早在1938年，毛澤東就提出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。(1)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991 年，第528 頁。該表述系新中國成立以后毛澤東親自主持編輯《毛澤東選集》第1至4卷第1版時(shí)修改過的表述。改革開放以后，黨內(nèi)法規(guī)工作不斷規(guī)范化、科學(xué)化。因此，黨內(nèi)法規(guī)并不是一個(gè)新概念。但是，將中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的實(shí)踐明確上升為依規(guī)治黨的理念，卻是黨的十八大以來馬克思主義黨建理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。黨的十八屆四中全會(huì)明確把“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國特色社會(huì)主義法治體系”的范疇，這是中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的全新定位，推動(dòng)了從靜態(tài)的黨規(guī)制度向動(dòng)態(tài)的依規(guī)治黨的歷史性轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大進(jìn)一步將堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一上升到新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的高度進(jìn)行謀劃和布局，為新時(shí)代堅(jiān)持依規(guī)治黨指明了方向。

一、新時(shí)代依規(guī)治黨的總體布局

厘清新時(shí)代依規(guī)治黨的總體布局，才能更好地把握新時(shí)代依規(guī)治黨的基本內(nèi)容和內(nèi)在邏輯。在內(nèi)涵上，依規(guī)治黨包容黨內(nèi)法規(guī)，又超越黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)體系的重點(diǎn)是“規(guī)”，是靜態(tài)的規(guī)范集成；而依規(guī)治黨的重點(diǎn)是“治”，是動(dòng)態(tài)的規(guī)范運(yùn)行。黨的十八大以來，我們黨一手抓黨內(nèi)法規(guī)制度的制定，一手抓黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)，形成了“兩手抓”“兩手硬”的依規(guī)治黨新格局。

(一)著力建成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

堅(jiān)持依規(guī)治黨，形成一個(gè)覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是前提。事實(shí)上，從1921年制定中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)開始，黨內(nèi)法規(guī)就已經(jīng)出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨歷史上，只是在不同的歷史時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和特點(diǎn)有所不同。但是，從新時(shí)代依規(guī)治黨的新要求看，不僅一些黨內(nèi)生活主要領(lǐng)域的主干法規(guī)尚付之闕如，黨規(guī)制度的虛化、老化問題也較為嚴(yán)重。2013年，中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，這是我們黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃。2018年，中央又印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》，再次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。從兩個(gè)規(guī)劃的布局看，堅(jiān)持以黨章為根本、以黨的民主集中制原則為核心是建成更加完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的關(guān)鍵。

1.以黨章為根本

習(xí)近平指出，“黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范”，“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”。(2)習(xí)近平：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月20日，第1版。黨的十八大以來，雖然黨內(nèi)法規(guī)制度的制定與修訂涉及多個(gè)層次、多個(gè)領(lǐng)域，但這些分類都只是相對(duì)的，就其根本而言，這些黨規(guī)制度都直接或者間接地源于黨章，是黨章在具體層次和領(lǐng)域上的細(xì)化和具體化。

從層次上看，黨內(nèi)法規(guī)制度包括黨內(nèi)法規(guī)和黨的制度兩個(gè)層次。在外延上，黨的制度要大于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)屬于黨的制度中位階較高、更為穩(wěn)定成熟的部分，而黨的制度則包括了不具有黨規(guī)制定權(quán)的各級(jí)黨組織制定的各種規(guī)范性文件。同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，又有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則之別。在效力上，七大類黨規(guī)可以進(jìn)一步分為四個(gè)層級(jí)，自上而下依次為黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，再往下才是非黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件。(3)中央黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織(包括黨的全國代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常務(wù)委員會(huì))制定的黨內(nèi)法規(guī)，部委黨內(nèi)法規(guī)是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央各部門就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)，地方黨內(nèi)法規(guī)則是指省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)。在名稱上，中央黨內(nèi)法規(guī)可以稱為黨章、準(zhǔn)則或條例，但部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)只能稱規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。由于下位的黨內(nèi)法規(guī)制度在適用時(shí)不得與上位的黨內(nèi)法規(guī)制度相抵觸，層層上溯，黨章在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居于最高地位，任何其他的黨內(nèi)法規(guī)制度均不得與之抵觸。

