霍海燕，師青偉

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

公共政策是治國理政的工具，各國政府都是通過制定和執(zhí)行公共政策來履行公共管理職責(zé)的。自政策科學(xué)產(chǎn)生以來，公共政策開始由感性走向理性，逐步走向科學(xué)。同時，伴隨著政策科學(xué)和民主政治的發(fā)展，公眾對公共政策制定提出了更高要求。然而公共政策制定是一個復(fù)雜的過程，受到多種因素的影響。變量作為政策制定的制約因素直接影響政策的有效性，某一變量因素的變化都會引起政策效果的改變。透過公共政策制定過程中變量關(guān)系的演化可以窺視政策的發(fā)展走向，探究深層次的政策質(zhì)量問題。

一、公共政策制定有效性解讀

有效性是使用頻率較高的詞語，在不同語境中有不同含義。利普賽特認為：“有效性指實際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團如大商業(yè)或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度。”[1]顯然，利普賽特是從政府的角度來界定有效性的。哈貝馬斯將有效性理解為人們對規(guī)范的認同，他認為：“社會規(guī)范完全可能具有調(diào)節(jié)社會關(guān)系的事實性作用，具有社會效力，但卻可能是不公正的，不具有被人們認同的有效性?！盵2]羅西瑙對此有不同的看法，他認為：“有效性僅僅是衡量制度對于決定個人和集體行為的內(nèi)容能起到多大作用的一種尺度。”[3]另一位學(xué)者達爾將公民參與政策制定作為有效性的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，指出所謂的有效是指“所有成員必須擁有平等而有效的機會把他們的觀點向其他人闡述，以使其他人知道他對政策的看法”[4]33。達爾還進一步強調(diào)，有效“就是針對公民所認為的那些重要爭端和問題，政府能夠采取的行動并獲得公民支持和信任”[4]106。政策學(xué)家伊斯頓和安德森也從公共政策的角度研究政策的有效性問題。伊斯頓認為，政策制定系統(tǒng)是一個開放的政治系統(tǒng)，每時每刻都在與外部互動，“為一個社會權(quán)威性地分配價值”[5]。安德森認為，雖然公共政策是指政府官員活動的方式或過程，但是“公共政策產(chǎn)生于對政策需求的回應(yīng)。政策需求是指公民個人、團體代表、立法者或其他官員對政府官員和機構(gòu)剔除掉對某種公共問題采取或不采取行動的要求”[6]4。從國外學(xué)者的觀點中可以看出，在公共政策制定有效性的問題上沒有達成共識，但大多數(shù)學(xué)者認為衡量公共政策制定有效性的標(biāo)準(zhǔn)不是單一的，即政策不是政策主體單方面的決定。公共政策制定過程實際上是一個輸入—轉(zhuǎn)換—輸出的過程，政策制定系統(tǒng)以外的社會訴求及壓力對政策制定產(chǎn)生了重要影響。從某種意義上來講，公共政策有效與否在很大程度上取決于政策對象的接受和認可，政策對象接受和認可的一個基本前提是他們的利益訴求能夠在公共政策制定中得到滿足。

我國也有許多學(xué)者研究公共政策制定的有效性問題。一是從政策執(zhí)行的角度研究政策的有效性。許多學(xué)者認為，政策是否有效往往通過政策執(zhí)行體現(xiàn)出來，因此“政策制定科學(xué)與否對政策的執(zhí)行效果至關(guān)重要”[7]。有鑒于此，政策制定要具有合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和公平性。也有學(xué)者認為，公共政策制定的科學(xué)性和有效性應(yīng)該體現(xiàn)在政策的價值取向及開放性等方面[8]。這些學(xué)者都強調(diào)公共政策制定在政策過程中所具有的突出地位，有效的政策制定是保證政策執(zhí)行的重要手段。二是從公共政策制定民主化的角度研究政策的有效性。學(xué)者一般都將政策民主化的聚焦點集中在政策對象參與方面。比如有學(xué)者認為，“公共政策民主化的實現(xiàn)，核心在于公眾參與公共決策的廣度、深度和有效性”[9]。也有學(xué)者認為，公共政策制定應(yīng)該給公眾提供更多的參與機會和途徑，應(yīng)該“將厘清公民參與的目的作為反思參與有效性的前提”[10]。在對公共政策制定有效性的評價中，許多學(xué)者認為，有效性既包括公民對決策施加的影響，又包括政府的積極回應(yīng)。如果公民政策參與沒有得到任何有價值的信息反饋，那就是“無效參與”[11]。由此可見，國內(nèi)學(xué)者對公共政策制定有效性的研究更強調(diào)政策主體與政策對象的互動。

