劉曉豹

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010018）

1 問題的提出

環(huán)境影響評價集中體現(xiàn)了預(yù)防原則，這一制度通過分析、預(yù)測、評估建設(shè)或者規(guī)劃項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，進(jìn)而提出如何預(yù)防、避免不良影響的措施，同時提出替代措施。[1]根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）及《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（生態(tài)環(huán)境部令〔2018〕第1號）之規(guī)定，礦山企業(yè)在礦產(chǎn)資源開采前均應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評價報告書（以下簡稱環(huán)評報告）。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色礦山建設(shè)中環(huán)境影響評價的展開為視角，其原因在于，首先，內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭資源豐富，在煤炭資源開采過程中，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分履行環(huán)境影響評價義務(wù)。根據(jù)綠色礦山建設(shè)中社區(qū)和諧的要求，應(yīng)當(dāng)重視公眾參與，這是環(huán)境民主的重要體現(xiàn)。其次，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為少數(shù)民族地區(qū)，環(huán)境利用行為應(yīng)當(dāng)將民族因素考慮其中，如在草原牧區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采過程中，環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)考慮少數(shù)民族對于草原保護(hù)的習(xí)慣。再次，環(huán)境影響評價作為一種預(yù)防性措施，公眾參與將如何影響環(huán)境影響評價的實施，是否可以實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的初衷。因此本文從內(nèi)蒙古自治區(qū)的實際出發(fā)，分析綠色礦山建設(shè)過程中環(huán)境影響評價如何切實實現(xiàn)公眾參與。

2 綠色礦山建設(shè)環(huán)境影響評價公眾參與的必要性

《環(huán)評法》第5條之規(guī)定，鼓勵公眾通過適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)評，第11條要求編制環(huán)評報告的過程中，對于涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會，聽取相關(guān)人群對于環(huán)評報告草案的意見。這一條文的內(nèi)容規(guī)定了環(huán)評報告編制過程中的公眾參與。為了進(jìn)一步落實環(huán)評過程中的公眾參與，2018年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），該辦法詳盡的規(guī)定了環(huán)評過程中公眾參與的要求。下文將對環(huán)境影響評價公眾參與的必要性進(jìn)行分析，但所做的分析并不僅僅是針對于內(nèi)蒙古自治區(qū)而展開，對于任何建設(shè)項目或規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)保障公眾參與。

首先，公眾參與是環(huán)境民主的必然要求。環(huán)境民主賦予了社會公眾在環(huán)境管理及相關(guān)事務(wù)中有參與和決策的資格，由此可以實現(xiàn)依靠群眾保護(hù)環(huán)境。[2]我國作為人民民主專政的社會主義國家，人民作為國家的主人，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)，亦應(yīng)實現(xiàn)民主，公眾參與使得公眾可以通過一定的方式表達(dá)其對于建設(shè)項目對于環(huán)境可能產(chǎn)生影響的訴求，事先防范，降低由于缺少事先溝通引發(fā)社區(qū)不和諧的可能。

其次，公眾參與是環(huán)境法治的有力保障。公眾參與促使建設(shè)單位積極履行環(huán)評義務(wù)的外在約束，根據(jù)《辦法》的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制環(huán)評報告后7個工作日內(nèi)公開相關(guān)信息，征求公眾意見不得少于10個工作日。這些規(guī)定通過設(shè)定具體的時限，要求建設(shè)單位在規(guī)定的時間內(nèi)，公開環(huán)評報告等相關(guān)材料，充分保障公眾的知情權(quán)，保證公眾的有效參與。

再次，公眾參與有助于實現(xiàn)社區(qū)和諧。2007年廈門PX事件中，由于未能實現(xiàn)公眾參與，引發(fā)了不和諧現(xiàn)象的產(chǎn)生。綠色礦山的建設(shè)要求社區(qū)和諧，通過公眾參與，公眾可以表達(dá)其訴求，能夠在一定程度上保證社區(qū)和諧的實現(xiàn)。同時，從內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，在環(huán)評過程中允許公眾參與，有利于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

3 綠色礦山建設(shè)環(huán)境影響評價公眾參與的實施

2018年生態(tài)環(huán)境部《辦法》具體規(guī)定了環(huán)境影響評價公眾參與的實施細(xì)則，然而，結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色礦山建設(shè)的實際，綠色礦山環(huán)境影響評價公眾參與的實施又具有了一定的特殊性，其具體如下：

