監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄探析

左德起，郭沙沙

（1.深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 518060；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488）

監(jiān)察體制改革將大部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)給監(jiān)察機關(guān)，形成了職務(wù)犯罪中“監(jiān)察為主，檢察為輔”的格局。關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄問題，監(jiān)察制度和刑事訴訟制度的規(guī)定存在較大差異?！侗O(jiān)察法》和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）初步確立了職務(wù)犯罪案件關(guān)聯(lián)案件“并案為主，分案為輔”模式；而在刑事訴訟制度中，行之有效的是“主罪機關(guān)為主”模式①。職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度是提高反腐成效的核心問題，如果設(shè)計不合理，會影響我國反腐目標(biāo)的實現(xiàn)。故統(tǒng)一《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件標(biāo)準(zhǔn)，并合理劃定監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的調(diào)查范圍是目前《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》銜接中的重要問題。

基于此，本文在分析《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的基礎(chǔ)上，提出合理的關(guān)聯(lián)案件管轄標(biāo)準(zhǔn)及具體制度安排，以期提高我國反腐的法治化水平，這在理論和實踐上具有重大意義。

一、職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄的現(xiàn)狀

雖然監(jiān)察體制改革之后監(jiān)察機關(guān)成為反腐敗犯罪的調(diào)查主體，但是刑事訴訟法仍然保留了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。這一改革使得查辦職務(wù)犯罪的主體呈現(xiàn)出二元化，同時由于兩類主體在辦理職務(wù)犯罪時法律依據(jù)不同，導(dǎo)致職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄也出現(xiàn)不同規(guī)定。因此，有必要深入分析刑事訴訟制度與監(jiān)察制度關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄的制度安排，發(fā)現(xiàn)各制度存在的問題，這樣才能為其完善提供方向。

（一）檢察機關(guān)與公安機關(guān)管轄交叉規(guī)則

刑事訴訟法只規(guī)定了職能管轄原則，并沒有對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄作出明確規(guī)定。但2012 年六部委頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《六部委規(guī)定》）對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄作出了規(guī)定，確立了相對分案管轄原則——主罪機關(guān)為主偵查，并且還確立了“職責(zé)范圍內(nèi)并案管轄原則”②。2019 年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也確立了上述兩種管轄規(guī)則③。通過對法律制度的梳理可以了解到，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體涉及檢察機關(guān)與公安機關(guān)時，交叉管轄規(guī)則為相對分案管轄與并案管轄模式并存。

1.相對分案模式——主罪機關(guān)主導(dǎo)模式

職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的相對分案模式可以避免絕對分案模式產(chǎn)生的弊端。例如，在絕對分案的模式下，檢察機關(guān)偵查相關(guān)瀆職案件時，如果相關(guān)原案的偵查尚未終結(jié)或者未開始，那么瀆職本罪的偵查只能擱置，導(dǎo)致瀆職犯罪的偵查效率降低。同時瀆職犯罪的證據(jù)可能會因為原案的不當(dāng)拖延而消失，不利于有效追訴瀆職犯罪[1]。而相對分案模式強調(diào)次罪機關(guān)對主罪機關(guān)的配合，可以有效提高辦案效率，使案件得到迅速偵破。此外，相對分案模式可以保障辦案的專業(yè)化，促進司法人員的職業(yè)化。但“主罪機關(guān)為主偵查”模式仍然存在不可忽視的弊端。

（1）由于主罪既可能是檢察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件，也可能是公安機關(guān)辦理的普通刑事案件，這就導(dǎo)致在后一種情形下，檢察機關(guān)要配合公安機關(guān)的辦理，這種情形不僅與我國目前進行的“檢察引導(dǎo)偵查”改革精神不符，而且忽視了職務(wù)犯罪案件的辦理規(guī)律，不利于職務(wù)犯罪的查處。因為職務(wù)犯罪案件的特點就決定了職務(wù)犯罪偵查要遵循“快”和“智”的規(guī)律[2]?！翱臁笔侵冈谧疃痰臅r間內(nèi)進行證據(jù)的收集和事實的調(diào)查，否則稍有不慎，就會走漏風(fēng)聲，進而導(dǎo)致嫌疑人逃跑、毀滅證據(jù)等不利于案件偵破的后果；“智”主要體現(xiàn)在偵查技巧和策略方面，檢察機關(guān)通過查辦職務(wù)犯罪的“原罪”或“后罪”間接地獲取嫌疑人實施職務(wù)犯罪證據(jù)，從而突破職務(wù)犯罪嫌疑人的心理防線，實現(xiàn)偵查的最佳效果。目前這種模式否定了職務(wù)犯罪偵查應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)律，使得職務(wù)犯罪案件的偵查復(fù)雜化，使得一些行之有效的偵查謀略在職務(wù)犯罪案件的偵查中無法使用。

