馬明茹

（中共濱州市委黨校 法學(xué)教研室，山東 濱州 256600）

維護憲法權(quán)威是我們黨鼎力追求的法治目標(biāo)。黨的十九大報告以及十九屆四中全會均將“推進合憲性審查工作”明確為深化全面依法治國的重要制度要求。在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，將堅持依憲治國、依憲執(zhí)政確定為習(xí)近平法治思想的核心要義之一。會議重申了憲法第五條的原則，要求任何主體，無論團體或個人、基層或中央，都有職責(zé)保證憲法實施。合憲性審查作為憲法實施的重要保障，其重要性已經(jīng)達成高度共識。有力有序推進合憲性審查，離不開強有力的政治引領(lǐng)，更需要切實有效的制度與機制保障。

一、合憲性審查的基礎(chǔ)理論

（一）合憲性審查的概念

合憲性審查并非為我國的制度原創(chuàng)，作為舶來概念，它自上世紀(jì)70年代末為我國學(xué)者引進并逐漸引發(fā)關(guān)注。通過分析其內(nèi)涵，可以將概念界定為“特定機關(guān)對有關(guān)規(guī)范性文件或國家機關(guān)履職行為是否符合憲法進行審查判斷的制度”[1]30。合憲性審查通過對審查主體、程序、效力等的制度構(gòu)建，對違憲行為加以糾偏、追責(zé)，從而為憲法精神的實現(xiàn)和憲法權(quán)威的彰顯筑路搭橋。

準(zhǔn)確理解我國的合憲性審查，需要與相關(guān)概念進行學(xué)理區(qū)分。

憲法監(jiān)督權(quán)是全國人大及其常委會保障憲法實施的重要權(quán)力。1954年我國制定首部憲法時就確定了“全國人民代表大會監(jiān)督憲法的實施”，歷經(jīng)近三十年的政治實踐，1982年憲法將監(jiān)督主體進一步擴展至全國人大常委會，自此，憲法監(jiān)督成為正式的制度性安排。合憲性審查是為完善憲法監(jiān)督體系而引入的，是憲法監(jiān)督重要的實踐形態(tài)和制度載體。

與合憲性審查相比，違憲審查傾向于預(yù)設(shè)“違憲”，體現(xiàn)了西方分權(quán)制衡的對抗思維，而合憲性審查一般運用合憲性推定，立場上傾向于對立法或國家機關(guān)行為的信任，體現(xiàn)的是國家機關(guān)分工合作的組織原則，更加符合我國的政治現(xiàn)實。

與憲法監(jiān)督主體相同，備案審查權(quán)也歸屬于全國人大及其常委會，其主要工作是對規(guī)范性文件的合法性、合憲性進行事后抽象的審查，審查內(nèi)容與合憲性審查存在部分重合，可看做合憲性審查的初級實踐，但兩者存在諸多不同。審查范圍上，備案審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋（后文簡稱三規(guī)一條例一解釋）。合憲性審查不限于此，還應(yīng)包括法律、國家機關(guān)行為乃至黨內(nèi)法規(guī)；審查內(nèi)容上，前者審查合法性及合憲性，后者僅為合憲性；審查方式上，前者為抽象的事后審查，后者則將抽象審查和具體審查，以及事前審查與事后審查相結(jié)合，審查方式包含抽象的事前審查、抽象的事后審查以及具體的事后審查。

（二）合憲性審查的意義

1．有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善依憲執(zhí)政

“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”[2]。合憲性審查通過對違憲的糾偏及合憲行為的確認，有助于以法治化的方式加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證執(zhí)政在憲法和法律的框架內(nèi)運行，從而督促其不斷提升執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，完善依憲執(zhí)政這一時代課題。

2.有利于推進憲法實施，維護憲法權(quán)威

現(xiàn)實中少數(shù)立法存在合憲性質(zhì)疑，導(dǎo)致憲法作為根本法的功能無法完全發(fā)揮。合憲性審查通過對規(guī)范性文件做出是否符合憲法的判定，為其后續(xù)糾偏提供依據(jù)，并且能強化立法機關(guān)恪守憲法規(guī)定、 踐行憲法理念的意識，從而保證法律體系的和諧統(tǒng)一。通過合憲性審查的制度運轉(zhuǎn)，為憲法武裝上“牙齒”，消除其實施過程中的種種障礙，使憲法贏得普遍尊崇，進而維護其權(quán)威。

