黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度：歷程、邏輯與啟示

摘 要：黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是特定黨組織經(jīng)程序制定的，用于對黨組織工作、活動和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎懲、保障的行為規(guī)范。從運作方向上看，監(jiān)督保障法規(guī)經(jīng)歷了自上而下的機(jī)制建立時期、自下而上的制度探索時期和多方平衡的體系確立時期。在內(nèi)部關(guān)系方面，法規(guī)經(jīng)歷了從孤立建設(shè)到整體推進(jìn)的發(fā)展過程，協(xié)同性不斷加強(qiáng)。監(jiān)督保障法規(guī)演進(jìn)的理論邏輯是圍繞黨的政治路線充實制度內(nèi)容，歷史邏輯是以黨內(nèi)監(jiān)督為起點延展制度體系，實踐邏輯是探索組織與個體的平衡關(guān)系。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度;黨內(nèi)監(jiān)督;黨內(nèi)保障

中圖分類號：D26 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）12-0073-03

2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上宣布黨在依規(guī)治黨的進(jìn)程中取得重要成就：形成了“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，即在黨章之下分設(shè)黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障法規(guī)制度的“1+4”基本框架。其中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是特定黨組織經(jīng)程序制定的用于對黨組織工作、活動和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎懲、保障的行為規(guī)范，具有約束、激勵和保障功能，可細(xì)分為監(jiān)督、審查、處理、關(guān)懷激勵、權(quán)利保障、工作保障六個類別[1]35-42，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中起著至關(guān)重要的作用。

監(jiān)督保障法規(guī)制度是黨百年制度探索的產(chǎn)物，但學(xué)界目前尚未對其發(fā)展史進(jìn)行梳理，對其中某一類法規(guī)的單一線索梳理也難以解釋整個制度板塊的內(nèi)部互動關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要在黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史學(xué)習(xí)教育中堅定制度自信[2]162。遵照相關(guān)論述，本文嘗試在黨內(nèi)法規(guī)的沿革史中回溯監(jiān)督保障法規(guī)這條線索的理論淵源與演變進(jìn)程，明晰制度變遷的內(nèi)在邏輯，以豐富當(dāng)前制度建設(shè)的理性思考。

一、革命時期：建立自上而下的約束機(jī)制

中國共產(chǎn)黨自成立起就面臨生存與斗爭的外部壓力，以集中制和鐵的紀(jì)律為特征的列寧主義黨建原則，在十月革命后為中國共產(chǎn)黨人所認(rèn)同。外部壓力與俄共范例推動黨形成嚴(yán)格自我約束機(jī)制，并外化為監(jiān)督保障法規(guī)的制度表征。這一時期的總特征包括：首先，黨內(nèi)文件已經(jīng)開始出現(xiàn)以監(jiān)察督促為主要內(nèi)容的監(jiān)督類制度，以違紀(jì)判定為主要內(nèi)容的審理類制度，以紀(jì)律處分為主要內(nèi)容的處理類制度，以保護(hù)黨員為主要目標(biāo)的權(quán)利保障類制度，以規(guī)范黨務(wù)工作為主要目標(biāo)的工作保障類制度，和以調(diào)動全黨積極性為目標(biāo)的關(guān)懷激勵類制度。其次，法規(guī)在形式上最初以條款、章節(jié)的形式零散地出現(xiàn)在各種類型的文件中，并隨制度建設(shè)的成熟獨立為專門法規(guī)。最后，在內(nèi)部關(guān)系方面，法規(guī)經(jīng)歷了從孤立建設(shè)到協(xié)同建設(shè)的發(fā)展過程，出現(xiàn)整體性的萌芽。

