黃文瀚

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院， 江蘇 蘇州 215006 )

一、引言

2018年3月20日正式通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第二十二條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查……經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所……”目前學(xué)術(shù)界關(guān)于留置措施的完善多是從實(shí)體和程序兩方面展開討論，也提出了留置措施遵循比例原則、引入律師介入機(jī)制等富有建設(shè)性的建議(1)關(guān)于監(jiān)察留置措施的適用，學(xué)術(shù)界已經(jīng)提出過許多建議，如馬嶺提出：“如果監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)包含了偵查，并且在程序上與檢察院的審查起訴階段相銜接，那么公職人員接受調(diào)查時(shí)就應(yīng)當(dāng)允許辯護(hù)律師介入?！盵1]卞建林指出：“留置是與逮捕強(qiáng)制性、嚴(yán)厲性相當(dāng)?shù)拇胧?，?yīng)當(dāng)像逮捕那樣，由法律明確其適用條件、批準(zhǔn)權(quán)限、審查程序、執(zhí)行程序，同樣應(yīng)當(dāng)貫徹比例原則，進(jìn)行必要性審查，少用慎用。”[2]。但是從國家權(quán)力的設(shè)計(jì)角度來看，不論是“兩規(guī)”措施，還是監(jiān)察留置，諸如此類的國家強(qiáng)制力都面臨著如何限制公權(quán)保護(hù)私權(quán)的問題，在人權(quán)保障水平仍需提高的現(xiàn)狀下，監(jiān)察留置的控制絕不僅是《監(jiān)察法》的問題，同時(shí)也是憲法的問題，且圍繞著監(jiān)察留置措施有諸多合憲性懷疑，例如監(jiān)察留置措施與刑事訴訟法中的拘留與逮捕在人身限制上有“異曲同工”之效，卻規(guī)避了憲法與刑事訴訟法有關(guān)程序的規(guī)定，這種人身自由的限制不需要經(jīng)過檢察院也不需要通過法院，這樣的規(guī)定能否符合憲法的要求？另外，《監(jiān)察法》中規(guī)定留置措施一般期限可以長達(dá)3個(gè)月，可延長期限同樣是3個(gè)月，而《刑事訴訟法》關(guān)于逮捕后偵查羈押的一般期限只有兩個(gè)月，除特殊情況外的延長期限一般是一個(gè)月，總體來看，監(jiān)察留置作為調(diào)查手段甚至比刑事逮捕的期限更長，這種設(shè)計(jì)是否符合憲法精神，是否有監(jiān)察權(quán)力過大之嫌？諸如此類問題值得深思。因此本文將從憲法學(xué)的角度，基于公民人身自由保護(hù)的需求并結(jié)合當(dāng)前我國反腐的現(xiàn)實(shí)要求，提出推進(jìn)現(xiàn)階段監(jiān)察留置措施合憲的規(guī)制方案。

二、監(jiān)察留置措施的憲法定位

早在2016年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中就提出：“監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！边@12項(xiàng)監(jiān)察措施中，唯有留置措施未在以往的法律中有過類似表述，唯有《監(jiān)察法》授權(quán)使用，由此可見，監(jiān)察留置措施是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)一項(xiàng)“獨(dú)有”的權(quán)能。我國憲法規(guī)定中華人民共和國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，而監(jiān)察留置措施同樣應(yīng)當(dāng)遵守尊重和保障人權(quán)的憲法義務(wù)。

(一)監(jiān)察留置措施的權(quán)力外觀

現(xiàn)有的監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)為了實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，主要是整合了行政監(jiān)察審計(jì)、黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督、檢察院反腐反貪這3個(gè)部分的職權(quán)。其中留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)最嚴(yán)厲的調(diào)查措施，對(duì)公民人身自由的影響最為強(qiáng)烈。要想制約監(jiān)察留置措施的適用，首先就應(yīng)當(dāng)界定監(jiān)察留置措施的權(quán)力外觀(屬性)，又正因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)的來源是整合而來的，因此學(xué)術(shù)界對(duì)于監(jiān)察留置措施的權(quán)力外觀有著不同的爭議。

第一，“監(jiān)察留置具有準(zhǔn)行政性”。行政性主要表現(xiàn)為：國家行政機(jī)關(guān)是為實(shí)現(xiàn)國家的目的和任務(wù)而行使的執(zhí)行、指揮、組織、監(jiān)督等職能，留置措施是監(jiān)察委員會(huì)為保障行使公權(quán)力的公職人員隊(duì)伍的清正廉潔、遵紀(jì)守法，對(duì)涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員，按照留置措施的實(shí)施程序組織監(jiān)察人員采取限制被調(diào)查人員人身自由，以確保案件調(diào)查工作順利進(jìn)行的處置行為。監(jiān)察人對(duì)被調(diào)查人員采取并執(zhí)行留置措施的目的，一方面是為了監(jiān)督被調(diào)查人員是否存在違法履職、不秉公用權(quán)等違紀(jì)行為；另一方面也是為了調(diào)查被調(diào)查人員是否存在立法規(guī)定的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為[3]。并且從刑事訴訟法的角度看，刑事訴訟法并沒有規(guī)定留置措施，因此根據(jù)“法無明文規(guī)定不可為”的原則，可以將監(jiān)察留置視為監(jiān)察職務(wù)犯罪中一種行政行為。

第二，“監(jiān)察留置具有準(zhǔn)司法性”。司法性主要表現(xiàn)為：新組建的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置。其中，調(diào)查的對(duì)象是涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪。也就是說調(diào)查的對(duì)象既有職務(wù)違法，也有職務(wù)犯罪[2]。一般情況下，留置的對(duì)象是刑事犯罪。因此監(jiān)察留置作為對(duì)貪污腐敗對(duì)象的強(qiáng)制措施，也是移送司法機(jī)關(guān)審判的前置程序，和司法活動(dòng)有著緊密的銜接，總而言之無論是作為一種司法調(diào)查活動(dòng)還是司法活動(dòng)的前置程序，監(jiān)察留置都具有一定的司法性。