從領(lǐng)域上看，2013年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要將黨內(nèi)法規(guī)制度分成“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政制度”和“黨的自身建設(shè)制度”這兩大類，前者涉及地方黨委工作、黨組工作、黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、意識(shí)形態(tài)工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、群眾工作、外事工作、軍隊(duì)政治工作等8個(gè)方面，后者包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)等5個(gè)方面。而2017年中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》則按照“主體、行為、監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系調(diào)整為“1+4”的格局，即在黨章之下設(shè)黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。但是，無論是2013年的“五年規(guī)劃”還是2017年的“建設(shè)意見”，都是按照“大黨建”的視野在劃分黨內(nèi)法規(guī)制度板塊，而這種架構(gòu)正是黨章規(guī)定的黨的各級(jí)組織任務(wù)的具體展開，(4)比如，中國共產(chǎn)黨章程第18條規(guī)定，黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況。在內(nèi)容上也必須以黨章的各項(xiàng)規(guī)定為基本遵循。

2.以民主集中制為核心

根據(jù)黨章規(guī)定，黨的建設(shè)必須堅(jiān)持民主集中制，即民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。(5)《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2017年，第20頁。民主集中制作為我們黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，既是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)和組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用，在黨的生活和黨的活動(dòng)中起著根本性的作用，是整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心。各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、修訂或者完善，都可以看作是民主集中制原則在某一方面黨內(nèi)生活的具體體現(xiàn)和實(shí)際運(yùn)用，民主集中制為各項(xiàng)具體制度的制定、修訂或者完善規(guī)定了目標(biāo)、指明了方向。民主集中制在黨內(nèi)法規(guī)制度中的核心地位，決定了黨內(nèi)法規(guī)制度在設(shè)定黨員的權(quán)利和義務(wù)、黨組織的職責(zé)和職權(quán)時(shí)，既不能放任自由，也不能完全集權(quán)，而必須堅(jiān)持自由與紀(jì)律的平衡，追求民主與集中的統(tǒng)一。(6)宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第204-208頁。雖然在不同的歷史階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)會(huì)有所不同，對(duì)黨組織權(quán)力和黨員權(quán)利的配置也會(huì)有所調(diào)整，但是，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持民主集中制這個(gè)主旋律一直沒有改變。

黨的十八大以來，一方面，我們黨充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性、創(chuàng)造性。比如，修訂《縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)若干規(guī)定》，完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度；制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，將黨務(wù)公開的主體擴(kuò)展到包括黨的中央組織在內(nèi)的各級(jí)各類組織，充分保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，積極回應(yīng)黨員和群眾關(guān)切。(7)江琳：《推進(jìn)黨務(wù)公開 讓權(quán)力在陽光下運(yùn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月26日，第2版。又如，在程序上，黨內(nèi)法規(guī)制度的出臺(tái)一般都采取先試點(diǎn)再頒布的形式，同時(shí)在整個(gè)過程中廣泛征集各方意見，以便更好地發(fā)現(xiàn)制度建構(gòu)的最佳進(jìn)路及其實(shí)施的約束性條件，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和民主性，保證了黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。

另一方面，針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)存在的一些突出矛盾和問題，我們黨按照新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的新要求實(shí)行正確的“集中”，通過牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致。比如，修訂《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，將紀(jì)律整合為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律，并以政治紀(jì)律打頭、管總，把講政治、遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩排在首要位置。(8)《習(xí)近平談中共的紀(jì)律和規(guī)矩》，《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2016年1月8日，第8版。又如，制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，重視在非黨組織設(shè)立黨組，并發(fā)揮黨組在這些機(jī)構(gòu)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，(9)儲(chǔ)建國、余禮信：《讓黨組歸位：對(duì)中共黨組制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索》，《理論與改革》2015年第5期，第33頁。很快改變了過去管黨治黨“寬松軟”的狀態(tài)。