第一，建設(shè)以自上而下監(jiān)督約束為主功能的法規(guī)。黨自成立起就開始借助法規(guī)開展黨內(nèi)監(jiān)督的實踐。中共一大至四大的綱領(lǐng)與各項決議案，有多處明確提出上級對下級黨組織的財物、活動、政策進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，如黨員的書報宣傳、國會活動等行為也要“絕對受中央監(jiān)督，不得自主”[3]148;中央還下發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》將巡視制度化，在秘密斗爭的狀態(tài)下通過制度手段加強(qiáng)集中，提升中央的領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)調(diào)巡視員“對中央負(fù)絕對責(zé)任，保證地方黨部對國際和中央路線百分百執(zhí)行”[4]374-378。

監(jiān)督約束需要以紀(jì)律處分的強(qiáng)制力做后盾。懲戒措施直到二大黨章才首次出現(xiàn)，懲戒層次的豐富則經(jīng)歷了更加漫長的過程，到六大逐漸細(xì)化為改組、指責(zé)、警告、臨時取消重要工作、留黨察看、開除等多種手段。黨還針對特定問題出臺專門處理規(guī)定，如1926年頒布《中共中央擴(kuò)大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，要求洗刷“在經(jīng)濟(jì)問題上吞款、揩油的”投機(jī)腐敗分子[5]348。

第二，監(jiān)督保障法規(guī)制度建設(shè)逐漸從急用先立模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉磸?fù)適用模式。毛澤東同志在六屆六中全會為監(jiān)督全黨以統(tǒng)一行動而提出黨內(nèi)法規(guī)概念，與此前單純將監(jiān)督措施寫入黨內(nèi)法規(guī)的實踐有所不同，此時毛澤東同志從認(rèn)識上將監(jiān)督法規(guī)視作推動黨內(nèi)關(guān)系走上正軌的長期規(guī)范，而非臨時動議或通知。此后，黨的監(jiān)督保障工作開始依靠更具有延續(xù)性的條例、規(guī)則、規(guī)定，逐漸擺脫對指令、通告等即時性命令文件的依賴。

第三，實踐需求催生監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部制度關(guān)聯(lián)。審查程序法規(guī)最初發(fā)育較為遲晚，直至中共五大，黨章才提出對違紀(jì)案件要“依合法手續(xù)審查之”，短期忽視作為鏈接環(huán)節(jié)的審查程序曾產(chǎn)生一定負(fù)面影響。因此，延安時期黨開始強(qiáng)化規(guī)范動作，制定法規(guī)要求審查程序討論和決定黨員違紀(jì)問題必須“收集旁證材料以昭慎重”，公布決定時黨員本人應(yīng)盡可能在場[6]692。在指導(dǎo)原則上，黨開始將權(quán)利保障與激勵關(guān)懷理念植入監(jiān)督法規(guī)，以“懲前毖后，治病救人”代替“殘酷斗爭，無情打擊”，強(qiáng)調(diào)要愛護(hù)、關(guān)心犯錯誤的黨員干部，幫助他們重新為黨的事業(yè)所用，實現(xiàn)監(jiān)督法規(guī)指導(dǎo)原則的蛻變。

革命時期黨的權(quán)利保障法規(guī)除規(guī)定選舉、表決權(quán)外，也開辟了救濟(jì)權(quán)利，為黨員留出上訴辯護(hù)渠道以矯正紀(jì)律處分可能出現(xiàn)的過失[7]440。黨的工作保障類法規(guī)建設(shè)緊密圍繞保密原則，面對白色恐怖和頻發(fā)的叛徒告密事件，制定《中共中央秘密工作委員會關(guān)于秘密工作基本規(guī)則》等奠定保密工作基礎(chǔ)的法規(guī)，交通、檔案、文書、情報類工作法規(guī)與保密法規(guī)相互交織，保障了黨在秘密狀態(tài)下的工作運轉(zhuǎn)[8]270。

二、建設(shè)時期：進(jìn)行自下而上的制度探索

新中國成立后，黨圍繞鞏固與建設(shè)政權(quán)的重要任務(wù)開展監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)。其特點主要有：在新中國成立后漸趨穩(wěn)定的政治環(huán)境下開始調(diào)動群眾監(jiān)督的積極性;繼續(xù)拓展實用主義這一延續(xù)自革命年代的優(yōu)良傳統(tǒng);開始探索利用監(jiān)督保障法規(guī)作為國家治理的工具。

