嚴(yán)格的靈活性: 職責(zé)同構(gòu)下社區(qū)治理困境的化解之道

崔月

摘 要：隨著我國(guó)治理重心下移，社區(qū)在社會(huì)治理中扮演著前沿哨口的角色，職責(zé)同構(gòu)下的社區(qū)行政負(fù)擔(dān)過重與自治能力不足不斷挑戰(zhàn)著治理的有效性，如何實(shí)現(xiàn)有效的治理成為亟待解決的問題。本文以S市T社區(qū)工作站開展安全生產(chǎn)巡查為例，在這個(gè)過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)會(huì)在自上而下任務(wù)下沉與自下而上需求的雙重壓力相互作使其形成了“嚴(yán)格的靈活性”，化解了職責(zé)同構(gòu)下社區(qū)治理的困境。

關(guān)鍵詞：居站分離;職責(zé)同構(gòu);網(wǎng)格化管理

中圖分類號(hào)：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.020

0 引言

社區(qū)居委會(huì)扮演著連接政府與居民的關(guān)鍵角色，政府供給與居民的需求的雙向互動(dòng)嵌入到社區(qū)治理中，而權(quán)責(zé)不對(duì)等是社區(qū)治理最大的問題。統(tǒng)治者希望做有權(quán)無責(zé)的“人主”，而被統(tǒng)治者但愿要有責(zé)無權(quán)的“公仆”。在治理模式逐漸轉(zhuǎn)變的今天，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)其自治的屬性，其中《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居委會(huì)建設(shè)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。而社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象卻始終與現(xiàn)代治理的理念相違背，為了將社區(qū)居委會(huì)從繁重的行政事務(wù)中解放出來，不斷提升自治能力，“居站分離”模式則在這個(gè)背景下出現(xiàn)。“居站分離”主要是承擔(dān)從居委會(huì)分離的行政性任務(wù)。但這仍然沒有改變基層治理的困境，職責(zé)同構(gòu)下的社區(qū)工作站仍然承擔(dān)著繁重的工作。針對(duì)社區(qū)工作站存在的問題，也有學(xué)者進(jìn)行了論述，王克力指出了“居站分設(shè)”中社區(qū)工作站任務(wù)過重，定位模糊等問題。徐道穩(wěn)在指出了社區(qū)工作站人員身份定位不明確，相對(duì)的酬勞也較少等問題。S市建設(shè)智慧城市，不斷創(chuàng)新基層治理模式，在開展安全生產(chǎn)巡查中，實(shí)行巡辦分離模式，徐剛盧艷紅以“環(huán)境—行為”適應(yīng)性為邏輯框架，揭示了社區(qū)工作站在承接政府社區(qū)公共服務(wù)過程中并未真正承擔(dān)起分工職能，而是出現(xiàn)了體制化空轉(zhuǎn)的原因在于情境暗示效應(yīng)下的規(guī)章制度軟性約束、街道辦“示范效應(yīng)”及社區(qū)工作“應(yīng)付法則”。社區(qū)工作站任務(wù)雖然繁重，但也有學(xué)者關(guān)注到了對(duì)基層工作情緒低落、行為拖沓、福利導(dǎo)向、責(zé)任逃避等現(xiàn)象;也有學(xué)者從協(xié)同的角度提出要加快由單一政府主體主導(dǎo)的“自上而下”模式向多主體協(xié)同的“自下而上”模式轉(zhuǎn)變。這些研究對(duì)社區(qū)工作站的優(yōu)劣特征、定位等進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡述，但缺乏對(duì)社區(qū)工作站在開展工作時(shí)的行動(dòng)策略進(jìn)行分析。于是本文想通過社區(qū)工作站在開展安全生產(chǎn)巡查工作中，基層通過哪些方式來化解治理的困境，從而緩解基層治理的壓力。

