王立明

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007)

引言

青海省是全國司法體制改革先行試點(diǎn)省份之一。自2014年6月6日以來，按照黨中央和青海省委相關(guān)文件精神，青海省法官檢察官遴選委員會先后分四批開展了員額制檢察官的遴選工作，遴選員額制檢察官895名。①在全省四批次檢察官遴選中，特別是在考察面試和會議審議環(huán)節(jié)，遴選委員會堅(jiān)持做到了如下“三個一律”：其一，對不符合政策法律規(guī)定和遴選要求人員，一律不納入遴選范圍；其二，對組織部門正在核查有關(guān)問題、紀(jì)檢部門正在辦理信訪反映或信訪舉報、受到黨紀(jì)政紀(jì)處分尚未解除的人員等，一律暫緩其入額；其三，對違反遴選委員會工作規(guī)則和考察面試紀(jì)律、考官紀(jì)律的，一律取消其入額資格或考官資格。四批次遴選中，遴選委員會嚴(yán)把政治素養(yǎng)和廉潔自律關(guān)口，嚴(yán)防“帶病”入額，確保了遴選入額的人員具有良好的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)本領(lǐng)和道德水準(zhǔn)。

一、檢察官員額制的制度設(shè)計(jì)

(一)頂層制度設(shè)計(jì)

嚴(yán)格意義上講，我國建立員額制檢察官制度，始于黨中央的政策主張。為了更好地落實(shí)黨中央的政策主張，青海省委、省人民政府和省人民檢察院制定了相應(yīng)的政策措施。值得一提的是，員額制檢察官經(jīng)過5年多的試點(diǎn)改革，最終寫入了《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)中?！稒z察院組織法》第41條規(guī)定：“檢察官實(shí)行員額制。檢察官員額根據(jù)案件數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人口數(shù)量和人民檢察院層級等因素確定。最高人民檢察院檢察官員額由最高人民檢察院商有關(guān)部門確定。地方各級人民檢察院檢察官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制、動態(tài)管理?！?/p>

(二)遴選入額制度設(shè)計(jì)

2015年，青海省人民檢察院制定的《青海省檢察機(jī)關(guān)司法體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》規(guī)定：“具有檢察官(含助理檢察官)法律職務(wù)、未能入額的檢察員，在改革過渡期內(nèi)分類管理，改革后仍保留其檢察官法律職務(wù)。改革過渡期間及以后新進(jìn)入的檢察人員，實(shí)行嚴(yán)格的分類招錄、分類管理?！钡?，針對黃南州、果洛州、玉樹州基層檢察院(如澤庫縣、曲麻萊縣)有員額但不符合遴選條件的實(shí)際情況，青海省檢察院統(tǒng)一管理調(diào)配一定數(shù)量的檢察官入額人選名額，以解決青南地區(qū)員額制檢察官的不足，并將此特殊政策寫入了2017年《全省檢察機(jī)關(guān)第三批員額檢察官入額遴選工作方案》中。此種做法一定程度上能夠解決青南牧區(qū)員額制檢察官缺失的突出問題。

(三)入額方法制度設(shè)計(jì)

中央政法委制定的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)中有關(guān)問題的意見》第2條規(guī)定：“推進(jìn)法官、檢察官員額制改革，應(yīng)從嚴(yán)掌握員額，控制在中央政法專項(xiàng)編制的39%以下?！睘榱藝?yán)把入額檢察官人選，根據(jù)《關(guān)于同意全省檢察機(jī)關(guān)員額檢察官入額遴選工作方案的批復(fù)》，青海省檢察機(jī)關(guān)入額檢察官遴選述職數(shù)不超過空缺檢察官職數(shù)60%。此外，按上述文件要求，對申請入額的地級市州檢察院檢察長和基層檢察院檢察長入額人選，采取“上提一級”的原則，即由省檢察院對地級市州檢察院的檢察長和基層檢察院的檢察長建議人選進(jìn)行審查。

(四)面試考察制度設(shè)計(jì)

根據(jù)青海省人民檢察院制定的《關(guān)于從現(xiàn)有檢察人員中遴選檢察官的實(shí)施方案(試行)》第5條規(guī)定，各級院檢察長、副檢察長、監(jiān)察委員會專職委員采取“考核”的方式遴選，而其他檢察人員采取“專業(yè)考試+專業(yè)考核(含述職、測評、考察)”的方式遴選。由此可見，面試作為入額檢察官的重要程序，體現(xiàn)公平、公開和透明的原則。就面試而言，從制定規(guī)則、面試考核組、試題保密、面試評分參考材料、后勤保障、考場布置及考生著裝要求、面試考察人員組成、面試人員紀(jì)律、考官打分、歸檔等都制定了嚴(yán)格的規(guī)定。

