襄城區(qū)實施財政資金競爭性分配的實踐與思考

郝治中

摘要：近年來，湖北省襄陽市襄城區(qū)財政部門將農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營財政補(bǔ)助和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金等涉農(nóng)財政資金率先納入競爭性分配范疇，資金分配從“一對一”的單向?qū)徟才鸥臑椤耙粚Χ?、多中選優(yōu)”的競爭性分配方式，有效提升了財政資金使用效益。本文結(jié)合襄陽市襄城區(qū)實施財政資金競爭性分配的實踐，對推進(jìn)財政資金競爭性分配面臨的問題及對策進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：財政資金 競爭性分配 對策建議

隨著財政改革的不斷深入，社會各界對財政資金分配的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的要求越來越高。如何破解“重爭資、重?fù)芨?，輕管理、輕問效”的問題？本文結(jié)合襄陽市襄城區(qū)實施財政資金競爭性分配的實踐，對推進(jìn)財政資金競爭性分配面臨的問題及對策進(jìn)行探討。

一、襄城區(qū)實施財政資金競爭性分配的主要做法及成效

襄城區(qū)堅持“程序規(guī)范，公平競爭，績效優(yōu)先，提高效益”的基本原則，在財政性支出安排中，將單一性審批問題較多的鄉(xiāng)村建設(shè)項目資金率先納入競爭性分配范疇。2018年，對農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)資金、美麗鄉(xiāng)村試點村獎補(bǔ)及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營財政補(bǔ)助等資金實行競爭性分配。

（一）主要做法

1.明確競爭立項范圍。村級公益事業(yè)財政獎補(bǔ)及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)緊緊圍繞強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)宜居鄉(xiāng)村這個中心開展項目申報，主要包括以村民“一事一議”籌資籌勞為基礎(chǔ)的村內(nèi)道路、水渠、小型農(nóng)田水利、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和造林綠化等村級公益事業(yè)建設(shè)項目。不符合項目申報范圍的，一律不參與競爭立項。

2.嚴(yán)格推行三級評審。所有競爭立項的信息包括資金規(guī)模、支持方向、申報要求、實施方案、評審辦法、績效目標(biāo)、評審結(jié)果等，均通過襄城區(qū)政府網(wǎng)向社會公示。對擬申報項目由各行政村根據(jù)整體規(guī)劃和3—5年農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)規(guī)劃要求進(jìn)行初選，經(jīng)村民大會和村民代表大會通過并在村范圍內(nèi)公示。行政村將初選的建設(shè)項目報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處初審，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處初審專班對各村申報的項目逐一進(jìn)行審核，對不符合申報要求的項目，重新組織申報或不予申報。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處將初審合格的項目上報區(qū)級審定，區(qū)級成立由財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、住建等部門專業(yè)人員組成的評審專班，對各村申報的建設(shè)項目以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、涉農(nóng)辦事處為單位逐村進(jìn)行評定，整個競爭立項過程由區(qū)紀(jì)檢等相關(guān)部門全程監(jiān)督，資金分配流程不再由一家業(yè)務(wù)部門說了算，不同項目主管部門可以相互參與不同項目的競爭立項過程。在專家抽取方面，采取封閉運(yùn)行的方式，統(tǒng)一專家抽選時點，統(tǒng)一封存抽選專家信息，確保評審人員的獨立性和公正性，防止評審人員信息提前泄露。

3.確定項目評審級次。評審分值分為三個等次：80分以上（含80分）為合格，90分至95分為良好，95分以上為優(yōu)秀，分別按所申報財政獎補(bǔ)資金的65%、75%、90%分配獎補(bǔ)資金。對合格等次以下的項目，不納入農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)范圍，不安排農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)資金。2018年，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處申報村級公益事業(yè)財政獎補(bǔ)建設(shè)項目83個，通過評審擇優(yōu)確定建設(shè)項目68個。

