李芳艷

（安徽廣播電視大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥 230022）

黨的十九屆四中全會(huì)指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制[1]，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提供了根本遵循、指明了前進(jìn)方向。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化是新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，關(guān)乎全局、關(guān)乎根本、關(guān)乎長遠(yuǎn)。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)村治理面臨著新一輪治理困境，基層政府在鄉(xiāng)村的權(quán)威和合法性受到質(zhì)疑，一些農(nóng)民在“中央的好經(jīng)被地方念歪了”的判斷之下越級上訪，給剛性的維穩(wěn)體制帶來極大壓力[2]，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理秩序。鄉(xiāng)村治理是多元主體博弈的場域，主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織和農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)鍵是調(diào)動(dòng)多元主體的能動(dòng)性和積極性[3]，健全法治、德治以及自治互相結(jié)合、互為補(bǔ)充的治理體系。

一、 我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進(jìn)

我國鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程大體可分為四個(gè)階段，即封建王朝的“縣政紳治”、清末民初“鄉(xiāng)村再造”、人民公社時(shí)期的“集權(quán)統(tǒng)一”、改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”。

（一） 傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村治理模式

中國2000 多年的封建統(tǒng)治時(shí)期，實(shí)行的都是中央高度集權(quán)的封建君主專制，統(tǒng)治集團(tuán)采取“皇權(quán)代理人”模式對地方實(shí)行“官治”，自上而下建構(gòu)了等級森嚴(yán)的封建官僚體系，封建統(tǒng)治的觸角在縣一級到達(dá)末端，縣以下的基層社會(huì)沒有設(shè)立統(tǒng)一的國家機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理主要依靠非正式的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)代為管理。在鄉(xiāng)村組織層面的代言人往往由當(dāng)?shù)鼐哂型氖孔遴l(xiāng)紳擔(dān)任，士族鄉(xiāng)紳連接著官府和鄉(xiāng)村，協(xié)助辦理諸如收稅等一系列鄉(xiāng)村事務(wù)，在鄉(xiāng)村社會(huì)占據(jù)核心地位。因此，秦暉將中國傳統(tǒng)社會(huì)治理概括為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”[4]。清朝末年，清廷大廈岌岌可危，被迫推行新政，頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，部分鄉(xiāng)紳從傳統(tǒng)的經(jīng)營階層淪落為橫行鄉(xiāng)里的土豪劣紳，出現(xiàn)了贏利型經(jīng)紀(jì)取代保護(hù)型經(jīng)紀(jì)現(xiàn)象[5]。民國時(shí)期，一批先進(jìn)知識分子和社會(huì)精英探索改造鄉(xiāng)村治理模式，在鄉(xiāng)村掀起了一股建設(shè)運(yùn)動(dòng)熱潮。鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)始于米春明推行的河北定縣寨城村改革，興于閻錫山的山西村治[6]，較為典型的還有三個(gè)：晏陽初在河北保定開展“以教育為中心”建設(shè)運(yùn)動(dòng)、梁漱溟在鄒平縣推行“以自衛(wèi)為中心”的鄉(xiāng)村建設(shè)、盧作孚在重慶北培推行“以經(jīng)濟(jì)為中心”鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)[7]，最終都未獲成功。