綜觀國內(nèi)外學(xué)者對公共政策制定有效性的研究可以看出，對公共政策制定有效性的界定主要涉及公共政策的本質(zhì)屬性問題。就公共政策的本質(zhì)而言，公共政策是公共權(quán)威組織對社會公共利益所做的一種價值分配，“公共性”是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策作為一種公共產(chǎn)品具有共享性的特征，盡管政策制定是政府行為，但是公共政策的本質(zhì)屬性要求政府在制定政策時傾聽民聲，反映民意。這既體現(xiàn)了政策的民主性、開放性，也體現(xiàn)了政策的科學(xué)性。公共政策的本質(zhì)屬性清晰地告訴我們：政策制定不是政策主體單方面的決策行為，政策對象對政策制定的影響是不能忽視的重要因素。因此，所謂公共政策制定的有效性是指政策主體在制定政策過程中，通過充分聽取政策對象的意見，積極回應(yīng)政策訴求，從而對政策方案做出科學(xué)的判斷和選擇。公共政策制定有效性的實質(zhì)是政策主體與政策對象的互動，因此政策主體和政策對象影響政策制定的諸多因素就構(gòu)成了公共政策制定有效性的變量。

二、變量：公共政策制定有效性的影響因素

變量研究的是哪些因素的變化影響到政策結(jié)果。公共政策制定是個復(fù)雜的過程，許多因素都會引起政策結(jié)果的變化。公共政策制定有效與否既取決于政策對象的積極參與，也取決于政策主體的積極回應(yīng)與科學(xué)判斷。

變量一：政策對象的影響力。

政策對象是指政策直接作用的人或事，是與公共政策制定利益相關(guān)的公眾或群體。政策對象參與公共政策制定的目的是影響決策者的行為，以達到自己滿意的政策結(jié)果。政策對象在參與政策制定過程中能否影響決策者的行為，達到滿意的效果是由多種因素決定的。政策對象的參與動機、參與效能感、參與資源等因素構(gòu)成了政策對象對公共政策制定的影響力，其中任何一項因素的變化都關(guān)系到政策對象對公共政策制定過程影響力的大小。

在參與動機方面，利益驅(qū)動是政策對象參與公共政策制定的主要動機。公共政策具有“共享制”的特點，與每個人的切身利益息息相關(guān)。政策對象出于維護或增進個人利益的考量有參與公共政策制定的動力。但是不同的人或組織參與政策制定的動機是不同的。根據(jù)利益需求載體不同，可以把政策對象的參與動機分為公共利益、組織利益和個人利益。公共利益具有社會分享性，政策對象出于公共利益考量參與政策制定，使公共政策制定得相對公平、合理，其提出的政策建議才容易被決策者所接受和采納。組織利益與公共利益的最大區(qū)別是組織分享性，對組織以外的人具有排斥性。在公共政策制定中，為了謀取組織利益的最大化，各種組織或部門都會以組織“代表者”的身份參與決策活動，或向決策主體施壓，這是當(dāng)今世界各國政策制定中最常見的現(xiàn)象。正如奧爾森所言，“任何集團或組織，不管其大小，都是為某一集體利益服務(wù)的，其本質(zhì)就是使集團中的成員受益”[12]。按照團體理論的觀點，“公共政策的發(fā)展方向會符合那些獲得影響力的團體的希望”[13]。個人利益具有個人獨享性。不可否認，人都是“自利”的，但是公共政策是公共權(quán)威組織對社會公共利益做出的價值分配。嚴(yán)格地講，只有當(dāng)個人利益與公共利益產(chǎn)生交集時，或?qū)€人利益融入公共利益當(dāng)中，才能夠?qū)舱咧贫óa(chǎn)生影響。如果純粹是為了私人獨享的個人利益影響公共政策制定，不可能取得預(yù)期的政策效果。即使某些公共政策受到個人利益的“綁架”，其政策質(zhì)量也會遭到公眾的質(zhì)疑。政策對象參與政策制定的動機不同，對政策的影響力不同，所取得的政策效果也不同。

參與效能感是指公民個人覺得其參與行為能夠?qū)φ哌^程產(chǎn)生影響，因而值得去承擔(dān)的公民責(zé)任。參與效能感包括公民對自我參與能力的判斷和認知，對政府回應(yīng)能力的感受和評價。每個公民的家庭背景不同、社會經(jīng)濟地位不同、受教育水平不同，其參與的效能感也不一樣。如果政策對象參與意識強，自我認為具有參與技能和較強的參與能力，并認為政府會對政策參與訴求給予積極回應(yīng)，那么他們就會想方設(shè)法參與政策制定過程，影響政府的政策制定。相反，如果政策對象認為自己的參與行為不能對政策制定過程產(chǎn)生影響，那么他們就會保持淡漠或不參與的態(tài)度。當(dāng)然，影響政策對象參與效能感的還有多種因素，比如政策對象的參與意識、所接受的民主訓(xùn)練和技能教育、社會經(jīng)濟地位、政府提供的參與機會或參與環(huán)境等。