1 案例背景介紹

社區(qū)工作站在實(shí)際運(yùn)行中，往往承擔(dān)著更多的行政任務(wù)，臨時(shí)性的會(huì)議、考核、評(píng)比多使得社區(qū)工作站苦不堪言，同時(shí)社區(qū)工作站承擔(dān)的很重要的任務(wù)就是維穩(wěn)，作為城市治理核心結(jié)點(diǎn)，社區(qū)承擔(dān)了更多基礎(chǔ)的應(yīng)急任務(wù)，如維穩(wěn)、消防隊(duì)、安監(jiān)、綜治信訪、城建城管組、日常巡查。社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作主要通過社區(qū)工作站的網(wǎng)格化治理來實(shí)現(xiàn)，日常的工作需要網(wǎng)格員、安格員等對(duì)社區(qū)居民樓、三小場(chǎng)所、化工廠、水庫(kù)、堤壩等危險(xiǎn)的地方進(jìn)行常規(guī)巡查與重要防護(hù)時(shí)期的重點(diǎn)巡查任務(wù)，同時(shí)通過簽訂責(zé)任書、不斷的進(jìn)行評(píng)比考核使得社區(qū)工作站承擔(dān)的任務(wù)與責(zé)任越來越重，除此之外，以“屬地管理”“工作進(jìn)社區(qū)”為名的任務(wù)在資源與能力匱乏的情況下隨意向社區(qū)工作站下放，將任務(wù)下沉到社區(qū)，存在“職能部門用權(quán)不擔(dān)責(zé)，而基層擔(dān)責(zé)卻無權(quán)”的現(xiàn)象，在街道開展的各項(xiàng)專項(xiàng)整治行動(dòng)中，社區(qū)工作站都會(huì)進(jìn)行配合。

S街道的職責(zé)是加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作站，指導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)工作。其在寶安區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理工作中，率先推出網(wǎng)格大巡查模式，通過“科技+制度+責(zé)任”，運(yùn)用“管控通”智慧系統(tǒng)，構(gòu)建“巡辦”分離格局并在全方位巡查模式在全區(qū)迅速推開。下設(shè)的社區(qū)工作站也在嚴(yán)格的落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)的事項(xiàng)，其中TT社區(qū)工作站是石巖街道推行“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制改革后，于2008年2月正式掛牌成立，同年5月正式開展工作，T社區(qū)設(shè)有一個(gè)工作站、一個(gè)居委會(huì)和一個(gè)T股份合作公司。T社區(qū)工作站的主要職能是管理服務(wù)本社區(qū)，以及協(xié)助街道各職能部門更加便利在本社區(qū)開展相關(guān)工作。工作站共設(shè)置了六大功能組：分別是辦公室、黨群共建組、民生服務(wù)組、綜合窗口組、綜治維穩(wěn)組、綜合整治組、以及勞動(dòng)就業(yè)、殘協(xié)服務(wù)、精仿社工窗口。深圳市是社區(qū)創(chuàng)新的先行者，對(duì)于社區(qū)治理的創(chuàng)新也做到了先試先行。社區(qū)工作站在這個(gè)過程中扮演了重要角色，如表1所示，社區(qū)工作站具體承擔(dān)了以下幾方面的任務(wù)。

2 嚴(yán)格的靈活性作用機(jī)制

2.1 嚴(yán)格靈活性的定義

周雪光指出，政策的一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性是國(guó)家治理基本矛盾的應(yīng)對(duì)機(jī)制之一，從組織設(shè)計(jì)的角度，指出了三種不同性質(zhì)的執(zhí)行靈活性：第一種模式是由于政策自身的特征使得執(zhí)行更加的靈活;第二種表現(xiàn)在自愿性上，為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)目標(biāo)，不同的方式或手段常常自愿的交換;第三種則是為了私利，當(dāng)涉及到利益沖突時(shí)，靈活性的手段可以幫助主體獲得更多的資源。無論是有利于組織發(fā)展還是不利于組織發(fā)展的靈活性往往同時(shí)存在，而這種靈活性也表示執(zhí)行人員具有自主性。本文針對(duì)社區(qū)工作站在政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的嚴(yán)格的靈活性，并不僅從上級(jí)政府的角度看來，同時(shí)也結(jié)合了公眾在政策執(zhí)行中的影響。分別從嚴(yán)格性與靈活性兩個(gè)方面來解釋。嚴(yán)格性借助治理過程中涉及到的權(quán)力獲取來分析，而靈活性借助資源配置與行使權(quán)力來看。