《監(jiān)察法》對(duì)于留置措施的使用有著相關(guān)規(guī)定，但其對(duì)留置的權(quán)力屬性以及性質(zhì)并沒有形成統(tǒng)一的表述或者定義。不過我們?cè)凇稇椃ā分锌梢钥闯銎渲卸四?，《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！睂徟袡C(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)是我們通常意義上的司法機(jī)關(guān)，而執(zhí)法部門更多的是指代行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)行使查封、扣押、凍結(jié)等職權(quán)時(shí)往往需要行政機(jī)關(guān)的配合。正如韓大元所指出的，監(jiān)察委員會(huì)是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性的機(jī)關(guān)[4]，既不同于黨的機(jī)關(guān)、也不同于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)， 其職權(quán)具有綜合性與混合性(2)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》(2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過)，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，這直接表明國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)司法機(jī)關(guān)是平行并列的關(guān)系，“而其職權(quán)也是全新的國家權(quán)力單元，具有組織上的獨(dú)立性”[5]。?！傲糁脵?quán)”作為監(jiān)察機(jī)關(guān)重要與獨(dú)有的職權(quán)，其權(quán)力外觀受其權(quán)力來源影響，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督審計(jì)職能劃入監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)得到檢察院的反貪偵查權(quán)，具有司法屬性，監(jiān)察委員會(huì)的主任是紀(jì)委書記，且監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，使得監(jiān)察委員會(huì)事實(shí)上兼具紀(jì)委的權(quán)力。由此可見，監(jiān)察留置措施的權(quán)力外觀與權(quán)力來源都是復(fù)合的，留置權(quán)在權(quán)力外觀上兼具行政監(jiān)督、黨內(nèi)“兩規(guī)”、司法偵查的權(quán)力屬性，陳瑞華認(rèn)為其同時(shí)具有“特殊刑事強(qiáng)制措施”與“隔離審查措施”的性質(zhì)[6]。這種復(fù)合式的頂層設(shè)計(jì)在打擊腐敗上會(huì)顯得更加強(qiáng)勢(shì)有效，但也需要清楚地認(rèn)識(shí)到監(jiān)察留置措施強(qiáng)勢(shì)的背后對(duì)公權(quán)的憲法制約更有必要。

(二)監(jiān)察留置措施的憲法內(nèi)涵

我國現(xiàn)行憲法雖然并未明文使用“留置”和“監(jiān)察留置”的字樣，但這并不意味著監(jiān)察留置措施不受憲法的規(guī)制。現(xiàn)行《憲法》從第一百二十三條到第一百二十七條共5個(gè)條款在憲法上定位監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察留置措施正是監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家監(jiān)察體制改革若僅是通過修改憲法定位國家機(jī)關(guān)，僅僅只能做到形式合憲，而實(shí)質(zhì)合憲要求國家監(jiān)察體制改革不單有憲法文本作為依據(jù)，更要通過監(jiān)察法在創(chuàng)設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)督全過程中尊重憲法意愿、體現(xiàn)憲法價(jià)值、貫徹憲法精神，在形式合憲的基礎(chǔ)上更要保障國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)合憲[7]。監(jiān)察留置措施正是監(jiān)察法體現(xiàn)憲法精神與憲法價(jià)值的一個(gè)重要縮影，換言之，監(jiān)察留置措施的適用既是監(jiān)察法的立法問題，也是憲法調(diào)整的重要對(duì)象。監(jiān)察留置措施在監(jiān)察法創(chuàng)設(shè)中的人權(quán)保障也體現(xiàn)了憲法中公民基本權(quán)利保護(hù)的實(shí)質(zhì)價(jià)值。理清監(jiān)察法與憲法之間的內(nèi)涵銜接，我們可以從監(jiān)察法中提煉出監(jiān)察留置的立法價(jià)值以及直接在憲法中發(fā)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革中監(jiān)察權(quán)的憲法制約意愿。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的立法設(shè)計(jì)，我們可以從3個(gè)方面來理解監(jiān)察留置措施的憲法內(nèi)涵：

第一，監(jiān)察留置措施一般僅適用于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”該條款賦予監(jiān)察委員會(huì)偵辦職務(wù)犯罪案件的權(quán)力，《監(jiān)察法》就實(shí)現(xiàn)監(jiān)察作用的權(quán)能做了進(jìn)一步的規(guī)定。綜合國家監(jiān)察法的法律條文，主要包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等，而這些措施也是憲法規(guī)定的具體化。

第二，監(jiān)察留置措施不是對(duì)人身自由的處分，并且符合憲法中對(duì)人身自由的限制的規(guī)定?！稇椃ā返谌邨l第二款規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”這一條款將逮捕執(zhí)行權(quán)賦予了公安機(jī)關(guān)；第三十七條第三款規(guī)定：“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”從憲法的表述中看，立法者是嚴(yán)格限制了逮捕權(quán)的適用，但是對(duì)于留置等合法手段限制公民人身自由的其他措施并不排斥，因此監(jiān)察留置措施的施行并不與公民人身自由保護(hù)相悖。

第三，監(jiān)察留置措施是可以得到救濟(jì)的，是有憲法根據(jù)的。《憲法》第四十一條第三款規(guī)定：“由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！边^去黨內(nèi)“兩規(guī)”措施由于是黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督行為，即便有侵害公民人身自由的嫌疑，也難以納入到國家救濟(jì)的軌道中來?，F(xiàn)如今《憲法》第一百二十三條明確規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，留置作為國家機(jī)關(guān)的調(diào)查措施，依照憲法的條文規(guī)定和“有權(quán)力必有救濟(jì)”的法治精神，應(yīng)當(dāng)可以在未來實(shí)現(xiàn)國家救濟(jì)，這也正是留置作為“兩規(guī)”措施走向法治化的進(jìn)步之處。