首先，從運作方向上看，監(jiān)督保障法規(guī)在保證集中的基礎(chǔ)上不斷拓寬自下而上的動能。黨內(nèi)監(jiān)督、審理、處理類法規(guī)開辟了群眾利益表達(dá)的渠道，如要求在黨媒報刊上公開地向人民進(jìn)行批評和自我批評[9]316，在監(jiān)察工作中把群眾檢舉控告和人民來信來訪作為工作依靠之一。黨內(nèi)也不斷強(qiáng)化同級和下級監(jiān)督，授予各級地方監(jiān)察委員會更方便地向上級乃至中央檢舉違法亂紀(jì)的權(quán)利[10]53。法規(guī)建設(shè)的新突破對于密切黨群關(guān)系、發(fā)揚黨內(nèi)民主具有極為重要的意義。

其次，從法規(guī)形式上看，監(jiān)督保障法規(guī)的實用性進(jìn)一步凸顯。這一時期黨內(nèi)法規(guī)歸屬黨的政策文件，更多地以決定、指示、通知等形式出現(xiàn)，通過中央批轉(zhuǎn)、會議通過的報告也帶有法規(guī)效力。為了照顧普通黨員與人民群眾的法規(guī)理解能力，黨在新中國成立后嘗試探索克制法規(guī)體量的傾向，黨內(nèi)法規(guī)的篇幅隨群眾動員力度的提升而壓縮，如中共九大將黨章從原有的60條壓縮至12條;1958年《黨的監(jiān)察工作方法四十四條》把對監(jiān)察工作的要求凝練成諸如“對敵人要狠，對同志要和”等44句原則。

再次，從規(guī)法關(guān)系上看，監(jiān)督保障法規(guī)主動嵌入國家法治之中，與國家法律共同發(fā)揮公權(quán)力約束的作用。1953年的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，規(guī)定了黨中央對政府系統(tǒng)各部門決策的直接監(jiān)督，這是繼1948年強(qiáng)化對軍隊黨組織的監(jiān)督后，黨在執(zhí)政條件下進(jìn)一步處理中央層級黨政關(guān)系的實踐[11]231。監(jiān)督保障法規(guī)還賦予監(jiān)察委員會處理黨員違反國家法律和法令的行為[12]329，強(qiáng)化了對黨員違紀(jì)違法行為的威懾。

最后，黨在建設(shè)時期還有意識地搭建監(jiān)督與保障法規(guī)的互動關(guān)系。黨的約束型法規(guī)為權(quán)利和工作保障類法規(guī)的執(zhí)行提供支持，八大黨章規(guī)定，侵害黨員權(quán)利就是違反黨的紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分[13]230，這是黨章首次將侵犯黨員權(quán)利納入紀(jì)律懲處范圍。

黨在建設(shè)時期主要從監(jiān)督方向、執(zhí)行實用性與黨規(guī)國法關(guān)系等角度對黨的監(jiān)督保障法規(guī)開展有益的制度探索。這一階段的法規(guī)建設(shè)既受國內(nèi)外形勢影響，又與國家建設(shè)等多重因素相互交織，在后期產(chǎn)生一定曲折，但總的來看延續(xù)了革命年代實用主義的優(yōu)良傳統(tǒng)，又開展了向規(guī)范主義過渡的嘗試，為黨在改革時期進(jìn)一步走入制度治理的軌道奠定了良好基礎(chǔ)。

三、改革時期：確立多方平衡的法規(guī)體系

進(jìn)入改革開放新時期后，黨內(nèi)法規(guī)探索建立更穩(wěn)定的監(jiān)督制約機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨員先進(jìn)性、純潔性建設(shè)的任務(wù)更為凸顯，要求監(jiān)督保障法規(guī)發(fā)揮更突出的作用。新時期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)推動法規(guī)進(jìn)一步完善。特別是黨的十八大以來，監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)走上快車道，為全面從嚴(yán)治黨提供了堅實制度保障。

