杜 樸

（中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢 430073）

2020 年爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情）引發(fā)了全國性的公共衛(wèi)生危機，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。①習近平：《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，《人民日報》2020 年2 月24 日第02 版。此次疫情防控是對我國治理體系與治理能力的一次大考，也是推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要契機。從社會治理視角看，作為一種頂層設(shè)計的應急管理制度，是在場域空間中對突發(fā)公共事件處理的應急規(guī)制，圍繞應急預案和應急體制、機制、法制形成的結(jié)構(gòu)式管理。我國的應急管理體系建設(shè)自2003 年開始，至2007 年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）的實施，逐漸形成了以“一案三制”②“一案三制”指應急管理體系中的應急預案、應急管理體制、機制與法制。其中，應急預案體現(xiàn)預防原則，在應急管理體系建設(shè)中起引領(lǐng)性作用；應急管理體制涵蓋面較廣，強調(diào)政府主體作用下的“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理”；應急管理機制是確保管理體制有效運行的機理性制度，包括突發(fā)事件中的監(jiān)測預警機制、社會動員機制、社會矛盾糾紛調(diào)解處理機制等；應急管理法制是基礎(chǔ)和保障，確保政府對突發(fā)公共事件的處理在法治軌道上進行。為基礎(chǔ)的多層次、多部門的應急管理模式。然而，基于我國傳統(tǒng)的“強政府”治理模式，現(xiàn)行的應急管理機制忽視了普通民眾、社會組織等社會力量在突發(fā)公共事件過程中的重要作用，無法滿足風險社會的治理需求。因此，未來應急管理機制的完善需要遵循立法軌跡，充分發(fā)揮社會力量在應急管理中的功效，明確政府機構(gòu)、社會組織、公眾等相關(guān)主體的職責邊界，實現(xiàn)我國應急管理機制的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。

一、我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急管理的基本模式及不足

應急管理在本質(zhì)上是一種公共安全服務。政府作為公共服務的主要提供者，必須承擔首要責任，發(fā)揮在應急過程中的主導功能。[1]為了確保人民群眾的生命健康與財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定，在短時間內(nèi)遏制住突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，必然要求命令迅速執(zhí)行、各資源快速聚集、上下協(xié)同一致。因此，在突發(fā)事件的應急處置過程中，政府承擔著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理等責任。依托政府的組織結(jié)構(gòu)，我國形成了自上而下的“垂直管理”應急模式，呈現(xiàn)出一種“科層式”的應急管理體系。[2]

（一）公共衛(wèi)生應急管理中政府職能的定位

基于現(xiàn)實的需要，我國公共衛(wèi)生事件應急管理模式可以劃分為縱向的不同層級政府（中央—地方）的垂直管理模式和橫向的同一層級政府不同部門之間協(xié)作的分類管理模式。從縱向關(guān)系看，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》所規(guī)定的“分級負責、屬地管理”的應急管理體制，不同等級的突發(fā)事件由不同層級的政府負責。一般而言，在多數(shù)的區(qū)域性突發(fā)事件中，主要由地方各級人民政府負責應對。如果該突發(fā)事件直至省級政府都無法應對，中央政府將會介入，并統(tǒng)一部署應急處置工作，區(qū)域性的突發(fā)事件則轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖缘墓彩录４舜蔚男鹿诜窝滓咔榻?jīng)歷了從區(qū)域性事件轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖允录倪^程。在湖北省政府上報國務院之后，中央政府及時介入，開始直接領(lǐng)導和負責全國范圍內(nèi)的疫情防控工作。①2020年1 月27 日，中共中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭率中央指導組抵達武漢市，開展疫情防控工作，重點解決疫情防控面臨的突出問題。從橫向關(guān)系看，政府各部門在應急管理體系中的責任不盡相同。在此次公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，根據(jù)“分類管理”的要求，各地的衛(wèi)生健康管理部門在疫情防控中承擔主要責任，其他機構(gòu)在自己職責范圍內(nèi)協(xié)助做好防控工作?；陲L險社會下客觀環(huán)境的外在變化以及政府的內(nèi)在能力，在構(gòu)建和完善應急管理體系過程中始終強化政府的主體責任，有其合理性。