3.有利于保障公民基本權(quán)利

列寧曾言:“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”[3]50。 無論是憲法對公民基本權(quán)利的直接表述，還是對公權(quán)力的賦予、保障及限制，其根本目的都是為了保障基本權(quán)利的順利實現(xiàn)。因此，“合憲”本身就具有保障公民基本權(quán)利的內(nèi)涵，而“違憲”則是對公民權(quán)利的減損。合憲性審查不僅確保規(guī)范性法律文件與憲法精神的一致，保證所制定的法律文件符合人民利益，也能暢通法治框架內(nèi)公民表達訴求的路徑，是公民基本權(quán)利保障的憲法性救濟渠道。

（三）合憲性審查歷史溯源

從制度發(fā)展來看，1982年憲法確立了憲法監(jiān)督制度，中國法治從此開始了長達30多年的合憲性探索。同時，該憲法設(shè)置了備案審查機制，將備案對象限定于地方性法規(guī)和民族自治地方的立法，之后歷經(jīng)1990年——2005年的制度建設(shè)，《法規(guī)規(guī)章備案條例》《中華人民共和國立法法》《司法解釋備案審查工作程序》相繼出臺，備案審查范圍不斷擴展，中國共產(chǎn)黨對于維護憲法權(quán)威、推進憲法實施的認識也逐漸深化。2012年12月，習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話中多次提及并強調(diào)“保證憲法實施”，黨的十八屆四中全會要求“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”“加強備案審查制度和能力建設(shè)”，十九大首次部署“合憲性審查”這一工作機制，由此合憲性審查開始朝向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。2018年憲法修正案將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”?！蛾P(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》將推進合憲性審查明確為其六項主要工作職責(zé)之一。2018年8月24日習(xí)近平總書記出席中央全面依法治國委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，重申“加強憲法實施和監(jiān)督”的要求。2019年10月十九屆四中全會將“加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作”作為保證憲法全面實施的機制做出進一步部署。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議確立了習(xí)近平法治思想，并將“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”作為其核心要義之一，要求任何主體，無論團體或個人、基層或中央，都有職責(zé)保證憲法實施。

從30多年的歷史回溯中可以得知，我國合憲性審查制度歷經(jīng)憲法監(jiān)督、備案審查、合憲性審查等一系列探索，逐漸形成了一種開放性框架下的復(fù)合式憲法監(jiān)督體系。

（四）我國合憲性審查研究綜述

黨的十九大之前對憲法實施監(jiān)督的相關(guān)研究主要集中在設(shè)置何種符合國情的憲法監(jiān)督制度。自黨的十九大報告確定“合憲性審查”這一表述開始，研究則轉(zhuǎn)向如何激活合憲性審查制度。主要集中為：合憲性審查的基礎(chǔ)理論，我國合憲性審查制度運行現(xiàn)狀及存在的問題、完善進路等方面。

對于合憲性審查的范圍，胡錦光將其限于“憲法以下的法律文件”[4]23；駱正言則指出審查對象還應(yīng)涵蓋“國家機關(guān)的行為”[5]114；王鍇則從合憲與合法的關(guān)系入手，指出兩者在“審查內(nèi)容上的差異”[6]14-15。

針對現(xiàn)有合憲性審查制度，諸多學(xué)者進行了批判性研究。多數(shù)主張應(yīng)建立事前合憲性審查程序，以彌補以事后審查為主的現(xiàn)有制度缺陷。如邢斌文、任喜榮建議進行“立法過程中的合憲性控制”[7]234-235；朱學(xué)磊總結(jié)以英國為代表的英聯(lián)邦國家在正式立法前即進行合憲性審查的經(jīng)驗，建議“將工作開展提前至立法草案審議工作中”[8]130。

對如何完善現(xiàn)有合憲性審查制度，陳征、李想認為“當(dāng)務(wù)之急是將法律作為合憲性審查對象”[9]57；任喜榮則主張將憲法解釋作為推進合憲性審查的核心動力[10]3-17。程序方面，秦前紅等著名憲法學(xué)者對合憲性審查程序完善開展專門研究；胡錦光就何主體有權(quán)啟動合憲性審查程序[11]29-37進行了研究，并專門論及了其“過濾機制”問題[12]64-81；范進學(xué)建議制定專門的程序法以規(guī)范合憲性審查工作的開展[13]62-73。

二、我國合憲性審查制度運行現(xiàn)狀及存在的問題

合憲性審查作為一項制度，雖然于十九大才被明確，但就審查內(nèi)容看，其在實踐中以備案審查的方式早已運行，歷經(jīng)30多年的發(fā)展，已成為制度化的基本形態(tài)。

