葉新火

（寧波市人民政府辦公廳 法治一處，浙江寧波315000）

引言

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號，以下簡稱《國務(wù)院辦公廳通知》），行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。行政規(guī)范性文件直接涉及到相對人的權(quán)利義務(wù)，明確其成文日期、公布日期意義重大。但目前有關(guān)法律對行政規(guī)范性日期的規(guī)定并不明確，理論研究也很少涉及，各地操作也不相同，有必要厘清相關(guān)法律規(guī)定以定紛止?fàn)帯?/p>

一、關(guān)于行政規(guī)范性文件日期的相關(guān)法律規(guī)定

目前，沒有專門管理行政規(guī)范性文件的法律。由于行政規(guī)范性文件的發(fā)文主體是行政機(jī)關(guān)，且制發(fā)規(guī)范性文件在一定程度上和立法有相似性，因此，以下法律規(guī)范可作為行政規(guī)范性文件的管理依據(jù)：一是規(guī)范立法活動的《中華人民共和國立法法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章；二是規(guī)范行政機(jī)關(guān)組織活動的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；三是規(guī)范信息公開的《中華人民共和國政府信息公開條例》；四是規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公文的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。涉及的日期主要包括：

（一）成文日期

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第九條第（十二）項明確規(guī)定：“成文日期。署會議通過或者發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期?！蓖瑫r，《國務(wù)院辦公廳通知》要求“制定行政規(guī)范性文件要實行集體研究討論制度”，文件在會議通過后由負(fù)責(zé)人簽發(fā)，“會議通過日期”顯然早于“發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期”。①至于是以“會議通過日期”還是“發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期”為成文日期，筆者再做分析。

（二）印發(fā)日期

印發(fā)日期一般明確寫在紙質(zhì)文件最后一頁最后一行右側(cè)，如果該文件有抄送單位的，通常在抄送單位下面一行。這個日期一般不會有爭議。

（三）簽署公布、公布、發(fā)布、公開日期

相關(guān)法律對這些概念沒有具體解釋，存在一詞多意、多詞一意的情況。具體分析如下：

1. 關(guān)于“簽署公布”和“公布”

立法法第五十八條規(guī)定：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過和施行日期。法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載。”第七十一條規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！钡诎耸鶙l要求：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！?/p>

可見，上述條款表述均為“……簽署公布后，及時在……刊載”。“刊載”是在“簽署公布后”，這兩者顯然不能等同。由此產(chǎn)生的問題是：“簽署公布”既然不是“刊載”，那什么是“公布”？此外，“簽署”和“公布”是什么關(guān)系？

在操作中，有觀點認(rèn)為文件的“簽署日期”就是“公布日期”，但筆者認(rèn)為這種觀點不準(zhǔn)確。因為文件簽署后還要經(jīng)過編排、審核、校對等環(huán)節(jié)才能發(fā)文并對外公開；另外，還有些文件是公布之日起施行的，如果“簽署日期”等于“公布日期”，那意味著文件簽署之日即要施行，而實際上這是不可能做到的。因此，“簽署”不等于“公布”；“簽署日期”不等于“公布日期”。

2. 關(guān)于“公布”“發(fā)布”“公開發(fā)布”

“簽署公布”“公布”“發(fā)布”“公開發(fā)布”的含義比較復(fù)雜，分析如下：

（1）用詞相同，意義相同

如修訂前的《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第十四條規(guī)定：“行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人或者其授權(quán)的其他負(fù)責(zé)人簽署公布?！边@里的“簽署公布”和立法法第五十八條、第七十一條中的“簽署公布”的含義基本一致。

（2）用詞不同，意義相同

《國務(wù)院辦公廳通知》要求：“（八）及時公開發(fā)布。行政規(guī)范性文件……及時通過政府公報、政府網(wǎng)站……等公開向社會發(fā)布，……未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)”。這段話中“公開發(fā)布”“發(fā)布”“公布”三個詞含義都是文件審議通過后“公開發(fā)布”，意義相同。

（3）用詞相同，意義不同。

《行政法規(guī)制定程序條例》第二條規(guī)定：“行政法規(guī)的立項、起草、審查、決定、公布、解釋，適用本條例。”結(jié)合該條例其他規(guī)定，這里的“公布”等同于立法法中的“簽署公布”。但其第三十八條第二款規(guī)定“行政法規(guī)修改、廢止后，應(yīng)當(dāng)及時公布”。這個“公布”實質(zhì)上是信息公開的“公開”。

還需要注意的是，早期使用“發(fā)布”比較多。如國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳1987 年4 月21 日發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三章的標(biāo)題是“審定和發(fā)布”，有關(guān)條款也是“發(fā)布”。立法法和《行政法規(guī)制定程序條例》出臺后，使用“公布”較多。