一方面，政府作為國家權(quán)力機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的代表，能夠以其規(guī)?；膶I(yè)群體、縝密的應急計劃安排防控、救援工作，并且以組織的形式在合適時機實施國家強制和社會動員。在這方面，我國的制度優(yōu)勢得到凸顯。緊急情況下國家機構(gòu)能夠協(xié)同一致，共同應對，尤其是以“對口支援”為主要形式的政治動員和跨區(qū)域的協(xié)同，在應對突發(fā)事件中起到了重要的作用。[3]此次新冠肺炎疫情應對過程中，19 個省份對口支援湖北省除武漢市外的16 個市州及縣級市，統(tǒng)一協(xié)調(diào)與調(diào)度，第一時間與受援城市精準對接、制定工作方案，[4]全力支持湖北省的疫情防范和救治，并且取得了階段性勝利。

另一方面，從政府的治理邏輯看，以其權(quán)威性可以提供更高效的公共服務，確保公共利益的實現(xiàn)。國家公共性要求政府提供公共需求度高的治理活動，而“公共性程度的高低可以用公共物品受益人或消費者數(shù)量的多寡衡量”。[5]相對于社會組織、企業(yè)、公眾等其他主體的松散被動，只有政府才能夠站在全局視野下，以強大的組織和協(xié)同能力迅速整合各種資源，有計劃、有步驟、可持續(xù)地推進防控救治工作向縱深發(fā)展。所以，不難理解，我國在中央層面頒布《突發(fā)事件應對法》、制定不同類型的應急預案，設(shè)立應急管理部、中國疾病預防控制中心；在地方層面設(shè)立不同層面的應急指揮中心，制定關(guān)于應急管理的規(guī)范性文件及標準，用以防范和應對突發(fā)事件的發(fā)生。在此次疫情防控過程中，從中央到地方迅速建立起新冠肺炎疫情防控指揮部，落實防控工作；并通過衛(wèi)生健康管理部門發(fā)布權(quán)威信息，消除民眾的恐慌心理便是政府確保公共利益實現(xiàn)的重要舉措。

（二）現(xiàn)行職能定位的不足

不論是《突發(fā)事件應對法》的文本規(guī)定，還是突發(fā)事件應急處置的實踐狀況，我國的應急管理體系始終以體制內(nèi)的組織機構(gòu)和行政職能為依托，強調(diào)政府的主體責任，是一種以行政為中心的“精英模式”。在緊急狀況下，這種模式可以用超常規(guī)的手段防范未來可能出現(xiàn)的風險，但也可能濫用權(quán)力，產(chǎn)生一些不符合科學合理的決策和手段，其缺陷仍然存在。

1.政府單一力量應對社會風險的不足

由于突發(fā)事件產(chǎn)生的根本原因是社會風險，應急管理無法從根本上消除或減少社會風險，因此，應急管理即使發(fā)展的再超前，獲得行政資源再多，也無法改變或減少公共衛(wèi)生突發(fā)事件的頻率。[6]在此種情境下，從突發(fā)事件的產(chǎn)生到結(jié)束，應急管理在一定程度上解決了有限的社會問題。然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，應急管理的發(fā)展也會遇到瓶頸，其行政投入與獲得的收益并不一定成正比，最終會陷入發(fā)展困境。政府以單維的力量進行預警、救援及事后恢復、重建，其承擔的責任與壓力是巨大的。如果稍微出現(xiàn)差池，輕則引起公眾的質(zhì)疑，重則影響決策的科學推進，甚至引發(fā)社會動蕩。這也可以解釋為什么我國經(jīng)歷了2003 年的“非典”事件、2009 年H1N1 流感病毒等衛(wèi)生事件，再出現(xiàn)重大的突發(fā)性公共事件時，政府的前期處理仍舊略顯混亂，我國的疾病預防機構(gòu)并沒有發(fā)揮出其應用的功能。從此次新冠疫情防控的前期處置來看，面對醫(yī)療資源的短缺，尤其是醫(yī)院床位緊缺，大多數(shù)民營醫(yī)院并沒有被積極調(diào)動，醫(yī)療資源并沒有很好地優(yōu)化運作；同時諸多省份采取“粗暴”的防疫方式，如封鎖交通要道，嚴禁其他省份的人員進入本省區(qū)域。

