn)一步完善基層干部的法治評(píng)估和考核機(jī)制。把依法行政，作為干部調(diào)查的重要組成部分，在同等條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。

一言以蔽之，鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造是山東在新時(shí)代的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)走在前列的必然選擇。面對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的艱巨任務(wù)，面對(duì)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造重任，如何用法治手段來保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略健康有序推進(jìn)和發(fā)展，成為當(dāng)前擺在山東省委、省政府面前的重要使命和現(xiàn)實(shí)課題。鄉(xiāng)村振興與法治保障并不是相悖的，而是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，沒有法治保障的鄉(xiāng)村振興不會(huì)得到持續(xù)健康發(fā)展，脫離鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的所謂法治建設(shè)，也是無源之水、無本之木，難以發(fā)揮法治建設(shè)的保障作用?？陀^來說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)法治進(jìn)步與發(fā)展的動(dòng)力和措施，而法治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定基礎(chǔ)，通過鄉(xiāng)村法治保障建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)組織公共權(quán)力行使者和村兩委干部的權(quán)力約束以保障農(nóng)民權(quán)益，加大對(duì)違法犯罪行為的預(yù)防和打擊，保護(hù)鄉(xiāng)村和諧有序的社會(huì)環(huán)境，建立健全自治、法治和德治三位一體的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系，才能為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供強(qiáng)有力的法治保障。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源山東省統(tǒng)計(jì)局中商產(chǎn)業(yè)研究院整理。

②2011年，吳邦國委員長宣布中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成。

③數(shù)據(jù)來源山東省法學(xué)會(huì)課題：改革開放以來山東省農(nóng)村基層法治建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與研究課題組 （SLS(2017)B21）調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。