3. 關(guān)于“公開”

“公開”主要是政府信息公開條例的要求。該條例第二十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例第十九條的規(guī)定，主動公開本行政機(jī)關(guān)的下列政府信息：（1）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件……”因此，規(guī)范性文件“公開”，主要是信息公開的要求。

但也有些法律法規(guī)規(guī)章用“公布”或“發(fā)布”來對規(guī)范性文件提出“信息公開”的要求。如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第十九條規(guī)定，“制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，公布行政規(guī)范性文件”。這里的“公布”就是“信息公開”意義上的“公開”。

二、對各地文件相關(guān)日期的實際情況分析

筆者對上海市、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、西安市等地政府網(wǎng)站上部分文件的信息進(jìn)行了檢索，發(fā)現(xiàn)各地做法也有差異。

筆者隨機(jī)摘取了上海市政府網(wǎng)站《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《上海市人民政府關(guān)于禁止在吳淞江工程（上海段）建設(shè)范圍內(nèi)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用和管理辦法的通知》等3 個連續(xù)文件的信息。其中《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》落款處為“上海市人民政府辦公廳2018 年4 月28 日”，網(wǎng)站還顯示文件的公布日期和落款日期一致。但另外兩個文件公布日期都晚于落款日期。

浙江省政府網(wǎng)站標(biāo)注了每個文件的公開時間；點擊每個文件，還可得知其具體信息。如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)老年人照顧服務(wù)工作的實施意見》的信息顯示，文件落款時間是“2018年3 月30 日”；印發(fā)、公開和發(fā)布日期均為2018年4 月11 日。但也有部分文件的印發(fā)日期、公開日期、發(fā)布日期不相同。如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)綜合改革的實施意見》落款處的簽發(fā)時間是“2018 年3 月27 日”，印發(fā)日是“2018 年4 月8 日”，網(wǎng)站顯示公開日期是“2018年3 月27 日”，公開日期和成文日期相同，但早于印發(fā)日期。

筆者隨機(jī)在廣西壯族自治區(qū)人民政府網(wǎng)站抽取了3 個連續(xù)排列的文件，包括《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)主席質(zhì)量獎管理辦法（2018 年修訂）的通知》（桂政發(fā)〔2018〕19 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化廣西電力體制改革若干措施的通知》（桂政發(fā)〔2018〕18 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于公布第四批廣西特色旅游名縣的通知》（桂政發(fā)〔2018〕17 號）。該網(wǎng)站采取了文件名稱+文號+時間的公開模式，不過括號中時間的含義是指文件簽署日期、印發(fā)時間、公布時間、還是公開時間并不明確。繼續(xù)點擊上述文件，可以看到上述文件的簽署日期分別是3 月27 日、3 月26 日、3 月5 日。不過，這只能說明括號中的日期不是簽署日期，具體是什么日期無法判斷。

筆者隨機(jī)在西安市人民政府網(wǎng)站選取了3 個文件，繼續(xù)點擊每個文件的名稱，還可以看到文件的具體信息。網(wǎng)頁上顯示某文件的成文和發(fā)布日期均為5 月31 日，簽署日期為5 月29 日。成文日期晚于簽署日期，這種做法比較少見。

通過對上述部分文件相關(guān)日期的分析，可以看出常見的做法有以下幾種：

第一，簽署日期。即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署的日期，標(biāo)注在文件發(fā)文單位下一行公章覆蓋處，這個日期是明確的。

第二，成文日期。上述網(wǎng)站有兩種做法：一是西安市政府網(wǎng)站在發(fā)布文件的同時標(biāo)注了成文日期，以及發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文字號、公開屬性、發(fā)布時間、有效性等，且簽署日期早于成文日期；二是上海市、浙江省、廣西壯族自治區(qū)等政府網(wǎng)站未標(biāo)注成文日期。

第三，印發(fā)日期。上述網(wǎng)站有兩種做法：一是浙江省政府網(wǎng)站，以紙質(zhì)文件的圖片格式展現(xiàn)的，能夠看出文件的印發(fā)日期；二是其他政府網(wǎng)站公布的文件不是以圖片格式展現(xiàn)的，不能直觀反映印發(fā)日期，也沒有在文件公布平臺上標(biāo)注印發(fā)日期。

第四，公布日期。上述網(wǎng)站有三種做法：第一種是上海市政府網(wǎng)站，明確標(biāo)注了文件的公布日期；第二種是廣西壯族自治區(qū)政府網(wǎng)站，文件標(biāo)題后面標(biāo)注有相應(yīng)日期，但是無法識別是公布日、發(fā)布日期還是公開日期；第三種是浙江省政府網(wǎng)站、西安市政府網(wǎng)站，沒有標(biāo)注文件公布日期。