在理解監(jiān)察留置的憲法內(nèi)涵之外，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到監(jiān)察留置措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)憲法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)反貪反腐、調(diào)查職務(wù)犯罪的重要作用，也必須清楚意識(shí)到客觀上留置與“兩規(guī)”一樣都面臨著如何兼顧保護(hù)公民人身自由的權(quán)利的問題?！稇椃ā返谌邨l規(guī)定的“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，是憲法規(guī)定的最重要的基本權(quán)利之一，包括監(jiān)察留置在內(nèi)的各種國家機(jī)關(guān)偵察權(quán)能都必須在符合憲法框架與憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系之下開展，這也是監(jiān)察留置不得不尊重憲法的“底線”所在。

三、監(jiān)察留置措施中的憲法規(guī)制問題

憲法作為國家的根本大法，統(tǒng)攝著國家政權(quán)組織形式，是國家權(quán)力來源正當(dāng)性與合法性的最高歸依，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)必須要以憲法為依據(jù)，并且監(jiān)察留置措施對(duì)于人身自由權(quán)有著極大的影響，這直接涉及到憲法的形式規(guī)定(公民權(quán)利)與實(shí)質(zhì)價(jià)值(人權(quán)保障)，所以思考監(jiān)察留置措施的憲法問題是探究所有法律問題的前提與基礎(chǔ)。

(一)監(jiān)察留置措施的期限是否符合憲法規(guī)定

監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的期限問題主要集中在兩個(gè)層面：一般期限和最長期限?！缎淌略V訟法》第一百五十四條規(guī)定逮捕后偵查羈押一般期限為兩個(gè)月，特殊情況最多延長5個(gè)月，即最長期限為7個(gè)月?！侗O(jiān)察法》第四十三條規(guī)定監(jiān)察留置的一般期限為3個(gè)月，特殊情況可以再延長3個(gè)月，即最長期限也可達(dá)6個(gè)月。然而需要注意的是，《刑事訴訟法》對(duì)于適用延長期限有著非常嚴(yán)格的限制，而《監(jiān)察法》對(duì)于特殊情況的規(guī)定是比較模糊的(3)《刑事訴訟法》中嚴(yán)格規(guī)定了具體的延長情形， 第一百五十六條規(guī)定：“…… (一)交通十分不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)的重大復(fù)雜案件;(二)重大的犯罪集團(tuán)案件;(三)流竄作案的重大復(fù)雜案件;(四)犯罪涉及面廣，取證困難的重大復(fù)雜案件?！钡谝话傥迨邨l規(guī)定：“對(duì)犯罪嫌疑人可能判處十年有期徒刑以上刑罰，依照本法第一百五十六條規(guī)定延長期限屆滿，仍不能偵查終結(jié)的……”。逮捕是刑事訴訟法中公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人采取的一種強(qiáng)制措施，在強(qiáng)制措施中屬于最嚴(yán)厲的一種行為，通常被批準(zhǔn)逮捕的要件是公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了一定的犯罪證據(jù)，因此逮捕本身就具有濃烈的司法信號(hào)。而監(jiān)察留置措施僅僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段，被留置的對(duì)象進(jìn)入監(jiān)察留置程序并不代表其確已犯罪，監(jiān)察留置作為調(diào)查手段在性質(zhì)上與逮捕完全不同。雖然監(jiān)察留置在一般期限與最高期限上的設(shè)計(jì)是考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，但作為限制人身自由的強(qiáng)制措施，監(jiān)察留置在期限設(shè)置上理應(yīng)更加謹(jǐn)慎。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證之后仍要銜接司法程序，作為進(jìn)入司法程序的前置環(huán)節(jié)與過渡性手段，監(jiān)察留置與刑事訴訟法中的拘留其實(shí)更為相似，不過它的嚴(yán)厲程度不僅超過了刑訴法所規(guī)定的拘留的一般時(shí)限——14 天， 而且超過了 37 天的例外規(guī)定(存在流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案情形)[8]。由此可見，監(jiān)察留置的期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了刑事拘留的期限。

《憲法》第三十七條關(guān)于禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由的規(guī)定，就是防止逮捕以外其他強(qiáng)制措施對(duì)人身自由的威脅。留置期限如此之長，遠(yuǎn)超出拘留、逮捕這些刑事強(qiáng)制措施，一旦監(jiān)察留置措施在運(yùn)行過程中被異化，極有可能成為變相的長時(shí)間拘留，對(duì)于當(dāng)事人的利益保障會(huì)有重大的影響，因而監(jiān)察留置措施中的期限設(shè)計(jì)難以滿足憲法關(guān)于保障人身自由的理念，在監(jiān)察留置的期限上，難以做出完全合憲的評(píng)價(jià)，需要采取立法措施加以改進(jìn)。

(二)監(jiān)察留置措施的程序能否契合憲法原則

監(jiān)察留置措施從決定到執(zhí)行再到救濟(jì)都有著諸多程序性的憲法爭議，首先在決策程序上，《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定了采取留置措施由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體討論決定的決策機(jī)制，同時(shí)規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。那么這個(gè)上一級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)是否還需要集體討論，還是僅僅形式審批？同理，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案，通常省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及的大都是重大的案件，僅僅備案是否流于形式，備案制度是否能發(fā)揮法律監(jiān)督作用?這些直接關(guān)系到監(jiān)察留置措施能否契合憲法中的法治原則，從而更加規(guī)范化、法治化。其次在執(zhí)行程序方面，《監(jiān)察法》第二十八、第二十九條以及第三十條規(guī)定類似“技術(shù)調(diào)查、限制出境”這些涉及公民權(quán)利的措施，由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。但這種分工制約的機(jī)制在對(duì)人身權(quán)利更為嚴(yán)厲的監(jiān)察留置措施上反而沒有適用，這種制度設(shè)計(jì)是否能達(dá)到取代“雙規(guī)”走向法治化的目標(biāo)？缺少了憲法中關(guān)于相互制約原則的設(shè)計(jì)，這種程序本身就存有隱患。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察措施侵犯公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)法律責(zé)任？《監(jiān)察法》第六十一條規(guī)定：“對(duì)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任?！痹凇侗O(jiān)察法》第八章中也列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員違法的情形，但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)及工作人員如何承擔(dān)法律責(zé)任并沒有具體的規(guī)定，這也是監(jiān)察法未來的改進(jìn)方向之一，也是合乎憲法人權(quán)保障這項(xiàng)基本原則所必須做的努力。