4.強(qiáng)化項目資金監(jiān)管。對中央、省、市補(bǔ)助資金及區(qū)級配套資金建立專賬，實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政報賬制，實行民主理財和財務(wù)公開，定期張榜公布，接受村民監(jiān)督。建立激勵約束機(jī)制，區(qū)財政部門聯(lián)合相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門對鄉(xiāng)、（鎮(zhèn)）辦農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)工作進(jìn)行績效考評，考評結(jié)果作為下一年度分配獎補(bǔ)資金的重要參考因素。獎補(bǔ)資金的安排使用情況接受審計、紀(jì)檢等部門監(jiān)督，提高資金使用的規(guī)范性。2018年，全區(qū)安排農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補(bǔ)資金1131.19萬元，實施了70個建設(shè)項目，包括安裝太陽能路燈、實施村內(nèi)道路硬化、修建小型水利設(shè)施、建文化廣場等。

5.著力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。按照“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目資金實行競爭性分配。為更好地?fù)駜?yōu)扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社龍頭企業(yè)，襄城區(qū)鼓勵符合條件的涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民合作社和專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極申報國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦結(jié)合本地實際，對符合條件的單位進(jìn)行推薦申報，全區(qū)共有7家單位申報產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目，根據(jù)財政資金額度從擬申報項目中選擇2家，作為全區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目申報單位。全區(qū)籌資358萬元，擇優(yōu)扶持文江蔬菜種植專業(yè)合作社、沁心園農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供產(chǎn)業(yè)支撐。

6、擇優(yōu)申報美麗鄉(xiāng)村。由區(qū)財政部門牽頭，對2019年度省級美麗鄉(xiāng)村試點村實行競爭擇優(yōu)申報，把資源優(yōu)勢明顯、村兩委班子得力、群眾積極性高、村集體經(jīng)濟(jì)有一定基礎(chǔ)的村確定為試點村。區(qū)財政部門會同發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、旅游、城管等相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位組成專班，通過實地查看，對經(jīng)過初審的村由村主要負(fù)責(zé)人介紹相關(guān)情況，包括自然條件、“兩委”班子情況、群眾參與情況、產(chǎn)業(yè)情況、村莊環(huán)境衛(wèi)生情況、村莊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、擬建設(shè)內(nèi)容等，由相關(guān)單位和專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)評審及現(xiàn)場答辯，競爭擇優(yōu)確定試點村。通過競爭立項、擇優(yōu)評審，尹集鄉(xiāng)肖沖村被評審為省級2019年度美麗鄉(xiāng)村試點村，省財政將支持該村200萬元獎補(bǔ)資金，區(qū)財政支持100萬元，專項用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）取得成效

1.初步建立以競爭促績效的財政資金分配體制。競爭性分配促進(jìn)相關(guān)部門更公正合理地分配項目資金，有效地改變了以往關(guān)系、人情對資金分配的影響，有利于防范風(fēng)險，保護(hù)干部。

2.初步形成“競爭倒逼”機(jī)制。競爭性分配將績效作為項目資金分配和項目遴選的重要指標(biāo)，突出績效優(yōu)先，強(qiáng)化了績效目標(biāo)評審，使項目申報方用詳實的建設(shè)方案說話，憑項目實施的效果爭取，營造了良好的競爭氛圍。通過不同競爭單位實施方案的比較，優(yōu)勝者才能爭取到相關(guān)項目資金，強(qiáng)化了資金使用的績效意識，初步形成“事前制定績效目標(biāo)，事中加強(qiáng)資金監(jiān)管、事后進(jìn)行績效評價”的績效管理體系。

3.競爭性分配成為提高公共產(chǎn)品服務(wù)能力的重要抓手。通過公開競爭、專家評審的方式，實施競爭擇優(yōu)分配，有效破解以往財政資金分配過于分散、難于監(jiān)管等問題，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益遠(yuǎn)大于“一對一”單項審批安排產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

二、襄城區(qū)財政資金競爭性分配面臨的問題

（一）改革面臨較大阻力

在推進(jìn)財政資金競爭性分配工作中，少數(shù)項目主管部門口頭支持的多，但落實不夠到位，擔(dān)憂競爭性分配項目資金動了部門原有的奶酪，削弱了部門既得利益。傳統(tǒng)的部門本位意識短期內(nèi)難以消除，沒有完全接受競爭性分配的科學(xué)理念，習(xí)慣于憑關(guān)系、憑人情分配資金，沉醉于“一言堂”分配部門項目資金。