（一）合憲性審查的制度安排

1.合憲性審查的提請主體及范圍

依據(jù)現(xiàn)有法律，合憲性審查的啟動分為兩類，分別對應(yīng)不同的提請主體。

主動啟動，又區(qū)分為批準(zhǔn)與備案。前者特指五個自治區(qū)人大制定的自治法規(guī)，須報經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后才可生效，后者三規(guī)一條例一解釋無須批準(zhǔn)，但要在公布之日起30日內(nèi)報全國人大常委會備案。

請求啟動，區(qū)分為要求與建議。依據(jù)《中華人民共和國立法法》第99條，前者提請主體為中央國家機構(gòu)與省級人大常委會，提出審查要求后全國人大常委會必須進行審查。除此之外的機關(guān)、團體、個人則有權(quán)提出審查建議，由全國人大常委會研究決定是否進入審查程序。在合憲性審查工作推進過程中，公民的審查建議呈現(xiàn)遞增趨勢。現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012至2016年，全國人大法工委共收到公民、組織提出的審查建議443 件，2017年度為1084 件，2018年又增至1229件。

綜合相關(guān)法律，目前的備案審查范圍包括三規(guī)一條例一解釋。全國人大法工委《關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》明確將推動所有規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。

2.合憲性審查的方式

法律文件生效前的預(yù)防性審查。如前所述，各自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例在報全國人大常委會批準(zhǔn)時，后者依職權(quán)對其是否合憲進行的審查即為此類。

法律文件生效后的原則審查。備案審查即屬于此類，還包括前文提及的主體所提出的審查要求或建議。

3.合憲性審查的程序

依據(jù)《中華人民共和國立法法》，全國人大專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)通過向制定機關(guān)提出書面審查意見、研究意見或召開聯(lián)合審查會議的形式開展審查，制定機關(guān)須在2月內(nèi)按所提意見自行修改或廢止；若不予修改，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由其決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。第101條還明確了對于審查結(jié)果的公開公示要求?？傮w而言，審查程序更注重內(nèi)部的溝通協(xié)商，督促制定機關(guān)自行糾正，而非直接強制改變或撤銷。

從審查形式看，最初確立的是主動審查，即全國人大常委會在法規(guī)備案過程中進行的有選擇性的審查。2000年《中華人民共和國立法法》在制定時引入被動審查，由法定國家機關(guān)提出審查要求及其他主體書面提出審查建議。2015年《中華人民共和國立法法》新增條款又重新強調(diào)了主動審查，最終確立為如今混合化的審查形式。

（二）合憲性審查存在的問題

1.合憲性審查的提請主體

如前所述，合憲性審查提請主體有兩類，然而到目前為止，第一類主體即中央國家機關(guān)與省級人大常委會從未提起過合憲性審查要求，而第二類主體中公民提交合憲性審查建議的情形卻屢見不鮮。特定國家機關(guān)向全國人大常委會提出合憲性審查要求，相較審查建議更有效、有力，而此項權(quán)力的怠于行使，會導(dǎo)致憲法實施無法置于有效監(jiān)督之中。另外，現(xiàn)行法規(guī)對公民的提請權(quán)利未加限定，這勢必會導(dǎo)致審查機關(guān)不堪重負而影響合憲性審查的效果。

2.合憲性審查的范圍

依據(jù)《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國監(jiān)督法》規(guī)定，合憲性審查限于三規(guī)一條例一解釋，全國人大常委會制定的法律則被排除在外。雖然根據(jù)目前的憲法監(jiān)督體系設(shè)計，由法律的制定主體自己審查自己似有不妥，但將所有憲法之下的規(guī)范性文件納入合憲性審查范圍，是推動憲法實施的題中之義。法律依據(jù)憲法制定，自然應(yīng)受憲法監(jiān)督，審查法律是否合憲是合憲性審查的必然要求，若僅僅著眼于法律之下的規(guī)范性文件，則不可避免會產(chǎn)生制度空擋，折損制度效能，難以徹底防范潛在的立法風(fēng)險。另外，黨內(nèi)法規(guī)是否需要接受合憲性審查也亟待厘清。

