淺析社會救助在江漢平原地區(qū)精準扶貧中的重要作用

[摘要]中國致力于扶貧工作已有70年，從救濟式扶貧、大范圍扶貧的“輸血”式扶貧階段到開發(fā)扶貧、精準扶貧強調(diào)“造血”式扶貧階段，扶貧政策隨著中國貧困特征、貧困根源、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展等變化不斷調(diào)整。通過將江漢平原N村2020年精準扶貧政策放在社會救助的框架下分析評估，發(fā)現(xiàn)在非區(qū)域性貧困的地區(qū)，雖然存在因政策傾斜導(dǎo)致局部不公平現(xiàn)象，社會救助政策仍然發(fā)揮著強有力的“兜底”作用，決定著精準扶貧最終完成程度，而探索政府、市場、社會組織等共同參與進行多元化社會救助有益于進一步完善當(dāng)前農(nóng)村社會救助體系。

[關(guān)鍵詞]精準扶貧;社會救助;扶貧政策;農(nóng)村最低生活保障

[中圖分類號]F323.8

[文獻標識碼]A

改革開放后，中國的扶貧工作由原先的“救濟式”扶貧逐步過渡到開發(fā)扶貧，聚焦“生產(chǎn)能力貧困”，針對有勞動能力但缺乏外在機會與條件的農(nóng)戶給予支持和幫扶，激活農(nóng)村勞動力以降低貧困發(fā)生，這一中國特色的扶貧方法在過去取得了相當(dāng)好的成績，中國農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人減少到了2016年底的4335萬人。而隨著社會轉(zhuǎn)型步入后工業(yè)時代，外部社會風(fēng)險不斷加劇，原有的“粗放式”扶貧已不再適用，一方面，貧困人口在面臨外部風(fēng)險時具有更高的脆弱性;另一方面，由于缺乏社會保障機制，貧困人口對風(fēng)險的抵御能力弱，一旦風(fēng)險帶來的損失超過所能承受的極限，就會致貧、返貧。

按照保障水平的高低，中國學(xué)界習(xí)慣性將社會保障制度分三大類制度，即社會救助、社會保險和社會福利，三者保障水平由低到高，層層遞進。受限于整個經(jīng)濟社會發(fā)展水平，中國在社會福利性支出上與西方國家存在較大的差距，普惠性福利政策存在較多空白;社會保險因其就業(yè)關(guān)聯(lián)性，一定程度上強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系，雖然是主要的社會風(fēng)險分散機制，但由于存在收入門檻，無法惠及貧困人口。社會救助作為純公共產(chǎn)品，不要求受益人履行義務(wù)，成為了扶貧工作中可發(fā)揮作用的最主要的社會保障制度。

1N村基本情況

江漢平原位于漢地中部“千湖之省”湖北省中南部，多年平均降水量約為1100-1300mm，區(qū)域內(nèi)大小湖泊星羅棋布，約有300多個，水資源極為豐富，是中國淡水養(yǎng)殖基地。同時，江漢平原還是中國少有的稻、麥、粟、棉、麻、油、糖、魚、菜都能大量出產(chǎn)的地區(qū)，物產(chǎn)豐饒，為當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钐峁┝擞辛Φ奈镔|(zhì)保障。

N村共有12個村組，全村建檔立卡貧困戶35戶，總計93人，截至2019年，33戶90人已達到國家脫貧標準，順利脫貧，2戶3人未脫貧。通過對N村貧困人口致貧原因的排查，該村致貧原因主要集中在人力資本因素上，其中，因病、因殘是最主要的致貧、返貧因素（表1）。

2基于社會救助框架的N村精準扶貧政策

2.1社會救助的扶貧作用機理

貧困的表現(xiàn)形式有多種，既包括基本需求不足、脆弱性能力弱等絕對意義的貧困，也包括社會排斥、社會不公平等相對意義的貧困。社會救助是得到國家立法保障的公民基本權(quán)利之一，當(dāng)公民難以維持最低生活需求時，由國家和社會按照法定程序和標準向其提供保證生活需求的物質(zhì)援助和生活保障。