（2）主罪和次罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不是很明確，并且相關(guān)機關(guān)在案件偵查之初也不能進行準(zhǔn)確辨別。對于關(guān)聯(lián)性非常緊密的案件來說，強行區(qū)分主次不利于案件的辦理。基于這種管轄模式所展現(xiàn)的缺陷，司法實踐中探索出協(xié)商模式及專案組模式，但是前者面臨取證合法性之詰難，后者缺乏制度性保障，且在辦案考評機制的影響下，協(xié)助方的積極性不高[4]。

2.職能范圍內(nèi)并案管轄模式

大多數(shù)學(xué)者認為目前的刑事訴訟制度關(guān)于職務(wù)犯罪案件的管轄只存在上述一種管轄原則。其實不然，《六部委規(guī)定》中的第3 條就確立了并案管轄原則，前提是在各機關(guān)的“職責(zé)范圍內(nèi)”，但是該規(guī)定并未對這種并案管轄的具體實施與執(zhí)行建立程序性保障制度，導(dǎo)致該制度無法得到落實。

（1）“職能范圍內(nèi)”的具體涵義究竟是什么，在規(guī)定中并未進行明確，而理論上也有不同的看法。一種觀點認為，職能范圍的劃分應(yīng)當(dāng)以職能管轄為界限[3]，由于檢察機關(guān)的任務(wù)是偵查職務(wù)犯罪，故其不能對屬于公安機關(guān)管轄的刑事案件進行偵查。這種看法其實限縮了并案管轄的案件適用范圍，其本質(zhì)上仍然支持分案處理模式，不承認這種并案模式。還有觀點認為，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的偵查就屬于“職能范圍內(nèi)”。雖然2000 年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于加強瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》也明確了檢察機關(guān)可以對本屬于公安機關(guān)管轄的案件進行并案偵查④，但這一規(guī)定由于沒有具體的操作細則，實踐中很少適用，而且這種規(guī)定實際上突破了現(xiàn)行法律中關(guān)于立案管轄的規(guī)定，違背了程序法定原則[4]。

（2）《六部委規(guī)定》導(dǎo)致各辦案機關(guān)均享有并案管轄權(quán)，在各機關(guān)均行使這種并案管轄權(quán)，或一機關(guān)想行使并案管轄權(quán)而另一機關(guān)不同意時，應(yīng)如何處理這個問題在《六部委規(guī)定》中并沒有后續(xù)的解決辦法。由于并案管轄制度缺乏程序保障措施，故司法實踐針對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的交叉管轄，主要采取的是“主罪機關(guān)主導(dǎo)”的相對分案管轄模式。

（二）監(jiān)察機關(guān)與其他偵查機關(guān)的管轄交叉規(guī)則

《監(jiān)察法》第34 條第2 款確立了“以監(jiān)察機關(guān)為主”的分案管轄模式，即被調(diào)查人涉及其他普通刑事犯罪的，一般應(yīng)以監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查為主，其他機關(guān)予以協(xié)助。同時《試行規(guī)定》第20 條還確立了監(jiān)察并案管轄原則，即監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件進行并案管轄。這兩種管轄交叉模式不僅適用于監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)存在管轄交叉的情形，而且適用于監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間存在管轄交叉的情形，這在最高人民檢察院頒布的《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》中得到了確認?？梢?，對于監(jiān)、檢兩機關(guān)管轄的案件存在關(guān)聯(lián)關(guān)系時，確立了監(jiān)察機關(guān)并案處理或者以監(jiān)察調(diào)查為主的分案模式⑤。