（二） 新中國成立以來鄉(xiāng)村治理模式

新中國成立后，隨著社會(huì)主義三大改造的順利完成，全國普遍仿照蘇聯(lián)建立了合作社。1958 年隨著人民公社制度在全國鋪開，全國農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)公社化，形成了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社經(jīng)濟(jì)組織。人民公社制度標(biāo)志著國家治理向下延伸，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)就此打破，國家實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村社會(huì)的全面介入。人民公社后期，權(quán)力高度集中和制度本身的僵化等弊端日益暴露。改革開放后，我國逐步實(shí)行村民自治制度。1982 年《憲法》確立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為我國最基層的行政區(qū)劃，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，并通過制定《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》試行，確立了“村民自治”鄉(xiāng)村治理格局。村民自治在整個(gè)20 世紀(jì)80 年代出現(xiàn)了十年發(fā)展黃金期，直到20 世紀(jì)80 年代中后期三提五統(tǒng)、農(nóng)業(yè)稅和共同生產(chǎn)費(fèi)讓農(nóng)業(yè)活力開始削弱，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的治理危機(jī)。2000 年中央在全國實(shí)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)，村委會(huì)開始從繁冗的行政事務(wù)轉(zhuǎn)換到農(nóng)村公共事務(wù)中。2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅，中央一號文件提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，十七屆三中全會(huì)提出建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村發(fā)展，國家對農(nóng)業(yè)的扶持力度逐年加大。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅(jiān)持“三農(nóng)”工作作為全黨工作重中之重，持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，全面深化農(nóng)村改革，穩(wěn)步實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧成效舉世矚目，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新的歷史時(shí)期。一是基層黨建得到重視和加強(qiáng)。近些年來，每年的中央一號文件都把農(nóng)村黨組織建設(shè)作為工作部署的重要內(nèi)容，農(nóng)村基層黨建工作得到全面加強(qiáng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不斷凸顯，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固[8]。二是基層政府服務(wù)能力得到明顯提升。2017 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，意見堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就著力全面提升政府的服務(wù)水平和服務(wù)能力、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能作出全面部署，隨著意見的全面貫徹執(zhí)行，基層政府工作職能更加明確，服務(wù)能力明顯提升，基層群眾滿意度提高。三是多元互動(dòng)式協(xié)同治理成為共識。黨的十八大以來鄉(xiāng)村治理突破以往單一、靜態(tài)、一元化的現(xiàn)實(shí)局限，緊跟國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，在觀念和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)雙重突破與超越，城鄉(xiāng)社區(qū)、政社、黨政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間的關(guān)系更加明確和協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)性更強(qiáng)，治理主體日趨融合、協(xié)同發(fā)展、共贏共享，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出更加深入、優(yōu)化、高效的良好局面[9]。黨的十九大明確提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[10]。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，明確了自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新思想，把鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理向法理型的現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型，必將開啟鄉(xiāng)村治理新的篇章。

二、 新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的問題主要體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村衰落問題和治理制度問題兩個(gè)方面。農(nóng)村衰落問題是指由于農(nóng)村“空心化”造成的參與不足、民主低效等問題，治理制度問題主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理和村民自治制度體系問題。

（一） 農(nóng)村空心化較嚴(yán)重

當(dāng)前部分省市村落空心化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，改革開放以來快速的工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程沖刷了傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)公共社會(huì)保障體系的差距，尤其是教育、醫(yī)療、文化服務(wù)體系建設(shè)水平，更加拉大了城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村人口大量涌入城市，年輕富強(qiáng)的勞動(dòng)力紛紛離開農(nóng)村，剩下老人、兒童和婦女弱勢群體留守農(nóng)村，靠小規(guī)模的務(wù)農(nóng)解決生計(jì)問題。筆者通過調(diào)研走訪安徽中部的某農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，村莊總?cè)丝? 100 人，常住人口1 100 人左右，占總?cè)藬?shù)的30%。村委會(huì)黨員人數(shù)118 人，黨員大會(huì)實(shí)際每次到會(huì)僅45 人左右。農(nóng)村空心化導(dǎo)致的直接后果是資源動(dòng)員與發(fā)展建設(shè)動(dòng)力不足，使得鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)事難議、議難決、決難行的困境。農(nóng)村空心化是社會(huì)轉(zhuǎn)型之必然，城鎮(zhèn)化作為人類發(fā)展的必然進(jìn)程和歷史趨勢，趨勢下農(nóng)村的衰敗可以理解為“小農(nóng)的終結(jié)”，即現(xiàn)代化進(jìn)程結(jié)束了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。