在運作方向上，監(jiān)督保障法規(guī)確立多方平衡的運行機(jī)制。改革前的遺留問題使黨意識到自下而上的監(jiān)督必須有規(guī)可依、有集中指導(dǎo)以避免無序。因此，新時期第一部黨章要求黨“在高度民主的基礎(chǔ)上實行高度的集中”，不刻意突出上下級的某一端。其次，法規(guī)強(qiáng)調(diào)明確區(qū)分并依靠“黨內(nèi)監(jiān)督”與“人民監(jiān)督”[14]1189。最后，遵循習(xí)近平總書記關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子等重要論述，黨修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，在程序上保障黨員的監(jiān)督、批評建議權(quán)。目前，黨內(nèi)監(jiān)督體系的動能主要來自自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級監(jiān)督。

在規(guī)法關(guān)系方面，黨規(guī)與國法在監(jiān)督保障領(lǐng)域厘清邊界，圍繞共同目標(biāo)發(fā)揮各自制度優(yōu)勢。“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”[15]147，制度和法律在改革時期的地位逐漸提升，黨法概念從黨的政策中分化出來，成為與治國手段相對應(yīng)的治黨工具。黨內(nèi)法規(guī)依舊需要監(jiān)督、制約、處分黨員違紀(jì)違法行為，但不再替代國法制裁，二者在事實上拉開距離。遵循習(xí)近平總書記關(guān)于“黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對自己提出更高要求”[16]436的論述，2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》刪去與法重合部分，突出對紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法的強(qiáng)調(diào)，彰顯黨員相對于公民在遵規(guī)守紀(jì)方面的先進(jìn)性。國家陸續(xù)制定《保守國家秘密法》《檔案法》，相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)入有國法可依的階段，監(jiān)督保障法規(guī)以黨政聯(lián)文形式繼續(xù)發(fā)揮影響。

在系統(tǒng)性方面，監(jiān)督保障法規(guī)加快了縱向整合、確立體系的進(jìn)程。這一時期法規(guī)經(jīng)歷了從單行法規(guī)向主干法規(guī)、法規(guī)體系的演化。黨內(nèi)接連為巡視、信訪、考核、重大事項報告等監(jiān)督手段立規(guī)建制，并出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為主干法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》將改革開放以來黨在立案、搜證、審理等環(huán)節(jié)的審查類法規(guī)整合統(tǒng)攝。除黨的工作保障類法規(guī)尚未出臺主干法規(guī)外，紀(jì)律處分條例、問責(zé)條例、權(quán)利保障條例、黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法、黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例都已將監(jiān)督保障法規(guī)下的子類制度進(jìn)行整合。

在協(xié)同性方面，監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部的有機(jī)關(guān)聯(lián)越來越顯著。監(jiān)督類法規(guī)負(fù)責(zé)監(jiān)督威懾，審查類法規(guī)承接監(jiān)督的線索調(diào)查，處理類法規(guī)依照審查結(jié)果進(jìn)行懲處，監(jiān)督、處理類法規(guī)也建立對紀(jì)檢辦案人員的內(nèi)控機(jī)制，防止“燈下黑”。權(quán)利保障類法規(guī)細(xì)化監(jiān)督權(quán)，提供了自下而上的監(jiān)督力量。公文備案與黨內(nèi)統(tǒng)計也作為特定形式的黨內(nèi)監(jiān)督手段，減少信息不對稱導(dǎo)致的權(quán)力私用空間。關(guān)懷激勵類法規(guī)構(gòu)建了黨內(nèi)容錯糾錯機(jī)制與表彰機(jī)制，強(qiáng)化約束的同時為黨員提供正向引領(lǐng)和試錯空間，激勵黨員作為。約束型法規(guī)也為保障、激勵型法規(guī)提供保護(hù)，一切侵犯權(quán)利、干擾工作、濫用激勵的行為都要受到黨紀(jì)懲處。

