馬志忠，瓦永乾

一、引言

全面推進(jìn)依法治校，將教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道，是深化教育改革、推動(dòng)教育發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完成新時(shí)期教育工作歷史使命的重要保障。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，從依法治校的角度出發(fā)，“良法”的基本要義就是要遵從《憲法》和國(guó)家法律法規(guī)的要求和立法精神，秉持公平正義、自由平等、以人為本、公開(kāi)透明、公眾參與等法治理念，順應(yīng)高等教育發(fā)展規(guī)律，將高校的各項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化，形成科學(xué)、高效的制度體系。其中，制定責(zé)權(quán)利明晰、操作性強(qiáng)的法務(wù)工作制度是其重要環(huán)節(jié)，它為提高高校管理者和師生員工的法律意識(shí)、規(guī)范高校本身及師生員工的法律行為、維護(hù)高校和師生員工合法權(quán)益提供“良法”。在此基礎(chǔ)上依法治校，實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能達(dá)到“善治”的目的。

當(dāng)前，高校面臨的行政法及民法意義上的法律問(wèn)題日漸凸顯，原本作為象牙塔的高校，有時(shí)以被告或原告身份出現(xiàn)在人們的視野中，復(fù)雜的“生存環(huán)境”對(duì)高校法務(wù)工作不斷提出更高的要求。同時(shí)，高校依法治校的現(xiàn)狀尚不如人意，正如教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》指出的：“與教育改革發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)相比，與全面推進(jìn)依法治國(guó)的新要求相比，依法治校還存在較大差距。”高校法務(wù)工作“需求”與“供給”之間的矛盾，時(shí)常在各類(lèi)管理工作中產(chǎn)生碰撞。

二、高校法務(wù)工作的內(nèi)容

高校的法務(wù)工作內(nèi)容繁雜，內(nèi)涵廣泛。從法務(wù)工作的具體目的來(lái)看，有事先預(yù)防性法務(wù)工作、事中監(jiān)督性法務(wù)工作、事后救濟(jì)性法務(wù)工作，還有其他相關(guān)輔助性法務(wù)工作；從法務(wù)工作涉及主體而言，有高校和師生之間的法務(wù)工作，有高校和校外機(jī)構(gòu)、人員之間的法務(wù)工作；從涉及法律部門(mén)來(lái)看，有行政法意義上的法務(wù)工作，也有民法意義上的法務(wù)工作[1]。從高校法務(wù)工作的主客體來(lái)看，其內(nèi)容可以劃分為以下幾大模塊。

(一)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)劃分

高校法務(wù)工作組織管理體系構(gòu)建的合理性以及各部門(mén)職責(zé)劃分的明確程度，對(duì)法務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)是否流暢起著決定性作用。因此，高校法務(wù)工作的首要任務(wù)就是建立健全法務(wù)工作組織管理體系，構(gòu)建上下貫通、全面覆蓋的法務(wù)工作框架，以保障有效開(kāi)展各項(xiàng)法務(wù)工作。

(二)重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查

2018年5月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，提出要嚴(yán)格行政規(guī)范性文件的制發(fā)程序，要求“重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布等程序”，由此，合法性審核成為重要行政規(guī)范性文件制發(fā)的必經(jīng)程序。

2019年5月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《重大行政決策程序暫行條例》，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府的重大行政決策程序進(jìn)行規(guī)范，明確規(guī)定合法性審查是作出重大行政決策的必要程序。

遵照國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，高校對(duì)內(nèi)部重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查，必然成為其法務(wù)工作的重要內(nèi)容。

(三)合同管理

高校辦學(xué)模式、資源和渠道的多樣化以及教學(xué)招生、科研服務(wù)等方面的變革，使高校各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越頻繁，人才引進(jìn)、招標(biāo)采購(gòu)、科技合作、教育培訓(xùn)、對(duì)外交流、服務(wù)地方、合作辦學(xué)、基本建設(shè)等一系列事項(xiàng)日漸增多。在依法治國(guó)、依法治校的大背景下，這些活動(dòng)都需要雙方或多方簽訂合同來(lái)約定各自權(quán)利義務(wù)。為了規(guī)范合同行為、避免法律糾紛、維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益，合同審查及動(dòng)態(tài)管理的重要性日漸凸顯，已成為一項(xiàng)常規(guī)性法務(wù)工作。

(四)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

高校作為科學(xué)研究、文化傳承與技術(shù)創(chuàng)新的主要陣地，是知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用和管理的重要主體，包括校名校標(biāo)商標(biāo)權(quán)、技術(shù)成果專(zhuān)利權(quán)、科研論文著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)任務(wù)繁重；同時(shí)，高校也是知識(shí)產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的最佳孵化器，正面臨著積極開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化、信息開(kāi)發(fā)利用、推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化的緊迫使命[2]。而做好這些工作的前提和基礎(chǔ)，是明確校內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)的權(quán)責(zé)，建立健全相關(guān)規(guī)章制度。