一般認為社會救助制度是政府和社會干預(yù)貧困問題、減少貧困的主要手段，在宏觀層面上，社會保障可以通過提升抗逆力、現(xiàn)金與服務(wù)給付、增收減支、再分配降低社會不平等等路徑減少絕對貧困和相對貧困。在微觀層面上，社會救助的能力增強性的預(yù)防、風(fēng)險兜底、災(zāi)害救助等環(huán)節(jié)直接或間接地服務(wù)于窮人（圖1）。結(jié)合當(dāng)前中國社會救助政策構(gòu)成，以及在精準扶貧進程中對于社會救助兜底脫貧方式的運用來看，社會救助發(fā)揮的作用包括以下三個方面。

2.1.1實現(xiàn)社會收入再分配。社會救助制度能夠通過國家政策強制手段實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，有利于縮小因市場資源配置導(dǎo)致的初次分配差異，降低社會中的相對貧困程度，在這點上，社會救助與稅收同樣發(fā)揮再分配作用，但社會救助相比較而言，更聚焦弱勢群體，更具有再分配意義。

2.1.2保護和增強人力資本，提升福利水平。在精準扶貧政策中包括有面向老年人、學(xué)生、殘疾人的多項社會救助項目，在滿足特殊社會弱勢群體的物質(zhì)需求、精神慰藉和提高其幸福指數(shù)方面的作用不可替代。

2.1.3?；尽⒍档拙€、減少貧困。過去，除開發(fā)扶貧以外，對農(nóng)村深度貧困人口發(fā)揮救助和兜底作用的政策主要是低保和五保制度，而2014年以國家政策形式頒布的《社會救助暫行辦法》、“8+1”型社會救助體系逐步建立后，對于低保與扶貧制度的銜接也有利于實現(xiàn)對深度貧困人口的切實兜底。

2.2N村扶貧的社會救助政策

N村2020年扶貧相關(guān)的社會救助政策根據(jù)扶助對象大致分兩個層面，一是針對貧困戶的社會救助，重點在“脫貧”和抑制返貧;二是針對貧困邊緣戶的社會救助，重點在“監(jiān)測”和防止致貧。

2.2.1針對貧困戶的社會救助占主要部分，涉及生活救助、醫(yī)療救助等5個方面、分11個子項共計31條具體項。從功能上來看，生活救助為“最后一道防線”，保障無勞動能力貧困戶的基本生活;醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等為“防御性”措施，加固反貧“防線”;教育救助、生產(chǎn)救助等為“進攻性”措施，尤其為有勞動能力也有勞動意愿的貧困戶提供路徑，提升貧困戶自我反貧能力;住房救助等其他社會救助項目為“補充性”措施，單項補足。

（1）生活救助主要針對的是無勞動能力貧困戶。一直以來，國家貧困線標準不斷上調(diào)，2010年以后，國家采用2010年不變價2300元的貧困線標準，綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算的貧困線標準，2019年為3218元每人每年。為了保證無勞動能力貧困戶順利脫貧，多地采取“兩線合一”（“兩線”指農(nóng)村最低生活保障標準線與國家貧困線）使農(nóng)村社會救助成為精準扶貧的“兜底”線，所有通過其他救助方式無法脫貧的無勞動力深度貧困戶均通過低保、“五?！薄埣踩搜a貼等救助政策維持貧困人員最起碼的生存條件。N村執(zhí)行的政策也是如此，由于區(qū)域經(jīng)濟較為繁榮，自然資源豐富，根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏秸{(diào)整后的低保線高于全國貧困線。

（2）醫(yī)療救助核心目標是緩解農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。N村因病致貧比例為25.7%，醫(yī)療救助在扶貧過程中有著較為重要的作用。該村醫(yī)療救助對象均針對于建檔立卡貧困戶，從日常門診、大病、慢病、重病四個方面給予救助，根據(jù)該村政策，可報銷比例最高可達90%，市域內(nèi)就醫(yī)年度個人負擔(dān)費用控制在5000元以內(nèi)?？梢哉f對于建檔立卡的貧困戶醫(yī)療救助力度非常大，確保治病無后顧之憂。

（3）教育救助根據(jù)國家政策有從學(xué)前到大學(xué)全階段的各類資助、補貼、助學(xué)金與學(xué)雜費減免政策，除此之外，該村額外對高等職業(yè)教育的貧困家庭給予扶助，以此減輕家庭負擔(dān)與拓寬就業(yè)渠道。