四、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的發(fā)展邏輯

監(jiān)督保障法規(guī)在黨的百年制度建設(shè)史中形成了自身的演變邏輯，主要包括：以黨建工具論為主要內(nèi)容的理論邏輯，以黨內(nèi)監(jiān)督為起點的歷史邏輯，探索組織與個體平衡關(guān)系的實踐邏輯。

1.圍繞政治路線充實制度內(nèi)容，是法規(guī)發(fā)展的理論邏輯。作為“人民群眾在特定歷史時期為完成特定歷史任務(wù)的一種工具”[13]133，黨需要圍繞階段性任務(wù)確立政治路線，監(jiān)督保障法規(guī)是政治路線在相關(guān)領(lǐng)域的映射與落實。一方面，法規(guī)制度把政治紀(jì)律放在首位，目的是確保黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實[17]16-17;法規(guī)的建設(shè)重點和目標(biāo)導(dǎo)向也帶有鮮明時代特征。另一方面，“技術(shù)工作政治化”的要求貫穿各個時期黨務(wù)工作保障法規(guī)建設(shè)，要求黨內(nèi)檔案、信息、統(tǒng)計等技術(shù)工作與黨的整個任務(wù)聯(lián)系起來[18]11-14，如建設(shè)時期檔案工作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)革命服務(wù);改革年代黨內(nèi)信息簡報工作的定位是為黨委決策科學(xué)化、民主化提供智力支持。

2.以黨內(nèi)監(jiān)督為起點延展制度體系，是法規(guī)發(fā)展的歷史邏輯。監(jiān)督保障法規(guī)自建設(shè)起就將監(jiān)督全黨行為、確保令行禁止擺在首要位置，其他法規(guī)衍生于監(jiān)督類法規(guī)這條主線，經(jīng)歷了從被動架構(gòu)關(guān)聯(lián)到主動探索協(xié)同的過程。為確保制度的威懾力，懲戒處理類法規(guī)緊隨監(jiān)督法規(guī)而建設(shè)。處理類法規(guī)在執(zhí)行中遇到瓶頸，催生各個時期規(guī)范審查和權(quán)利保障法規(guī)的需求。黨的十八大以來，各類監(jiān)督保障法規(guī)均加速建設(shè)，但從數(shù)量上看，監(jiān)督、審查、處理類法規(guī)占監(jiān)督保障法規(guī)70%以上[1]39，板塊內(nèi)部仍存在不平衡現(xiàn)象，需要加快補(bǔ)齊短板。遵循這一歷史邏輯，必須增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)部的協(xié)同性，確保法規(guī)間相互支撐。一方面，制定或修改法規(guī)要充分考慮制度間的聯(lián)動作用，防止法規(guī)內(nèi)部沖突。另一方面，要補(bǔ)齊制度短板，加快保障型法規(guī)建設(shè)，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總要求，即“使實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”[16]441。

3.探索組織與個體的平衡關(guān)系，是法規(guī)發(fā)展的實踐邏輯。約束與保障型法規(guī)的互動，反映黨組織和黨員的關(guān)系。監(jiān)督保障法規(guī)的發(fā)展經(jīng)驗表明，自上而下的約束集中過強(qiáng)會難以保障黨員權(quán)利，刻意放大自下而上的民主也不利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組織權(quán)力與個體權(quán)利的博弈應(yīng)找到均衡點，這要求不斷提升法規(guī)內(nèi)容的精細(xì)化程度，加強(qiáng)法規(guī)解釋明確違紀(jì)判定的尺度，打通黨內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的渠道，走出一條堅持群眾路線又不搞群眾運動的新路徑，向更多主體賦予監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建多元平衡的監(jiān)督體系等。

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