（二）項目評審流程較長

從項目實施方案的制訂到最終的資金下達(dá)，需經(jīng)過項目績效申報、專家評審、發(fā)布公告等多個環(huán)節(jié)，尤其是競爭性分配方案、評審結(jié)果下達(dá)等環(huán)節(jié)需地方政府批復(fù)后方可執(zhí)行，業(yè)務(wù)部門難于掌控流程時限，按每個環(huán)節(jié)平均10天估算，走完全部流程至少需要數(shù)月，導(dǎo)致部分項目資金下達(dá)滯后，影響了項目實施進(jìn)度。

（三）評審方式較為單一

由于競爭立項程序比較繁瑣，相關(guān)參與人員主要精力放在如何保證每個程序到位，難以抽出時間組建專班實地查看參評項目的建設(shè)地點是否合適、建設(shè)條件是否完備等與項目建設(shè)相關(guān)的重要信息，只能依靠項目申報文本進(jìn)行比較。加之經(jīng)過近幾年項目文本申報的磨煉，許多基層單位和企業(yè)均積累了編寫項目文本的技巧，文本制作與實際項目脫節(jié)已成為少數(shù)單位或個人爭取項目的重要手段，導(dǎo)致原本進(jìn)行好項目的競爭初衷異化為好文本的競爭。

三、完善財政資金競爭性分配的建議

（一）提高政治站位

要提高對財政資金競爭性分配重要性的認(rèn)識，財政資金競爭性分配有利于相關(guān)部門分好蛋糕，幫助相關(guān)部門更加客觀、公正、合理地分配項目資金，更好地扶持企業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體發(fā)展，使有限的財政資金更好地發(fā)揮效益，更好地滿足社會公共需求；有利于杜絕虛報、套取項目資金等問題，防范和遏制相關(guān)工作人員濫用職權(quán)、失職瀆職等問題發(fā)生。

（二）拓寬資金范圍

要拓寬競爭性分配資金范圍，依據(jù)國家宏觀政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和財政改革實踐推進(jìn)經(jīng)驗，在競爭性分配資金項目選擇和范圍拓展上，逐步從部分專項資金項目向所有符合條件的財政專項資金覆蓋。在財政資金競爭性分配項目選擇上，應(yīng)仔細(xì)分析項目資金的特點，科學(xué)劃分實行競爭性分配的項目資金類別，對不同類型的項目資金采取不同的競爭方式。對分配對象主要是企業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體、市場化程度較高的專項資金，主要應(yīng)通過市場競爭的方式，確定資金分配對象；對分配對象主要是行政村的專項資金，應(yīng)主要采取“以獎代補(bǔ)”的方式，通過設(shè)定績效目標(biāo)，開展績效評價確定資金分配對象及額度。對項目實施不到位、甚至違規(guī)的行政村或企業(yè)，數(shù)年內(nèi)不得參與競爭性分配；對政策性、基礎(chǔ)性、保障性強(qiáng)的民生類資金暫不宜納入競爭范圍，主要考慮財政投入的均衡性和普惠制。

（三）提升隊伍素質(zhì)

競爭性分配機(jī)制是對財政項目分配方式的改進(jìn)與完善，許多新的理念、手段被運(yùn)用到分配過程，對財政干部的能力提出了更高的要求。為盡快適應(yīng)競爭性分配改革的新環(huán)境，應(yīng)強(qiáng)化對項目資金分配人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)他們準(zhǔn)確把握相關(guān)政策，提升執(zhí)行力。

（四）完善項目儲備

競爭性分配需要較多的基礎(chǔ)項目信息支撐，要完善項目儲備庫，參與競爭的項目不宜根據(jù)申報指南一年一編，應(yīng)在財政支持方向基本穩(wěn)定的前提下，超前謀劃，建立項目儲備庫，把項目選擇的基礎(chǔ)工作前移，提高申報項目的總體水平。

（五）優(yōu)化評審管理

專家評審是實行競爭性分配技術(shù)含量最高的一環(huán)，也是需要精密設(shè)計的一環(huán)，不同類型、專業(yè)精通、政治素質(zhì)過硬的評審隊伍，是確保競爭立項評審公平、公正的主體。專家評審應(yīng)組建政治原則性強(qiáng)、政策運(yùn)用能力強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)高、專業(yè)評審信譽(yù)度高的“專家?guī)臁?，在開展不同類別的專項資金競爭性評審中，引入不同類型的專家進(jìn)行競爭性評審。通過單位和民主推薦，確定專家?guī)烊诉x，提高項目評審質(zhì)量。要進(jìn)一步整合現(xiàn)有績效管理專家資源，細(xì)分不同領(lǐng)域的專家，建立專家檔案。結(jié)合各項目評審專業(yè)性和特殊性的需要，提高專家?guī)斓尼槍π院瓦m用性，必要時要引入社會公眾、新聞媒體等外部機(jī)構(gòu)和人員參與評審過程。