2.2 嚴(yán)格靈活性的作用機(jī)制

本文主要從嚴(yán)格性與靈活性兩方面來看：一是自上而下追求治理績(jī)效的邏輯;二是自下而上治理的需求邏輯。嚴(yán)格性更多的體現(xiàn)在政府不斷的下沉任務(wù)，并且采取嚴(yán)格的考核手段與問責(zé)手段等。無論是街道還是社區(qū)工作站，更加強(qiáng)調(diào)“向上負(fù)責(zé)”。而“向上負(fù)責(zé)”的組織結(jié)構(gòu)，其核心任務(wù)就是高效率的完成自上而下的任務(wù)。同時(shí)這一向上負(fù)責(zé)的特點(diǎn)使得自上而下的動(dòng)員能力強(qiáng)大且有效，但自下而上的傳遞反饋能力有限;另一方面在網(wǎng)格化的背景下，在開展安全生產(chǎn)巡查的相關(guān)工作時(shí)，需要充分動(dòng)員社會(huì)公眾，網(wǎng)格員下沉到社區(qū)工作進(jìn)一步增強(qiáng)了與公眾的聯(lián)系。而公眾也需要依靠社區(qū)，在這個(gè)過程中情感治理的構(gòu)建進(jìn)一步增強(qiáng)了靈活性，需求邏輯為治理提供了合法性與正當(dāng)性。于是靈活性則表現(xiàn)為公眾自下而上的需求，使得在治理的過程中借助公眾的力量產(chǎn)生了靈活性。

2.2.1 自上而下嚴(yán)格性的體現(xiàn)

街道辦事處把社區(qū)權(quán)力，包括人事權(quán)、財(cái)權(quán)、管理權(quán)等都集中在自己手中，通過對(duì)社區(qū)工作站下行政命令的方式，讓社區(qū)工作站的行政工作。上級(jí)將行政事務(wù)通過各種手段名正言順的進(jìn)入社區(qū)，使其接受了任務(wù)、承擔(dān)了更多的責(zé)任，這些行政化的手段讓社區(qū)工作站在防災(zāi)減災(zāi)中必須嚴(yán)格遵循某些標(biāo)準(zhǔn)，在落實(shí)政策時(shí)，體現(xiàn)了嚴(yán)格性。那么讓其產(chǎn)生嚴(yán)格性的手段具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（1）網(wǎng)格化管理——權(quán)力下沉的方式。

社區(qū)是基層治理的重要一環(huán)，在開展安全生產(chǎn)巡查工作中，網(wǎng)格化管理的模式對(duì)于預(yù)先排查、信息獲取起到了重要的作用，它是國(guó)家治理的信息邏輯—清晰度的體現(xiàn)，它打破了政府之間的信息壁壘，運(yùn)用信息化的手段實(shí)現(xiàn)部門優(yōu)化與信息整合。網(wǎng)格化管理通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)事實(shí)信息進(jìn)行較為全面、規(guī)范的收集，網(wǎng)格化治理進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了政府與居民信息的雙向流動(dòng)，而互為清晰的結(jié)果進(jìn)一步提升了社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的能力。網(wǎng)格化管理的特有優(yōu)勢(shì)使得社區(qū)在開展安全巡查式具有更加清晰的治理空間。網(wǎng)格化管理通過技術(shù)治理的賦能為社區(qū)治理提供了更便捷的治理方式，彌補(bǔ)了社區(qū)治理能力不足的缺點(diǎn)，其主張國(guó)家權(quán)力下沉。這表明社區(qū)網(wǎng)格化管理通過規(guī)范化的手段自上而下的將政府權(quán)力下沉到社區(qū)，具體表現(xiàn)為在基層治理中通過層級(jí)的延伸形成了市—區(qū)—街道—網(wǎng)格四級(jí)管理的模式，將任務(wù)下沉到社區(qū)工作站。

（2）屬地管理——任務(wù)下沉合理性。

社區(qū)工作站其不屬于政府部門，但仍受到街道的管控。我國(guó)居民委員會(huì)權(quán)能不足，許多重要的權(quán)限都被街道辦事處所控制。而社區(qū)工作站也是如此，政府行政權(quán)力過多地滲透到社區(qū)中。從權(quán)力與資源的分配流向來看實(shí)現(xiàn)了自上而下的流動(dòng)，社區(qū)的很多行政事務(wù)經(jīng)常以“屬地管理”“工作進(jìn)社區(qū)”為名轉(zhuǎn)移給社區(qū)。屬地管理的特征表現(xiàn)在第一，屬地管理的邊界通常是自然形成或者人為規(guī)定的物理空間;第二，在工作區(qū)域內(nèi)，強(qiáng)調(diào)“誰主管，誰負(fù)責(zé)”。不管其是否具備承接的能力和條件，通過屬地管理的方式將任務(wù)層層下壓。在安全生產(chǎn)巡查的過程中，上級(jí)通過簽訂責(zé)任書的方式，來對(duì)下級(jí)進(jìn)行約束，進(jìn)一步壓實(shí)了基層的在責(zé)任，使得社區(qū)在一定程度上嚴(yán)格的按照上級(jí)的要求完成任務(wù)。