“憲法和法律即是一切授權(quán)的原動(dòng)機(jī)，也應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的制動(dòng)機(jī)?！盵9]憲法與監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律程序仍過于籠統(tǒng)，更像是原則性的條款，可操作性欠缺。并且在監(jiān)察留置措施運(yùn)行的全過程中，存有不少程序不能完全符合憲法的基本原則，存在合憲性瑕疵。

四、憲法對(duì)監(jiān)察留置措施的制約

依國家權(quán)力運(yùn)行的一般法理，國家偵查的諸多舉措大都涉及公民的基本權(quán)利。 如果缺乏有效的制約手段或程序保障機(jī)制，則偵查權(quán)的運(yùn)行便可能成為“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)威脅公民的安全[10]。在眾多的制約手段與保障機(jī)制中，作為最高法的憲法在公民權(quán)利保護(hù)的過程中處于最基礎(chǔ)同時(shí)也是最前沿的地位。公民(包括作為被監(jiān)察者的官員)對(duì)這些基本權(quán)利的享有和運(yùn)用本身，都包含著對(duì)那些超越憲法法律權(quán)力的制約。這些基本權(quán)利保障得愈真實(shí)，超越憲法法律的權(quán)力就能被制約得愈實(shí)在[11]。

(一)基本權(quán)利為監(jiān)察留置措施劃定了底線

1.人身自由

人身自由是憲法所規(guī)定的最基本的權(quán)利之一，也是近現(xiàn)代法律發(fā)展所保護(hù)的核心價(jià)值之一。人身自由同生命權(quán)一樣，對(duì)人的權(quán)利和自由具有基礎(chǔ)性意義，如果說生命權(quán)是基本權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，那么人身自由則是基本權(quán)利的邏輯起點(diǎn)[12]。與此同時(shí)，人身自由又是最容易受到公權(quán)力侵犯的權(quán)利之一，這在各國都是一個(gè)普遍意義上的難題。在我國，除了刑法、刑事訴訟法，還有警察法、治安管理?xiàng)l例等眾多法律法規(guī)涉及到公民人身自由的限制性規(guī)定?；趯?duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，《憲法》在第二章就提到公民的基本權(quán)利與義務(wù)，第三十七條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”所以，監(jiān)察留置措施的人身自由問題理應(yīng)從憲法的角度予以分析。

在國家監(jiān)察法修訂過程中，法律草案第一稿與第二稿在監(jiān)察留置措施上的變化主要在于規(guī)范了留置權(quán)適用，其中包括明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的“安全”保障義務(wù)，規(guī)定了留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。進(jìn)一步細(xì)化了留置后“有礙調(diào)查情形”。通知被留置人員所在“單位或家屬”也變成了“單位和家屬”。這也充分體現(xiàn)了監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察留置措施適用的謹(jǐn)慎性，但從人身自由的保護(hù)出發(fā)，這些調(diào)整還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)于監(jiān)察留置措施過程中最為重要的監(jiān)督與救濟(jì)，監(jiān)察法并沒有相關(guān)規(guī)定，這也給監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用留置措施上留下了很多法律空白，對(duì)于公民人身自由保護(hù)是不利的。但監(jiān)察法對(duì)于具體規(guī)定的缺失，也并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察留置權(quán)的擴(kuò)張是沒有邊界的，譬如對(duì)于監(jiān)察留置與逮捕的對(duì)自由的限制，憲法并非沒有自己的態(tài)度。憲法的人身自由保障，不僅有針對(duì)逮捕權(quán)主體的憲法保留，還有對(duì)人身自由干預(yù)強(qiáng)度的憲法保留。也就是在未決羈押階段，憲法所能允許的對(duì)人身自由最高程度的限制就是逮捕[13]。我們不能忽略憲法及其相關(guān)法律法規(guī)在約束監(jiān)察留置措施上發(fā)揮的重要作用。

從人類歷史上看，最有可能侵害個(gè)人權(quán)利的是掌握各種強(qiáng)制力量的國家公權(quán)力,因而，憲法中對(duì)于基本權(quán)利的規(guī)定,首先的目的就是防止公民的生命、自由與財(cái)產(chǎn)受到公權(quán)力的侵犯,維護(hù)個(gè)人免受國家恣意干涉的空間，確保這一目的實(shí)現(xiàn)的最有力手段就是由個(gè)人提起違憲訴訟以排除國家的侵害[14]。我國目前沒有類似于西方意義上的違憲審查制度，也未能形成完備的對(duì)法律法規(guī)的合憲性審查機(jī)制，但是為了保障法律秩序的統(tǒng)一，維護(hù)公民基本權(quán)利，憲法及其相關(guān)法律有著充分的表述，除了之前提到的憲法第三十七條的規(guī)定，《中華人民共和國立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”這在立法規(guī)范的層面上明確了人身自由等基本權(quán)利的法律絕對(duì)保留原則，體現(xiàn)了憲法基本權(quán)利的重要程度。這也就要求包括監(jiān)察法在內(nèi)的所有法律應(yīng)當(dāng)對(duì)于涉及人身自由等憲法基本權(quán)利的強(qiáng)制措施高度審慎，在適用依據(jù)上應(yīng)當(dāng)有權(quán)威的法律條文，在適用程序上符合基本的公平正當(dāng)，在適用范圍上應(yīng)當(dāng)盡可能謙抑克制，減少監(jiān)察留置措施對(duì)公民基本權(quán)利的消極性影響。

2.人格尊嚴(yán)