3.合憲性審查的方式

從前文分析可知，目前的合憲性審查僅針對行政法規(guī)之下的規(guī)范性法律文件。審查方式為事前的預(yù)防性審查和抽象的原則審查，內(nèi)容側(cè)重于下位法是否與上位法沖突，即其是否合法、合憲。就前者而言，自治條例和單行條例須經(jīng)批準(zhǔn)生效，其合法、合憲性審查過程嚴(yán)格、規(guī)范，因此事前的預(yù)防性審查作用發(fā)揮較為充分，而備案審查占絕大多數(shù)的抽象原則審查，囿于待審查規(guī)范數(shù)量龐大，審查過程相當(dāng)程度屬于走過場，且審查的內(nèi)部運作導(dǎo)致監(jiān)督缺失，信息公開度不盡如人意。另外，規(guī)范是否違憲，很多情況下在施行過程中才會被發(fā)覺，或者現(xiàn)實情況的變化導(dǎo)致規(guī)范違憲。諸如此類，違憲與否只能在具體案件中被公眾所感受，而具體案件審查方式的缺乏必將影響公民相應(yīng)的權(quán)利保障，對其權(quán)利的傷害直接而明顯。

4.合憲性審查的程序

一是缺乏篩選機制。隨著提交審查案例的增多，審查機關(guān)勢必面臨很大壓力?，F(xiàn)有規(guī)定中對案例取舍缺乏篩選機制，也沒有案例分流的程序設(shè)計，會影響合憲性審查的及時、有效實施。二是缺乏細致的公開公示規(guī)則，未將合憲性審查的啟動、內(nèi)容、結(jié)果等情況向社會公布。這一程序的缺失不利于公眾對合憲性審查工作的監(jiān)督，影響憲法權(quán)威。

5.憲法解釋程序機制

合憲性審查的有效運行離不開憲法解釋。對憲法規(guī)范含義的準(zhǔn)確理解是判斷法律文件或國家機關(guān)履職行為是否合憲的前提。我國憲法明確規(guī)定全國人大常委會解釋憲法。十八屆四中全會明確要求“健全憲法解釋程序機制”，十九屆四中全會進一步要求“落實憲法解釋程序機制”?，F(xiàn)實情況是全國人大常委會憲法解釋的實踐并不多見，且缺少對啟動主體、適用程序等的明確規(guī)定，導(dǎo)致憲法解釋在實踐中適用效果不佳。

三、合憲性審查制度的完善

（一）強化合憲性審查相關(guān)立法

合憲性審查工作的運作需要一系列制度規(guī)范對程序加以建構(gòu)。既往相關(guān)制度規(guī)定主要集中在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監(jiān)督法》《中華人民共和國立法法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》以及《對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》。可以說，其主要環(huán)節(jié)已經(jīng)初步做到了有章可循，然而，現(xiàn)有規(guī)范仍存在級別低與尚未體系化的缺憾。就級別而言，合憲性審查工作的具體規(guī)則均為內(nèi)部文件式的工作制度，效力有待提高，且內(nèi)容并不為公眾熟知。因此有必要制定專門法律，對審查的原則、范圍、方式、程序等明確規(guī)定，以完善工作機制，推動合憲性審查工作向制度化方向發(fā)展。而對于尚未體系化這一缺憾而言，需要在現(xiàn)有制度規(guī)程之上，對合憲性審查加以系統(tǒng)化安排并創(chuàng)新、整合相關(guān)制度，通過制定憲法監(jiān)督基本法對其進行頂層設(shè)計。

（二）明確合憲性審查的基本原則

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。2020年11月中央全面依法治國工作會議強調(diào)“堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，這是黨的十九大報告明確“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”在全面依法治國層面的必然要求，作為法治內(nèi)在要求的合憲性審查自然也應(yīng)自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是推進合憲性審查工作的基本要求。在構(gòu)建合理的合憲性審查制度的進程中遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)，符合依法治國的內(nèi)在邏輯，確保制度運行的正確方向，順利推進合憲性審查的理論發(fā)展與實踐探索。

二是在人民代表大會制度框架內(nèi)推進合憲性審查?，F(xiàn)行憲法明確憲法監(jiān)督的主體為全國人大及其常委會。作為憲法監(jiān)督體系必要實踐形態(tài)和載體的合憲性審查，也自然不得突破現(xiàn)有框架。憲法和法律委員會是在人大框架下對合憲性審查的組織機構(gòu)，其將來工作的進一步推進也必須遵循憲法的制度設(shè)計，而不能超脫于人大制度之外。