(五)仲裁及訴訟案件管理

高校作為管理主體，在內(nèi)部管理事務(wù)中，有時(shí)會(huì)和教職員工、學(xué)生發(fā)生法律爭(zhēng)議或糾紛；作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在外部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，與其他單位、組織或個(gè)人也難免會(huì)產(chǎn)生各種法律問(wèn)題。盡管校內(nèi)外都有其他形式的救濟(jì)制度，但就解決糾紛的公信力和終極性而言，將法律爭(zhēng)議或糾紛訴諸仲裁或訴訟逐漸被越來(lái)越多的人所接受。在依法治校大環(huán)境下，高校必須就仲裁、訴訟案件的管理形成一套行之有效的制度流程，提升高校通過(guò)司法途徑解決法律問(wèn)題的能力，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。

(六)其他法務(wù)工作

1.法定代表人授權(quán)委托。保證校長(zhǎng)既能依法履行學(xué)校法定代表人的職權(quán)，又能合法合規(guī)、高效便捷地開(kāi)展相關(guān)對(duì)外法律事務(wù)。

2.法律事務(wù)咨詢服務(wù)。在高校招生考試、學(xué)生管理、人事管理、校內(nèi)處罰等內(nèi)部管理工作以及對(duì)外交流、合作辦學(xué)、服務(wù)社會(huì)、學(xué)生傷害等外部事務(wù)上，提供及時(shí)的法律服務(wù)和法律援助，以切實(shí)維護(hù)高校和師生員工的合法權(quán)益。

3.法律顧問(wèn)選聘及管理。完善法律顧問(wèn)制度，聘請(qǐng)校內(nèi)外法律專(zhuān)家和知名律師參與學(xué)校法務(wù)工作的頂層設(shè)計(jì)、重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的合法性審核查、重大疑難法律問(wèn)題處理和法治教育等工作。

4.法務(wù)檔案管理。對(duì)高校相關(guān)法務(wù)工作中形成的檔案材料，按照《中華人民共和國(guó)檔案法》及學(xué)校檔案管理的相關(guān)要求及時(shí)歸檔備查。

5.法務(wù)工作獎(jiǎng)懲。制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，確保法務(wù)工作人員認(rèn)真負(fù)責(zé)、高效履職。

三、高校法務(wù)工作存在的問(wèn)題

(一)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)劃分存在的問(wèn)題

1.缺乏依法治校的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前高校普遍缺乏類(lèi)似“依法治校工作委員會(huì)”的組織來(lái)承擔(dān)依法治校的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)學(xué)校法治建設(shè)工作[3]。高校法務(wù)部門(mén)受其部門(mén)屬性限制，只能在制度設(shè)計(jì)、具體法務(wù)工作中發(fā)揮作用，難以有效調(diào)動(dòng)各部門(mén)力量，協(xié)同做好法務(wù)工作。

2.部門(mén)職責(zé)不清，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠。在具體法務(wù)工作中，一方面，凡是學(xué)校的涉法工作，都習(xí)慣于歸口法務(wù)部門(mén)；另一方面，相關(guān)部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的涉法事務(wù)，也傾向于把法務(wù)部門(mén)的審核作為前置程序，以此來(lái)尋求法務(wù)部門(mén)的支持。久而久之，法務(wù)工作便形成了相關(guān)職能部門(mén)和工作人員審慎盡責(zé)欠缺、部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠的局面。事實(shí)上，諸如重要規(guī)范性文件及重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查、合同管理、仲裁與訴訟案件應(yīng)對(duì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工作，必須在相關(guān)職能部門(mén)和個(gè)人盡責(zé)履職、協(xié)調(diào)配合下才能取得良好效果。

3.未能構(gòu)建起高效的法務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)。目前高校法務(wù)工作往往是法務(wù)部門(mén)和幾個(gè)主要的職能部門(mén)參與其中，而職能部門(mén)多是做些形式上的審查，參與深度不夠。校屬部門(mén)、單位缺乏法務(wù)工作規(guī)范和專(zhuān)、兼職法務(wù)人員，致使諸如合同管理、程序規(guī)范、法律建議等依法治校的具體工作無(wú)法落到實(shí)處，嚴(yán)重制約了依法治校水平的提升，構(gòu)建線面結(jié)合、立體高效的法務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)已是刻不容緩。