這種以監(jiān)察機關(guān)并案為主，分案為輔的模式為職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄問題提供了一種新的處理模式。首先，監(jiān)察機關(guān)并案處理模式符合職務(wù)犯罪調(diào)查規(guī)律，是目前提高職務(wù)犯罪偵破能力與水平的現(xiàn)實選擇。其次，以監(jiān)察為主的分案管轄模式可以避免因主從罪區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確所帶來的弊端，同時可以防止互相推卸責(zé)任，提高職務(wù)犯罪調(diào)查效率。但是這兩種模式在制度設(shè)計上存在不精細之缺陷。例如，監(jiān)察制度并未對并案管轄的案件范圍作出嚴格區(qū)分，由于并案管轄在一定程度上突破了職能管轄原則，如果對監(jiān)察機關(guān)并案管轄的案件范圍不做出嚴格限制，不僅與其承擔(dān)的反腐職能不相符合，而且有濫用監(jiān)察權(quán)之嫌。此外，對于并案管轄后強制措施與調(diào)查措施的運用，被調(diào)查人權(quán)利保障等問題均未作出詳細安排。對于分案管轄的案件范圍，《監(jiān)察法》只是確定了被調(diào)查人犯數(shù)罪之情形，其他不宜由監(jiān)察機關(guān)并案管轄的關(guān)聯(lián)案件未納入到這一范圍內(nèi)，對于分案管轄模式下的《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》程序銜接問題也未進行規(guī)定。

二、職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄確定的遵循

作為新生的監(jiān)察管轄制度，其內(nèi)容與刑事訴訟管轄具有天然的聯(lián)系，這為《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》管轄制度的有效銜接提供了根本指導(dǎo)。為實現(xiàn)反腐的決定性勝利，彰顯打擊職務(wù)犯罪的程序公正，職務(wù)犯罪案件的管轄制度應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟的管轄原則及其基本理論。只有明確職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度所應(yīng)遵循的原則及理論，才能為制度的完善提供基本指導(dǎo)。

（一）原則性與靈活性相結(jié)合

任何制度的實施都存在原則性與靈活性，原則性是人們處理問題時必須遵循的準(zhǔn)則，靈活性是指根據(jù)具體情況作出變更，兩者相統(tǒng)一是堅持辯證唯物主義在實際工作中運用的具體體現(xiàn)。管轄制度也是如此。職能管轄是我國刑事訴訟法確立的最基本原則，體現(xiàn)了憲法“分工負責(zé)”的精神，這是各機關(guān)各司其職，提高辦案精細化的前提，同時也是防止某一機關(guān)濫用權(quán)力的前提。但司法實踐面臨的情況是復(fù)雜多變的，當(dāng)關(guān)系密切的兩個案件分別由不同機關(guān)辦理時出現(xiàn)拖延訴訟效率，不利于偵查犯罪時，則應(yīng)當(dāng)對職能管轄制度作出變通，這也是我國司法解釋確立“主罪機關(guān)為主”，相對分案模式及“職能范圍內(nèi)并案處理”的要義所在，這些具體制度的設(shè)計，體現(xiàn)了靈活性原則的核心。因此，監(jiān)察制度在構(gòu)建、完善監(jiān)察案件管轄制度時也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，提高反腐調(diào)查能力與水平。

（二）程序正義原則

程序符合正義標(biāo)準(zhǔn)使得其具備一種內(nèi)在善的品質(zhì)，從而符合最低限度的公正與合理性[5]，程序正義的內(nèi)容包括程序參與、程序中立、程序及時性、終結(jié)性等方面。管轄是邁向?qū)嶓w正義的第一步。例如，首先應(yīng)明確管轄標(biāo)準(zhǔn)，否則會出現(xiàn)哄搶或推諉案件的行為，導(dǎo)致程序的內(nèi)在價值得不到體現(xiàn)。其次，在案件管轄機關(guān)發(fā)生變更時，應(yīng)保障訴訟參與人，特別是被追訴人的知情權(quán)和異議權(quán)，使其有權(quán)參與到這一程序事項中，這是程序參與原則的核心內(nèi)容，也是尊重訴訟主體及其人格的體現(xiàn)。最后，審查管轄異議的主體應(yīng)保持最基本的中立性，管轄問題應(yīng)得到及時終結(jié)等。故管轄制度的設(shè)計不僅應(yīng)當(dāng)考慮有效追究犯罪之目的，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人權(quán)保障之理念。