第一，公眾參與中“公眾”的范圍。根據(jù)我國環(huán)評的實踐，對于公眾的認(rèn)定采取了“受到直接影響”以及“存在利害關(guān)系”兩個標(biāo)準(zhǔn)。[3]因此在確定公眾范圍時，從內(nèi)蒙古自治區(qū)的實際出發(fā)，如在草原、牧區(qū)開礦，應(yīng)當(dāng)邀請受到直接影響的牧民代表。然而，對于“存在利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為其包含了直接或間接利害關(guān)系，不限于一般的對人身或財產(chǎn)的損害，其具體包括生理、心理、經(jīng)濟、文化、社區(qū)認(rèn)同感上的損害等。[4]由此，在確定“存在利害關(guān)系”的公眾時，應(yīng)當(dāng)合理的擴大其范圍，應(yīng)當(dāng)充分考慮民族、地方因素。

第二，公眾參與的準(zhǔn)備工作。根據(jù)《辦法》第10條之規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評報告征求意見稿形成后，應(yīng)當(dāng)將其全文在網(wǎng)絡(luò)上公開，并告知公眾獲取紙質(zhì)版的方式，同時明確征求意見的公眾范圍，以及公眾提出意見的方式、途徑及時間要求等?！掇k法》第11條對于公開的方式進(jìn)行了規(guī)定，如通過網(wǎng)絡(luò)平臺公開，要求持續(xù)公開期限不得少于10個工作日；如通過報紙公開，在征求意見的10個工作日內(nèi)公開信息不少于2次；如采取張貼公告的方式，同樣要求不少于10個工作日。對于內(nèi)蒙古自治區(qū)，如礦產(chǎn)開采項目涉及牧區(qū)，必須考慮到公眾大多數(shù)為牧民，有必要提供蒙語版本的征求意見稿，從實質(zhì)上保證公眾充分獲知環(huán)評報告征求意見稿的內(nèi)容。

第三，公眾參與的方式。環(huán)評中公眾參與可以通過信函、傳真、電子郵件等方式實現(xiàn)。然而，從內(nèi)蒙古自治區(qū)的實際出發(fā)，在牧區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮牧民實際，在傳統(tǒng)方式不可行的情況下，可以入戶調(diào)查，確保“受到直接影響”及“有利害關(guān)系”的公眾能夠真實的反映其對于建設(shè)項目可能產(chǎn)生環(huán)境影響的擔(dān)憂，以及對于如何改進(jìn)的看法。

第四，爭議較大事項的處理。如公眾對于環(huán)評報告中的預(yù)測、預(yù)防措施等存在較大爭議，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織召開座談會或聽證會，并要求公眾代表出席。涉及專業(yè)性問題，應(yīng)當(dāng)要求專家、學(xué)者組織論證，并為公眾分析、解讀環(huán)評報告的內(nèi)容。因此，在組織聽證會時，應(yīng)當(dāng)邀請牧民代表，由代表就其擔(dān)憂事項進(jìn)行陳述，建設(shè)單位、環(huán)評單位就所反映的問題進(jìn)行及時解答；對于專家論證會，應(yīng)當(dāng)要求熟悉蒙古族傳統(tǒng)文化的專家、學(xué)者。受游牧文化影響，蒙古族對于環(huán)境保護(hù)更為重視，邀請熟悉蒙古族傳統(tǒng)文化的專家、學(xué)者由此避免因為不熟悉少數(shù)民族習(xí)慣而產(chǎn)生的矛盾。

4 綠色礦山環(huán)境影響評價公眾參與被侵害的救濟

綠色礦山環(huán)境影響評價公眾參與被侵害是指，建設(shè)單位違反《環(huán)評法》《辦法》相關(guān)規(guī)定，未在規(guī)定時限公開環(huán)評報告征求意見稿致使公眾未能參與，或者征求意見流于形式，致使公眾未能有效參與，以及建設(shè)單位未公開等，導(dǎo)致公眾環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害的情形。

如在2020年6月23日通過的《鄂爾多斯市綠色礦山建設(shè)管理條例》中，專門規(guī)定了和諧礦區(qū)建設(shè)，應(yīng)構(gòu)建高效的矛盾糾紛化解機制，妥善處理各類矛盾。環(huán)境影響評價作為綠色礦山建設(shè)的前期行為，更應(yīng)重視矛盾糾紛的預(yù)防，在遇到公眾參與被侵害的情形下，應(yīng)當(dāng)從以下方面入手實現(xiàn)對于公眾的救濟：