(五)遴選會議制度設(shè)計(jì)

青海省法官檢察官遴選委員會遴選檢察官，是按照《全省檢察院入額遴選辦法》《關(guān)于同意全省檢察機(jī)關(guān)員額檢察官入額遴選工作方案的批復(fù)》《全省法官檢察官遴選委員會會議議程》《關(guān)于對中央政法委〈關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知〉精神的解讀》《青海省法官檢察官遴選委員會工作規(guī)則》等開展遴選工作，②其主要工作程序有如下十個方面：其一，青海省法官檢察官遴選委員會共有15人組成，必須達(dá)到三分之二委員出席，方可舉行會議；其二，青海省委政法委員會將事先準(zhǔn)備好的材料發(fā)給每位遴選委員會委員；其三，遴選委員會會議由省法官檢察官遴選委員會主任主持；其四，青海省檢察院、各市州法院主要負(fù)責(zé)人分別向遴選委員會介紹各個檢察院擬入額的檢察官、差額人員和領(lǐng)導(dǎo)干部入額之理由。同時，主要負(fù)責(zé)人接受遴選委員會委員的質(zhì)疑，若他(她)無法說明情況，則被質(zhì)疑者具體工作單位的檢察院主要負(fù)責(zé)人出面再說明；其五，遴選委員會委員在審閱材料的基礎(chǔ)上，提出自己發(fā)現(xiàn)的問題；其六，按照審議順序分別由省法官檢察官遴選委員會考察面試主考官對本組考察面試入額檢察官入選情況做說明，提出本組對擬差額人選的意見及理由；其七，按照審議順序分別對入額檢察官人選進(jìn)行審議，發(fā)表意見；其八，青海省委政法委員會負(fù)責(zé)人宣讀省委組織部、省紀(jì)律檢查委員會對擬入額人選的遵紀(jì)守法情況做說明；其九，按照審議順序分別對入額檢察官進(jìn)行無記名投票表決；其十，工作人員計(jì)票，在下一單元審議結(jié)束后宣布本單元投票結(jié)果。

(六)學(xué)歷制度設(shè)計(jì)

我國《檢察官法》第10條第6款對擔(dān)任檢察官的學(xué)歷有學(xué)歷要求。③《青海省檢察官遴選辦法(試行)》第6條規(guī)定，擬任檢察官人選的學(xué)歷條件是，高等院校法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，漢藏(蒙)雙語檢察官可以放寬為高等院校法律?？埔陨蠈W(xué)歷。

二、檢察官員額制運(yùn)行中存在的主要問題

(一)制度設(shè)計(jì)方面

需要說明的是，青海省作為司法體制改革試點(diǎn)省份之一，員額制改革自2014年啟動，已五年有余，評估司法體制改革試點(diǎn)之效果，尚無具體的、可操作的方案。④筆者在調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)工作人員的意見主要有如下四方面：其一，司法體制改革試點(diǎn)中存在的問題，盡管可以通過行政手段解決，但是改革涉及到司法工作人員的切身利益，特別是檢察官的員額制問題，應(yīng)當(dāng)全面聽取司法工作人員對改革方案的意見或建議。其二，司法體制改革試點(diǎn)地區(qū)的社會效果綜合考察，若反映較好，可在全省乃至全國推行；若反映問題較多，則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的主管部門在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況再行擬定改革方案。其三，司法體制改革試點(diǎn)時間太短(3至5年)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長試點(diǎn)地區(qū)的時間，以便充分妥善處理試點(diǎn)地區(qū)存在的問題。其四，既然上下級檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一個適用于試點(diǎn)改革省份的實(shí)施方案。⑤

(二)入額遴選方面

39%的中央專項(xiàng)編制，是“絕對紅線”，不可逾越。因此，檢察官入額競爭十分激烈，人員分流困難重重。不少因各種原因未入額的辦案骨干成為輔助人員，原來積累的辦案經(jīng)驗(yàn)，無用武之地，屬于資源浪費(fèi)。而不少沒有辦案經(jīng)歷的行政人員入額后，因沒有辦案經(jīng)驗(yàn)，所辦案件質(zhì)量無法保證，易導(dǎo)致錯案發(fā)生。司法體制改革的本意是要將優(yōu)秀的、最有辦案能力的人員入額，充實(shí)到辦案第一線辦案。但在現(xiàn)實(shí)中，最有能力辦案的人員，并沒有全部入額，利益驅(qū)動使得一些行政部門的人員進(jìn)入員額，既對真正優(yōu)秀的辦案人員不公平，也沒有體現(xiàn)出“優(yōu)勝劣汰”的原則。