（三）訴訟經(jīng)濟理念

“人類任何活動無不是受經(jīng)濟性原則支配，意圖以最小的成本獲得資源的最優(yōu)配置”[6]。并且理論界已形成一種共識：程序的經(jīng)濟性同程序的內(nèi)在價值與外在價值一樣，都是評價刑事訴訟程序時所要考慮的重要標(biāo)準(zhǔn)[5]。故任何制度的設(shè)計必須考慮到司法資源的承受能力和合理配置，否則會產(chǎn)生程序失靈問題。這對于管轄制度來說也不例外，在設(shè)計管轄制度時應(yīng)當(dāng)將便利原則與經(jīng)濟原則進行合理衡量，防止訴訟資源的浪費，特別是在不同機關(guān)處理的案件存在密切關(guān)系，分案處理會導(dǎo)致偵查（調(diào)查）工作重復(fù)時，更應(yīng)當(dāng)考慮訴訟經(jīng)濟理念。

三、監(jiān)察改革下職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度

從上述分析可知，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度因調(diào)查（偵查）主體的不同而存在差異，這種二元模式會造成法律適用的沖突與混亂。例如，在分案管轄的模式下，檢察機關(guān)偵查部分職務(wù)犯罪案件時，如果發(fā)現(xiàn)其管轄的案件部分涉及到監(jiān)察機關(guān)也可以管轄的，檢察機關(guān)是按照“主罪機關(guān)主導(dǎo)”原則主導(dǎo)職務(wù)犯罪調(diào)查，由監(jiān)察機關(guān)配合，還是根據(jù)《監(jiān)察法》確立的管轄模式，由監(jiān)察機關(guān)為主導(dǎo)呢？雖然在檢察機關(guān)頒布的解釋中，確立的是“以監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查”，但是在“主罪機關(guān)主導(dǎo)”之規(guī)定仍然有效，且未明確兩種司法解釋存在沖突時優(yōu)先適用哪種解釋的情況下，檢察機關(guān)適用這一規(guī)則并不存在違法情形，檢察機關(guān)可能出于部門利益及偵查需要而適用這一規(guī)則，但這又與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)有所沖突。此外，這種二元模式忽視了職務(wù)犯罪案件辦理的本質(zhì)，因為不論職務(wù)犯罪的調(diào)查（偵查）主體是誰，職務(wù)犯罪的偵查特點和規(guī)律都沒有發(fā)生性質(zhì)的變化。

因此，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善不應(yīng)僅涉及到監(jiān)察主體，更應(yīng)從全局層面進行考察，否則針對反腐問題的制度改革會因偵查主體的不同而呈現(xiàn)出一種割裂狀態(tài)。同時也會引起監(jiān)察制度與刑事訴訟制度之間的不協(xié)調(diào)，增加了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》銜接難度。因此，有必要針對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件構(gòu)建統(tǒng)一的管轄制度。即“以監(jiān)察（檢察）并案為主，以相對分案模式為輔”的模式。從上述論述可知，不論是單一絕對并案還是相對分案模式都存在一定的缺陷。例如絕對并案未考慮到各機關(guān)職能分工的不同，導(dǎo)致并案機關(guān)的偵查能力下降；相對分案模式中主從罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，并且對關(guān)聯(lián)程度非常密切的案件進行分案也不利于職務(wù)犯罪的高效處理?？梢?，應(yīng)當(dāng)采用并案與分案并存的模式。