參與資源是政策對象影響政策制定的“實力”保障。參與資源既包括公民個體所擁有的資源，也包括社會組織所擁有的資源。一般情況下，社會組織所擁有的資源比公民個體所擁有的資源對政策制定的影響作用更大。每個政策對象所處的社會經(jīng)濟政治地位不同，所擁有的參與資源也不一樣。以政治資源為例，公民個人或組織所處的社會政治經(jīng)濟地位、與決策主體的關(guān)系、與決策權(quán)力中心的距離、對信仰和觀念的控制程度等都決定了政治資源的多寡。在現(xiàn)實社會中，每個人所擁有的政治資源是不一樣的。我國一些群團組織，如社科聯(lián)、工會、共青團、婦聯(lián)等，它們是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，一方面貫徹黨和政府的各項方針政策，另一方面負責(zé)了解和收集人民群眾的意見、觀點和利益訴求，參與黨和政府的政策制定過程。這些團體政治資源雄厚，與決策層的關(guān)系非常密切，它們提出的政策建議容易被決策主體所采納。不論是公民個體還是社會組織，擁有的參與資源多，參與資本雄厚，參與的“底氣”就足，參與的效能感就強，對決策者的影響力就大。如果參與資源缺乏，必然降低政策對象對政策制定的影響力。當(dāng)然參與資源涉及的評價指標(biāo)很多，包括政治資源、組織資源、經(jīng)濟資源、信息資源和知識資源等，每個公民或社會組織所擁有的資源不一定都是正相關(guān)關(guān)系。

政策對象的影響力是公共政策制定有效性的重要變量，影響力是由多種因素共同作用的結(jié)果。從某種程度來講，政策對象的影響力強，對決策主體形成的壓力就大，取得的政策效果就好。但是由于公共政策制定有效性的實質(zhì)是政策對象與決策主體的互動，分析公共政策制定的有效性還必須考慮另外一個因素，即決策主體的判斷力。

變量二：決策主體的判斷力。

決策主體是指“那些擁有合法權(quán)威制定公共政策的人”[6]55。由于各國國情不同，決策主體的構(gòu)成要素也不一樣，在我國公共政策的決策主體主要由執(zhí)政黨組織、立法機關(guān)和行政機關(guān)組成。決策主體在公共政策制定中居于主導(dǎo)地位。

判斷力是指人們的決斷分析能力，是通過抉擇的方式將其價值取向付諸事物的體現(xiàn)能力。公共政策制定是一個復(fù)雜的過程，決策主體的判斷力受到兩個方面的影響：一是政策對象的影響，包括政策對象對決策主體施加的壓力，要求政策信息公開、決策結(jié)果反饋等；二是受到?jīng)Q策主體自身素質(zhì)的影響，包括決策信息的甄別、政策對象的利益整合、決策方案的擬定評估與預(yù)測。因此，信息公開、利益整合、評估預(yù)測、決策反饋構(gòu)成了決策主體判斷力的重要因素。

信息公開是滿足政策對象參與政策制定的必備條件。信息是決策的保證，政策對象參與公共決策離不開決策信息。即使在信息發(fā)達的當(dāng)今社會，公眾獲取信息的技術(shù)更加先進，獲取信息的渠道更加便捷，但是大量的決策信息仍然掌握在政府手里。政策對象參與公共政策制定必須依賴于政府的信息公開，“使公民有機會充分了解政府情況，這不僅僅是民主的應(yīng)有之義，也是民主的前提條件”[4]66。政府信息公開的評價指標(biāo)包括信息公開的及時性、信息公開內(nèi)容的完備性、政策對象獲取信息的便捷性等。面對海量的政策信息，哪些需要向公眾公布、通過什么途徑公布、什么時候公布都考驗著決策主體的判斷力。眾所周知公共決策具有時效性的特征，信息公開也有時效性的要求，否則時過境遷，信息將失去應(yīng)用的價值。如果決策主體信息公布不及時，就會影響政策對象參與公共政策制定的積極性，更會損害政府的公信力。

利益整合是考察決策主體判斷力的一個重要指標(biāo)。公共政策作為一種稀缺資源，可以說誰左右了政策誰就獲得了資源利益。所以，人們出于增進和維護自身利益的需要，有參與或影響公共政策制定的強烈愿望。但是每個人所處的地位和環(huán)境不同，進而有不同的利益訴求，這就不可避免地出現(xiàn)利益訴求的差異性。一項公共政策不可能滿足所有人的利益要求。決策主體在進行公共決策時更多考慮的是公共利益和實施公共決策的條件，難免與眾多原子化的個體需求有不一致的地方。如何在眾多的利益訴求中尋求“最大公約數(shù)”，進行利益協(xié)調(diào)和利益整合對決策主體的判斷力提出了挑戰(zhàn)。