此外，還有一些檢察官說，青海省在落實(shí)檢察官員額制改革工作中，存在部分檢察人員實(shí)際從事行政工作，不具有辦案經(jīng)歷，但卻順利入額的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：其一，檢察官入額后仍在行政部門從事原來的行政工作，同時在業(yè)務(wù)部門掛名，承擔(dān)較少且簡單案件；其二，案件由業(yè)務(wù)部門的檢察官輔助人員具體辦理，入額的任務(wù)可輕松完成。檢察人員不論是否在業(yè)務(wù)部門，抑或是否有能力辦案，均可通過一定的“行為+程序”順利入額，造成司法資源分配不均，不利于青海省檢察官員額制改革的推進(jìn)。

(三)入額方法方面

以“案件數(shù)量”為依據(jù)，制定的39%的專項(xiàng)編制比例，不符合青海省藏區(qū)檢察院的實(shí)際情況。員額制實(shí)行后，為了規(guī)范員額制檢察官管理，實(shí)行員額動態(tài)管理機(jī)制，青海省委政法委員會制定了《青海省法官檢察官員額退出管理辦法(試行)》(青政法[2017]6號)，其中第5條第(五)(八)和(九)項(xiàng)規(guī)定，具有下列情形之一的，由法官檢察官所在院管理部門提出退出員額的意見：入額后不在司法一線辦案(業(yè)務(wù))崗位上從事辦案(業(yè)務(wù))工作或者在一線辦案(業(yè)務(wù))崗位掛名、實(shí)際從事其他工作的；入額的法院庭長、檢察院處(科)長辦案數(shù)低于本部門法官、檢察官平均辦案量50%的；市州法院副院長、檢察院副檢察長等院領(lǐng)導(dǎo)辦案量低于本院法官、檢察官平均辦案量20%的；基層法院副院長、檢察院副檢察長等院領(lǐng)導(dǎo)辦案量低于本院法官、檢察官平均辦案量30%的；績效考核不達(dá)標(biāo)的，以及經(jīng)考核認(rèn)定司法辦案能力差、不能勝任辦案工作任務(wù)的，或者無正當(dāng)理由不能完成辦案任務(wù)的；年度考核等次確定為不稱職或者連續(xù)兩年確定為基本稱職的。但是，上述規(guī)定仍有如下四個問題亟待進(jìn)一步明確：其一，何謂“辦案”？筆者認(rèn)為，就檢察機(jī)關(guān)而言，辦案有廣、狹之義。廣義上的辦案，是指檢察官親自參與了案件的全過程或僅參與了其中一個或幾個環(huán)節(jié)。例如，公訴辦案工作告知、閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、聽取律師意見、偵查取證、制作審查報告、制作起訴書、制作舉證提綱、制作公訴意見書、制作答辯提綱、制作量刑建議書、參加庭前會議、出庭支持公訴、出席法庭宣判、審查裁判文書、網(wǎng)上錄入和內(nèi)卷裝訂歸檔等18項(xiàng)任務(wù)，其中閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、偵查取證、審查法律文書、參加庭前會議、出庭支持公訴和出席法庭宣判等8項(xiàng)辦案任務(wù)必須由入額檢察官親自完成。狹義上的辦案，是指檢察官參與了案件的閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、偵查取證、審查法律文書、參加庭前會議、出庭支持公訴和出席法庭宣判等8項(xiàng)必須由入額檢察官親自完成的業(yè)務(wù)工作。由此可見，對“辦案”一詞有必要做進(jìn)一步規(guī)范解釋。其二，何謂“50%、20%和30%的辦案量”？此處的“辦案量”之辦案，亦有規(guī)范之必要。其三，控申、預(yù)防、案管、研究室、監(jiān)所等部門檢察官的辦案工作，又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行界定和量化呢？因?yàn)椋鲜龉ぷ饕彩菣z察院的重要工作，亦屬于廣義的辦案。其四，何謂“辦案能力差”?何謂“不能勝任辦案”？此等問題有待進(jìn)一步規(guī)范解釋，否則具體執(zhí)行過程中會出現(xiàn)主觀判斷，不利于檢察機(jī)關(guān)日常工作的開展。