(二)積極構(gòu)建有力的黨規(guī)實(shí)施監(jiān)督體系

黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。如果只有好的制度，而不狠抓落實(shí)，制度就只是寫在紙上的“紙老虎”，黨的組織和工作也不能真正納入黨規(guī)的軌道。因此，全面推進(jìn)依規(guī)治黨，不能只是把黨內(nèi)法規(guī)制度制定出來，還要建立相應(yīng)的黨規(guī)實(shí)施監(jiān)督體系，保障黨的建設(shè)和黨的活動(dòng)依規(guī)而為。

1.強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任和紀(jì)律監(jiān)督

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了黨委主體責(zé)任的思想。在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，習(xí)近平提出，黨委要對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作負(fù)主體責(zé)任。(10)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。此后，黨委負(fù)主體責(zé)任的提法又進(jìn)一步擴(kuò)展到整個(gè)黨的建設(shè)領(lǐng)域。在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上，習(xí)近平指出，黨章規(guī)定“黨組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律”是對(duì)主體責(zé)任的具體要求，各級(jí)黨組織要擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任。(11)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日，第3版。由于黨規(guī)實(shí)施是黨的各級(jí)組織和黨員對(duì)黨規(guī)所設(shè)定的權(quán)力和職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的履行，其首要的責(zé)任主體就是各級(jí)黨委，抓住了各級(jí)黨委尤其是作為第一責(zé)任人的黨委書記，也就抓住了依規(guī)治黨的關(guān)鍵。十八大以來，正是通過強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，突出各級(jí)黨委的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并通過把政治問責(zé)與監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核等結(jié)合起來，才形成了黨規(guī)制度執(zhí)行的強(qiáng)大推動(dòng)力。(12)岳奎、李思學(xué)：《習(xí)近平關(guān)于黨委主體責(zé)任思想及其對(duì)全面從嚴(yán)治黨的重大意義》，《馬克思主義研究》2017年第4期，第40-41頁。

在突出黨委主體責(zé)任的同時(shí)，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的政治職能也在轉(zhuǎn)型。十八大以前，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)更多地被視為反腐機(jī)構(gòu)；同時(shí)，紀(jì)委系統(tǒng)大量參與黨委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體工作，各級(jí)紀(jì)委在廣泛涉及黨政體系各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)也模糊了紀(jì)委的權(quán)力邊界。十八大以后，紀(jì)委系統(tǒng)通過“轉(zhuǎn)職責(zé)、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，其職權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)“收縮”和“擴(kuò)張”同步并進(jìn)的過程：一方面，全面清理各級(jí)紀(jì)委參加的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，剝離與紀(jì)律檢查委員會(huì)中心任務(wù)不相符合的職能；另一方面，聚焦“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”這一中心任務(wù)，為中央“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航，這就使得各級(jí)紀(jì)委的職能超出了一般意義上的反腐，而擔(dān)當(dāng)起維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)尊嚴(yán)、保障黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的功能。(13)樊鵬：《中央紀(jì)委的政治功能分析——基于黨內(nèi)憲制的視角》，《科學(xué)社會(huì)主義》2016年第3期，第156頁。

2.備案與清理并舉

備案與清理是維系黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)在統(tǒng)一性和完整性，并確保黨內(nèi)法規(guī)制度與新時(shí)代黨的建設(shè)新要求和黨的工作實(shí)踐新發(fā)展相適應(yīng)的重要制度。備案是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委將其制定的黨規(guī)制度報(bào)送中央，由中央對(duì)報(bào)送的黨規(guī)制度進(jìn)行審查的程序。雖然從規(guī)范的角度，早在1990年中央辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，但由于各方面的原因，這項(xiàng)工作并沒有真正開展起來。十八大以來，中央修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并重新發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨規(guī)制度的備案審查工作才真正開展起來。(14)雖然在此之前國家政權(quán)機(jī)關(guān)已針對(duì)法規(guī)、規(guī)章和司法解釋建立了相應(yīng)的備案審查機(jī)制，但是根據(jù)黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，國家政權(quán)機(jī)關(guān)不能直接審查黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。參見王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2013年第5期，第146頁。雖然備案并不直接影響黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的效力，但與備案同步進(jìn)行的審查卻使其具有了事后監(jiān)督的功能，在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在統(tǒng)一性和完整性方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