1.以監(jiān)察（檢察）為主體的并案模式

這種并案管轄模式可以彌補《六部委規(guī)定》中因并案主體不明確而產(chǎn)生爭搶并案辦案權(quán)的局面。雖然《六部委規(guī)定》中也確立了辦案機關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)并案處理其他機關(guān)的案件，但并沒有明確規(guī)定職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的具體并案主體，導(dǎo)致這一制度因缺乏制度保障而沒有適用的余地。而這種明確并案主體的并案模式不僅可以解決上述問題，還尊重了職務(wù)犯罪案件的辦理規(guī)律，可以提高反腐效果，與我國建立集中、高效、統(tǒng)一的反腐敗目標(biāo)相一致。

2.以監(jiān)察（檢察）為主調(diào)查的相對分案管轄模式

這種分案辦理模式可以維護《憲法》及《刑事訴訟法》規(guī)定的分工負責(zé)原則，保障各機關(guān)在其職能范圍和專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)高質(zhì)量完成對犯罪行為的查處。并且“以監(jiān)察（檢察）為主，其他機關(guān)給予配合”的模式可以避免對主從罪的區(qū)分，提高辦案效率。有效解決因辦案機關(guān)難以區(qū)分主從罪而使案件陷入僵局，及因主從罪在案件辦理過程中發(fā)生變化帶來程序轉(zhuǎn)換而影響辦案效率的問題。

（二）細化監(jiān)察（檢察）并案模式的規(guī)范適用

雖然監(jiān)察制度確立了監(jiān)察并案模式，但是并未對并案調(diào)查的案件范圍作出明確界限，存在監(jiān)察機關(guān)濫用并案權(quán)之嫌。此外，監(jiān)察制度并未對并案管轄的程序作出細致安排，如并案審批主體，被并案調(diào)查人員是否享有異議權(quán)等，這不利于指導(dǎo)監(jiān)察實踐。另外，由于監(jiān)察程序與刑事偵查程序在設(shè)計理念和制度安排方面存在很大差異，監(jiān)察機關(guān)如何能夠保障被調(diào)查人合法權(quán)益也是并案管轄制度需要特別考慮的問題，否則監(jiān)察并案制度的合理性將會受到質(zhì)疑。

1.明確監(jiān)察并案管轄的適用范圍

根據(jù)《試行規(guī)定》第20 條第2 款的規(guī)定⑥，監(jiān)察機關(guān)將可以并案的關(guān)聯(lián)案件分為以下幾類：被調(diào)查人除涉嫌職務(wù)犯罪之外，還有其他普通刑事犯罪；共同犯罪人是職務(wù)犯罪的共犯；多人實施的犯罪與職務(wù)犯罪存在關(guān)聯(lián)。理論上則將與職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)的案件分為三類：瀆職犯罪的原案，互涉案及職務(wù)犯罪的后案[2]。但是，上述關(guān)聯(lián)案件并不是都適合并案處理。例如，職務(wù)犯罪的后案中的作偽證罪就不適合并案處理，因為證人在作證之后翻供的，或者辯護人的辯護策略與內(nèi)容都與辦案機關(guān)的利益存在直接的對抗，如果辦案機關(guān)為快速破案而以刑事追究威脅報復(fù)律師和證人，不僅會違背刑事訴訟法精神，而且可能會造成冤假錯案。另外，案件雖然有關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)關(guān)系不是特別緊密，分別管轄不會影響職務(wù)犯罪的調(diào)查時，也不應(yīng)當(dāng)并案處理。如果并案調(diào)查的案件范圍過于寬泛，不僅會造成監(jiān)察機關(guān)權(quán)力過于膨脹，而且也會與其承擔(dān)的反腐職能不符。

因此，可以從以下三個方面限制監(jiān)察并案管轄的案件范圍：首先，關(guān)聯(lián)案件應(yīng)當(dāng)與職務(wù)犯罪行為有關(guān)系，即兩者之間存在因果關(guān)系，例如瀆職犯罪的原案與瀆職犯罪之間就存在明顯的因果關(guān)系。這里要注意，在被調(diào)查人犯數(shù)罪的情形下，只要其他犯罪與職務(wù)犯罪行為不存在因果關(guān)系時，就不宜并案處理。其次，與職務(wù)犯罪主體存在關(guān)聯(lián)的犯罪，例如職務(wù)犯罪的共同犯罪。最后，并案處理有利于查明案件真相，提高調(diào)查效率，這是并案管轄的核心。只有同時具備上述三項條件，才可以進行并案處理。此外，還應(yīng)明確禁止并案處理的情形，相關(guān)監(jiān)察制度應(yīng)該明確不宜由監(jiān)察機關(guān)并案的關(guān)聯(lián)犯罪。