(二)合法性審查存在的問(wèn)題

1.對(duì)合法性審查的必要性認(rèn)識(shí)不足。近兩年來(lái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)文對(duì)重要規(guī)范性文件和重大行政決策的合法性審查提出了要求，但是一方面，很多高校管理者認(rèn)為文件針對(duì)的是縣級(jí)以上地方人民政府，并未對(duì)高校提出明確要求。另一方面，在已經(jīng)開(kāi)展這項(xiàng)工作的部分高校中，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)基于部門(mén)利益和工作便利，對(duì)其必要性認(rèn)識(shí)不足，往往認(rèn)為合法性審查只是一道可有可無(wú)、形式化、走過(guò)場(chǎng)的工作程序[4]，甚至覺(jué)得是增加了無(wú)謂的麻煩，影響工作開(kāi)展的效率。這些高校往往在需要分擔(dān)決策責(zé)任時(shí)，才會(huì)對(duì)合法性審查給予足夠的“重視”。

2.需要審查的客體界定不明確。在具體開(kāi)展合法性審查工作時(shí)，對(duì)于哪些規(guī)范性文件需要進(jìn)行合法性審查、哪些事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)沒(méi)有明確的界定。實(shí)踐中，合法性審查的客體一是由起草規(guī)范性文件或主管決策事項(xiàng)的部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)定，二是由分管此項(xiàng)工作的校領(lǐng)導(dǎo)或?qū)W校辦公室負(fù)責(zé)人認(rèn)定。而這兩種認(rèn)定方式都有一定的主觀性、隨機(jī)性，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，常會(huì)出現(xiàn)該審而未審或無(wú)需審而送審的情況，急需規(guī)范管理。

3.工作隨意性強(qiáng)，嚴(yán)肅性不夠。目前，許多高校對(duì)于重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查程序尚無(wú)制度規(guī)范，在實(shí)際工作中存在很大的隨意性。諸如未給法務(wù)部門(mén)留出合理的審查時(shí)間、前置程序不完善、送審材料不齊全、對(duì)合法性審查意見(jiàn)置若罔聞等現(xiàn)象不一而足，只是把合法性審查視為一項(xiàng)例行簽字程序，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

(三)合同管理存在的問(wèn)題

1.對(duì)合同審查的重要性認(rèn)識(shí)不足。合同文本的約定對(duì)于明確雙方的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)自身合法權(quán)益具有重要意義，依據(jù)《民法總則》中“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系”的規(guī)定，當(dāng)事人是可以自由處分其民事權(quán)利的，如果不審慎注意合同條款，常會(huì)造成自身利益的重大損失。但在實(shí)際工作中，許多簽約部門(mén)和個(gè)人經(jīng)常出現(xiàn)重視口頭承諾，卻疏于關(guān)注合同文本的情況。

2.合同立項(xiàng)審查和前置審查缺位。法務(wù)部門(mén)對(duì)合同的審查屬于法律審查，至于合同內(nèi)容在技術(shù)上是否可行、具體承辦人是否具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)水平、簽約前期的溝通情況、合同相對(duì)方的資信情況等重要事項(xiàng)，法務(wù)部門(mén)不盡了然，這就需要相關(guān)職能部門(mén)或所在學(xué)院切實(shí)做好立項(xiàng)審查。同時(shí)，采購(gòu)合同是否需經(jīng)招投標(biāo)程序、合同文本與招投標(biāo)文件的一致性、合同事項(xiàng)需要預(yù)付款或涉及人事管理、資產(chǎn)處置等，都需要經(jīng)采購(gòu)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、人事部門(mén)、資產(chǎn)管理等部門(mén)進(jìn)行前置審核。在實(shí)際工作中，合同的立項(xiàng)審查和前置審查往往缺失，增加了合同風(fēng)險(xiǎn)。

3.合同的動(dòng)態(tài)管理缺乏。合同文本的合法合規(guī)只是合同管理的前提和基礎(chǔ)，并不能保證合同最終能如約履行。合同簽訂后是否能?chē)?yán)格按照約定條款履行，已經(jīng)超出了法務(wù)部門(mén)的監(jiān)管范圍。高校法務(wù)實(shí)踐中，絕大部分合同爭(zhēng)議和糾紛是因?yàn)闆](méi)有全面履行合同的約定才出現(xiàn)的。所以，相關(guān)職能部門(mén)或合同承辦單位應(yīng)擔(dān)負(fù)起合同動(dòng)態(tài)管理的責(zé)任，督促合同承辦人全面履行合同，及時(shí)跟進(jìn)和關(guān)注合同履行、合同相對(duì)方資信變化等情況，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，盡量減少損失。而不是等到必須“對(duì)簿公堂”時(shí)才提交學(xué)校，往往這時(shí)候，已經(jīng)對(duì)學(xué)校的合法權(quán)益及聲譽(yù)造成了難以彌補(bǔ)的損失。