（二） 鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分散

城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶動(dòng)了大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018 年農(nóng)民工總量為2.88 億人，占據(jù)我國鄉(xiāng)村人口的51.13%。如此龐大的流動(dòng)人口帶動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)的巨大變化，以業(yè)緣為中心的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)正在替代以傳統(tǒng)的地緣和血緣為中心的鄉(xiāng)村生活共同體。這部分群體與以土地為核心的鄉(xiāng)土農(nóng)村的聯(lián)系松散，村民個(gè)體呈現(xiàn)出越來越原子化現(xiàn)象游離在鄉(xiāng)村社會(huì)中，且受外來文化的影響較多，輿論缺失、面子貶值等道德體系邊緣化，造成傳統(tǒng)的差序格局乏力[11]。此外，由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)不同，特別是產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)、信息化水平以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)和各地的資源稟賦差異，農(nóng)民個(gè)體在知識水平、勞動(dòng)技術(shù)、思維觀念等方面差異較大，導(dǎo)致鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部個(gè)體之間在發(fā)展過程中出現(xiàn)較大的差異和非同步性，收入差距不斷增大。經(jīng)濟(jì)收入水平的差異加速了農(nóng)村社會(huì)分層，原有的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊、新的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始重組，農(nóng)村出現(xiàn)無主體熟人特征，個(gè)體利益訴求更加多元、私利性觀念更加濃厚，村民關(guān)系由守望相助的鄰里關(guān)系變成了彼此形同陌路的冷漠關(guān)系，鄉(xiāng)村不同群體之間沖突矛盾變多，不同群體之間出現(xiàn)隔閡，客觀上增加了社會(huì)不穩(wěn)定、不和諧因素，給村莊的治理帶來了深層次的治理難題。

（三） 治理對象參與不足

村民是自治主體，也是治理客體，治理過程體現(xiàn)著民生意愿和價(jià)值需求。當(dāng)前基層群眾多數(shù)對村集體公共事務(wù)比較淡漠，甚至出現(xiàn)個(gè)體追求私利、利用制度與政策裂隙“反制”政府治理的行為，農(nóng)村內(nèi)部集體合作行為動(dòng)員難度大。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)，鄉(xiāng)村精英離土，外出謀求事業(yè)，對村內(nèi)的發(fā)展和事務(wù)不再關(guān)心，留下的都是一些弱勢群體。由于本身知識的局限性、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)識偏差和長期以來處于政治“邊緣化”的病態(tài)使得他們順從地丟失了話語權(quán)。以農(nóng)村當(dāng)前正在實(shí)施的廁所革命為例，作為投入較大的民生工程，它體現(xiàn)了政府自上而下的良好意愿。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施中很多農(nóng)民大多被動(dòng)接受，主動(dòng)參與意識不強(qiáng)，遇到問題慣于埋怨政府而非謀求解決，導(dǎo)致改造后的廁所棄用或仍然是旱廁。只有通過將原子化的村民團(tuán)結(jié)和凝聚起來，實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村振興有個(gè)性化的表達(dá)和實(shí)施，才能將國家資金真實(shí)有效的用在刀刃上，徹底改善村莊的面貌和村民的生活水平。

（四） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺位

新中國成立后的相當(dāng)一段時(shí)間，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展占據(jù)主導(dǎo)地位，政府長期扮演資源汲取角色。2000 年以后，國家逐漸從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)型，政府角色也開始從資源汲取向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。反哺時(shí)代以來，國家對鄉(xiāng)村采取多予少取放活方針，政府對基層治理機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行根本性調(diào)整，采取了包括基本公共服務(wù)均等化建設(shè)、稅費(fèi)改革等多項(xiàng)措施，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，某種程度上也造成了“基層政權(quán)內(nèi)卷化”，導(dǎo)致了基層政權(quán)職能缺位。一方面，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的調(diào)整，加速了政府內(nèi)部的異質(zhì)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從稅費(fèi)制改革之前的“積極汲取”轉(zhuǎn)而變?yōu)楦母锖蟮摹跋麡O維持”，從汲取型政府變?yōu)閼腋⌒驼?。另一方面，后稅費(fèi)時(shí)代隨著國家對鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大，爭取“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)鄉(xiāng)村、完善公共服務(wù)的主要方式，導(dǎo)致了部分地區(qū)基層政府出現(xiàn)治理目標(biāo)項(xiàng)目化、治理動(dòng)機(jī)謀利化傾向，甚至出現(xiàn)基層政府與外界聯(lián)合截取項(xiàng)目資金資源現(xiàn)象。此外，基層政權(quán)職能缺位也與當(dāng)前體制下的權(quán)責(zé)不匹配有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家行政體系末梢，擔(dān)負(fù)著轉(zhuǎn)達(dá)和落實(shí)國家政策和意志的重任，然而權(quán)力卻極為有限，可謂“權(quán)力有限、責(zé)任無限”[12]，在這種背景下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變通執(zhí)行上級政策、怠于落實(shí)責(zé)任，一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)闕如，中央政策落實(shí)不夠有力，基層治理難以達(dá)到預(yù)期成效。