三是合憲性推定原則。這也是合憲性審查這一名稱確定的初衷。如前文所述，合憲性審查傾向于對立法或國家機關(guān)行為的信任，體現(xiàn)的是國家機關(guān)分工合作的組織原則。因此在審查結(jié)論做出之前，不能將被審查的規(guī)范性文件或國家機關(guān)履職行為認定為違憲。此原則是為了督促審查機構(gòu)要對審查對象的實際情況進行深入分析，最終做出有說服力的審查結(jié)論，以保證認定過程的客觀性。

（三）明確憲法與法律委員會的結(jié)構(gòu)定位

憲法與法律委員會的職責(zé)定位是影響制度運行效果的直接因素。憲法與法律委員會作為既有法律委員會的擴展，仍舊隸屬于全國人大，是其之下設(shè)立的十個專門委員會之一。全國人大常委會作為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》確立的日常行使憲法監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)，因其事務(wù)繁雜，無法直接進行合憲性審查而由特定機構(gòu)承擔(dān)。從隸屬關(guān)系上，該委員會是協(xié)助全國人大及其常委會開展合憲性審查的內(nèi)部工作部門，為其憲法監(jiān)督權(quán)的行使提供專業(yè)、日常和制度化的支撐。但其所做出的審查結(jié)論經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)前，不產(chǎn)生實際法律效力。

《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》明確將憲法和法律委員會的工作職責(zé)設(shè)定為“統(tǒng)一審議法律草案、推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳”。盡管“推進合憲性審查”這一職責(zé)已被單獨列明，但不可避免與其他工作緊密結(jié)合，融入到法律的制定、修改、解釋、行政執(zhí)行、憲法實施監(jiān)督各環(huán)節(jié)。因此 “統(tǒng)一審議法律草案中的合憲性審查、備案審查中的合憲性審查、執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中的合憲性審查、選舉活動中的合憲性審查以及憲法解釋中的合憲性審查”[14]65都應(yīng)歸屬于憲法和法律委員會的職權(quán)范圍。

（四）合理界定合憲性審查的范圍及啟動主體

1.審查范圍

（1）法律及其之下的所有規(guī)范性法律文件

法律由全國人大及其常委會制定，在憲法統(tǒng)帥下，成為各地、各部門制定法規(guī)的上位法依據(jù)。一旦法律違憲，適用過程必然直接損害公民權(quán)益，對我國法治體系的危害極大。因此，作為憲法之下的規(guī)范性文件，法律與其他法規(guī)一道被納入合憲性審查范圍，是推進合憲性審查制度建設(shè)的關(guān)鍵。另外，十八屆四中全會決定提出要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，而現(xiàn)有備案審查的內(nèi)容就包含了其是否合憲，承擔(dān)部分合憲性審查的功能。依此邏輯，其他的規(guī)范性文件包括法律也應(yīng)納入合憲性審查的范圍，而不能僅限于國務(wù)院制定的行政法規(guī)、設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)以及民族自治地區(qū)制定的自治條例和單行條例。

（2）特定的國家行為，如某些職務(wù)行為和重大決策行為。特定國家行為，不僅涉及國家權(quán)力運行，也與公民基本權(quán)利密切相關(guān)。長遠看，如果不將此類行為納入合憲性審查，有?！吨腥A人民共和國憲法》對公民基本權(quán)利的保障理念。同時，審查特定國家行為是否符合憲法，也是新時代全面從嚴(yán)治黨的需要，是營造良好政治生態(tài)，把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的必然選擇。

（3）黨內(nèi)法規(guī)。“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動” 是《中國共產(chǎn)黨章程》的明確要求，2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的重要原則。因此，將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查實屬必然。而且黨內(nèi)法規(guī)雖然歸屬于中國特色社會主義法治體系，但其與法律體系分屬不同范疇，無法適用合法性審查，只能通過合憲性審查來確保其法治上的正當(dāng)，以促進黨內(nèi)法規(guī)的良性發(fā)展。

2.啟動主體

結(jié)合合憲性審查實踐，可將啟動主體區(qū)分為三類：

兩類屬于被動審查:一是國務(wù)院等中央國家機構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會，有權(quán)提出合憲性審查要求，二是第一類之外的其他主體包括公民個人可以書面提出審查建議。公民享有審查建議權(quán)既符合法理，也是監(jiān)督權(quán)行使的題中之義。為保證現(xiàn)有審查機關(guān)合憲性審查的有效運行，對公民啟動合憲性審查的限制條件可以考慮設(shè)定為：規(guī)范性法律文件直接侵害當(dāng)事人由憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，且當(dāng)事人窮盡所有救濟方式仍無法獲得救濟。