2.科層結(jié)構(gòu)下應對策略的遲緩

“科層式”應急管理體系的組織要件是科層制結(jié)構(gòu)。其運行較為封閉，與復雜環(huán)境和非結(jié)構(gòu)性突發(fā)事件的應急管理需求存在較大差距。[7]這種封閉式的結(jié)構(gòu)在處理外部環(huán)境比較穩(wěn)定的事件中有很大優(yōu)勢，但是針對較大的突發(fā)事件，固化的封閉性很難根據(jù)特殊的情境制定可操作性的應對措施，致使策略滯后，對可能存在的風險難以應對?！翱茖邮健钡膽斌w系呈現(xiàn)出單軌式的治理特征，強調(diào)自上而下的行動。基于此種慣性，一些地方政府對發(fā)生的事件容易秉持“等、靠、要”的思想，需要根據(jù)上級政府的態(tài)度或者方案來制定本區(qū)域的策略。一旦重大的公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生，往往會反應遲緩，處置能力不足。如在抗疫早期，湖北省黃岡市的衛(wèi)生主管負責人對于定點醫(yī)院的收治能力及具體床位數(shù)根本不了解，更別提采取的應急方案了。

此外，公共突發(fā)事件雖然有不同的分類，但在處理過程中需要政府各部門的相互配合、共同應對。在應急管理體系中，基于我國科層制的垂直管理模式，部門的橫向職責分工不是很明確，導致各部門仍然根據(jù)其自身職責和管轄區(qū)域來防范處置，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，尤其是在應對突發(fā)事件的前期，這種狀況凸顯得更為嚴重，無法形成共同合力來應對突發(fā)事件可能帶來的各種風險和后果。然而，當前各類突發(fā)事件具有極強的復雜性和關(guān)聯(lián)性，具有跨區(qū)域、跨部門的特點，單一的區(qū)域或者部門無法通過獨自的力量去應對。如在此次疫情防控前期，面對運輸車輛的短缺，甚至出現(xiàn)了用環(huán)衛(wèi)車輛向居民運送豬肉的情況，部分捐贈資源（如新鮮蔬菜）并沒有及時發(fā)放到有需要的民眾手中。

3.過度依賴專家的技術(shù)理性致使決策“非科學化”

隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的興起與發(fā)展，技術(shù)治理已經(jīng)成為社會治理的重要方式，在具有特定政治屬性的“場域”中發(fā)揮作用。[8]從根本上說，技術(shù)治理遵循兩個原則：一是科學管理，即用科學原理和技術(shù)來治理社會；二是專家政治，即由接受了系統(tǒng)的現(xiàn)代自然科學技術(shù)教育的專家來掌握政治權(quán)力。[9]專家之所以成為專家，是因為其所擁有的的專業(yè)知識和技能能夠為社會的運行提供科學的決策，確保政府治理活動的理性和可靠。在現(xiàn)代社會的風險治理中，官僚機構(gòu)越來越強調(diào)決策的科學論證和專家以及，甚至行政行為常常成為執(zhí)行技術(shù)專家的意見。[10]在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處置中，疫情現(xiàn)狀及未來走向的判斷具有高度的技術(shù)化和專業(yè)化，自然需要專家的分析論證，這體現(xiàn)出技術(shù)治理的中“技術(shù)理性”。然而，受制于人類認知的有限性及所屬環(huán)境的特定性，專家知識的提供、專業(yè)系統(tǒng)的思維模式并不一定能為政府提供可靠的判斷，進而形成科學的決策。這種“非科學”的決策在新冠疫情早期的處置中得到了呈現(xiàn)。在疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)健委專家組抵達武漢并開展了調(diào)查，并發(fā)布了新冠疫情“可防可控”“公眾應以科學的態(tài)度對待疾病”的觀念。[11]在專家的意見指導下，武漢市衛(wèi)健委于1 月15 日也作出了面向社會的回應：現(xiàn)有調(diào)查結(jié)果表明，尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風險較低。[12]然而，這種模棱兩可的答案給予了社會錯誤的指引，一時間“不會人傳人”、“風險較低”、“可防可控”等觀點成為公眾對疫情的認識，且多數(shù)人沒有作出任何防護，如戴口罩。當然，我們不排除新冠病毒認知的復雜性給專家的研究帶來了困難，但是只要深入武漢市的某些醫(yī)院進行實地調(diào)研就會發(fā)現(xiàn)其論證的結(jié)果缺乏“科學性”。從技術(shù)理性的特征來看，技術(shù)治理蘊含著一種強大的公共理念，即政府的決策可能因?qū)I(yè)化、技術(shù)化而產(chǎn)生正當性與合理性。但從社會效果來看，這種正當性與合理性是否“正當”與“合理”是有疑問的。