需要說明的是，我國有些地方檢察院為全面落實(shí)中央對檢察官員額制改革以及司法責(zé)任制改革要求，專門出臺了相關(guān)的規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)定了員額制檢察官辦理案件的具體任務(wù)，特別是各級入額檢察長和副檢察長直接辦理案件的內(nèi)容，對檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)員額制檢察官改革起到了良好的示范作用。例如，2016年10月江蘇省人民檢察院專門制定了《關(guān)于檢察長(副檢察長)直接辦理案件的規(guī)定(試行)》，從辦案方式、案件數(shù)量、案件類型等方面對入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案提出具體要求。 2017年3月，江蘇省人民檢察院又出臺《關(guān)于省院入額院領(lǐng)導(dǎo)直接辦理案件操作辦法(試行)》，對江蘇省法院入額的院領(lǐng)導(dǎo)直接辦案進(jìn)行了細(xì)化。此外，江蘇省人民檢察院還下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)入額院領(lǐng)導(dǎo)直接辦案工作的通知》，要求各級檢察院認(rèn)真落實(shí)入額院領(lǐng)導(dǎo)直接辦案的要求，發(fā)揮檢察長直接辦案的帶頭作用。⑥

筆者在調(diào)研中，一些檢察人員反映說，員額制人為造成檢察人員之間矛盾，有些入額人員不會用辦案系統(tǒng)、不會用電腦打字，辦案非常吃力。除公訴處聘有速錄員外，其他科室的入額檢察官使用電腦多讓未入額的司法輔助人員幫忙。幫助是基于人情，偶然幫忙，無可厚非，但經(jīng)常幫忙勢必造成矛盾，因?yàn)楫吘共皇撬痉ㄝo助人員的工作，司法輔助人員勞動又未獲得相應(yīng)的勞動報酬。同時，2015年入額時，法院的很多人不愿意入額，多是院長做工作才入額，因?yàn)槿腩~就必須辦案，而檢察院則是搶著入額。此外，無論檢察長、副檢察長辦理案件是20%還是30%，都是由輔助人員辦理。法院院長、副院長都是象征性地“出庭”，但閱卷、提審、寫材料都是由輔助人員完成的。

(四)面試考察方面

參加面試的檢察官在答題時，普遍存在著答題不全面、法理分析不深、法律條文掌握不熟練等問題?，F(xiàn)以筆者參加的青海省2017年第三批入額檢察官面試為例，說明如下：

面試必答題：作為一名員額制檢察官，在辦理案件時如何嚴(yán)把“事實(shí)關(guān)”“證據(jù)關(guān)”，杜絕冤假錯案？

標(biāo)準(zhǔn)答案要點(diǎn)是：其一，樹立正確的司法理念；其二，強(qiáng)化規(guī)范意識；其三，強(qiáng)化證據(jù)意識；其四，強(qiáng)化人權(quán)意識；其五，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督；其六，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督和案件部門的監(jiān)督作用，確保公正執(zhí)法；其七，建立健全錯案追究制。

大多數(shù)考生對上述問題的回答是：除辦案外，對公安偵查、法院審判居中監(jiān)督，不斷提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，并加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。

面試選答題之一：2015年5月宋某因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪受過刑事處罰。2016年10月，宋某自稱警官騙得農(nóng)村女大學(xué)生張怡及其父親的信任，以購買理財(cái)產(chǎn)品為由，將兩人積蓄的3萬元騙取后消失，造成被害人張怡自殺、張向東精神失常的嚴(yán)重后果。

請問：根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，該案件中應(yīng)當(dāng)酌情從重處罰的情節(jié)有哪些？

標(biāo)準(zhǔn)答案要點(diǎn)是：其一，造成被害人張怡自殺、張向東精神失常；其二，冒充國家工作人員——警察；其三，宋某因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受過刑事處罰；其四，詐騙殘疾人、老年人、未成年人、在校學(xué)生。

面試選答題之二：2016年最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)崗位素能基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，要求檢察人員具備六項(xiàng)通用素質(zhì)，你對其中的“監(jiān)督意識”這一通用素質(zhì)是如何理解的？

標(biāo)準(zhǔn)答案：其一，憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)。其二，要有監(jiān)督意識，監(jiān)督包括對偵查、審判、執(zhí)行等活動的監(jiān)督，也包括內(nèi)部自身監(jiān)督；要注意監(jiān)督的方法。敏銳捕捉監(jiān)督線索，善于發(fā)現(xiàn)問題，運(yùn)用法律賦予的監(jiān)督手段，依法主動開展法律監(jiān)督，講究監(jiān)督實(shí)效；要善于監(jiān)督，有計(jì)劃有步驟地開展監(jiān)督活動，努力糾正司法活動和行政執(zhí)法活動中的違法違規(guī)問題，確保法律公正實(shí)施。其三，主動探索和把握監(jiān)督規(guī)律。做法規(guī)范監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。