預(yù)測評估是公共政策制定的重要環(huán)節(jié)，是決策主體判斷力的集中體現(xiàn)。政策制定質(zhì)量的高低在很大程度上取決于決策主體的自身素質(zhì)，尤其體現(xiàn)在決策主體對政策環(huán)境的預(yù)測、決策方案的評估和選擇方面。任何一項公共政策都是在環(huán)境中產(chǎn)生的，政策環(huán)境是政策制定的約束條件。政策環(huán)境最大的特點是“動態(tài)性”，如何預(yù)測政策環(huán)境的變化，把握政策環(huán)境的發(fā)展趨勢，在瞬息萬變的環(huán)境中進行科學(xué)決策是對決策主體判斷力的考驗。政策方案在抉擇之前要進行評估，評估的重點是價值評估、可行性評估和風(fēng)險評估。價值評估回答的是政策方案滿足了哪些群體的利益訴求？政策方案的價值取向是什么？是否和政策目標(biāo)一致？政策方案的可行性評估主要考察政策方案實施的資源條件是否具備，包括經(jīng)濟、政治、技術(shù)等各個方面。任何一項公共政策的實施都有一定的風(fēng)險，關(guān)鍵是這些風(fēng)險能否在決策者的掌控之內(nèi)，所以要對政策風(fēng)險進行預(yù)測和評估。政策方案的選擇決定著政策制定的成敗，抉擇是在各個方案評估比較的基礎(chǔ)上所進行的“選優(yōu)”。“因為當(dāng)你選擇一項政策時，你就是試圖走進一個你認為是可取的目標(biāo)，因而你就不得不對達到那一目標(biāo)的各種可能的方式做出判斷，并判斷某種方式的難易程度。一項好的政策是你認為值得付出代價達到最佳境界的途徑?！盵14]由此可見，預(yù)測評估的每一步都非常重要，一旦預(yù)測評估失誤就意味著公共決策全盤皆輸。

決策反饋考察的是決策主體的回應(yīng)力。從政策對象的角度來講，不管參與結(jié)果如何，參與目標(biāo)是否實現(xiàn)都希望能夠得到?jīng)Q策主體的回應(yīng)。盡管政策制定的結(jié)果不可能讓所有人滿意，但是人人關(guān)注政策結(jié)果是毫無疑問的。決策反饋包括決策主體對不同意見分析處理的反饋、對決策結(jié)果的反饋、反饋的及時性等。就反饋的及時性而言，如果決策主體久拖不決或遲遲沒有回應(yīng)，或在政策對象的壓力下被動回應(yīng)，就打擊了政策對象參與的積極性，引起廣大公眾的不滿，進而導(dǎo)致政策對象的政治冷漠，影響公共政策制定的有效性。

實現(xiàn)公共政策制定的有效性需要政策對象和決策主體共同努力。然而，不論是政策對象還是決策主體，在政策制定過程中都受到多種因素的影響，政策對象的影響力和決策主體的判斷力都處于一個變動的過程中。

三、變量演化影響公共政策制定有效性的機理

政策對象的影響力和決策主體的判斷力是公共政策制定有效性的兩大變量，它們彼此之間的演化關(guān)系影響著公共政策制定的有效性。

（一）兩大變量包含許多因素，某一因素的變化都會引起政策效果的改變

1.政策對象影響力的變化

如前所述，政策對象的影響力是由參與動機、參與效能感、參與資源等因素決定的，其中任何一個因素的變化都會引起波動，進而影響政策的效果。

假設(shè)1：政策對象影響公共政策制定的構(gòu)成因素中有一個出現(xiàn)“負數(shù)”，其影響力呈現(xiàn)下降趨勢，對公共政策制定有效性的影響一般。如政策對象基于公共利益的考量影響政策制定，參與效能感強，但參與資源少，那么對公共政策制定的影響力是有限的。同理，三個構(gòu)成因素中有任何一個呈現(xiàn)“負數(shù)”，政策對象對政策制定有效性的影響都是一般。在這種情況下，政策對象究竟能夠在多大程度上影響政策結(jié)果，還要看決策主體的判斷力。

假設(shè)2：當(dāng)政策對象影響公共政策制定的構(gòu)成因素出現(xiàn)兩個或三個“負數(shù)”，其對公共政策制定的影響力是小的，有時甚至可以忽略不計。如某人基于個人利益試圖影響政策制定，盡管參與效能感很強，但參與資源有限，最終的結(jié)果是政策的影響力很小。決策者一般不會被政策對象的個人利益所綁架，特別是在政策對象參與資源有限的情況下更是如此。又如，某一項公共政策涉及眾多的政策對象，他們參與動機復(fù)雜，難以協(xié)調(diào)和整合，絕大多數(shù)人參與效能感低、資源缺乏，在這種情況下，政策對象難以對公共政策制定產(chǎn)生影響。