人格尊嚴(yán)是一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利,它不同于名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等人格權(quán),也不屬于人身自由的范疇，我國憲法上的“人格尊嚴(yán)”與國際人權(quán)憲章和外國憲法所規(guī)定的“人的尊嚴(yán)”實(shí)屬同一概念[15]?！稇椃ā返谌藯l規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。”我國承認(rèn)并簽署的包括《世界人權(quán)宣言》在內(nèi)的各類國際條約也高度關(guān)注包括人格尊嚴(yán)在內(nèi)的各種人權(quán)指標(biāo)的保護(hù)情況。站在學(xué)術(shù)的角度來說，在消極的意義上，政府存在的目的在于保護(hù)人的尊嚴(yán)， 使其不被侵犯; 在積極的意義上，政府須創(chuàng)造條件滿足個(gè)體尊嚴(yán)的實(shí)現(xiàn)，并致力于個(gè)體人格的型塑與發(fā)展[16]。

監(jiān)察法對(duì)于公民的人格尊嚴(yán)權(quán)利保護(hù)是有提及的，《監(jiān)察法》第四十條第二款規(guī)定：“嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！钡聦?shí)上，我們對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于被調(diào)查監(jiān)察人員的人格尊嚴(yán)保護(hù)仍有擔(dān)憂，現(xiàn)有的監(jiān)察資源是有限的，在監(jiān)察留置過程中，口供仍是取證的重要來源，監(jiān)察機(jī)關(guān)為了追求反腐權(quán)威高效的成果，往往忽略了對(duì)于被調(diào)查及留置人員的人格尊嚴(yán)保護(hù)。民眾一般只會(huì)關(guān)注“打了多少蒼蠅老虎”，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊腐敗犯罪的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)將憲法“人格尊嚴(yán)不可侵犯”的條文與精神付諸實(shí)踐。打擊腐敗固然重要，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威高效不單單是看反腐結(jié)果的數(shù)量，更要看反腐過程的“質(zhì)量”,如果不注重反腐措施的合法性，類似刑訊逼供等不注重憲法精神、不保護(hù)人格尊嚴(yán)的違法手段，終究會(huì)在長遠(yuǎn)上損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

事實(shí)上，監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察留置適用中可能會(huì)產(chǎn)生的逼供問題是有防范的，《監(jiān)察法》第四十四條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！钡橇⒎▽?duì)于被留置人員的權(quán)利保護(hù)仍然過于籠統(tǒng)，難以指導(dǎo)實(shí)踐操作，留下了較大的變通解釋空間。因此留置措施適用還需要相關(guān)法律規(guī)范的完善，但毋庸置疑的是，憲法為人格尊嚴(yán)的保護(hù)提供了兜底性規(guī)定，任何強(qiáng)制措施侵犯人格尊嚴(yán)就面臨著違法乃至違憲的風(fēng)險(xiǎn)，人格尊嚴(yán)作為憲法重要的基本權(quán)利，受到憲法絕對(duì)的保護(hù)，在這一點(diǎn)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確留置措施需要保護(hù)的既是“法的底線”，更是“人的底線”。

(二)基本原則為監(jiān)察留置措施設(shè)定了框架

憲法的基本原則是憲法價(jià)值與憲法精神的提煉與總結(jié)，基本原則貫穿和指導(dǎo)著整個(gè)憲法條文，影響著國家的憲法秩序。從留置權(quán)的權(quán)力配置角度來看，憲法中的權(quán)力相互制約原則限制著留置權(quán)的擴(kuò)張；從留置權(quán)的運(yùn)行過程看，憲法中的人權(quán)保障原則控制著留置措施的適用底線；從留置權(quán)的法律效果看，憲法中的法治原則是衡量監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦事的規(guī)范基準(zhǔn)。

1.權(quán)力相互制約原則對(duì)監(jiān)察留置措施的制約

《憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則……國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督……”雖然我國憲法并不像西方國家實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立，但是憲法中規(guī)定了在人大領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分離，譬如《憲法》第一百二十七條直接寫明：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！边@種監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)、執(zhí)法權(quán)的權(quán)力分離以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的相互制約是憲法重要的原則之一，也是憲法在國家權(quán)力配置與國家機(jī)構(gòu)設(shè)置所遵循的基本原則之一。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力過分集中往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，我國憲法中所設(shè)置的權(quán)力分離原則對(duì)于保護(hù)公民基本權(quán)利有著積極的意義，我們既不盲目照搬西方三權(quán)分立的形式，也不走封建集權(quán)的老路，憲法尊重權(quán)力分離的合理成分并在國家機(jī)構(gòu)設(shè)置中讓不同機(jī)關(guān)行使不同的國家權(quán)力，使其相互制約，而《監(jiān)察法》當(dāng)然必須貫徹憲法這項(xiàng)基本原則。

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”《監(jiān)察法》第四條在文字表述上基本是對(duì)《憲法》第一百二十七條的重述，這也表明立法者在創(chuàng)設(shè)監(jiān)察法時(shí)是要直接遵循憲法的權(quán)力相互制約原則，依照憲法與監(jiān)察法的規(guī)定，留置作為監(jiān)察權(quán)的措施不受行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的干涉，但并不排斥審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的影響，留置措施的施行既是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的權(quán)力，又受到審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的制約。換言之，三機(jī)關(guān)在理論上可以監(jiān)督留置措施的適用與運(yùn)行。最為典型的影響就是審判機(jī)關(guān)對(duì)于留置措施的審查，根據(jù)2016年10月11日頒布并實(shí)施的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，該意見有針對(duì)性地從貫徹證據(jù)裁判要求、規(guī)范偵查取證、完善公訴機(jī)制、發(fā)揮庭審關(guān)鍵作用、尊重和保障辯護(hù)權(quán)和當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)等方面提出改革舉措。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人涉及職務(wù)犯罪的調(diào)查與取證同樣應(yīng)當(dāng)遵循審判機(jī)關(guān)關(guān)于裁判證據(jù)等方面的要求，排除刑訊逼供、暴力、威脅等非法取證。審判機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期間所取得的證據(jù)可以審查，對(duì)不符合法定程序的、影響司法公正的行為可以予以排除?！稇椃ā返谝话偎氖畻l規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！彪m然憲法條文中未提到監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是職務(wù)犯罪與貪污腐敗同樣屬于刑事案件，在與公檢法機(jī)關(guān)的相互合作中，也必須遵循其他機(jī)關(guān)的一系列制度要求，例如證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，這也使得監(jiān)察留置措施各個(gè)方面并不完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)所能設(shè)定。機(jī)關(guān)的相互合作帶來的也是權(quán)力的相互制約，憲法中權(quán)力相互制約原則的落實(shí)致使監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)不至于失控，監(jiān)察留置措施得以受到各方面的制約。