對上述問題的回答，有些考生從樹立秉公辦案理念、有罪推定辦案和無罪推定辦案、審查證據(jù)、樹立程序意識、保障人權(quán)、完善責(zé)任終身負(fù)責(zé)制和對人民負(fù)責(zé)等方面進(jìn)行解答，比較全面；有些考生則只有寥寥數(shù)語，即多看、多問，了解案件的客觀事實(shí)。

此外，面試題目的標(biāo)準(zhǔn)答案和評分標(biāo)準(zhǔn)似乎尚顯隨意和不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有待進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范。⑦

(五)遴選會議方面

遴選會議方面存在的問題主要有如下五方面：其一，青海省法官檢察官遴選委員會委員在審查材料時發(fā)現(xiàn)，有些單位黨組出具的個人業(yè)績材料，有多份完全雷同；其二，遴選委員會委員對司法體制改革相關(guān)文件在理解上有分歧意見。例如，中共中央政法委員會制定的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》(中政委[2017]9號)第4條中規(guī)定的“辦案骨干”“參與辦案”和第5條規(guī)定中的“其他領(lǐng)導(dǎo)干部”“綜合行政部門負(fù)責(zé)人”的字眼，有不同的理解；其三，個別檢察院主要負(fù)責(zé)人對本單位擬入額的檢察官工作情況不甚了解；其四，基于遴選成本和程序正義考量，青海省委政法委員會應(yīng)當(dāng)將省委組織部、省紀(jì)律檢查委員會對擬入額人選的遵紀(jì)守法情況事先印制好，在遴選開會時就發(fā)給每位遴選委員會委員；其五，面試成績是否作為入額必備條件，相關(guān)文件沒有具體規(guī)定，但在面試時有口頭的說法，即面試成績不及格者，不能入額。

(5)現(xiàn)代技術(shù)的潛在威脅對傳統(tǒng)形而上學(xué)提出了新問題。從現(xiàn)代技術(shù)對人類存在的潛在威脅出發(fā)，必須從形而上學(xué)上回答某些終極問題。如是否以及為什么應(yīng)該有人類存在？為什么要有生命？這些看似遙不可及的問題，回應(yīng)的是在人類與現(xiàn)代技術(shù)的博弈中，人類究竟可以冒多大的風(fēng)險，哪些風(fēng)險是完全不被允許的。[28]在所有可能的風(fēng)險中，技術(shù)是首先應(yīng)該被排除在外的。從現(xiàn)代技術(shù)的力量及其特征來看，人類似乎毫無勝算可言。但是，在技術(shù)之外，人類有倫理學(xué)，有自身的道德力量，并以其來對抗技術(shù)力量對人類的滲透。為了人類的自律、尊嚴(yán)和存在，必須重新評估技術(shù)時代我們倫理學(xué)的形而上學(xué)基礎(chǔ)。

(六)學(xué)歷方面

就筆者掌握的情況看，青海省入額的檢察官，學(xué)歷層次多是本科，碩士少數(shù)，博士寥寥無幾。特別是青海藏區(qū)基層檢察院缺少藏漢“雙語”訴訟的法律人才，有待采取措施加強(qiáng)培養(yǎng)。例如，第三批入額檢察官專業(yè)筆試考試，全省檢察機(jī)關(guān)只有3人使用藏語答卷。此外，有檢察人員反映，檢察官員額制施行以來，其單位有多名優(yōu)秀但未進(jìn)入員額制的工作人員辭職。一般而言，進(jìn)入員額制相應(yīng)的工資待遇將會提高，而未進(jìn)入員額制的工作人員工作壓力同樣不會減少，極大地造成了辦案人員的心理不平衡，人員流失是本就缺乏優(yōu)秀辦案人員的青海各級檢察院面臨的一個挑戰(zhàn)。