清理是指由制定機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的方法，對(duì)既有的黨規(guī)制度進(jìn)行審查，并根據(jù)審查情況對(duì)相關(guān)黨規(guī)制度作出修改、廢止等相應(yīng)處理的活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)制度是隨黨的建設(shè)和黨的工作實(shí)踐而發(fā)展的，而清理正是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的自我更新，其實(shí)質(zhì)是黨規(guī)制度的“立、改、廢”。進(jìn)入新時(shí)代以后，過去出臺(tái)的黨規(guī)制度的不少內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化的新情況，甚至成為相關(guān)工作開展的阻礙因素。針對(duì)這些情況，中央于2012年6月印發(fā)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動(dòng)了我們黨歷史上規(guī)模最大的一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。近年來，通過兩次集中清理，廢止已過時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度，修改不完善的黨內(nèi)法規(guī)制度，既保持了黨內(nèi)法規(guī)制度的延續(xù)性，又體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度的時(shí)代性，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度的改革創(chuàng)新。

二、新時(shí)代依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)問題

黨的十八大以來，我們黨以頑強(qiáng)的意志推進(jìn)依規(guī)治黨，黨內(nèi)生活的制度化、規(guī)范化水平顯著提升。但相對(duì)于新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、全面深化依法治國實(shí)踐的新要求，我們黨在依規(guī)治黨方面還存在一些不足。(15)曹萍、張學(xué)昌：《依規(guī)治黨的內(nèi)在邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第11頁。

(一)一些黨員干部的黨規(guī)意識(shí)還比較淡薄

黨的十八大以來，隨著依規(guī)治黨的全面推進(jìn)，黨員干部違規(guī)違紀(jì)的增量逐步減少，但從總體上看，部分黨員干部的政治站位還不夠高，黨規(guī)意識(shí)還比較淡薄。一是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)理解不夠。部分黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)不深不透，甚至對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的提法也有不同認(rèn)識(shí)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是國家制定的，將其稱為法規(guī)有違法治原則。由于思想上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念存在抵觸，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的自覺性、積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性都受到影響。二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)敬畏不夠。由于缺乏敬畏，部分黨員干部“官本位”思想濃厚，在黨不言黨、不愛黨、不為黨、不護(hù)黨，將個(gè)人凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上，遇事不按黨內(nèi)法規(guī)要求辦。甚至有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部漠視黨內(nèi)法規(guī)，將黨和人民賦予的權(quán)力作為謀取私利的工具，造成惡劣影響。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度體系還不夠健全和科學(xué)