（五） 村“兩委”職能錯(cuò)位

1998 年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》將村兩委定位為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并規(guī)定黨在農(nóng)村的基層組織領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。后稅費(fèi)時(shí)代村兩委資源動(dòng)員能力逐步弱化，部分自治組織出現(xiàn)“半官僚化半自主化”特征。基層自治組織脫胎換骨于人民公社制度，雖然帶有群眾自治色彩并執(zhí)行法律賦予群眾自治使命，但是長期以來卻始終扮演著國家政權(quán)在基層的神經(jīng)末梢作用，既承擔(dān)著政府的管理任務(wù)，也承擔(dān)著村民和社會(huì)的自治訴求。筆者通過對安徽不少農(nóng)村走訪發(fā)現(xiàn)，村“兩委”職能的發(fā)揮受制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的干預(yù)較大，某種意義上鄉(xiāng)村仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的下級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取任務(wù)下派的方式將行政事務(wù)分配到鄉(xiāng)村，并簽訂目標(biāo)責(zé)任書，導(dǎo)致村民自治組織的功能被科層化，難以履行自治功能。在基層自治制度運(yùn)行方面，當(dāng)前鄉(xiāng)村基層組織自治制度部分出現(xiàn)形式化、流程化現(xiàn)象，村民代表大會(huì)“一事一議”等往往難以定期召開，基層治理決策“有議無決”，村民自治制度也呈現(xiàn)出“有民主形式而無自治內(nèi)容”的形式化，同時(shí)面臨基層政權(quán)對村“兩委”的選舉工作的干涉，民主選舉易流于形式。此外，在國家大力反哺鄉(xiāng)村建設(shè)的當(dāng)下，部分基層自治組織也存在與不同群體結(jié)盟建立固化的利益分割秩序、非法謀利行為，侵占了國家資源，損害了農(nóng)民利益。

三、 提升新時(shí)代我國鄉(xiāng)村治理水平的對策建議

黨的十九屆四中全會(huì)作出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大部署，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提供了行動(dòng)指南。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理需要立足鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持以鄉(xiāng)村民主與法治為主干，以制度化建設(shè)為保障，以治理機(jī)制創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民等多元治理主體相互協(xié)同治理新秩序，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

（一） 切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

基層政府治理應(yīng)當(dāng)摒棄維穩(wěn)型治理和選擇性治理行為邏輯，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)公共服務(wù)缺位化的困境，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“?；尽钡墓卜?wù)職能[13]，重新定位新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等全方位的工作目標(biāo)和職能任務(wù)，從原來直接干預(yù)或者直接管理中跳出來，從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府，給其他治理主體創(chuàng)造條件并提供服務(wù)。同時(shí)，要從制度上和頂層設(shè)計(jì)上著力，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府懸浮型角色下的錯(cuò)誤思維定式，糾正怕出事、不作為的錯(cuò)誤行為邏輯，規(guī)范基層政權(quán)的行政行為，嚴(yán)肅懲戒部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)懶政和怠政行為。一是進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)體系。全面推行權(quán)力清單制度，在堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”原則基礎(chǔ)上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)事務(wù)的相應(yīng)權(quán)力，上級政府和職能部門不能隨意將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的行政事務(wù)攤牌給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。落實(shí)大部制改革精神，優(yōu)化精簡行政事務(wù)工作程序，解決因職能交叉、多頭管理造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)沉重的局面。二是完善考評激勵(lì)機(jī)制。建立更加科學(xué)的考核制度、公平的晉升制度和具有吸引力的薪酬制度來完善行政機(jī)關(guān)的激勵(lì)機(jī)制[14]，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大黨員干部和行政人員奮發(fā)作為，充分調(diào)動(dòng)工作積極性，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作效率、行政效果。三是轉(zhuǎn)變基層干部官本位思維。重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的政治原則性和黨性純潔性，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)從“官本”向“民本”轉(zhuǎn)變，嚴(yán)厲懲處部分基層黨員干部選擇性執(zhí)行上級政策的“策略主義”行為，加強(qiáng)基層黨員干部下鄉(xiāng)調(diào)研力度，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是年輕干部多下鄉(xiāng)調(diào)研了解第一手資料，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定期與農(nóng)民的交流聯(lián)系機(jī)制。四是建立暢通的行政監(jiān)督渠道。積極搭建縣一級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同農(nóng)村主體無縫對接的交流聯(lián)絡(luò)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)民情自下而上的表達(dá)和政策自上而下的實(shí)施的雙層聯(lián)動(dòng)，改進(jìn)干群關(guān)系，釋放村莊社會(huì)活力。