在主動審查方面，憲法監(jiān)督機關(guān)的工作機構(gòu)認為規(guī)范性法律文件不符合憲法，可以提出審查建議，申請啟動合憲性審查程序。將來憲法和法律委員會審議法律草案、法規(guī)等規(guī)范性文件時存在合憲性質(zhì)疑，便可以此方式提請啟動審查。

（五）健全合憲性審查程序機制

1.篩選機制

合理的篩選機制分為兩步：一是作為過濾機制的合法性審查；二是作為篩選機制的案例選擇。首先，對審查建議所涉及的規(guī)范性法律文件作合法性審查，將僅存在合法性質(zhì)疑的案例排除在外，以減輕審查機關(guān)的預(yù)期壓力，然后由審查機構(gòu)對符合合憲性質(zhì)疑的案例進行選擇?？紤]到權(quán)利救濟應(yīng)以法律救濟為主，合憲性審查為輔，合憲性審查機構(gòu)僅需要挑選典型的重大案例加以審查，從而做到既可以簡化分流，又能保證充分的憲法監(jiān)督。

2.審查方式

吸納抽象審查及具體審查的優(yōu)勢并將其有機結(jié)合。抽象審查體現(xiàn)在事前送審、備案及執(zhí)法檢查等環(huán)節(jié)，審查機構(gòu)可以對尚未頒布的法律文件、生效法律文件及法律實施中的合憲性問題進行監(jiān)督。具體的合憲性審查則是公民基本權(quán)利受侵犯后，提請審查機關(guān)就案件所涉規(guī)范性法律文件是否合憲加以辨明。通過多元化的審查方式，實現(xiàn)對規(guī)范性文件的事前、事中、事后監(jiān)督，保障合憲性審查的有效實施[15]3。

3.公開及反饋原則

保證程序公開。對于合憲性審查的具體情況及進度，及時在全國人大網(wǎng)站公布，幫助公眾了解審查主題、論點論據(jù)、結(jié)論等；對于審查中的爭議，確保各方主體充分參與并表達意見；建立憲法實施報告制度，定期編寫實施報告并公之于眾，接受社會公眾監(jiān)督。

完善反饋機制。對于合憲性審查建議，不僅要做到件件有回復(fù)，而且對反饋的期限、內(nèi)容等進一步規(guī)范，對法律文件是否合憲做出充分說明，并以正式的審查結(jié)論代替簡單的工作性答復(fù)。

4.審查結(jié)論形式及效力

全國人大及其常委會所做合憲性審查結(jié)論分為合憲與違憲。根據(jù)前文啟動主體的不同做如下細化：一類是被動審查時的結(jié)論形式。合憲結(jié)論根據(jù)具體情況區(qū)分為完全合憲、合憲但警告（被審查法律文件需要對特定情況附加或排除適用）、合憲但限期改正（立法符合憲法，但適用不當(dāng)）；違憲結(jié)論分為立法違憲及適用違憲，前者針對被審查法律文件本身，后者針對法律文件的適用過程。另一類是主動審查時的結(jié)論形式，包括批準(zhǔn)、不予批準(zhǔn)、責(zé)令修改、撤銷，其中前兩種適用于經(jīng)批準(zhǔn)才生效的自治條例和單行條例。另外在適用時注重推動“撤銷”結(jié)論的實際運作以強化合憲性審查的實效。

以上結(jié)論由全國人大及其常委會發(fā)布，一經(jīng)做出即發(fā)生普遍效力，一旦被確定違憲，相關(guān)法律文件全部或部分內(nèi)容即自始無效。

（六）健全憲法解釋程序機制

健全憲法解釋程序機制，一是需要賦予合憲性審查機關(guān)以憲法解釋權(quán)，二是制定《憲法解釋程序法》，合理設(shè)定憲法解釋請求權(quán)的享有主體、解釋案審議及表決規(guī)則、解釋案的格式及名稱、解釋案的效力及公布主體等，以規(guī)范憲法解釋權(quán)，保障合憲性審查有序開展。

《中華人民共和國憲法》作為具有最高法律效力的根本法，是所有組織與個人的行為準(zhǔn)則，也是中國特色社會主義法律體系、國家行為乃至中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的根本遵循。合憲性審查這一制度設(shè)置，是彰顯憲法效力，推進全面依法治國的必然要求。構(gòu)建富有實效的合憲性審查制度，推進合憲性審查工作，需要立足國情，從立法、審查原則、審查范圍及主體、審查程序等方面完善現(xiàn)有制度安排，以保障憲法的全面貫徹實施和憲法實效的充分發(fā)揮。