（4）生產(chǎn)救助在救助效果上屬于“開源”型救助，主要針對有勞動能力且有勞動意愿的農(nóng)村貧困戶，扶助并非長期但效果將是長期有效的，因此，生產(chǎn)救助政策制定也尤為重要。該村生產(chǎn)救助主要分補貼類、信貸類與創(chuàng)業(yè)激勵類。補貼類主要包括就業(yè)補貼（如一次性求職補貼、公益性崗位補貼、就業(yè)培訓(xùn)生活補貼）、特色種植養(yǎng)殖補貼（包括5項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和10項特色產(chǎn)業(yè)）、新興農(nóng)業(yè)主體補貼;信貸類主要包括小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款;創(chuàng)業(yè)激勵類主要包括電商扶貧、農(nóng)家樂項目、其他一次性創(chuàng)業(yè)扶持。這是基于江漢平原整體資源環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平而定的，作為淡水養(yǎng)殖基地，氣候適宜，特色種植養(yǎng)殖如蝦稻連作、黃鱔養(yǎng)殖等均是產(chǎn)業(yè)救助的合理資源利用，政策主要著眼于技術(shù)和資金的扶助激勵也符合該村實際情況。

（5）住房救助主要是通過農(nóng)村危房改造實現(xiàn)，屬于項目性救助解決了“衣食住行”中“住”的問題。

2.2.2針對貧困邊緣戶的社會救助，該村主要采取兩層措施。一是采取政府出資，商業(yè)保險承接的方式為“兩不愁三保障”的貧困邊緣對象加入“防貧保”救助，使保障對象因病致貧、因災(zāi)致貧后能夠獲得一定數(shù)量的保險金減輕損失;二是制定臨時救助措施，對于即使有保險金，但仍因此陷入困難，基本生活無法滿足的進行臨時性救助金支持。

2.3N村扶貧救助政策的實施效果

綜合來看，該村各項社會救助政策在設(shè)置時考慮到了地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地域優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與致貧因素，同時在防范貧困邊緣戶“致貧”上也設(shè)計了“雙重保險”機制，在實施過程中效果較好，根據(jù)預(yù)估，2020年底該村能夠圓滿完成脫貧任務(wù)。但在過程中也產(chǎn)生了一些新的問題。

2.3.1政策性傾斜拉大了貧困戶和邊緣貧困對象的差距，造成了新的不公平。因貧困戶經(jīng)濟困難，更缺少承擔(dān)醫(yī)療費用的能力而大幅提高貧困戶合作醫(yī)療報銷比例，以及貧困戶給予教育資助和危房改造資金，從而造成貧困戶可以享受到遠多于邊緣貧困戶的經(jīng)濟好處，導(dǎo)致農(nóng)村新的不公平。

2.3.2對貧困戶“打包型”資助對社會效率和公平存在一定負面影響，降低部分人勞動意愿。低保原本應(yīng)當(dāng)是針對無勞動能力的貧困戶給予的“救濟式”幫扶，但政策設(shè)計時并未對無勞動能力者和有勞動能力無勞動意愿者進行嚴格區(qū)分，隨著各地不斷提高低保線提升老、弱、病、殘等弱勢貧困戶福利的同時，也應(yīng)當(dāng)看到，這在某種程度卜便利了部分“好吃懶做”者“不勞而獲”，損失社會效率也損失社會公平。

2.3.3社會救助機制比較單一，社會組織參與少，靈活性不足。中國社會救助機制當(dāng)前主要還是采取政府主導(dǎo)的形式，主體單一，由于政府公共部門的性質(zhì)決定其在政策制定、政策執(zhí)行中均存在短板與不足，如在扶貧對象“精準”定位上，受限于體制自身特點，往往很難精準，動態(tài)調(diào)整不足，也影響了救助效果。

3結(jié)語

總體而言，農(nóng)村社會救助在當(dāng)前扶貧工作中確實起到了重要作用，但我們應(yīng)當(dāng)看到，在消除絕對貧困后的下一步，社會救助發(fā)揮作用有限，必須采取更廣泛意義上的教育、醫(yī)療、社會救濟等多項政策綜合推行，提供給農(nóng)村更多的機會公平與規(guī)則公平，才能實現(xiàn)貧困農(nóng)民發(fā)展機會、權(quán)利的平等，才能提高貧困農(nóng)民自我發(fā)展能力實現(xiàn)貧困的終結(jié)。

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[收稿日期]2020-08-06

[作者簡介]張藝瓊（1991-）.女，湖北石首人、助理工程師，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理、社會保障。