三、對檢察官員額制改革的建議

(一)制度設(shè)計(jì)的建議

筆者認(rèn)為，從依法治國和現(xiàn)行立法體例考量，待全國各省、自治區(qū)、直轄市員額制法官、檢察官遴選工作結(jié)束后，建議全國人大人大常委會在充分調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，盡快修改《檢察官法》是比較可行的方法。值得一提的是，針對一些地方遴選工作執(zhí)行中央改革精神不嚴(yán)不實(shí)，存在入額論資排輩、平衡照顧，入額后辦案責(zé)任不落實(shí)等問題，中央政法委員為進(jìn)一步規(guī)范法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)、程序，保障司法責(zé)任制改革健康有序開展，出臺了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》(中政委[2017]9號)，該通知對法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序提出10條要求，具有指導(dǎo)作用。但是，該通知在執(zhí)行過程中仍有商榷余地，主要爭議有如下兩方面：其一，第4條規(guī)定：“原辦案骨干調(diào)入非辦案部門五年以上的，需回到辦案崗位參與辦案滿一年方可入額。”何謂“辦案骨干”、何謂“參與辦案”均沒有具體的深度解釋，不易操作；其二，除院長、檢察長外，其他領(lǐng)導(dǎo)干部入額，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、程序參見遴選。政治部主任、紀(jì)檢組長，以及綜合行政部門負(fù)責(zé)人入額的，應(yīng)當(dāng)在入額名單公示結(jié)束之日起3個月內(nèi)按照規(guī)定的組織程序免去原有黨政職務(wù)，調(diào)整到一線辦案崗位，未按時調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)退出員額。

(二)遴選入額的建議

司法改革的目的，是讓真正會辦案、有經(jīng)驗(yàn)的檢察人員入額，提高辦案質(zhì)量，減少行政等因素的干預(yù)，職責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等，辦案人員對其所辦案件實(shí)行終身責(zé)任制，才是享受高待遇的基礎(chǔ)。值得一提的是，2017年青海省檢察院在第三次入額人選考察時，較之前兩次已明顯向業(yè)務(wù)部門從事辦案工作人員傾斜。因此，筆者建議，所有入額檢察官都到辦案一線承擔(dān)辦案任務(wù)，業(yè)務(wù)性不強(qiáng)的部門僅保留一至兩名入額檢察官，檢察機(jī)關(guān)受理的所有案件，統(tǒng)一由案管部門電腦分案，年終考核以辦案質(zhì)量、數(shù)量、效率、復(fù)雜程度等綜合考察確定優(yōu)良等級。為此，青海省檢察院草擬的《入額檢察官、司法輔助人員和行政人員工作績效考評辦法(試行)》規(guī)定了30%的績效考評工資。讓所有人都看到高工資、高待遇身后的責(zé)任和付出，勢必會減少不少人的盲從，像法院一樣對入額后擔(dān)負(fù)的工作數(shù)量及擔(dān)負(fù)的辦案責(zé)任有所畏懼。

筆者注意到，對年齡在50歲以上的檢察人員，因各種原因無法入額的，則是通過組織部門任職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的途徑解決他們的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇。此種做法可謂“安撫之策”，至少退休后可享受較滿意的退休金以及“副處級或正處級”名譽(yù)。例如，2017年4月26日，青海省新聞網(wǎng)對西寧市委管理干部任前進(jìn)行了公示。公示名單中有6人，其中年齡最小的是1965年出生、年齡最大的是1957年出生，且均為西寧市人民檢察院檢察人員。相信此種做法只是“過渡性政策”，不是“常態(tài)性政策”。因?yàn)椋老嚓P(guān)干部管理辦法，領(lǐng)導(dǎo)干部任命有縣委組織部門管理干部(科級)、地級市委組織部門管理干部(處級)、省委組織部門管理干部(廳級)、中央組織部門管理干部(省級)等四個層級的體系。所以，入額檢察官“雙肩挑”(亦即既是入額檢察官，也是副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部)亦是正?，F(xiàn)象，業(yè)務(wù)工作、實(shí)務(wù)工作總是要有人來負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)和組織。

(三)入額方法的建議

各地情況千差萬別，不宜采“一刀切”的做法。基于青海藏區(qū)基層檢察院的工作，不只是辦案，還要完成當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)交辦的工作任務(wù)。⑧為此，建議員額制檢察官制度的頂層設(shè)計(jì)，不應(yīng)采“絕對紅線”原則，而應(yīng)采“相對紅線”的原則。⑨此外，在嚴(yán)格執(zhí)行中央政法委專項(xiàng)編制39%絕對紅線的基礎(chǔ)上，青海省應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體實(shí)際情況，保留一定的入額比例，為暫時未進(jìn)入員額制的優(yōu)秀檢察官或檢察官助理留下入額空間。

最高人民檢察院出臺《員額制檢察官辦案考核管理辦法》，對“辦案”“辦案量”“辦案能力差”“不能勝任辦案”等概念進(jìn)行進(jìn)一步量化，并對退出員額制的程序進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。此外，明確未入額的檢察官沒有辦案的權(quán)力，讓辦案真正落實(shí)到每一位入額檢察官的頭上。