黨的十八大以來，中央制定和修訂一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，基本做到了有規(guī)可循。但從體系化建設(shè)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還不夠健全和科學(xué)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)不夠健全。在黨的組織法規(guī)制度方面，黨員權(quán)利保障制度有待進(jìn)一步健全，以更好地保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，提高黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性；基層黨組織工作制度有待進(jìn)一步健全，以提升基層黨組織的組織力，解決基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題。此外，黨的地方組織選舉工作制度、黨代會(huì)代表提案制度、黨代會(huì)常任制度等也都有待進(jìn)一步完善和優(yōu)化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度方面，黨對(duì)各領(lǐng)域全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度有待進(jìn)一步健全，以更好地規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供更為健全和有力的制度保證。(16)王莉：《推進(jìn)黨務(wù)公開讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行——〈中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)〉解讀》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2018年第24期，第37頁。在黨的自身建設(shè)法規(guī)制度方面，居于統(tǒng)領(lǐng)地位的政治建設(shè)制度有待進(jìn)一步完善，以增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，為修復(fù)、凈化、優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)提供制度保障。(17)李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第19頁。在黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度方面，黨內(nèi)容錯(cuò)糾錯(cuò)、功勛表彰、黨員救濟(jì)等制度仍然有待進(jìn)一步完善，以確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。(18)李斌雄：《試論加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系》，《湖湘論壇》2018年第3期，第39頁。其次，配套黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。一般而言，綜合性、高位階的黨內(nèi)法規(guī)需要相關(guān)配套性黨內(nèi)法規(guī)予以細(xì)化，才具有可操作性。(19)周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第6頁。但長期以來，由于對(duì)配套法規(guī)制度建設(shè)重視不足，現(xiàn)有的配套黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量較少、質(zhì)量不高、不成體系，(20)伊士國：《論形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期，第6頁。一些綜合性、高位階的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)之后并沒有及時(shí)制定針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的相關(guān)配套制度機(jī)制，(21)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，北京，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第100 頁。降低了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的可操作性和執(zhí)行力。最后，部分黨內(nèi)法規(guī)存在重復(fù)、沖突的問題。一些配套性黨內(nèi)法規(guī)也主要是重申綜合性、高位階黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，制度規(guī)定疊床架屋，具有可操作性、實(shí)效性的新內(nèi)容不多，規(guī)范對(duì)象相互包含。(22)李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第21頁。甚至有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容相互沖突，致使同一黨內(nèi)法規(guī)制度的具體內(nèi)容之間、不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的銜接不足，難以形成有效的合力。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力亟待加強(qiáng)

增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，既要靠黨員干部的“自律”，也要靠黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制的“他律”。黨的十八大以來，有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的良好態(tài)勢(shì)基本形成，但是，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象仍然普遍存在。(23)石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期，第70頁。習(xí)近平指出：“誠然，我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！?24)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》上，北京：人民出版社，2014年，第719-720頁。首先，執(zhí)規(guī)者理念不夠先進(jìn)、執(zhí)規(guī)能力不強(qiáng)。一些執(zhí)規(guī)者缺乏法治思維，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行上搞變通、打折扣，決策和行為缺乏連續(xù)性；一些執(zhí)規(guī)者缺乏執(zhí)規(guī)素養(yǎng)，習(xí)慣于以文件落實(shí)文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議，不考慮新的形勢(shì)、新的情況、新的問題，缺乏主觀能動(dòng)性，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的思路不寬、辦法不多。其次，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制不夠健全。部分黨員干部依據(jù)部門利益、個(gè)人利益選擇性地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，不遵守對(duì)部門利益、個(gè)人利益不利的黨內(nèi)法規(guī)，不執(zhí)行操作難度大的黨內(nèi)法規(guī)，(25)卲從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第12期，第183頁。導(dǎo)致一些黨內(nèi)法規(guī)“喊在嘴上，寫在紙上，貼在墻上”，卻無法落地；部分黨員干部推崇“潛規(guī)則”，在全面推進(jìn)依規(guī)治黨的背景下仍習(xí)慣于以言代法，導(dǎo)致執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度不力。最后，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制也不夠健全。在黨內(nèi)，由于缺乏專門的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行督查機(jī)構(gòu)和督查人員，同時(shí)也缺乏系統(tǒng)科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及完備的執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督渠道不夠通暢；在黨外，由于缺乏外部監(jiān)督機(jī)制，無論是人大、政協(xié)，或者社會(huì)，都沒有渠道介入黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，一些違規(guī)違紀(jì)行為不能及時(shí)得到監(jiān)督，降低了違反相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度的成本。