2.明確檢察并案的范圍

監(jiān)察體制改革并沒有完全剝奪檢察機關(guān)偵查職務(wù)犯罪的權(quán)力。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)對司法人員在訴訟過程中的非法拘禁、刑訊逼供等行為享有偵查權(quán)⑦，并且《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》明確了檢察機關(guān)可以管轄的罪名范圍⑧。因此，如何確定檢察機關(guān)并案管轄范圍也是不可忽視的問題。檢察機關(guān)管轄職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的范圍應(yīng)當(dāng)參照上述確定監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件范圍的規(guī)定。這種統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)不僅可以與現(xiàn)行監(jiān)察制度進行有效銜接，還有利于法制統(tǒng)一化目標(biāo)的實現(xiàn)。

但值得關(guān)注的問題是當(dāng)檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)管轄的案件出現(xiàn)交叉時，檢察機關(guān)能否并案處理監(jiān)察機關(guān)的案件？例如，檢察機關(guān)偵查的瀆職犯罪的原案一般都是貪污犯罪，只有在查明貪污事實的情況下，瀆職罪的辦理才會更容易一些。目前關(guān)于監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)職能交叉問題的規(guī)定只在檢察機關(guān)頒布的《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。這一文件規(guī)定，當(dāng)檢察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件中涉及監(jiān)察機關(guān)管轄的案件時，經(jīng)協(xié)商，認為全案由監(jiān)察機關(guān)管轄更合適的，檢察機關(guān)應(yīng)撤案，將材料全部移交給監(jiān)察機關(guān)。但是文件并未明確當(dāng)由檢察機關(guān)并案處理更合適時，是否可以由檢察機關(guān)并案偵查。理論上有觀點認為在職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件中，應(yīng)賦予“監(jiān)察機關(guān)單向并案權(quán)”[7]，即其他偵查機關(guān)不得對監(jiān)察機關(guān)的案件進行并案處理。

當(dāng)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體涉及到公安機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)時，監(jiān)察機關(guān)并案處理有利于反腐目標(biāo)的實現(xiàn)，這具有合理性與合目的性。但當(dāng)互涉案涉及到監(jiān)察與檢察兩個主體時，這種觀點是站不住腳的。因為在職務(wù)犯罪案件的辦理中，不論辦理主體發(fā)生何種變化，也不論職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體是誰，其最終目的都是有效打擊腐敗犯罪，只要是有利于這一目標(biāo)就可以由檢察機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)來并案處理。不能因為監(jiān)察機關(guān)是反腐主體，就斷定其在查處職務(wù)犯罪方面的能力一定比檢察機關(guān)強。而且，既然立法在法律層面上保留了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，那么就說明這部分職務(wù)犯罪的偵查由檢察機關(guān)來行使更為合適，因為檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，其在監(jiān)督過程中要比監(jiān)察機關(guān)更容易發(fā)現(xiàn)和處理這些犯罪，這也是立法對職務(wù)犯罪的辦理主體確立二元模式的依據(jù)所在。因此，在職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的辦理機關(guān)涉及到監(jiān)察與檢察兩類主體時，應(yīng)有條件地賦予檢察機關(guān)對監(jiān)察案件并案處理的權(quán)力。也這是說，經(jīng)兩主體協(xié)商，全案由檢察機關(guān)管轄更有利于查處腐敗案件時，應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)并案處理。