（二） 穩(wěn)妥創(chuàng)新村民自治制度

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，選好配強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實(shí)踐，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督[15]。鄉(xiāng)村基層組織是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要領(lǐng)頭人，也是鄉(xiāng)村治理的重要執(zhí)行者。一是厘清基層組織權(quán)責(zé)利邊界。進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及有關(guān)職能部門同自治組織之間關(guān)系，明晰責(zé)權(quán)界限，探索建立村級公共事務(wù)準(zhǔn)入制度，在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)村公共事務(wù)準(zhǔn)入制度，凡屬村民自治性的管理工作由村級組織自主管理，其他需要進(jìn)入農(nóng)村的公共事務(wù)由專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核準(zhǔn)、管理、監(jiān)督，未經(jīng)審批的政府部門工作一律不得進(jìn)入農(nóng)村[16]，實(shí)現(xiàn) “鄉(xiāng)政”與 “村治”關(guān)系的法治化，做到真正的“權(quán)力下移、事務(wù)下移”，讓村委會(huì)從繁冗的行政事務(wù)中解放出來。二是建強(qiáng)基層組織。加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，科學(xué)設(shè)置基層黨委、黨總支、黨支部、黨小組和村委會(huì)、村民小組，強(qiáng)化基層黨組織政治功能，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，不斷推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織“三會(huì)一課”、黨務(wù)公開、黨員教育培訓(xùn)等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。突出發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治引領(lǐng)作用，著力健全農(nóng)村群團(tuán)和社會(huì)組織，根據(jù)實(shí)際設(shè)立共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織和志愿者組織，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建立不同類型的社會(huì)組織，培育壯大家政、勞務(wù)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體[17]。三是選優(yōu)配強(qiáng)基層干部隊(duì)伍。選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子，將熟悉農(nóng)村工作、善做群眾工作、善抓鄉(xiāng)村治理的優(yōu)秀干部吸收到組織班子，鼓勵(lì)引導(dǎo)大學(xué)生和優(yōu)秀青壯勞力回鄉(xiāng)發(fā)展，培育打造一支“永不走”的基層工作隊(duì)伍，加強(qiáng)黨員發(fā)展和后備干部培養(yǎng)工作，加強(qiáng)農(nóng)村干部的教育和培訓(xùn)工作[17]。四是建立健全民主監(jiān)督制度。加強(qiáng)陽光村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，定期引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)等，定期宣傳黨的各項(xiàng)涉農(nóng)政策，使村民了解村務(wù)以提高參與公共事務(wù)的積極性，村委會(huì)接受支部和村民監(jiān)督，讓村兩委真正成為農(nóng)民利益表達(dá)的窗口。