(四)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在的問(wèn)題

1.主管部門(mén)不明確。2016年，國(guó)家發(fā)布了《高等學(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理規(guī)范》，對(duì)相關(guān)問(wèn)題做了原則界定。但具體到高等學(xué)校個(gè)體而言，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理保護(hù)還做的很不夠，首要問(wèn)題就是主管部門(mén)不明確，相關(guān)工作散亂地歸口于學(xué)校辦公室、資產(chǎn)管理部門(mén)、科研管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)學(xué)院等，缺乏統(tǒng)一的歸口管理部門(mén)，相關(guān)部門(mén)之間也缺乏必要的協(xié)同，各自為政，致使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理保護(hù)效果不佳。

2.相關(guān)人員保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。高等學(xué)校內(nèi)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、保護(hù)工作有關(guān)的人員眾多，包括教學(xué)研究人員、學(xué)生及相關(guān)管理人員。高校相關(guān)部門(mén)雖然會(huì)組織知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的宣傳教育活動(dòng)，但由于不夠系統(tǒng)規(guī)范，針對(duì)性和實(shí)用性略顯不足，對(duì)提高相關(guān)人員知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的作用不明顯，“重研究輕保護(hù)”“重論文輕專(zhuān)利”、尚未申請(qǐng)專(zhuān)利的技術(shù)秘密泄露、校名校標(biāo)的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

3.知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施不規(guī)范。由于相關(guān)人員知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、保護(hù)知識(shí)不足，致使在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施不規(guī)范現(xiàn)象，諸如簽訂技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)服務(wù)等合同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的約定不明，使用自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)“一女多嫁”，違規(guī)使用他人受法律保護(hù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，違規(guī)轉(zhuǎn)載網(wǎng)絡(luò)文章，使用盜版計(jì)算機(jī)軟件等情況不一而足，有些糾紛和爭(zhēng)議甚至被訴諸司法，導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)雙重受損。

(五)仲裁及訴訟案件管理存在的問(wèn)題

1.相關(guān)部門(mén)、人員“依法”思想嚴(yán)重。一方面，大多數(shù)人認(rèn)為，參與仲裁和訴訟案件屬于專(zhuān)業(yè)法律人員的職責(zé)，尤其在設(shè)置了法務(wù)部門(mén)的高校，在相關(guān)爭(zhēng)議或糾紛沒(méi)有進(jìn)入司法程序前，涉事職能部門(mén)或責(zé)任人員會(huì)積極處理，一旦進(jìn)入司法程序，就會(huì)“望法卻步”，認(rèn)為自己的職責(zé)已履行完畢，該由學(xué)校法務(wù)部門(mén)接力履職了。另一方面，有些工作人員覺(jué)得自己履職正當(dāng)，爭(zhēng)議是對(duì)方原因所致，進(jìn)入司法程序正好找到了給自己正名的正當(dāng)方式。正是這種“依法”思想作祟，致使有些本可協(xié)調(diào)解決的爭(zhēng)議進(jìn)入司法程序，使學(xué)校陷入“訴累”，不得不付出高昂的司法成本。

2.職能部門(mén)及涉案人員參與配合不夠。高校的涉訴案件范圍很寬，涉及人事管理、學(xué)生處理、合同買(mǎi)賣(mài)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。同時(shí)，高校的涉訴案件還有一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是除了依據(jù)法律法規(guī)，在很多情況下，還得依據(jù)相關(guān)的政策和規(guī)章，涉及很多專(zhuān)業(yè)判斷。一般來(lái)說(shuō)，涉訴案件職能部門(mén)和相關(guān)責(zé)任人對(duì)于相關(guān)政策和規(guī)章理解得更準(zhǔn)確，對(duì)涉訴案件的來(lái)龍去脈、各種細(xì)節(jié)也了解得更透徹，他們的積極參與對(duì)于案件處理至關(guān)重要。但高校的現(xiàn)狀往往是相關(guān)部門(mén)人員參與度不高、配合積極性不夠，法務(wù)部門(mén)與之銜接不暢，影響了涉訴案件的順利解決。

3.缺乏專(zhuān)業(yè)法律人員的參與和協(xié)同。當(dāng)前國(guó)內(nèi)大多數(shù)高校設(shè)立了法務(wù)部門(mén)，但工作人員多數(shù)在2～4人，承擔(dān)著學(xué)校繁雜的法務(wù)工作，而且高校的涉訴案件有些具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、技術(shù)合同糾紛、涉外買(mǎi)賣(mài)合同糾紛等，往往需要專(zhuān)業(yè)法律人員的參與。法務(wù)實(shí)踐中基于訴訟成本控制和制度障礙等因素，難以獲得專(zhuān)業(yè)法律人員的參與和支持，不利于保護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。