第五，發(fā)布日期。上述網(wǎng)站有三種不同的做法：第一種是浙江省政府網(wǎng)站、西安市政府網(wǎng)站，均明確標(biāo)注了文件的發(fā)布日期；第二種是上海市政府網(wǎng)站，沒有標(biāo)注文件的發(fā)布日期；第三種是廣西壯族自治區(qū)政府網(wǎng)站，文件標(biāo)題后面標(biāo)注有相應(yīng)日期，但無法識別是公布日、發(fā)布日期還是公開日期。

第六，公開日期。上述網(wǎng)站有三種做法：第一種是浙江省政府網(wǎng)站，明確標(biāo)注了文件的公開日期；第二種是上海市政府網(wǎng)站、西安市政府網(wǎng)站，沒有標(biāo)注文件的公開日期；第三種是廣西壯族自治區(qū)政府網(wǎng)站，文件標(biāo)題后面標(biāo)注有相應(yīng)日期，但無法識別是公布日期、發(fā)布日期還是公開日期。

三、文件日期認(rèn)定不一致可能導(dǎo)致的問題

（一）產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的風(fēng)險

規(guī)范性文件設(shè)置的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)從文件施行之日起就應(yīng)當(dāng)履行。假如行政機(jī)關(guān)按照較晚的標(biāo)準(zhǔn)而法院或者行政管理相對人按較早的標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定，那行政機(jī)關(guān)就面臨著不履行職責(zé)的風(fēng)險；與此相反，假如行政機(jī)關(guān)按照較早的標(biāo)準(zhǔn)而法院或者行政管理相對人按照較晚的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定文件的施行日期，行政機(jī)關(guān)就會面臨沒有依據(jù)執(zhí)法的風(fēng)險。

（二）影響行政管理相對人間的權(quán)利義務(wù)

行政規(guī)范性文件不僅直接涉及到行政機(jī)關(guān)和相對人之間的關(guān)系，也影響著行政管理相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，如果排污企業(yè)不遵守某環(huán)境污染防治文件，沒有落實污染防治要求導(dǎo)致他人受害的，該企業(yè)就應(yīng)當(dāng)賠償。在文件施行日期不明確的情況下，如果企業(yè)認(rèn)為文件尚未生效，而受害人認(rèn)為文件已經(jīng)生效，如果危害行為恰巧發(fā)生在爭議期內(nèi)，就會導(dǎo)致行政管理相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明。

（三）不利于行政機(jī)關(guān)推進(jìn)政府信息公開

按照《政府信息公開條例》規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內(nèi)及時公開?！奔偃鐚ξ募暮炇?、成文、印發(fā)理解不一致，那必然導(dǎo)致對“政府信息形成之日”理解不一。如果行政機(jī)關(guān)采取較晚的標(biāo)準(zhǔn)而法院采取較早的標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定信息形成之日，那行政機(jī)關(guān)就會因信息公開不及時而在行政訴訟中敗訴。

四、對認(rèn)定文件相關(guān)日期的建議

（一）關(guān)于文件的簽署日期和文件的成文日期

文件的簽署日期就是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署的日期，這是明確的。文件的成文日期，按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第九條第（十二）項：“成文日期。署會議通過或者發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期?！蹦敲丛凇皶h通過日期”和“發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期”間如何選擇，筆者認(rèn)為需要把握以下因素：

1. 認(rèn)定文件成文日期需要符合的基本原則

一是公文的確定性。文件成文日期確定后，文件的內(nèi)容就已確定，非經(jīng)法定程序不得變更。二是組織原則和歸責(zé)原則的一致性。發(fā)布文件是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種方式，確定成文日期要符合行政機(jī)關(guān)組織原則和行政行為歸責(zé)原則。三是現(xiàn)實的合理性。認(rèn)定文件的成文日期，要具有合理性、可行性，便于文件管理。

2. 認(rèn)定文件的成文日期需要符合法律規(guī)定

根據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署日為公文的成文日。按照《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內(nèi)及時公開。”那么，什么是“政府信息形成之日”？雖然《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定成文日期是“會議通過或者發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期”，但實際上很多文件在會議通過之后還要修改完善，所有文件還都要簽發(fā)審核校對，因此實踐中存在著會議通過至后一個多月才對外公布的法規(guī)規(guī)章文件，如果把會議通過時間定為成文時間，就會導(dǎo)致文件尚未簽發(fā)就超出了信息公開時限，這顯然不合理。因此，成文日期應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署的日期為準(zhǔn)。