當(dāng)然，在兩種情況下政策對象對政策制定影響力是大的。這兩種情況的共同特點是：政策對象參與效能感強、資源多。兩者的區(qū)別在于，在參與動機方面：一個是出于公共利益的考量，另一個是出于組織利益的考量。筆者認為，雖然出于組織利益的考量影響公共政策制定，其參與動機帶有明顯的“俱樂部”傾向；但是如果組織成員參與的效能感強、資源雄厚、代表性強，他們?nèi)匀荒軌驅(qū)舱咧贫óa(chǎn)生較大的影響力。這也就是說，構(gòu)成政策對象影響力的三個因素都呈“正數(shù)”時，政策對象對公共政策制定有效性的影響力是大的。當(dāng)然，政策對象對政策制定的影響遠比我們的理性分析要復(fù)雜得多。不管政策對象影響力如何變化，有一點是明確的，即某一因素發(fā)生變化都會引起政策參與效果的改變。鑒于公共政策制定有效性的實質(zhì)是政策對象與決策主體的互動，政策對象究竟在多大程度上影響公共政策制定還要視決策主體的判斷力而定。

2.決策主體判斷力的變化

決策主體在政策制定中居于主導(dǎo)地位，其判斷力由信息公開、利益整合、預(yù)測評估、決策反饋組成，各個組成因素對政策制定影響至深。

信息公開、決策反饋有利于政策對象參與政策制定，進而制定出公眾滿意的公共政策，但是二者并不一定正相關(guān)。決策主體對決策信息公開及時全面，可以滿足政策對象參與政策制定的要求，但是決策反饋卻滯后，即使迫于政策對象的壓力公開了決策結(jié)果，回應(yīng)了公眾的政策需求，仍然會引起政策對象的不滿。反過來，如果前期決策信息公開不及時、不到位，政策對象對政策制定不知情，即使最終公布了政策結(jié)果，仍然會帶來巨大的負面效應(yīng)。所以，公布什么樣的決策信息、如何公布信息、怎樣回應(yīng)政策對象的利益訴求、如何反饋決策結(jié)果，不僅關(guān)系到?jīng)Q策主體的判斷力，而且關(guān)系到公共政策制定有效性問題。

利益整合和預(yù)測評估是政策制定的重要環(huán)節(jié)，對決策主體的判斷力提出了更高的要求。面對眾多的利益訴求，如何甄別公共利益、組織利益以及個人利益？如何協(xié)調(diào)和整合各種利益訴求？優(yōu)先考慮哪些群體的利益要求？這些都是決策者不能回避的問題。在利益整合的過程中，除了決策者價值取向的影響，其中某一方面出了問題都影響到?jīng)Q策的結(jié)果。在政策制定中決策主體的預(yù)測評估更是一個復(fù)雜的問題。以政策環(huán)境預(yù)測為例，政策環(huán)境是變動的，決策受到多種因素的影響，政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境、自然環(huán)境等都是政策環(huán)境變動的約束因素。對政策環(huán)境的預(yù)測直接關(guān)系到?jīng)Q策方案的選擇，一旦環(huán)境預(yù)測失誤將會帶來一系列連鎖反應(yīng)。

一般情況下，決策主體信息公開及時到位，對政策對象的利益訴求判斷準(zhǔn)確，利益整合順利，預(yù)測評估水平高，決策反饋及時，政策制定質(zhì)量就高。如果決策主體判斷力中的某一因素出現(xiàn)“負數(shù)”時，決策主體的判斷力就會下降。當(dāng)決策主體判斷力的構(gòu)成因素出現(xiàn)2～3個“負數(shù)”時，就意味著決策主體的判斷力弱，政策制定的有效性為零。

（二）兩大變量之間存在著相互影響、相互依存的關(guān)系

筆者認為，公共政策制定有效性的實質(zhì)是政策主體與政策對象的互動，二者之間存在著相互影響、相互依存的關(guān)系。

第一，政策對象的影響力和決策主體的判斷力呈正相關(guān)關(guān)系時，即政策對象的影響力大，決策主體的判斷力強，政策對象和決策主體形成了良性互動，公共政策制定質(zhì)量高，政策有效性突出。當(dāng)然，這是一種理想狀況下的公共政策制定。