（3）目標(biāo)責(zé)任制——任務(wù)細(xì)化手段。

目標(biāo)責(zé)任制是在壓力型體制下，為了動(dòng)員基層政府確保任務(wù)的高效完成，同時(shí)對(duì)組織進(jìn)行績(jī)效考核而產(chǎn)生的一種實(shí)施手段。在開展安全生產(chǎn)巡查中，上級(jí)制定了相應(yīng)的目標(biāo)考核制，將任務(wù)進(jìn)行明確的劃分，并按照規(guī)定，對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核目標(biāo)責(zé)任制的一種表現(xiàn)形式是“下達(dá)任務(wù)”。

深圳某社區(qū)網(wǎng)格化體現(xiàn)了目標(biāo)任制的管理理念。具體表現(xiàn)為，從目標(biāo)分解看，深圳某社區(qū)形成了街、鎮(zhèn)（一級(jí)網(wǎng)格），村、社區(qū)（二級(jí)網(wǎng)格）的目標(biāo)責(zé)任鏈，在考評(píng)機(jī)制上，深圳市某社區(qū)將考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)懲相掛鉤。這表示科層制管理過程具有相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)則，對(duì)于嚴(yán)密、精確、控制更加注重;為了實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)需要用獎(jiǎng)懲的手段來約束。更加注重規(guī)范性，能夠給組織內(nèi)成員持續(xù)穩(wěn)定的制度化激勵(lì)的方式在社區(qū)網(wǎng)格化治理中展露無遺，同時(shí)劃定的網(wǎng)格單元使責(zé)任主體更加明確，邊界更加清晰，通過目標(biāo)進(jìn)行層層分解與嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行嚴(yán)格的管理，按照完成情況給予相應(yīng)的政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲激勵(lì)。在實(shí)踐中，深圳某社區(qū)工作站網(wǎng)格化的管理涉及更多的維穩(wěn)工作，通過社區(qū)工作站的網(wǎng)格員日常的巡查，將問題通過智能系統(tǒng)上傳，相關(guān)執(zhí)法部門通過共享的信息及時(shí)進(jìn)行處理以維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定，同時(shí)通過設(shè)定A、B、C、D四個(gè)嚴(yán)格的考核等級(jí)對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行考核，對(duì)考核過低的社區(qū)工作站進(jìn)行問責(zé)，對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行解雇。

2.2.2 自下而上靈活性的體現(xiàn)