（六）規(guī)范業(yè)務(wù)流程

一是嚴(yán)把資料申報關(guān)。所有申報資料均按送達(dá)時間進(jìn)行登記，超過申報時間節(jié)點送達(dá)的，均視為無效申報。二是嚴(yán)把資格審查關(guān)。對沒有通過資格審查的項目，及時將審查意見反饋給申報方。三是嚴(yán)把現(xiàn)場評審關(guān)。隨機(jī)抽選項目評審人員，所有參與競爭性分配的項目均需專家評審組進(jìn)行評審。在項目評審現(xiàn)場，評審專家獨立打分，評審中不得發(fā)表帶有引導(dǎo)性和傾向性的意見，并邀請紀(jì)檢部門的人員進(jìn)行全程監(jiān)督，確保評審工作的嚴(yán)肅性。四是嚴(yán)把項目公示關(guān)。所有項目申報、評審相關(guān)信息，均按照程序上網(wǎng)公示，接受群眾監(jiān)督，增強(qiáng)公開實效?；谠u審專家均有各自的人際關(guān)系，若競爭方開展公關(guān)活動，將會給競爭性分配帶來一定的負(fù)面影響。為此，競爭標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)計應(yīng)更加科學(xué)精準(zhǔn)，評審人員配置應(yīng)更加嚴(yán)密合理、競爭立項信息應(yīng)透明公開，對項目資金性質(zhì)、金額、支持方向、申報要求、實施方案、評審辦法、績效目標(biāo)、評審結(jié)果等與競爭立項相關(guān)的所有信息，均應(yīng)通過區(qū)級政府網(wǎng)向社會公示，實現(xiàn)項目申報主體與項目主管部門在信息上的對等。

（七）完善評審方式

應(yīng)不斷完善評審方式，對項目擬實施地點進(jìn)行實地查看，并通過現(xiàn)場陳述答辯等方式，提高項目評審的真實性、有效性和科學(xué)性。

（八）堅持績效優(yōu)先

一是擴(kuò)大覆蓋范圍。目前縣級競爭性分配范圍有待進(jìn)一步拓展，需從部分專項資金向所有符合條件的財政專項資金覆蓋，形成財政專項資金競爭性分配改革的大氣候，產(chǎn)生績效優(yōu)先的大效應(yīng)。二是設(shè)定績效目標(biāo)。以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，組織評價工作組或委托第三方對競爭性分配的專項資金實施整體績效評價，并以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向，完善競爭性分配專項資金績效管理機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化競爭性分配專項資金支出結(jié)構(gòu)。為確保競爭分配科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，需同步設(shè)計切實有效的績效激勵機(jī)制，改變以往部門各自閉門評審本單位項目的不合理格局，納入競爭性分配的項目資金，從項目申報到最終評審確定，各項操作流程不再由業(yè)務(wù)部門一家拍板敲定，應(yīng)全程主動接受審計、紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督。三是強(qiáng)化績效導(dǎo)向。由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門確定項目績效指標(biāo)，在設(shè)定一些反映財政資金公共性、引導(dǎo)性的通用指標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合項目特點，設(shè)計一些專業(yè)的量化指標(biāo)，便于精準(zhǔn)評價項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，增強(qiáng)績效評價的可操作性。經(jīng)核實認(rèn)可的項目績效目標(biāo)，應(yīng)通過政府網(wǎng)站向社會公示，并列入競爭性分配的公開招標(biāo)內(nèi)容。根據(jù)擬訂的績效評價指標(biāo)，對項目資金使用情況進(jìn)行跟蹤問效，并將績效評價結(jié)果作為下一年度競爭性分配的重要依據(jù)，增強(qiáng)正向激勵作用，確保績效優(yōu)先，讓績優(yōu)者得實惠。

（作者單位：湖北省襄陽市襄城區(qū)財政局）

責(zé)任編輯：欣文