（三） 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體積極性

鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)民的集體行動(dòng)和合作，凝聚民心、提升群眾參與村治熱情十分重要。一是重塑農(nóng)民集體化的觀念。塑造農(nóng)民集體化的行為觀念，轉(zhuǎn)變農(nóng)民群體邊緣化角色和消極的行為邏輯，教育引導(dǎo)農(nóng)民服從集體組織合理性的公共安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委要廣泛聽取民意，切實(shí)代表和維護(hù)好農(nóng)民利益，健全完善村民自治制度和民主參與渠道[18]，確保農(nóng)民平等參與鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的可能性和現(xiàn)實(shí)性，通過對農(nóng)民群體還權(quán)賦能機(jī)制的構(gòu)建，確保各項(xiàng)決策充分體現(xiàn)民意，讓群眾看到自己的意志在村集體決策中得到體現(xiàn)，真正擁有“主人翁”意識，喚醒參與鄉(xiāng)村治理的熱情，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的主動(dòng)性和積極性。二是大力培育農(nóng)村能人。習(xí)近平總書記曾指出: “農(nóng)村要發(fā)展好，很重要的一點(diǎn)就是要有好班子和好帶頭人?！毙聲r(shí)代鄉(xiāng)村治理要支持鼓勵(lì)能人帶頭創(chuàng)業(yè)、參與治村，不斷探索能人治村模式，發(fā)揮先進(jìn)典型的帶動(dòng)引領(lǐng)示范效應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)村培育懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，有效地進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)[19]。三是切實(shí)解決農(nóng)民實(shí)際問題和關(guān)切。面對當(dāng)前農(nóng)村空心化問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委應(yīng)協(xié)同配合，共同解決好“空巢老人”“村莊空心化”導(dǎo)致部分農(nóng)民群體出現(xiàn)的自身難以克服的實(shí)際困難，特別是“留守老人”“留守兒童”問題，這兩個(gè)群體是維系進(jìn)城務(wù)工人員與農(nóng)村最密切的紐帶，解決好這兩個(gè)問題、切實(shí)保障其權(quán)益，能充分喚起農(nóng)民參與農(nóng)村治理的主人翁意識和熱情[20]。

（四） 重視鄉(xiāng)村精神文化和法治建設(shè)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民精神力量，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，要堅(jiān)持法治與德治并駕齊驅(qū)、互為補(bǔ)充。一是健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系。文化在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著“凝聚樞”“風(fēng)向標(biāo)”作用，鄉(xiāng)村治理要注重將先進(jìn)文化融入其中，不斷加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，深入實(shí)施文化惠民工程，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加大對農(nóng)民思想教育引導(dǎo)力度，不斷提升農(nóng)民思想道德水平和科學(xué)文化素質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成良好的思維習(xí)慣和生活方式。二是扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村普法教育，通過舉辦農(nóng)民法律知識培訓(xùn)活動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)民守法意識。在方式上要注意將刻板的法律條文本土化、具體化，以更為通俗易懂的方式在鄉(xiāng)村進(jìn)行推廣和教育，逐步使村民敬畏法律、服從法律、依法辦事。不斷改造和剔除村民以往的不良風(fēng)俗習(xí)慣，將法律標(biāo)準(zhǔn)在鄉(xiāng)村治理中成為治理體系準(zhǔn)則。同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，培育農(nóng)村法律服務(wù)工作力量，幫助農(nóng)民維護(hù)合法權(quán)益，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理步入法制軌道。三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約“德治”作用。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，要充分發(fā)揮農(nóng)村熟人社會(huì)優(yōu)勢，深入挖掘并充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約道德教化作用，深入推進(jìn)農(nóng)村德治建設(shè)，提升德治水平，以德治推動(dòng)法治和自治，助力鄉(xiāng)村治理。重視對農(nóng)村社會(huì)公德、家庭美德等價(jià)值觀的正確引導(dǎo)，鼓勵(lì)多開展“孝賢”“好家風(fēng)”“好家訓(xùn)”等道德模范評選活動(dòng)，用身邊事直接教育身邊人，不斷提升農(nóng)民道德修養(yǎng)水平。四是加大農(nóng)村教育投入。教育是百年大計(jì)，黨的十九大報(bào)告指出必須優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，要高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育，在鄉(xiāng)村教育這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)要聚焦著力點(diǎn)和突破口，以教育公平推動(dòng)社會(huì)公平。加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，加大財(cái)政支持力度，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，加快農(nóng)村教育現(xiàn)代化、信息化建設(shè)步伐，將優(yōu)質(zhì)資源積極輸送到農(nóng)村。鼓勵(lì)引導(dǎo)城市教師深入“農(nóng)村支教”“下鄉(xiāng)送課”，改進(jìn)鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，努力推動(dòng)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展[21]。