（1）公眾的需求——產(chǎn)生執(zhí)行張力。

在防災(zāi)減災(zāi)的過程中，常常需要公眾的配合，而在治理的框架下，底層社會(huì)中的個(gè)體在與政府互動(dòng)的過程中形成了討價(jià)還價(jià)的治理彈性，治理的擴(kuò)展與情感的策略形成了治理內(nèi)在的張力。對(duì)于治理而言，自下而上的需求使得治理產(chǎn)生了更多的調(diào)試氛圍，在個(gè)體的訴求與利益的表達(dá)的過程中，社區(qū)工作站通過與居民的互動(dòng)產(chǎn)生了靈活性。鄉(xiāng)土情感使得治理主體與客體聯(lián)系得更加緊密。通過網(wǎng)格化管理下沉到社區(qū)的網(wǎng)格員建立了行政組織與公民的聯(lián)系，拓展了公民的表達(dá)機(jī)制，使得發(fā)生的矛盾容易被化解掉，為治理邁向服務(wù)提供了渠道。深圳社S街道的行政任務(wù)由社區(qū)工作站來承擔(dān)，對(duì)于T社區(qū)工作站來說，重要的任務(wù)就是維穩(wěn)，其權(quán)力來源于政府行政權(quán)力的下沉，（而網(wǎng)格員的日常工作則是進(jìn)行巡查，社區(qū)中存在的安全隱患由網(wǎng)格員通過智能系統(tǒng)進(jìn)行上傳，安監(jiān)通過共享的信息將問題來進(jìn)行處理）。同時(shí)社區(qū)的維穩(wěn)也在嘗試動(dòng)員民眾，政府通過社區(qū)“網(wǎng)格化”搭建了民眾與政府互動(dòng)的渠道，傾聽民生、滿足公眾的需求對(duì)于解決基層矛盾是很重要的方式，通過社區(qū)工作站“網(wǎng)格化”第一時(shí)間掌握準(zhǔn)確社區(qū)的突發(fā)事件與矛盾沖突，“網(wǎng)格化”進(jìn)一步加強(qiáng)了“屬地管理”強(qiáng)調(diào)的只要發(fā)生在劃定的區(qū)域以內(nèi)，無論何種性質(zhì)和內(nèi)容的工作任務(wù)，就要由相應(yīng)人員負(fù)責(zé)。（訪談資料：網(wǎng)格員：“一次居民樓一個(gè)居民因?yàn)橥话l(fā)疾病死亡，但因?yàn)榫用竦谝环磻?yīng)是報(bào)警，沒有及時(shí)通知我們，上面的領(lǐng)導(dǎo)知道情況，立刻召集我們過去，詢問為什么沒有第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題”）。由于深圳某社區(qū)外來人口較多，租住居民日常生活安全問題除了依靠網(wǎng)格員的日常巡查以外，也設(shè)置了樓棟長(zhǎng)，日常的安全教育通過樓棟長(zhǎng)與居民的溝通，對(duì)于發(fā)生安全事故的居民樓，將實(shí)行樓棟長(zhǎng)與網(wǎng)格員負(fù)責(zé)制，通過強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制來嚴(yán)格規(guī)范社區(qū)的穩(wěn)定。

（2）鄉(xiāng)土文化——重塑治理空間。

基層治理往往受到了很多外部因素的影響，鄉(xiāng)土文化在一定程度上化解了治理的沖突，重塑了治理的空間，這種治理的外部因素為治理提供了潤(rùn)滑劑，使得治理產(chǎn)生了更多的靈活性，這個(gè)過程體現(xiàn)在與公眾的互動(dòng)之中，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①建立樓棟長(zhǎng)制度，通過樓棟長(zhǎng)來聯(lián)系群眾。T社區(qū)成立了樓棟長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)，樓棟長(zhǎng)負(fù)責(zé)消防、治安、人員安全等各項(xiàng)工作。樓棟長(zhǎng)也是店長(zhǎng)，承擔(dān)主體責(zé)任。②商鋪、居民樓整改依靠群眾。社區(qū)工作站的在上級(jí)的壓力下，會(huì)出現(xiàn)“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”現(xiàn)象，非正式制度出現(xiàn)成為落實(shí)和應(yīng)對(duì)高壓政策的必要手段，有時(shí)表現(xiàn)我“面子”“人情”等關(guān)系性因素。社區(qū)工作站的工作人員也會(huì)依托各類社會(huì)力量化解矛盾。社區(qū)工作站人員：很多工作是由我們與網(wǎng)格員一起深入社區(qū)進(jìn)行檢查，如很多商鋪的安全隱患需要整改，由于我們沒有執(zhí)法權(quán)，這就需要我們不斷去督促，更多的工作需要和社區(qū)居民打成一片。

3 結(jié)論

社區(qū)在創(chuàng)新治理模式中，出現(xiàn)了“網(wǎng)格化”與“居站分離”兩種模式，兩者邏輯并不相同，在“網(wǎng)格化”的背景下，自上而下的權(quán)力下沉與自下而上的居民互動(dòng)產(chǎn)生了嚴(yán)格靈活性。而社區(qū)工作站在防災(zāi)減災(zāi)的過程中通過與民眾的互動(dòng)，鄉(xiāng)土文化重塑了治理的空間，從而化解了治理的困境。而對(duì)于社區(qū)工作站，常常伴隨著任務(wù)模糊、人手不足、保障不足等問題，解決這一問題關(guān)鍵在于不僅將任務(wù)下達(dá)到社區(qū)中，相應(yīng)的權(quán)力與資源也應(yīng)與之匹配，其次，尤為關(guān)鍵的則是動(dòng)員社會(huì)的力量社區(qū)如何發(fā)揮自身的作用獲取資源，使得居民與社會(huì)組織參與其中，獲取更多的資源來化解治理的困境。

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