(四)面試考察的建議

鑒于檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展要求，主要有如下五方面的建議：其一，最高人民檢察院制定《員額制檢察官面試管理辦法》，使面試工作更加科學(xué)規(guī)范；其二，科學(xué)設(shè)計(jì)試題，并建立面試考試試題庫；其三，各級檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員必須參加面試；其四，參與面試人員打分應(yīng)按評分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格打分，避免打“同情分”；其五，提高面試分?jǐn)?shù)占比。⑩

(五)遴選會議的建議

建議有如下四方面：其一，對各級檢察院黨組出具的虛假鑒定材料，不僅要責(zé)成其重新制作，而且對出具虛假材料的檢察院主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員給予一定的黨紀(jì)政紀(jì)處分，以避免此類情況發(fā)生；其二，基于上述存在問題之第二種情形，建議最高人民檢察院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的政策性措施；其三，各級檢察院主要負(fù)責(zé)人必須詳細(xì)掌握本院擬入額人選的檢察官基本情況，否則將被問責(zé)；其四，基于面試考察擬入額檢察官的口頭表達(dá)能力，對從事檢察官業(yè)務(wù)工作，亦不可小覷。為此，應(yīng)當(dāng)明確凡不參加面試者或者面試成績不及格者，一律不得入額。

(六)學(xué)歷的對策建議

青海地處高原，經(jīng)濟(jì)落后、人口較少、多民族聚居。有鑒于此，其一，可考慮采取“民漢考生的比例限制”，亦即藏區(qū)藏族司法人員招錄比例為60%，其他民族司法人員招錄比例為40%，且對藏漢雙語司法輔助人員采取“單獨(dú)招錄”。其二，青海民族大學(xué)可考慮采取“定向培養(yǎng)+招錄一體化”的“訂單培養(yǎng)模式”或“聯(lián)合培養(yǎng)模式”，對藏區(qū)檢察院實(shí)行“高考定招生”，即每年由青海檢察院根據(jù)全省檢察院空編情況，拿出一定數(shù)額的編制實(shí)行“高考定向委托培養(yǎng)”；其三，青海民族大學(xué)應(yīng)當(dāng)積極與國家檢察官學(xué)院青海分院合作，尤其在藏漢雙語法律人才機(jī)制上進(jìn)行協(xié)同研究，并及時向決策部門提出可行的意見建議；其四，建議在青海民族大學(xué)和青海師范大學(xué)兩所高校法學(xué)院設(shè)立藏漢雙語法學(xué)?？瓢?，適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)線，定向招錄民族地區(qū)戶籍并連續(xù)居住3年以上的考生，合格畢業(yè)生定向分配到藏區(qū)法院工作，至少服務(wù)滿8年。

需要說明的是，為了吸引優(yōu)秀律師和法學(xué)學(xué)者進(jìn)入法院、檢察院工作，青海省委政法委員會制定的《關(guān)于從優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才中公開招錄、選拔法官、檢察官的實(shí)施辦法(施行)》規(guī)定，青海省應(yīng)當(dāng)結(jié)合提高各級檢察官辦案能力的需要，以及優(yōu)秀檢察官人員流失的現(xiàn)實(shí)問題，從青海省或者全國范圍內(nèi)引進(jìn)優(yōu)秀的律師和法學(xué)專家，將其納入青海省檢察官隊(duì)伍，切實(shí)提高青海省各級檢察院的整體辦案水平。但是，由于青海省法學(xué)專家、優(yōu)秀律師人數(shù)有限，且不少法學(xué)專家、優(yōu)秀律師基于教學(xué)科研工作任務(wù)重和工資待遇等原因，不愿意進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)辦案。據(jù)筆者了解，法學(xué)專家和優(yōu)秀律師到法院、檢察院工作的寥寥無幾。2017年5月6日，上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會結(jié)合申請人的調(diào)查評估意見，新增設(shè)了調(diào)查評估程序，即由上海市律師協(xié)會和上海市法學(xué)會分別負(fù)責(zé)對律師申請人和法學(xué)專家申請人進(jìn)行調(diào)查評估，結(jié)合筆試成績和面試結(jié)果，從專業(yè)角度把關(guān)，評定與之匹配的法官、檢察官等級，向上海市高級人民法院和上海市人民檢察院提出兩名候任法官、檢察官的任職建議。上海市的這種做法，青海省可以借鑒。