評(píng)估方法：10（20）千伏電網(wǎng)薄弱環(huán)節(jié)消除率（%）=已消除的薄弱環(huán)節(jié)個(gè)數(shù)/薄弱環(huán)節(jié)總數(shù)，對(duì)仍未解決的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行原因分析，提出解決建議和規(guī)劃方案。

(六)其他法務(wù)工作存在的問(wèn)題

1.法定代表人授權(quán)委托事項(xiàng)不夠明確，缺乏實(shí)施規(guī)范。法定代表人授權(quán)委托是高校的一項(xiàng)常規(guī)工作，但在具體執(zhí)行的過(guò)程中，除了法律法規(guī)規(guī)定必須由法定代表人參與或授權(quán)委托的事項(xiàng)，高校自治范圍內(nèi)對(duì)法定代表人授權(quán)委托事項(xiàng)、具體標(biāo)準(zhǔn)確定、授權(quán)委托程序等問(wèn)題，相關(guān)職能部門(mén)各行其是、隨意性較強(qiáng)，彼此之間工作銜接不夠，有些事項(xiàng)涉及幾個(gè)職能部門(mén)時(shí)會(huì)出現(xiàn)部門(mén)規(guī)定“打架”的情況，這些情況嚴(yán)重制約了法定代表人職權(quán)的有效行使和相關(guān)工作的順利推進(jìn)。

2.法律事務(wù)咨詢服務(wù)體系不健全。當(dāng)前高校的法律事務(wù)咨詢服務(wù)工作，多是以電話或口頭咨詢形式存在，法務(wù)人員只能根據(jù)了解到的有限信息和掌握的相關(guān)法律知識(shí)提供初步的法律意見(jiàn)，很難在實(shí)質(zhì)上達(dá)到預(yù)期效果。另外，大量師生層面的法律服務(wù)工作由于缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制和專(zhuān)業(yè)人員，常態(tài)化的咨詢服務(wù)未能有效開(kāi)展，師生的相關(guān)訴求無(wú)法得到有效滿足[5]。

3.法律顧問(wèn)制度未能有效構(gòu)建執(zhí)行。高等學(xué)校實(shí)施法律顧問(wèn)制度，是為了發(fā)揮專(zhuān)業(yè)法律人士的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助做好高校依法治校的頂層設(shè)計(jì)，有效解決重大疑難法律問(wèn)題，增強(qiáng)師生的法治觀念，提高依法治校水平。但許多高校并沒(méi)有建立起結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、人員組成合理、責(zé)權(quán)利明晰的法律顧問(wèn)機(jī)制，即便有些高校建立了法律顧問(wèn)制度，也因?yàn)楣芾頇C(jī)制不健全，常常被“束之高閣”，經(jīng)年累月難得“顧問(wèn)”一次，沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.法務(wù)檔案管理制度缺乏。法務(wù)材料的存檔管理也是當(dāng)前法務(wù)工作的薄弱環(huán)節(jié)，因?yàn)槁氊?zé)不明確，相關(guān)職能部門(mén)和學(xué)院未能將此項(xiàng)工作納入日常工作范疇，檔案管理部門(mén)對(duì)此也沒(méi)有明確要求，致使隨著每一項(xiàng)法務(wù)工作的終結(jié)，相關(guān)材料會(huì)被散亂擱置、慢慢遺失。這對(duì)學(xué)校的歷史積淀是一種損失，也為將來(lái)可能發(fā)生的法律爭(zhēng)議和糾紛留下了證據(jù)缺失的隱患。

5.有效的法務(wù)工作獎(jiǎng)懲制度欠缺。高校內(nèi)部的獎(jiǎng)懲體系繁雜，但法務(wù)工作的獎(jiǎng)懲制度基本是空白。即便有的學(xué)校在法務(wù)管理制度中有相關(guān)規(guī)定，但因?yàn)橐?guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)，在缺少實(shí)施細(xì)則的情況下，不具有可操作性，在實(shí)踐中未能起到激勵(lì)先進(jìn)、追究責(zé)任的作用。

四、高校法務(wù)工作制度化的設(shè)計(jì)

高校法務(wù)工作存在的上述問(wèn)題，只有從體制機(jī)制方面入手建立健全法務(wù)工作管理制度，才能在根本上解決。高校法務(wù)工作制度構(gòu)建應(yīng)以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章及學(xué)校章程為依據(jù)，以事前防范和事中控制為主、事后救濟(jì)為輔，在堅(jiān)守原則底線的前提下注重協(xié)商與和解，及時(shí)、高效、最大化維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。

(一)健全機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，構(gòu)建法務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)