3.完善并案處理中的程序問題⑨

（1）建立上級監(jiān)察機關(guān)并案審批程序，由上一級監(jiān)察機關(guān)來決定是否有并案處理的必要。監(jiān)察并案不僅擴大了監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)，增加了其濫用權(quán)力的風(fēng)險，而且對被調(diào)查人的辯護權(quán)保障力度下降，故應(yīng)當(dāng)嚴格設(shè)置內(nèi)部審批程序。另外，對監(jiān)察機關(guān)撤銷關(guān)聯(lián)案件的處理決定，也應(yīng)經(jīng)過上級監(jiān)察機關(guān)的審批，這可以防止其消解國家刑罰權(quán)。（2）監(jiān)察機關(guān)作出并案處理決定前，應(yīng)聽取其他偵查機關(guān)的意見。這種溝通可以避免因不同機關(guān)同時立案而產(chǎn)生浪費司法資源的現(xiàn)象。如果其他偵查機關(guān)不同意并案處理的，應(yīng)當(dāng)報請共同的上級機關(guān)協(xié)調(diào)確定[8]。（3）監(jiān)察機關(guān)應(yīng)嚴格遵循《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的適用對象之規(guī)定，不得擴大其適用范圍。

（三）完善監(jiān)察為主的相對分案模式

通過上文分析可知，并非所有的與職務(wù)犯罪有關(guān)聯(lián)的案件都適合并案處理，所以相對分案模式也有存在必要。我國《監(jiān)察法》第34 條第2 款確立了以監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的相對分案模式⑩。但這種模式的案件范圍僅包括被調(diào)查人犯數(shù)罪的情形，不包括上述論述的不宜并案處理的罪名，并且監(jiān)察制度對《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間的相關(guān)程序如何進行銜接等問題未作出明確回應(yīng)。因此，有必要對這種模式進行細化。

1.擴大相對分案模式的案件適用范圍，將上述職務(wù)犯罪的部分后案以及關(guān)聯(lián)性比較低的案件納入到該模式中。例如，被調(diào)查人除涉嫌貪污罪外，還涉及故意殺人罪名時，應(yīng)將后一罪行的偵查交給公安機關(guān)，因為故意殺人罪與貪污罪的關(guān)聯(lián)性很低，其既不是貪污罪的后案也不是原案，所以沒有必要將兩者并案，否則會影響監(jiān)察機關(guān)查辦貪污罪的效率，并且也與其職能不相符合。對上述兩類案件的分案處理體現(xiàn)了對其他機關(guān)專業(yè)性的尊重，也是對“分工負責(zé)”原則的堅守。

2.合理銜接偵查措施與調(diào)查措施。在這種以監(jiān)察為主的相對分案模式中，不能同時對被追訴人采取調(diào)查措施與刑事強制措施。因為同一被追訴人不能同時滿足兩種不同措施的要求，而且這種做法也不符合監(jiān)察為主的制度設(shè)計。在這種模式下，偵查措施的采用與否主要是出于配合調(diào)查措施之目的，在調(diào)查措施可以保障案件順利進行時，應(yīng)避免重復(fù)使用偵查措施，這也是訴訟經(jīng)濟原則的要求。但是在監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，偵查可以相繼采取措施保障其所偵查案件的順利進行。

3.應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)察機關(guān)與其他偵查機關(guān)的溝通機制。這種溝通不僅包括是否分案處理更適宜方面，而且還包括在決定分案處理后，兩機關(guān)如何針對不同犯罪情況協(xié)調(diào)辦案進度，避免兩機關(guān)在移送審查起訴時，因時差過大而影響案件處理情況[7]。

四、完善職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的權(quán)利保障制度

（一）賦予并案被追訴人異議權(quán)

我國刑事訴訟管轄異議制度主要針對法院的審判管轄，被告人認為受理案件的法院沒有管轄權(quán)的，可以在庭前會議中提出異議。被追訴人是否可以對職能管轄提出異議，立法并未明確。關(guān)于是否賦予職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的被追訴人管轄異議權(quán)，在理論上存在不同看法。一種觀點認為，確定管轄的主要考慮因素是案件辦理的便利性，因此不應(yīng)賦予被追訴人針對職能管轄提出異議的權(quán)利[7]。另有觀點認為，監(jiān)察制度在設(shè)計時應(yīng)賦予被追訴人管轄異議權(quán)，并明確第三方裁決機制[8]。