第二，在兩種情況下公共政策制定有效性一般。一是政策對象的影響力弱，而決策主體的判斷力強，在這種情況下公共政策制定呈現(xiàn)出政府主動、政策對象被動的局面，政策效果一般。如果政策對象參與的效能感低，或者參與資源缺乏，即使決策主體信息公開及時，陽光決策，鼓勵公眾積極參與，也難以取得理想的效果。比如，近年我國各級政府民主決策，問計于民，充分利用政府網(wǎng)站公布政府的決策事項，公開向社會公眾征求意見，而發(fā)表意見的公眾并不多。2018 年5 月7 日至17 日，廣州市政府通過民政局官網(wǎng)對《廣州市醫(yī)療救助辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，在征求意見期間只收到1 條建議。由此可見，公眾參與的積極性并不高。二是政策對象的影響力很強，決策主體的判斷力很弱，政策制定呈現(xiàn)出政策對象主動、決策主體被動的局面，在這種情況下政策效果也一般。比如，近年日益高漲的網(wǎng)絡(luò)政策參與，許多網(wǎng)民利用互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和便捷性，對某些政策問題、政策議題發(fā)表意見，但最終許多意見沒有輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)。除網(wǎng)絡(luò)參與本身存在許多弊端以外，就決策主體而言，判斷力弱、反應(yīng)遲鈍被動也是重要的原因。

第三，政策對象的參與度低，影響力小，決策主體判斷力弱，在這種情況下政策制定的效果最差。

公共政策制定有效性變量演化關(guān)系告訴我們，政策對象的影響力和決策主體的判斷力是相互影響、相互依存的。只有當(dāng)政策對象的影響力和決策主體的判斷力都呈現(xiàn)出“正能量”時，才能實現(xiàn)“強強”聯(lián)合，公共政策制定才能取得有效性的結(jié)果。

四、變量演化視域下公共政策制定有效性的現(xiàn)實困境與路徑選擇

政策對象的影響力和決策主體的判斷力是政策制定有效性的兩大變量，根據(jù)變量的內(nèi)含因素及相互關(guān)系分析我國公共政策制定有效性的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在諸多問題。

（一）公共政策制定有效性的現(xiàn)實困境

1.政策對象參與效能感低

目前我國政策對象參與效能感低主要表現(xiàn)為參與意識不強，對參與效果的自我評價不高。在我國有部分公眾參與意識淡薄，對政治不感興趣，認為政治是“肉食者謀之”，與“小老百姓”無關(guān)。即使一些與自己切身利益有關(guān)的事情，許多人也沒有興趣參加。比如，近年我國許多地方召開的價格聽證會，討論與決策的事項都與公眾的切身利益息息相關(guān)，然而報名參與聽證會的人卻不多。許多市民認為，“參加也沒有用，反正政府不會聽自己的”“聽證會就是一個漲價會”。美國學(xué)者阿爾蒙德等研究了不同國家的政治文化后，把政治文化分為村民政治文化、臣民政治文化和參與者政治文化三種類型。他認為，只有在參與者政治文化背景下，公民才能夠?qū)φ咧贫óa(chǎn)生影響[15]。從嚴(yán)格意義上講，我國還沒有形成參與者政治文化。由于參與效能感低，政策對象對公共政策制定有效性的影響力相對較弱。

2.決策主體利益整合難度大

政策對象是一個復(fù)雜的群體，由于每個人所處的環(huán)境不同、經(jīng)濟地位不同、教育背景不同，針對同樣的政策問題會有不同的利益訴求，這就為政策制定中的利益整合增加了難度。在同一個政策問題上，政策對象很難達成共識，這就加大了決策主體利益整合的難度，面對千差萬別的利益訴求，在進行利益協(xié)調(diào)和利益整合時有些決策者很難做出理性、科學(xué)的判斷，以至于做出的公共決策往往受到政策對象的質(zhì)疑或反對。尤其在政策對象利益分散難以整合時，決策者的價值取向往往起了決定性的作用。甚至有個別決策者會利用手中的權(quán)力進行“利益輸送”，使公共政策偏袒某些特殊的群體，從而使公共政策失去了公正性和有效性。

3.政策信息透明度不高

政策信息是政策制定的必備要件，透明、翔實、完備的政策信息是公共政策制定有效性的重要保障。早在2007 年我國就頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，規(guī)定凡是涉及公民切身利益的、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息，行政機關(guān)都要主動公開。但是在實際過程中，政府機關(guān)公布的決策信息并不充分，許多重要信息沒有公布，甚至刻意回避一些敏感信息。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政府網(wǎng)站已成為政策信息公開的主渠道。許多地方政府網(wǎng)站都開設(shè)有《政務(wù)公開》《政民互動》欄目，然而政府網(wǎng)站公布的信息多是一些政策結(jié)果的公示或政策解讀，有關(guān)公共政策制定的信息并不多，甚至有的政府網(wǎng)站《政務(wù)公開》欄目成了政績光榮榜。有學(xué)者曾對我國政府政策信息公開情況做過專題調(diào)研，在調(diào)研中受訪者認為政府信息公開內(nèi)容非常完備的有4%，認為比較完備的有25%，認為一般的有54%，認為信息公開不完備的有14%，認為公開內(nèi)容非常不完備的有3%[16]。