第一，建設(shè)企業(yè)積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，高度重視公眾反映的情況。公眾在發(fā)現(xiàn)自身環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害后，首先應(yīng)當(dāng)與建設(shè)企業(yè)聯(lián)系，反映情況；企業(yè)在接到反映后，應(yīng)第一時間予以受理，向公眾進(jìn)行解釋，將公眾反映的情況記錄在案。如環(huán)評報告已經(jīng)通過，公眾反映的情況并未能在報告中有所體現(xiàn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時聯(lián)系相關(guān)部門，對于環(huán)評報告予以修訂。

第二，環(huán)境行政部門加強執(zhí)法，為環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害的公眾提供救濟。環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)加強對于環(huán)評報告公眾參與的有效監(jiān)督，降低公眾環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害的可能性。環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)高度重視公眾所反映的情況，及時審查，情況屬實的，對于未開工的項目，可以退回環(huán)評報告要求補充；如項目已開工，可要求停工、停產(chǎn)，補充完善環(huán)評報告；如建設(shè)單位未及時完善環(huán)評報告的，可根據(jù)《環(huán)評法》中相關(guān)規(guī)定，對于建設(shè)企業(yè)予以懲罰。對于企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任，本文認(rèn)為，可從以下方面考慮，首先，行政責(zé)任，如警告、罰款等；其次，民事責(zé)任，如由于企業(yè)侵害公眾環(huán)境影響評價參與權(quán)致使其遭受損害，企業(yè)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的賠償；再次，刑事責(zé)任，如企業(yè)在通過環(huán)評報告時存在嚴(yán)重違法行為，危害社會，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

除傳統(tǒng)的法律責(zé)任形態(tài)外，本文擬引入一種新型的責(zé)任形態(tài)——信用責(zé)任。信用責(zé)任的核心特征在于減損失信者的人格信用，[5]相較于傳統(tǒng)的責(zé)任形態(tài)，信用責(zé)任的承擔(dān)方式可表現(xiàn)為行政許可類懲戒、國有資產(chǎn)類懲戒、公共利益類懲戒等。如針對礦山企業(yè)，其被要求承擔(dān)信用責(zé)任后，則可能喪失繼續(xù)從事礦產(chǎn)資源開采等的資格，亦或其在申請銀行貸款時，受到影響。信用責(zé)任在我國當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國背景下具有重要的意義，內(nèi)蒙古自治區(qū)在推進(jìn)綠色礦山建設(shè)的過程中，針對違規(guī)企業(yè)可要求其承擔(dān)信用責(zé)任。然而，行政機關(guān)在適用信用責(zé)任時必須盡到審慎，避免濫用導(dǎo)致對于公民、企業(yè)合法權(quán)益的侵害。

第三，環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害的公眾應(yīng)當(dāng)依法、合理表達(dá)訴求。對于權(quán)力被侵害的公眾，可以通過不同的渠道合理的表達(dá)訴求。需要指出的是，由于此時公眾只是可能會“受到直接影響”以及“具有直接利害關(guān)系”，沒有確切的證據(jù)去證明公眾的權(quán)利受到了侵害，因此其不具有訴的利益，無法通過訴訟途徑解決其環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害的問題。同樣需要指出的是，亦不存在環(huán)境公益訴訟的可能性。盡管此時的公眾是不特定的多數(shù)人，但無法確定其環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害給其帶來多么大的損害，因此使得公眾無法獲得訴權(quán)。有學(xué)者指出，憲法中應(yīng)當(dāng)明確公民具有環(huán)境權(quán)，而公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容為環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境救濟權(quán)等。[6]因此，在無法提起訴訟的情況下，環(huán)境影響評價參與權(quán)被侵害后，公眾可以通過與企業(yè)溝通、到環(huán)境行政部門信訪、通過網(wǎng)絡(luò)平臺等方式表達(dá)訴求。

5 結(jié)語

“綠水青山就是金山銀山”，綠色礦山建設(shè)就是在這樣背景之下提出的協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的。環(huán)境影響評價作為預(yù)防開發(fā)、利用環(huán)境行為可能造成的不良影響的手段，綠色礦山要求減少礦山開發(fā)行為對于環(huán)境的擾動，有效的保障公眾參與，能夠促進(jìn)社區(qū)和諧，實現(xiàn)綠色礦山建設(shè)的要求。對于內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，綠色礦山建設(shè)過程中切實保障公眾參與有助于實現(xiàn)環(huán)境民主與法治，維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定。