結(jié)語

司法體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，員額制司法體制改革必須與司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障和人財(cái)物省級統(tǒng)籌管理同時推進(jìn)，才能事半功倍。誠如，2017年3月30日最高人民檢察院檢察長曹建明在最高人民檢察院黨組會議提出：“要統(tǒng)籌推進(jìn)司法責(zé)任制改革的具體改革措施，把檢察官員額制與辦案責(zé)任制、單獨(dú)職務(wù)序列、職業(yè)保障、機(jī)構(gòu)改革、辦案組織建設(shè)統(tǒng)籌起來，協(xié)調(diào)推進(jìn)。”所以，相信在青海省委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下和全省各族人民的期盼下，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)和省委政法委員會(包括省遴選委員會)的共同不懈努力，理性地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，青海省的司法體制改革工作一定能夠在不斷完善并落實(shí)相關(guān)配套政策的情況下取得輝煌業(yè)績，且司法公平正義的價值理念也一定能夠在青藏高原綻放。

注釋：

①參見青海省法官檢察官遴選委員會：《我省司法體制改革試點(diǎn)法院檢察院第三批入額法官檢察官人選公示》，載《青海法制報》2017年6月19日，第05-06版；參見青海省法官檢察官遴選委員會：《我省司法體制改革試點(diǎn)法院檢察院第四批入額法官檢察官人選公示》，載《青海法制報》2019年4月26日，第05-06版。

②《青海省法官檢察官遴選委員會工作規(guī)則》第6條規(guī)定：“委員會設(shè)委員15名，其中主任1名、副主任4名，為體現(xiàn)遴選委員會的廣泛代表性，社會各界代表應(yīng)不低于50%。委員實(shí)行任期制，每屆任期3年，連選任職不超過兩屆。”

③《檢察官法》第10條(6)規(guī)定：“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿二年，其中擔(dān)任省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿三年；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位或者非法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿一年，其中擔(dān)任省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿二年。本法施行前的檢察人員不具備前款第六項(xiàng)規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)接受培訓(xùn)，具體辦法由最高人民檢察院制定。適用第一款第六項(xiàng)規(guī)定的學(xué)歷條件確有困難的地方，經(jīng)最高人民檢察院審核確定，在一定期限內(nèi)，可以將擔(dān)任檢察官的學(xué)歷條件放寬為高等院校法律專業(yè)?？飘厴I(yè)?！?/p>

④需要說明的是，2015年青海省委政法委員會制定了《司法體制改革先行先試點(diǎn)工作評估驗(yàn)收辦法》，該辦法規(guī)定了評估驗(yàn)收依據(jù)、評估驗(yàn)收內(nèi)容、評估驗(yàn)收對象及方法、組織實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用和有關(guān)要求。

⑤參見王立明：《青海省員額制檢察官體制改革試點(diǎn)存在的問題及其完善建議》，載王祿生主編《員額制與司法體制改革實(shí)證研究：現(xiàn)狀、困境和展望》，東南大學(xué)出版社2017年版，第47頁。

⑥參見盧志堅(jiān)、蔡玉婷：《江蘇：市縣兩級院492名入額院領(lǐng)導(dǎo)直接辦理案件》，《檢察日報》，2017年4月15日，第001版，第1頁。

⑦參見王立明：《員額制司法體制改革存在的問題及對策——以青海省員額制檢察官試點(diǎn)改革為視角》，載《楚天法學(xué)》2016年第4期，第20頁。

⑧青海省檢察院機(jī)關(guān)制定的《關(guān)于在檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)中推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的指導(dǎo)意見(試行)》第2條第2款第2項(xiàng)規(guī)定，40人以下的基層院，設(shè)刑事檢察局(承擔(dān)偵查監(jiān)督、公訴和刑事執(zhí)行檢察等職能)、職務(wù)犯罪偵查局(承擔(dān)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防等職能)、綜合業(yè)務(wù)部(承擔(dān)受理舉報、控告、申訴、國家賠償、民事行政檢察、案件流程管理、法律政策研究、檢委會辦事機(jī)構(gòu)、檢察技術(shù)、司法警察管理、信息化管理等職能)、行政事務(wù)部(承擔(dān)政務(wù)、事務(wù)、檢務(wù)保障及后勤管理和政工、黨建、機(jī)構(gòu)和人員編制及人事管理、宣傳和教育等職能)。

⑨參見王立明：《青海省員額制改革試點(diǎn)中的問題及完善建議》，載《中國檢察官》2016年第7月(上)，第30頁。

⑩參見王立明：《員額制司法體制改革存在的問題及對策——以青海省員額制檢察官試點(diǎn)改革為視角》，載《楚天法學(xué)》2016年第4期，第21頁。