高校法務(wù)工作組織管理體系，縱向應(yīng)由學(xué)校依法治校工作委員會(huì)、法務(wù)部門(mén)、法務(wù)專(zhuān)員組成，橫向應(yīng)由法務(wù)部門(mén)、主管部門(mén)、具體業(yè)務(wù)主辦部門(mén)(學(xué)院)構(gòu)成，并對(duì)相關(guān)部門(mén)、學(xué)院、個(gè)人的職責(zé)作出明確規(guī)定，最終形成縱向到底有銜接、橫向到邊無(wú)遺漏，設(shè)置科學(xué)、線面結(jié)合、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的法務(wù)工作架構(gòu)[6]。

學(xué)校應(yīng)設(shè)立依法治校工作委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)校法務(wù)工作。法務(wù)部門(mén)是其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)及學(xué)校法律事務(wù)歸口管理機(jī)構(gòu)，其他職能部門(mén)和業(yè)務(wù)主辦單位按照學(xué)校規(guī)定或授權(quán)具體負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的法律事務(wù)，并對(duì)其他職能部門(mén)和業(yè)務(wù)主辦單位設(shè)立專(zhuān)、兼職法務(wù)專(zhuān)員提出原則要求[4]。

法務(wù)部門(mén)的職責(zé)范圍應(yīng)包括以下內(nèi)容：擬定學(xué)校法律事務(wù)管理的基本規(guī)章制度；審查學(xué)校重要規(guī)范性文件及重大行政決策事項(xiàng)的合法性；審查以學(xué)校名義對(duì)外簽訂的重要合同或其他涉及學(xué)校法律責(zé)任的文書(shū)等；受學(xué)校委托，參與協(xié)調(diào)，辦理訴訟、仲裁、調(diào)解及其他非訴訟案件；為學(xué)校有關(guān)事務(wù)提供法律意見(jiàn)；為校內(nèi)各單位提供一般法律咨詢服務(wù)；根據(jù)需要，聘請(qǐng)法律專(zhuān)業(yè)人員代理學(xué)校處理法律事務(wù)；配合司法機(jī)關(guān)和政府執(zhí)法部門(mén)來(lái)校執(zhí)行公務(wù)；辦理學(xué)校委托的其他法律事務(wù)。

其他職能部門(mén)和業(yè)務(wù)主辦單位法律事務(wù)的職責(zé)范圍應(yīng)包括：根據(jù)學(xué)校授權(quán)，對(duì)外代表學(xué)校進(jìn)行具體業(yè)務(wù)洽談；負(fù)責(zé)有關(guān)合同和協(xié)議的立項(xiàng)、前置審查及具體執(zhí)行；負(fù)責(zé)具體辦理本部門(mén)、本單位職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生的訴訟或非訴訟糾紛案件；負(fù)責(zé)本部門(mén)法務(wù)材料的管理歸檔工作；負(fù)責(zé)辦理本部門(mén)、本單位職責(zé)范圍內(nèi)的其他法律事務(wù)。

(二)明確客體，規(guī)范程序，強(qiáng)化合法性審查

法務(wù)工作制度應(yīng)明確界定合法性審查的客體范圍，對(duì)重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的范圍一般應(yīng)采取目錄列舉和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的方式。法務(wù)工作制度還應(yīng)明確合法性審查的程序、送審資料和審查內(nèi)容。應(yīng)規(guī)定合法性審查在相關(guān)議題提交集體會(huì)議研究前進(jìn)行，送審部門(mén)一般需要提交如下材料：重要規(guī)范性文件草案或重大行政決策方案文本，規(guī)范性文件或決策方案起草說(shuō)明(包含制定背景、必要性、可行性和形成過(guò)程的說(shuō)明)，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)目錄及文本，有關(guān)征求意見(jiàn)的材料(應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的，還應(yīng)提供聽(tīng)證材料；應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專(zhuān)家論證的，應(yīng)提供專(zhuān)家論證材料)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告(針對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的事項(xiàng))，部門(mén)會(huì)簽意見(jiàn)以及進(jìn)行合法性審查所需要的其他材料。合法性審查的內(nèi)容范圍主要集中在：制定(決策)主體是否合法；是否超越法定職權(quán)；是否違反法定程序；是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；需要進(jìn)行合法性審查的其他事項(xiàng)。此外，對(duì)法務(wù)部門(mén)合法性審查的時(shí)限、形式以及合法性審查報(bào)告的內(nèi)容、效力均應(yīng)進(jìn)行規(guī)范。

(三)嚴(yán)格審簽，動(dòng)態(tài)管理，預(yù)防合同法律風(fēng)險(xiǎn)