(四)黨規(guī)與國法之間的銜接還不夠順暢

黨的十八大以來，中央不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，推動(dòng)規(guī)法分開、各有側(cè)重。比如，修訂《紀(jì)律處分條例》，刪除與刑法、治安管理處罰法等國法重復(fù)的內(nèi)容。另一方面，推動(dòng)規(guī)法銜接、相輔相成。比如，按照紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的要求，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相互促進(jìn)、相互保障的格局。但是，由于實(shí)踐積累和理論指導(dǎo)的不足，目前黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的銜接還不夠順暢。首先，黨內(nèi)法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)性不足，尤其是通過黨內(nèi)法規(guī)從領(lǐng)導(dǎo)方式等角度對(duì)憲法所規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行細(xì)化嚴(yán)重不足。其次，黨內(nèi)法規(guī)與國家其他法律的協(xié)調(diào)性也不足。比如，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的地方各級(jí)委員會(huì)的決策權(quán)與國家法律規(guī)定的地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決定權(quán)的關(guān)系界定不夠清晰，(26)姬亞平、支菡箴：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接》，《河北法學(xué)》2018年第1期，第33頁。又如，雖然已有十余部國家法律對(duì)黨在立法、教育、國防等領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和黨在軍隊(duì)、企業(yè)等組織內(nèi)的活動(dòng)作出了原則性規(guī)定，但黨內(nèi)法規(guī)并未及時(shí)跟進(jìn)對(duì)國家法律進(jìn)行承接，(27)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑》，《法律科學(xué)》2016年第5期，第69頁。黨內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會(huì)議決定對(duì)法律規(guī)定加以具體化，權(quán)威性、系統(tǒng)性不足。最后，一些應(yīng)當(dāng)向國法轉(zhuǎn)化的黨規(guī)轉(zhuǎn)化不夠到位。由于性質(zhì)的差異，并不是所有黨內(nèi)法規(guī)都適合轉(zhuǎn)化為國家法律。但是，對(duì)于一些帶有“先行先試”等特點(diǎn)或者其他適合轉(zhuǎn)化的黨規(guī)，將其轉(zhuǎn)化為國家法律，使黨的意志上升為國家意志，也是黨規(guī)與國法銜接的重要內(nèi)容。(28)張洪松：《統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第97頁。目前，雖然高位階的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，尤其是黨章和憲法的修改實(shí)現(xiàn)了較好銜接，黨章修改的最新精神一般都會(huì)在隨后的憲法修改中得到全面貫徹。但是，其他黨內(nèi)法規(guī)向相關(guān)國家法律的轉(zhuǎn)化卻不夠到位，一些黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)在性質(zhì)上更適合以國家法律的形式加以規(guī)定，但在成熟時(shí)卻未能及時(shí)轉(zhuǎn)化為相關(guān)國家法律。比如，目前反腐敗領(lǐng)域經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成熟的黨內(nèi)法規(guī)，就應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)化為預(yù)防和懲治腐敗領(lǐng)域的國家法律。(29)周望：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系》，《理論探索》2018年第1期，第30頁。

三、新時(shí)代依規(guī)治黨的優(yōu)化路徑

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。針對(duì)當(dāng)前依規(guī)治黨中存在的不足和問題，必須緊扣新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、全面深化依法治國實(shí)踐的新要求，回歸依規(guī)治黨的本旨，從“中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持以法治思維和法治方式管黨治黨”的戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃和布局，探尋新時(shí)代優(yōu)化依規(guī)治黨的具體路徑。

(一)以各級(jí)黨組織和全體黨員尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提升廣大黨員干部的黨規(guī)修養(yǎng)