2.人權(quán)保障原則對(duì)監(jiān)察留置措施的制約

2004年憲法第四次修正增設(shè)了“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”的條文，被法學(xué)界許多學(xué)者譽(yù)為“點(diǎn)睛之筆”。它標(biāo)志著憲法首次用一個(gè)概括性條款確認(rèn)了人權(quán)保障的憲法原則,不僅在憲法解釋學(xué)上具有豐富的意涵,而且在規(guī)范層面上具有重要意義[17]。人權(quán)保障原則作為憲法的基本原則，是憲法的價(jià)值所在，在憲法確認(rèn)了“人權(quán)保障原則”之后，國家立法及各部門的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)與深化公民權(quán)利保護(hù)與人權(quán)保障[18]。

在國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法的立法活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格貫徹與落實(shí)《憲法》第三十三條第三款“國家尊重和保障人權(quán)”的基本原則，不能肆意對(duì)公民權(quán)利予以限制。具體而言，任何國家權(quán)力，不論是原先的檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)法權(quán)還是新增的監(jiān)察權(quán)，都必須遵守“人權(quán)保障”的原則，這也是任何國家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)?！侗O(jiān)察法》第五條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)承載著重要的國家職能，不僅不能侵犯人身自由、人格尊嚴(yán)、公民財(cái)產(chǎn)等實(shí)體性權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)積極保障公民申訴、控告、獲得國家救濟(jì)等程序性權(quán)利，為了貫徹落實(shí)好“人權(quán)保障”的憲法原則，更需要從公民權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，將社會(huì)大眾期待的權(quán)利納入到工作保護(hù)中來。監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察工作中的人權(quán)保護(hù)是否到位直接影響人民群眾對(duì)監(jiān)察工作的評(píng)價(jià)，直接體現(xiàn)著我國人權(quán)保護(hù)水平的高低。

《監(jiān)察法》第四十一條規(guī)定了調(diào)查人員有采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查的權(quán)力，除了《監(jiān)察法》第四十四條概括性規(guī)定的通知家屬、飲食休息、醫(yī)療安全等基本保障外，對(duì)于公民的權(quán)利甚少涉及?？梢姳O(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人的人權(quán)保障工作還有很大的進(jìn)步空間，為了實(shí)現(xiàn)“國家尊重和保障人權(quán)”，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確公民在此期間所享有的權(quán)利，例如引入“聽證”權(quán)利，被監(jiān)察人對(duì)人身“留置”，對(duì)財(cái)產(chǎn)“查封、凍結(jié)、扣押、搜查”，包括對(duì)“開除公職”這種最嚴(yán)厲監(jiān)察處分等不服，有權(quán)申請(qǐng)聽證、申辯，防止權(quán)力濫用。對(duì)于已被剝奪人身自由的被留置人，實(shí)際保障其獲得辯護(hù)的權(quán)利，才可能有效防止職務(wù)犯罪領(lǐng)域的冤假錯(cuò)案[19]，或可以一定程度參照《刑事訴訟法》偵查階段關(guān)于律師介入的條款，防止刑訊逼供、冤假錯(cuò)案。尊重人權(quán)、保障人權(quán)現(xiàn)如今已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)，在符合我國現(xiàn)實(shí)國情的基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在憲法框架內(nèi)不斷探索人權(quán)保護(hù)的制度創(chuàng)新，尤其是留置措施這種嚴(yán)重影響公民權(quán)利的調(diào)查措施，使得公民權(quán)利能在包括留置在內(nèi)的監(jiān)察體制中得到切實(shí)有效的尊重與保護(hù)[20]。

3.國家法治原則對(duì)監(jiān)察留置措施的制約

《憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@一條文是我國憲法對(duì)“法治原則”最為直接的表述?！侗O(jiān)察法》第五條中的“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”與“適用法律一律平等”是法治原則在監(jiān)察法中的概括性表述。

現(xiàn)代意義的法治始源于西方，最早可追溯至古希臘。古希臘人把尊重法律和自由并列為實(shí)現(xiàn)他們的政治理想——城邦生活的和諧的兩個(gè)基本政治準(zhǔn)則，主張自由就是人只受法律約束，法律比人還要有權(quán)力。畢達(dá)哥拉斯最早提出“人治不如法治”之說。無數(shù)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，法治在國家治理上是比人治更可靠、更有效的。為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)長期被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)控制，削弱法治的權(quán)威，《監(jiān)察法》第八條、第九條規(guī)定了國家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的任期限制。而監(jiān)察留置權(quán)的“法治”體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)留置的集體決定上。《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案?！边@一條文事實(shí)上是為了避免個(gè)人專斷與部門專斷，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于留置措施的適用是謹(jǐn)慎的，集體研究決定代替了負(fù)責(zé)人審批制，上一級(jí)審批與國家監(jiān)察委員會(huì)備案制度可以監(jiān)督與限制地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于留置措施的使用。這一制度設(shè)計(jì)契合了法治原則的宗旨。