筆者認為第一種觀點體現(xiàn)了確立管轄制度時應(yīng)遵循的訴訟經(jīng)濟原則，但卻忽視了程序正義原則。管轄制度是一種純粹的程序，因此，其制度設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)程序正義中最核心的內(nèi)容，即程序參與權(quán)，否則該制度本身的公正性會受到質(zhì)疑[9]。除此之外，賦予并案管轄中被追訴人管轄異議權(quán)有現(xiàn)實的基礎(chǔ)和背景。如果監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件范圍擴大，那么更多被追訴人會因此成為調(diào)查階段的訴訟客體。例如，行賄罪的調(diào)查主體本來應(yīng)是公安機關(guān)，行賄罪的被追訴人在刑事訴訟中可以正常享有辯護權(quán)。但案件進入監(jiān)察程序時，被追訴人在調(diào)查程序中無權(quán)獲得律師的幫助，訴訟權(quán)利受到大幅度削減，以至于成為監(jiān)察調(diào)查的訴訟客體，這與我國加強辯護權(quán)保障水平的改革目標(biāo)相悖。因此，當(dāng)并案會給被告人的辯護權(quán)帶來嚴重影響的情況下，應(yīng)當(dāng)允許被追訴人對并案的合理性提出異議。

（二）保障并案被追訴人的律師辯護權(quán)

由于律師不介入監(jiān)察體制中的調(diào)查程序，所以有必要重視職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件中并案管轄下被調(diào)查人的辯護權(quán)保障問題。

關(guān)于加強調(diào)查階段被調(diào)查人辯護權(quán)保障的措施，理論界已有相當(dāng)充分的研究，例如允許辯護律師的介入、引進值班律師制度或者限制律師會見次數(shù)等方案[10]。但這些方案始終未在國家監(jiān)察委出臺的文件中有所體現(xiàn)，從現(xiàn)在的反腐形勢來看，在監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中引進這一制度仍有難度。因此筆者認為在監(jiān)察機關(guān)并案處理的情況下保障關(guān)聯(lián)案件被追訴人的辯護權(quán)不受削減是當(dāng)務(wù)之急。因為如果因案件管轄的主體不同而對被追訴人權(quán)利保障水平不同，會使當(dāng)事人對這種調(diào)查程序公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，也會削弱我國辯護權(quán)改革的成果。雖然《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在具體制度設(shè)計方面存在不同，但是，對被調(diào)查人的權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)作出類似的安排。即在這類并案管轄的案件中，也應(yīng)允許值班律師為其提供法律幫助，值班律師應(yīng)在其被采取留置措施后介入調(diào)查程序。根據(jù)2019 年“兩高三部”頒布的《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導(dǎo)意見》第12 條的規(guī)定，值班律師享有閱卷和會見權(quán)。因此，值班律師可以為被追訴人提供更多有效的法律幫助。這種制度安排可以平衡懲罰犯罪與保障被追訴人辯護權(quán)的目標(biāo)，這一制度安排是目前最有可能實現(xiàn)的，在時機成熟的情況下可以全面引進辯護律師介入調(diào)查程序的制度。

職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善不僅關(guān)系著我國反腐敗成效，而且對《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》有效銜接的意義重大。因此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度，確立監(jiān)察（檢察）并案為主，分案為輔的管轄制度，這既契合職務(wù)犯罪的辦案規(guī)律，又保障法制統(tǒng)一性。此外，還應(yīng)遵循管轄原則和程序正義理念完善該模式下的具體制度設(shè)計，以此提高我國治理腐敗犯罪的法治化水平。

注釋：

①《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第3 條。

②《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第1 條和第3 條。

③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第18 條。

④《關(guān)于加強瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》第9 條第3款：國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察部門立案偵查。

⑤《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》第三部分。

⑥《試行規(guī)定》第20 條第2 款：具有下列情形之一的，國家監(jiān)察委員會可以在職責(zé)范圍內(nèi)并案調(diào)查：（一）一人犯數(shù)罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的公職人員還實施其他犯罪的；（四）多人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明事實的。

⑦《刑事訴訟法》第19 條第2 款。

⑧《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》第一部分。

⑨這種程序性措施的完善同樣適用于檢察機關(guān)并案管轄的情形，在此不再贅述。

⑩《監(jiān)察法》第34 條第2 款：被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。