黨內(nèi)法規(guī)制度是由人來實(shí)施的，如果實(shí)施黨規(guī)制度的人缺乏黨規(guī)修養(yǎng)和黨規(guī)意識(shí)，沒有將黨規(guī)黨紀(jì)內(nèi)化于心，在實(shí)踐中也很難將黨規(guī)的要求外化于行。因此，全面推進(jìn)依規(guī)治黨，首先要采取有效措施提升廣大黨員干部的黨規(guī)修養(yǎng)，這是全面提升黨規(guī)執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)。一是要深入開展黨章黨規(guī)學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，通過馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)，夯實(shí)依規(guī)治黨的思想基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)教育的重點(diǎn)是提升廣大黨員干部的黨規(guī)修養(yǎng)。對(duì)黨章黨規(guī)的學(xué)習(xí)教育，既要和黨性修養(yǎng)的提升有機(jī)地結(jié)合起來，通過集中性教育與經(jīng)常性教育的結(jié)合，增強(qiáng)廣大黨員干部的政治敏銳性和政治鑒別力，也要著力提升廣大黨員干部的制度修養(yǎng)，提升廣大黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度重要性的認(rèn)識(shí)。(30)吳美華、于紅：《馬克思主義黨建理論在當(dāng)代中國的新發(fā)展》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第252頁。二是要著力培育尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)的黨內(nèi)政治文化，在全黨形成認(rèn)真學(xué)習(xí)黨規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)、堅(jiān)決捍衛(wèi)黨規(guī)的氛圍。政治文化是政治生活的靈魂，要旗幟鮮明地抵制和反對(duì)關(guān)系學(xué)、厚黑學(xué)、官場(chǎng)術(shù)、“潛規(guī)則”等庸俗腐朽的政治文化，(31)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第181頁。把依規(guī)治黨融入到每一位黨員干部的價(jià)值理念和行為準(zhǔn)則之中，為黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威性的提升營造良好的文化氛圍。

(二)以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的整體性和科學(xué)性為重點(diǎn)，進(jìn)一步構(gòu)建完整科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度存在的體系還不夠完整等問題，一是要及時(shí)補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板。目前，相對(duì)于黨的工作而言，對(duì)黨的組織的規(guī)定還比較欠缺。要聚焦這些短板，抓緊完善基礎(chǔ)骨干黨內(nèi)法規(guī)。二是要注重黨內(nèi)法規(guī)制定的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。要吸取過去缺乏統(tǒng)籌的應(yīng)急性或者應(yīng)景性立規(guī)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)零敲碎打，甚至相互抵觸的深刻教訓(xùn)，(32)宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第298頁。以《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》的實(shí)施為依托，全方位、立體式推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，確保制度之間相互照應(yīng)，結(jié)構(gòu)更加完整，銜接更加緊密，既不出現(xiàn)交差重疊，也不出現(xiàn)制度空當(dāng)。三是要進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度的層級(jí)結(jié)構(gòu)。對(duì)于黨內(nèi)生活的重要領(lǐng)域，原則上應(yīng)由中央通過準(zhǔn)則、條例等規(guī)范形式統(tǒng)一行使黨規(guī)制定權(quán)；同時(shí)，進(jìn)一步理順準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等規(guī)范形式之間的層級(jí)關(guān)系，形成“以準(zhǔn)則統(tǒng)領(lǐng)條例、以條例統(tǒng)領(lǐng)規(guī)定”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。(33)屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性: 法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期，第56頁。

針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度存在的內(nèi)容還不夠科學(xué)等問題，一是要加強(qiáng)對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則基本完備，相應(yīng)的配套專項(xiàng)制度不斷完善，使抽象的內(nèi)容具體化，原則性的要求剛性化，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的匹配性、操作性和實(shí)用性。二是要進(jìn)一步補(bǔ)全關(guān)于違規(guī)后果的規(guī)定。在立規(guī)時(shí)，不僅要規(guī)定行為模式，明確可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、不得做什么，還要進(jìn)一步明確違反了黨規(guī)設(shè)定的義務(wù)或者超越了黨規(guī)賦予的權(quán)限后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，使得違背黨規(guī)制度的行為能夠及時(shí)、確定地承受相應(yīng)的懲戒性后果，進(jìn)而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性。三是要更加注重程序性黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。建立健全有利于實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)的程序機(jī)制，通過嚴(yán)密的程序性、保障性規(guī)定，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度的可實(shí)施性。