隨著社會(huì)法治的不斷進(jìn)步，法治原則的內(nèi)涵與外延也在不斷發(fā)展。當(dāng)代法治理論一般從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方向發(fā)展：一是運(yùn)用法律技術(shù)，不斷完善和豐富法律制度，在法治形式上尋求改良與創(chuàng)新；二是探索法治內(nèi)涵，找到法治的基本原則與價(jià)值依歸，彌補(bǔ)形式缺陷、推動(dòng)實(shí)質(zhì)發(fā)展。前者是國家法治上所要遵循的一般方法，后者是人類法治進(jìn)步必須厘清的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。對(duì)于我國憲法中的法治原則，實(shí)際運(yùn)用還停留在前者，后者還是各國法學(xué)理論重要的研究方向。監(jiān)察留置措施限制了被留置人的人身自由，是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人的人身利益影響最大的強(qiáng)制措施，在行使留置權(quán)中自由裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，在自由裁量時(shí)堅(jiān)持保守的態(tài)度，盡可能遵照監(jiān)察法的規(guī)定，少做變通性解釋和除外性解釋。例如《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定了行使留置的4種情形，其中前3種都是法律規(guī)定的情形，第4種規(guī)定“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”，這是監(jiān)察法為了彌補(bǔ)法律漏洞的補(bǔ)充性規(guī)定。但監(jiān)察機(jī)關(guān)在做出留置時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能地依照前3種情形來判斷，不能隨意設(shè)置其他情形。監(jiān)察機(jī)關(guān)不能為了查清案情就隨意利用自由裁量來限制被監(jiān)察人的人身自由，這種在“監(jiān)察留置”上所應(yīng)當(dāng)表達(dá)出的足夠克制，也是法治原則對(duì)行使留置權(quán)的限制所在。

五、通向人權(quán)保障的合憲性路徑

(一)監(jiān)察留置措施在憲法指引下的實(shí)踐路徑

1.監(jiān)察留置程序與紀(jì)檢程序的厘清與銜接

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出“用留置替代‘兩規(guī)’措施”，隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷成熟，各地監(jiān)察委員會(huì)開始廣泛適用留置措施，并取得了良好的反腐效果。但值得注意的是，各地在通報(bào)被調(diào)查人情況時(shí)，措辭是有所差別的。“違紀(jì)”“違法”“違紀(jì)違法”三者分別涉及到違反黨紀(jì)和國法不同的處理方式。2017年1月8日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第六章仍有對(duì)違紀(jì)立案審查的規(guī)定，而第三十五條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或者其他談話調(diào)查對(duì)象帶離規(guī)定的談話場所?！边@也使得黨內(nèi)的調(diào)查談話難以完全脫離原先“兩規(guī)”的做法，并且“兩規(guī)”措施是黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督依賴的調(diào)查方式。大多認(rèn)為留置措施的使用和解除是職能部門的法定職責(zé)，是否僅由本級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人審查批準(zhǔn)需要進(jìn)一步研究，以更好地體現(xiàn)職權(quán)分配的原則。即便目前合署辦公的設(shè)計(jì)，也必須要厘清國家機(jī)關(guān)與黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的區(qū)分，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。在山西留置第一案中，山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長郭海在涉嫌違紀(jì)違法后先被組織審查了22天后才被監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施?？梢娪杉o(jì)到法的程序變化過程中，不排除監(jiān)察留置之前已經(jīng)使用了“兩規(guī)”的黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督措施。過去紀(jì)委辦案在調(diào)查清楚后一般會(huì)發(fā)布“雙開”公告然后移送司法，隨著監(jiān)察程序的設(shè)立，在原先的環(huán)節(jié)上加入了“留置”程序，將違法與違紀(jì)的調(diào)查有所區(qū)別。但不得不注意的是，監(jiān)察程序應(yīng)當(dāng)是主程序，在頂層設(shè)計(jì)上，留置措施是為了替代“兩規(guī)”措施，而不是為紀(jì)律監(jiān)督措施帶上一頂合法的帽子。因此必須重視在調(diào)查職務(wù)犯罪中的程序適用，做好從黨紀(jì)到國法的程序銜接[21]。

2.監(jiān)察留置措施中執(zhí)行與期限的發(fā)展完善

在監(jiān)察留置的執(zhí)行中，一個(gè)重要的問題就是留置場所的選擇。留置場所是被留置人在監(jiān)察程序中所處的主要環(huán)境，《監(jiān)察法》對(duì)于留置場所的選擇并沒有具體的規(guī)定，只是在第二十二條簡要規(guī)定：“留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！痹谡憬〖o(jì)委省委監(jiān)察網(wǎng)站上查閱后，得知浙江在實(shí)踐中，有一種是原來紀(jì)委辦理黨員違紀(jì)案件審查使用的“兩規(guī)”場所，現(xiàn)在繼續(xù)作為留置場所使用，管理主體是監(jiān)委的案件管理室，并借助各方力量。比如，省一級(jí)留置場所借助武警力量，市縣一級(jí)留置場所借助公安力量。事實(shí)上由于各地的發(fā)展水平不同，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的配套基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)度不同，一些市縣級(jí)別的監(jiān)察機(jī)關(guān)往往借用公安看守設(shè)施，但是留置措施既不屬于治安也不屬于刑事，看守所執(zhí)行的安全和保密壓力很大，且被留置人在法院宣判有罪之前仍處于無罪的狀態(tài)，在留置期間收押在看守所對(duì)被留置人的聲譽(yù)亦有損害，從被留置人的人權(quán)保障看，留置場所理應(yīng)更體面合理，盡快完善各級(jí)的監(jiān)察留置場所勢(shì)在必行[22]。

從留置的期限設(shè)置上看，留置的期限與原先“兩規(guī)”的期限一樣，設(shè)置了最高3個(gè)月的一般期限，在期限延長上也保持了原先一次3個(gè)月的規(guī)定。從監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)踐角度上看，賦予充分的時(shí)間有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證。但從留置措施的設(shè)計(jì)初衷看，留置措施相比“兩規(guī)”有更大的合法性與正當(dāng)性，并不是表述上的替換，因此在立法上應(yīng)當(dāng)更加深入?！侗O(jiān)察法》中的特殊情況與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》別無二致，且遠(yuǎn)超《刑事訴訟法》中關(guān)于逮捕與拘留的時(shí)間期限。對(duì)于出于公民人身自由的保護(hù)看，監(jiān)察留置措施的期限設(shè)置應(yīng)當(dāng)參照《刑事訴訟法》中期限的規(guī)定，特別是性質(zhì)接近的刑事拘留的期限，這樣可以降低監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力濫用所帶來的負(fù)面效應(yīng)。因此在期限設(shè)置上，特別是一般期限與特殊期限，還需要進(jìn)一步探究。