法務(wù)工作制度應(yīng)對(duì)高校合同管理的原則、機(jī)制、模式及合同管理部門(mén)的分類(lèi)和職責(zé)作出確切規(guī)定。按照合同管理縱向運(yùn)行流程，對(duì)以下內(nèi)容提出明確要求：承辦部門(mén)或主管職能部門(mén)對(duì)合同立項(xiàng)可行性、必要性的審查責(zé)任；合同簽訂前，合同承辦單位(部門(mén))及其承辦人就對(duì)方當(dāng)事人的主體資格、履約能力、資信情況等的審慎考察責(zé)任；合同條款和形式的一般要求，包括制式合同和示范文本的優(yōu)先使用、合同訂立的禁止性規(guī)定、爭(zhēng)議解決方式的選擇要求等；合同送審的程序、前置審核要求、送審時(shí)限等；合同簽署人要求及印章管理；合同的動(dòng)態(tài)管理責(zé)任；合同履行過(guò)程中不同階段出現(xiàn)爭(zhēng)議的解決責(zé)任部門(mén)；合同臺(tái)賬建立、檔案資料管理和責(zé)任追究等。

(四)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，多措并舉，規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

首先，應(yīng)明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的主管部門(mén)，對(duì)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)職責(zé)作出確切規(guī)定，如果涉及幾個(gè)分管部門(mén)，還應(yīng)建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，應(yīng)確立定期培訓(xùn)機(jī)制，切實(shí)提高相關(guān)人員的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)及能力。最后，要建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、轉(zhuǎn)化責(zé)任制，主管部門(mén)應(yīng)定期對(duì)相關(guān)人員知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、轉(zhuǎn)化的職責(zé)履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，作為其任期目標(biāo)考核的重要內(nèi)容[7]。多措并舉，方能提高學(xué)校的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。

(五)權(quán)責(zé)一致，流程管理，合力應(yīng)對(duì)仲裁及訴訟案件

法務(wù)工作制度在仲裁和訴訟案件管理方面，應(yīng)確立誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的制度，明確出現(xiàn)訴訟和仲裁案件，應(yīng)按職責(zé)分工歸口各職能部門(mén)、業(yè)務(wù)主辦單位具體辦理，法務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)督促和協(xié)調(diào)工作。各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)主辦單位辦理訴訟和仲裁案件，應(yīng)進(jìn)行集體會(huì)商以確定訴訟策略和方案，注意訴訟時(shí)效，廣泛收集并固定證據(jù)，及時(shí)將相關(guān)情況報(bào)主管校領(lǐng)導(dǎo)及法務(wù)部門(mén)。案情重大的，應(yīng)事先與法務(wù)部門(mén)會(huì)商訴訟策略和方案，及時(shí)向校長(zhǎng)匯報(bào)。對(duì)于復(fù)雜疑難案件，應(yīng)確立法律顧問(wèn)參與、外聘法律專(zhuān)家或?qū)I(yè)律師協(xié)同處理機(jī)制。訴訟、仲裁案件辦理過(guò)程中，辦案單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真收集和保存所有辦案材料。案件終結(jié)后，辦案單位應(yīng)就案件產(chǎn)生原因及辦理結(jié)果作出分析報(bào)告，分別報(bào)送相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)，并提交法務(wù)部門(mén)備案。

(六)其他相關(guān)法務(wù)制度設(shè)計(jì)

1.規(guī)范法定代表人授權(quán)委托。校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，學(xué)校對(duì)外簽訂合同、辦理訴訟案件或其他法律事務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得校長(zhǎng)授權(quán)委托。未經(jīng)學(xué)校規(guī)范性文件明確規(guī)定或校長(zhǎng)授權(quán)委托，任何部門(mén)或個(gè)人不得以學(xué)?；虿块T(mén)名義對(duì)外簽訂合同或辦理其他法律事務(wù)。校內(nèi)各部門(mén)辦理有關(guān)法律事務(wù)，需要校長(zhǎng)授權(quán)委托的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)學(xué)校出具校長(zhǎng)授權(quán)委托書(shū)。法務(wù)工作制度應(yīng)明確校長(zhǎng)授權(quán)委托書(shū)必須由校長(zhǎng)簽發(fā)，并規(guī)范授權(quán)委托書(shū)的內(nèi)容。根據(jù)所辦理事項(xiàng)的具體情況，授權(quán)委托書(shū)一般應(yīng)寫(xiě)明下列內(nèi)容：被授權(quán)人姓名、職務(wù)、所在部門(mén)或單位；委托事由；委托權(quán)限；委托起止時(shí)間；需要明確的其他事項(xiàng)。此外，對(duì)被授權(quán)人的身份及履職要求也應(yīng)予以明確。