(三)以黨內(nèi)執(zhí)規(guī)體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督體系

要著力解決當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不足的問題，避免黨內(nèi)法規(guī)制度淪為“紙老虎”“稻草人”，進(jìn)而形成“破窗效應(yīng)”。一是要建立黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)責(zé)任制和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)績(jī)效考評(píng)機(jī)制，推動(dòng)黨委主體責(zé)任常態(tài)化制度化發(fā)展。要通過“定責(zé)—述責(zé)—考責(zé)—問責(zé)”的鏈條傳導(dǎo)壓力，倒逼各級(jí)黨委在黨的建設(shè)和黨的工作中把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主體責(zé)任真正承擔(dān)起來。同時(shí)，將各級(jí)黨委“一把手”作為黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)的第一責(zé)任人和績(jī)效考評(píng)的重中之重，確保“一把手”按照新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的新要求率先垂范，做帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的模范。(34)李景治：《加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)黨政“一把手”行使權(quán)力的制約監(jiān)督》，《黨政研究》2014年第6期，第5頁。二是要充分發(fā)揮黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨規(guī)維護(hù)者的角色。要將“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”作為黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的首要任務(wù)，將違反黨內(nèi)法規(guī)的受理權(quán)、查處權(quán)明確賦予黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，并按照新的角色定位進(jìn)一步深化“兩為主”“兩覆蓋”等紀(jì)律檢查體制改革。而黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，要進(jìn)一步增強(qiáng)自身作為黨規(guī)維護(hù)者的政治自覺，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，并對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)制度的行為嚴(yán)格問責(zé)，確保制度貫徹落實(shí)到位。三是要建立健全黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)后評(píng)估機(jī)制。要通過動(dòng)態(tài)的立規(guī)后評(píng)估，及時(shí)了解黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施后的執(zhí)行情況，并將其與黨內(nèi)法規(guī)制度的備案審查機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制有機(jī)銜接起來，及時(shí)修改同實(shí)踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度。四是要進(jìn)一步保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主，激活黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。黨員權(quán)利和黨內(nèi)民主是讓黨內(nèi)法規(guī)制度全面運(yùn)行起來的“第一推動(dòng)力”，(35)部分黨內(nèi)法規(guī)制度之所以運(yùn)行不正常，很大程度上就源于黨內(nèi)各主體的參與不足。參見林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津：天津人民出版社，2009年，第286、288頁。要適應(yīng)新時(shí)代黨員隊(duì)伍內(nèi)部出現(xiàn)分層等新情況，進(jìn)一步保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)注入新的內(nèi)容和動(dòng)力。

(四)以黨規(guī)與國法的銜接聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)，進(jìn)一步形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成的新格局

黨規(guī)與國法是兩個(gè)不同的規(guī)范系統(tǒng)，二者在規(guī)范屬性、運(yùn)行機(jī)理上都有所不同，但又都是中國特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，既不能將二者混為一談，也不能將二者徹底割裂開來，要在憲法的統(tǒng)率下統(tǒng)籌推進(jìn)黨規(guī)與國法建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國法的銜接聯(lián)動(dòng)。(36)張洪松：《統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第93頁。一是要堅(jiān)持黨規(guī)、國法分開，合理劃定黨規(guī)與國法的調(diào)整范圍。在國法止步、不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，黨規(guī)要發(fā)揮主導(dǎo)性作用；而在國法調(diào)整所涉及的黨外領(lǐng)域，黨規(guī)亦不宜越界規(guī)整，黨規(guī)、國法各司其職，真正解決同一事項(xiàng)的規(guī)范沖突問題。(37)宋功德：《黨規(guī)之治》，第66頁。二是要注重黨規(guī)與國法的有效銜接，在制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)充分注意與國家法律法規(guī)的銜接，在制定和適用國家法律法規(guī)時(shí)充分關(guān)照黨內(nèi)法規(guī)制度的要求。同時(shí)，還要將黨規(guī)備案審查與國法備案審查結(jié)合起來，建立黨內(nèi)備案審查與國家備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。三是要堅(jiān)持“憲法為上”，并以憲法統(tǒng)率黨規(guī)國法建設(shè)。憲法是治國理政的總章程，無論是黨規(guī)，還是國法，都必須以憲法為根本準(zhǔn)則。要通過一系列憲法統(tǒng)率之下的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與權(quán)威，形成管黨治黨、治國理政的合力。