4.政策的預(yù)測性與穩(wěn)定性差

政策預(yù)測在公共政策制定中發(fā)揮著重要的作用，政策預(yù)測的目的是在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)的政策方案，以使政策方案能夠適應(yīng)政策環(huán)境的變化，獲得最大的政策效益。在我國由于許多政策在出臺前沒有經(jīng)過科學(xué)的預(yù)測，或預(yù)測水平不高，“導(dǎo)致先參加分配的政策目標(biāo)群體和后參加分配的政策目標(biāo)群體處于不同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之下，形成同一條件、不同規(guī)則、不同結(jié)果的不合理狀況，進而會造成普遍的結(jié)構(gòu)性短期行為并在此基礎(chǔ)上演化出各種可能會使政策變形走樣的投機執(zhí)法”[7]。正是決策主體在政策制定中對政策預(yù)測評估不夠準(zhǔn)確使某些政策的穩(wěn)定性較差。比如，2016 年3 月1 日沈陽市政府為了促進房地產(chǎn)市場發(fā)展，推出了大學(xué)生可以“零首付”買房的優(yōu)惠政策，引起了極大社會反響。僅過了半天，3 月1 日晚，沈陽市委宣傳部就通過官方微博發(fā)布消息稱，沈陽房地產(chǎn)新政中的“零首付”政策還處于前期調(diào)研論證階段，暫不具備出臺條件。至此該政策壽終正寢，成為生命力最短的政策，被網(wǎng)民戲稱為“零首付政策半日游”，產(chǎn)生了惡劣的社會影響。政策的不穩(wěn)定不僅加劇了政策對象和政策執(zhí)行者的焦慮，造成了人們的投機心理，而且也加大了社會公眾對政府政策的不信任度，降低了決策主體的公信力。

（二）提升公共政策制定有效性的路徑

公共政策制定的有效性是政策對象和決策主體良性互動的結(jié)果，因而提高公共政策制定的有效性必須發(fā)揮政策對象和決策主體雙方的作用。

1.提高政策對象參與效能感

參與效能感是構(gòu)成政策對象影響力的重要因素，政策對象參與效能感強，參與積極性就高，對政策制定的影響力就大。佩特曼認為，“具有政治效能感的人比那些缺乏這種感覺的人更有可能參與政治生活”[17]。我國公眾之所以參與效能感低，除傳統(tǒng)政治文化的影響外，長期忽視對公眾參與意識的培養(yǎng)和參與技能的訓(xùn)練也是一個重要原因。提高政策參與效能感，一方面要加強公民教育，培養(yǎng)公民的參與意識，可以充分利用學(xué)校、社區(qū)、家庭等場所，以及大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)等手段對公民進行大規(guī)模的主體意識教育、公民權(quán)利教育、法律教育、參與技能教育等，培養(yǎng)合格的現(xiàn)代化公民。只有成為現(xiàn)代化公民才能承擔(dān)起參與國家治理的重任，才能增強參與效能感。另一方面要充分發(fā)揮群團組織的作用，借助組織載體提升政策對象的參與效能感。美國學(xué)者阿爾蒙德和維伯專門研究了政治效能感問題。他們比較分析了美國、英國、德國、意大利和墨西哥五個國家公民的政治態(tài)度和政治行為，得出的結(jié)論是，政治效能感在組織成員中比非組織成員更高。這就告訴我們，通過社會組織參與公共政策制定能夠大大提高公眾的參與效能感。我國作為社會主義國家具有制度優(yōu)勢，工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體歷來是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁。當(dāng)下應(yīng)該充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的作用，使它們成為利益表達的重要渠道。

2.開放更多政策信息資源

政策信息是政策對象參與公共政策制定的必備資源。當(dāng)今社會大量政策信息掌握在決策主體手里，哪些決策信息需要公開、公開多少通常由決策主體說了算。如果決策信息不公開，或公開的內(nèi)容不完備，或公開信息不及時，政策對象就無法影響或參與公共政策制定。如果政策對象獲取信息的成本很高，也會失去參與的興趣。目前我國政策信息透明度不高的一個重要原因是，政策對象和決策主體在政策信息獲取方面是不對稱的。長期以來，在“官本位”思想腐蝕下，一些決策者熱衷于將政策信息當(dāng)作私人財產(chǎn)，不愿意向社會公開。甚至個別人將政策信息作為尋租的手段為自己謀取利益，由此滋生腐敗。另外，政府部門層層節(jié)制也造成了信息鴻溝，導(dǎo)致信息傳遞不暢，加劇了政策對象獲取信息的難度。提高公共政策制定的有效性必須開放更多的政策資源和政策信息，鼓勵和吸引政策對象參與政策制定。在開放政策信息資源方面，首先要去掉官本位思想，使政策信息真正成為一種“大眾資源”，而不是某些決策部門的“私產(chǎn)”。其次要打破部門信息阻隔，下決心解決“信息孤島”問題，為政策對象的參與提供更多的信息資源。