3.認(rèn)定文件的成文日期需要考慮一些實際因素

行政機(jī)關(guān)的會議討論通過和權(quán)力機(jī)關(guān)會議通過不同，政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定某個議題并不是“以全體代表的過半數(shù)通過”，而是按照行政首長負(fù)責(zé)制的要求由行政首長決定的。實際操作中，政府常務(wù)會議在“原則通過”文件時，還會要求起草部門對文件進(jìn)行修改完善后再報簽署發(fā)布。因此，鑒于行政機(jī)關(guān)實行“行政首長負(fù)責(zé)制”的組織原則，以及文件內(nèi)容的相對確定來把握，應(yīng)當(dāng)以簽署日作為公文成文日。

（二）關(guān)于文件的印發(fā)之日、發(fā)布之日、公布之日、公開之日

筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面來把握：

1. 印發(fā)日期

印發(fā)日期是指文件的印制日期，一般都會在紙質(zhì)文件中予以標(biāo)注。由于公文印制后基本上都是在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)放之后才會對外發(fā)布，所以印制日期本身并不對外直接發(fā)生法律效力。但如果文件在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部印發(fā)的同時也對社會公布，那該日期也對外發(fā)生法律效力。

2. 發(fā)布日期和公布日期

如前所述，發(fā)布日期和公布日期的意義基本相同，都表示規(guī)范性文件對外（社會公眾）公開發(fā)布，因此，可以把發(fā)布日期和公布日期等同看待。

需要注意的，隨著電子信息和網(wǎng)上辦公技術(shù)的普及，區(qū)分規(guī)范性文件的印發(fā)日期和公布日期（發(fā)布日期）的做法，顯得不再必要。因為，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，規(guī)范性文件在政府內(nèi)部印發(fā)時，可同步通過互聯(lián)網(wǎng)平臺對社會公布。因此，筆者認(rèn)為，除非少數(shù)需要保密的文件（或條款）不能向社會公布外，文件在政府內(nèi)部發(fā)布的同時也要向社會公布，文件的印發(fā)日期可以視為公布日期（發(fā)布日期）。

3. 公開日期

文件“公開”主要由政府信息公開條例調(diào)整，屬于政府信息公開范疇，而“公布”主要受立法法等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章調(diào)整，屬于立法程序范疇。但筆者認(rèn)為，“公開”和“公布”并非相互對立互不兼容的，而是可以互相兼容銜接的。特別是隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，規(guī)范性文件在政府內(nèi)部印發(fā)的同時，可以同步在互聯(lián)網(wǎng)平臺對社會公布（發(fā)布），這個公布（發(fā)布）過程同時也就是文件的公開過程。文件在互聯(lián)網(wǎng)平臺上對外公布（發(fā)布）即可視為文件的對外公開，實際操作中，浙江、廣西等地也有把文件公開日期等同于公布日期。

五、作為立法建議的結(jié)語

最后，筆者就規(guī)范性文件的上述日期的含義及其相互關(guān)系，提出如下建議：

第一條 規(guī)范性文件的成文日期是指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期，如果規(guī)范性文件由兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的，成文日期以最后一個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的日期為準(zhǔn)。

規(guī)范性文件的成文日期標(biāo)注在規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)蓋章處。

第二條 規(guī)范性文件的印發(fā)日期是指紙質(zhì)規(guī)范性文件的印制日期。

規(guī)范性文件的印發(fā)日期標(biāo)注在規(guī)范性文件最后一頁最后一行，和印發(fā)單位并列。

第三條 行政機(jī)關(guān)在印發(fā)紙質(zhì)規(guī)范性文件的同時，應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件的電子版在本行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站上對社會公布。

行政機(jī)關(guān)按照前款規(guī)定將規(guī)范性文件在本行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站上對社會公布的，該規(guī)范性文件的印發(fā)日期等同于規(guī)范性文件的公布日期、信息公開日期。

第四條 行政機(jī)關(guān)依照前條規(guī)定公布規(guī)范性文件，不免除其依法應(yīng)當(dāng)通過其他途徑公布規(guī)范性文件的義務(wù)。

第五條 行政機(jī)關(guān)公布的規(guī)范性文件有多個版本的，以政府公報上公布的版本為準(zhǔn)；未在政府公報公布的，以最后一個公布的版本為準(zhǔn)。

【注釋】

①比如浙江省政府2019 年4 月19 日第21 次常務(wù)會議審議通過《關(guān)于加快推進(jìn)5G 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》，該文件發(fā)文的落款日期（簽署日期）是4 月24 日。上海市政府2019 年5 月20 日市政府常務(wù)會議原則同意《關(guān)于促進(jìn)上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，該文件發(fā)文落款日期是7 月15 日。西安市政府2019 年6 月26 日市政府第14 次常務(wù)會議審議通過《西安市城市道路命名導(dǎo)則》，該文件發(fā)文的落款日期是7 月23 日。