(二)監(jiān)察留置措施在憲法保護(hù)下的國家救濟(jì)

古老的法諺指出“無救濟(jì)則無權(quán)利”。在現(xiàn)代法治國家，人們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)文明程度、法治水準(zhǔn)的基本指標(biāo)已不在于該社會(huì)中發(fā)生利益沖突的頻度和強(qiáng)度，而在于司法過程對(duì)現(xiàn)實(shí)沖突的排解能力及其效果，在于公民能在多大程度上和多大范圍內(nèi)得到公平、方便、廉價(jià)而高效的司法救濟(jì)與保障[23]。憲法對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)既有消極的不作為義務(wù)，也有對(duì)人權(quán)的積極保障義務(wù)。眾所周知社會(huì)是紛繁復(fù)雜的，即便憲法的設(shè)想很美好，但在現(xiàn)實(shí)生活中難免存在公權(quán)力與私權(quán)利的沖突與對(duì)立，因此憲法條文中除了規(guī)定對(duì)公權(quán)的限制與私權(quán)的保障外，更切切實(shí)實(shí)地提供了維護(hù)憲法基本權(quán)利的訴訟與救濟(jì)途徑，有的學(xué)者贊譽(yù)其為“現(xiàn)代法治社會(huì)中的第一制度性人權(quán)”，這種對(duì)于基本權(quán)利的憲法保護(hù)正是基于《憲法》第四十一條所構(gòu)建的權(quán)利救濟(jì)與賠償制度。

《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！睉椃▽?duì)于國家機(jī)關(guān)可能對(duì)私權(quán)的侵害賦予了公民批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、獲得賠償6項(xiàng)權(quán)利。具體而言，監(jiān)察留置措施的權(quán)利救濟(jì)不僅有憲法的保護(hù)，在《監(jiān)察法》與《國家賠償法》中也有對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)，《監(jiān)察法》第四十九條規(guī)定被監(jiān)察人有復(fù)核的權(quán)利，第六十條規(guī)定有申訴的權(quán)利，而在《監(jiān)察法》第六十七條直接規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。”相較之前“兩規(guī)”措施作為黨內(nèi)調(diào)查難以獲得國家救濟(jì)與賠償，監(jiān)察法這一條對(duì)于“被留置人”的權(quán)利保障有著巨大的進(jìn)步。并且《國家賠償法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！彪m然現(xiàn)階段的國家賠償法并沒有及時(shí)更新監(jiān)察機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，將監(jiān)察留置措施納入國家賠償法的范圍內(nèi)也是有著充分的法律依據(jù)。權(quán)利救濟(jì)措施的制定，既是對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種有效監(jiān)督[24]。為了降低監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施對(duì)于基本權(quán)利的影響，保障易被忽視的公民基本權(quán)利，必須要基于憲法保護(hù)機(jī)制建立一套人權(quán)保障制度，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)無法隨意繞開憲法。在不背離監(jiān)察體制改革的理念的同時(shí)，要在最終的環(huán)節(jié)給予被留置人兜底保障，使監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與公民基本權(quán)利在憲法面前具有平等的地位。因此，以下方向值得期待：(1)修改《國家賠償法》，細(xì)化《監(jiān)察法》第六十七條所規(guī)定的國家賠償；(2)擴(kuò)大救濟(jì)范圍，加大監(jiān)察機(jī)關(guān)在基本權(quán)利保障上的法律責(zé)任；(3)明確監(jiān)察留置取得證據(jù)的司法適用規(guī)則，加強(qiáng)審判機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)的制約；(4)留置期間引入第三方介入制度，監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)留置程序與公民權(quán)利保障的落實(shí)情況。憲法中所規(guī)定的公民基本權(quán)利是憲法的尊嚴(yán)與價(jià)值所在，現(xiàn)代法治國家反腐必須嚴(yán)格依照憲法與法律，類似留置這種對(duì)基本權(quán)利影響很大的強(qiáng)制措施，要警惕其異化，從而在憲法的精神下最大程度地去爭取每一個(gè)人的人權(quán)保障。

國家監(jiān)察制度是國家反腐進(jìn)程走向法治化的一個(gè)長效機(jī)制，任何一個(gè)國家的反腐工作得以健康持續(xù)的發(fā)展，必須要將民主與法治并舉，民主在權(quán)力運(yùn)作中提升監(jiān)察體制的權(quán)威，而法治在規(guī)范施行上保障了監(jiān)察工作的高效。憲法在監(jiān)察體制改革全過程中灌輸了民主與法治的憲法價(jià)值，宣揚(yáng)了人權(quán)保障的精神，在國家反腐浪潮中保持著公民基本權(quán)利保護(hù)的初衷。憲法是國家法律秩序和價(jià)值秩序的根基和根本，不僅禁止任何破壞根本規(guī)范的行為，更要求形成具體的國家制度落實(shí)國家根本規(guī)范，促成現(xiàn)實(shí)的法秩序，因而具有價(jià)值實(shí)現(xiàn)的積極和肯定內(nèi)涵，是重大改革的根本指示[25]。具體到留置措施的合憲性規(guī)制，特別是從公民人身自由保護(hù)的角度來看，若監(jiān)察留置措施缺少憲法的制約，留置措施的法律權(quán)威將會(huì)受到質(zhì)疑，正當(dāng)性基礎(chǔ)會(huì)因此動(dòng)搖，監(jiān)察體制工作的開展將會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此在國家監(jiān)察留置中需要警惕權(quán)力的異化對(duì)公民權(quán)利的威脅，真正貫徹憲法的形式規(guī)范與實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。