3.提升決策者素質(zhì)

決策主體判斷力的高低在很大程度上取決于自身素質(zhì)，可以說決策主體自身素質(zhì)高低直接影響到公共政策制定的質(zhì)量，決策者自身素質(zhì)包括學(xué)識、經(jīng)驗、性格等?，F(xiàn)代社會分工精細、信息發(fā)達，決策環(huán)境瞬息萬變。一項重大公共決策往往涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活多個領(lǐng)域，需要運用自然科學(xué)、社會科學(xué)等多學(xué)科知識和豐富經(jīng)驗。提高決策者素質(zhì)要“多管齊下”。首先，提高決策者的學(xué)識水平。應(yīng)該說目前我國決策主體整體學(xué)歷水平都比較高，但是學(xué)歷不等于學(xué)識，學(xué)歷教育注重的是知識學(xué)習(xí)，學(xué)識不僅包括學(xué)問、修養(yǎng)，還包括對事物準(zhǔn)確的判斷能力。提高決策者的學(xué)識水平就是提高運用知識、分析問題、把握事物發(fā)展趨勢的能力。一方面決策者要不斷學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，開闊視野；另一方面要勇于實踐，在實踐中積累經(jīng)驗，提高事物判斷能力。其次，實行民主科學(xué)決策。公共政策制定是一個復(fù)雜過程，面對瞬息萬變的政策環(huán)境和差異化的利益訴求，任何決策天才也難以駕馭所有復(fù)雜的政策問題，實行民主決策是幫助決策者提高決策能力的重要途徑。民主決策的關(guān)鍵是開放政策資源，實行陽光決策和問計于民，盡可能傾聽政策對象的意見，在充分了解民意的基礎(chǔ)上尋找最佳政策方案。再次，建立相應(yīng)的決策失誤追責(zé)制度。權(quán)力和責(zé)任是對應(yīng)的，決策主體在公共政策制定中居于主導(dǎo)地位，掌握著決策的主動權(quán)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。只有建立相應(yīng)的決策失誤追責(zé)制度才能倒逼決策者不斷提高自身素質(zhì)，謹慎決策、科學(xué)施策，提高公共政策制定質(zhì)量。

4.加快新型智庫建設(shè)

公共政策制定離不開高質(zhì)量的政策預(yù)測，政策預(yù)測是一個技術(shù)要求很高的工作，要求從事政策預(yù)測的分析人員具有扎實的專業(yè)知識和較強的操作技能，在一些發(fā)達國家通常由一些政策咨詢機構(gòu)承擔(dān)政策預(yù)測分析工作。政策咨詢機構(gòu)的最大特點是利用專家學(xué)者的業(yè)務(wù)專長為決策者出謀劃策。所以“謀”與“斷”的分離是當(dāng)今各國公共決策發(fā)展的一大趨勢。黨的十八大以后，我國明確提出加快中國特色社會主義新型智庫建設(shè)，然而由于各種原因智庫在公共政策制定中并沒有很好發(fā)揮政策預(yù)測和咨詢的作用。目前我國要著力做好新型智庫的建設(shè)工作，在大力建設(shè)官方智庫的同時，也發(fā)展一些民間智庫。官方智庫是指隸屬于政府機關(guān)的政策研究機構(gòu)，如政策研究室、各職能部門的研究所等。官方智庫的最大優(yōu)勢是信息資源充足、接近決策主體、設(shè)計的政策方案容易被采納。但是官方智庫也有一大缺陷，在進行政策預(yù)測和方案設(shè)計時容易受到上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的干擾，使政策分析預(yù)測和政策方案設(shè)計的質(zhì)量大打折扣。民間智庫主要指一些獨立開展政策研究的社會組織。民間智庫的最大優(yōu)點是：在進行政策研究時不容易受決策主體的影響，能夠比較客觀公正地進行政策分析與預(yù)測。當(dāng)然，民間智庫也有缺陷，即掌握的信息資料相對不足，政策方案進入決策層比較困難。由此可見，官方智庫和民間智庫各有優(yōu)缺點。所以，許多國家通常是將官方智庫和民間智庫的優(yōu)勢整合，既大力建設(shè)官方智庫，也大力發(fā)展民間智庫。為了提高公共政策制定質(zhì)量，減少政策失誤，我國應(yīng)該大力發(fā)展新型智庫，充分發(fā)揮智庫在政策咨詢中的作用。