2.開(kāi)展形式多樣的法律事務(wù)咨詢服務(wù)。應(yīng)確立校內(nèi)法律事務(wù)咨詢服務(wù)體系。學(xué)校各部門(mén)(單位)在教學(xué)、科研、管理、服務(wù)過(guò)程中遇有重要法律事務(wù)需要咨詢，應(yīng)以書(shū)面形式請(qǐng)法務(wù)部門(mén)予以解答。法務(wù)部門(mén)在合理時(shí)限內(nèi)應(yīng)以專(zhuān)項(xiàng)法律意見(jiàn)書(shū)的形式予以書(shū)面答復(fù)。教職員工一般性的法律咨詢，可以口頭形式申請(qǐng)法務(wù)部門(mén)予以解答?？陬^形式與書(shū)面形式的咨詢答復(fù)不一致的，以書(shū)面形式的咨詢答復(fù)為準(zhǔn)。此外，在學(xué)生管理部門(mén)應(yīng)設(shè)立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職或兼職人員，定期或不定期為學(xué)生提供法律服務(wù)[5]。

3.建立健全法律顧問(wèn)聘用管理制度。學(xué)校應(yīng)實(shí)行法律顧問(wèn)制度，充分發(fā)揮其決策性、督導(dǎo)性、訴訟性、教育性法律服務(wù)功能[8]，以提高依法治校工作水平，更好地維護(hù)學(xué)校和師生員工的合法權(quán)益。法律顧問(wèn)從校內(nèi)外法律專(zhuān)家和專(zhuān)職律師中聘任，由學(xué)校頒發(fā)聘書(shū)并給予相應(yīng)報(bào)酬。法律顧問(wèn)參與學(xué)校依法治校頂層設(shè)計(jì)、重要規(guī)范性文件和重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查、重大案件的會(huì)商工作及其他重要法律事務(wù)，并定期為相關(guān)人員做法務(wù)工作專(zhuān)題報(bào)告。

4.明確法務(wù)檔案管理工作要求。法務(wù)工作材料是法務(wù)工作過(guò)程中直接形成的對(duì)學(xué)校有保存價(jià)值的各種文字、圖表、數(shù)據(jù)、聲像等不同形式的歷史記錄。它對(duì)于記錄學(xué)校法務(wù)工作歷史、維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益、提高依法治校水平等具有重要意義。應(yīng)明確法律事務(wù)主管職能部門(mén)或主辦單位(部門(mén))負(fù)責(zé)所承辦法律事務(wù)材料的收集、整理、歸檔工作，并對(duì)法務(wù)材料的完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。法務(wù)材料歸檔的具體要求，按照學(xué)校檔案管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

5.建立具有可操作性的法務(wù)工作獎(jiǎng)懲制度。法務(wù)工作制度應(yīng)明確負(fù)責(zé)法務(wù)工作獎(jiǎng)懲的主管部門(mén)，對(duì)應(yīng)予以獎(jiǎng)懲的事項(xiàng)進(jìn)行清單式加概括兜底式的規(guī)定，兼顧獎(jiǎng)懲制度的可操作性。第一，校內(nèi)各單位及其工作人員符合下列情形的，可以適當(dāng)方式予以獎(jiǎng)勵(lì)：在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及合同簽訂、履行過(guò)程中，認(rèn)真負(fù)責(zé)，積極預(yù)防，消除風(fēng)險(xiǎn)，為學(xué)校帶來(lái)重大收益的；妥善處理訴訟、仲裁案件，維護(hù)學(xué)校權(quán)益，避免或挽回重大經(jīng)濟(jì)損失的；其他應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)的情形。第二，有下列情形之一，未給學(xué)校造成損失的，由學(xué)校對(duì)直接責(zé)任人或者有責(zé)任的負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評(píng)教育；造成損失的，由學(xué)校按其情節(jié)輕重和損失大小分別給予不同的處分并要求其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理：在合同簽訂或履行過(guò)程中未調(diào)查相對(duì)方資信情況、未認(rèn)真審查相對(duì)方的主體資格和履約能力，形成合同履行障礙的；在合同簽訂或履行過(guò)程中，虛構(gòu)事實(shí)或隱瞞真相，與外界串通，損害學(xué)校利益的；擅自為他人提供擔(dān)保的；未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)簽訂合同的；在合同簽訂或履行過(guò)程中泄漏學(xué)校機(jī)密的；遺失或者擅自銷(xiāo)毀合同文本或者在合同履行過(guò)程形成的各種函件、單據(jù)等其他有關(guān)文件的；辦理訴訟案件推諉責(zé)任，貽誤時(shí)機(jī)，消極應(yīng)付的；在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等法務(wù)工作中瀆職失職的；不按規(guī)定將法務(wù)材料提交有關(guān)部門(mén)存檔備案造成不良后果的；應(yīng)予追究責(zé)任的其他情形。

綜上所述，依法治校是一個(gè)系統(tǒng)工程，在建立健全法務(wù)工作制度的基礎(chǔ)上，還需要全校師生員工樹(shù)立法治觀念、強(qiáng)化法律意識(shí)，相關(guān)部門(mén)通力合作、各司其職，才能逐步實(shí)現(xiàn)依法治校的目標(biāo)。