二、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件處理的可能

（一）風險社會情境下的責任共擔

在“風險社會”之中，由于難以找到有效控制社會風險的制度性措施，整個社會因“未知”而陷入惶恐。[13]在社會轉(zhuǎn)型過程中，因傳染病導致的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件所影響的社會群體具有不特定性，不僅涉及傳染病人、病原攜帶者（攜帶病毒的潛伏者）和沒有特殊癥狀的傳染病人（無癥狀感染者），而且還涉及潛在的感染對象（新冠影響的密切接觸者）乃至整個社會群體。在這種風險社會中，一方面，社會組織有感知風險的能力和途徑，其自身有預警、處置的可能，而非將傳染病預防、應對作為國家機構(gòu)所壟斷的排他性事務；另一方面，傳統(tǒng)的全能型政府治理模式已經(jīng)難以覆蓋急速流動的現(xiàn)代社會，政府的行政職能正在弱化，面對社會治理的較重壓力，也應該借助社會力量共同治理、共擔風險。因為在面臨潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件威脅時，社會公眾都處在風險之中，高壓的外部態(tài)勢及內(nèi)在行為都迫使公眾主動或被動的尋求解決途徑，且以共同的責任觀來強化政府的應急效能，[14]緩沖國家與個人、國家與社會在應對危機過程中的沖突，防止災難性后果的產(chǎn)生。如在新冠肺炎疫情的防控過程中，一些社會組織通過多元渠道籌措應急資金、物資、裝備，開展應急知識宣傳講座，提高全民危機意識，降低民眾恐慌心理。社會公眾為了防止疫情的蔓延，自發(fā)堅守在家中，通過減少與外界的接觸來確保個人的安全。

（二）社會組織潛在的市場發(fā)展空間及實踐性參與

改革開放以來，伴隨治理環(huán)境的變化和政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，多元開放的社會結(jié)構(gòu)不斷形成并發(fā)展。黨的十八大以來，國家將推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，這無疑在治理理念、治理體制與治理機制上強化了治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)方向，即從行政管理的單向度轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會共同體良性互動的治理邏輯。[15]正是通過這40 多年的市場培育和社會生長，我國的社會組織從產(chǎn)生到發(fā)展，再到具有成熟的基礎(chǔ)條件并在實踐中積攢了經(jīng)驗。如在2008 年的“汶川地震”中，社會組織的力量已經(jīng)得到良好體現(xiàn)；之后在2013 年的“蘆山地震”救援中，社會組織的參與應急救援的能力已經(jīng)得到明顯提升，救援工作轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、有效。并且在發(fā)展過程中，社會組織的作用也在逐步轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了“樞紐型社會組織”①樞紐型社會組織是指經(jīng)過政府部門認定，介于政府和一般社會組織之間，在現(xiàn)有社會組織體系中起“橋梁”樞紐作用的聯(lián)合性社會組織。的“中介”性組織，如壹基金、中國紅十字基金會等，同時，社會組織的專業(yè)性和服務標準也在不斷提升。此外，國家治理的現(xiàn)代化需要在法治軌道上推進，進一步明確了社會組織參與社會治理的規(guī)范化、法治化。因為社會組織資格的獲得需要經(jīng)過嚴格的制度審批，大量制度外形成的社會組織要想取得合法化的地位，就需要展現(xiàn)自身的能力，而參與突發(fā)事件的處理能夠很好地證明其存在的價值。

（三）互聯(lián)網(wǎng)時代下的網(wǎng)絡(luò)平臺的技術(shù)支持

在中國的政治社會情境中，公眾參與以“外壓模式”推動政策議程設(shè)置，是促成應急管理向公共危機治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵變量。[16]從覆蓋范圍的角度看，在應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，全社會參與顯然能夠為應急管理部門的決策提供較大支撐。在“共建共治共享”的社會治理格局下，不僅僅是社會資源和現(xiàn)代信息的共享，而是要通過社會力量實現(xiàn)多主體的協(xié)同，確保我國應急治理體系的完善。在當前的移動互聯(lián)網(wǎng)時代，新的技術(shù)應用可以為社會組織的廣泛參與提供技術(shù)支撐。例如，面對突發(fā)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，社會組織可以通過與網(wǎng)約車平臺合作，調(diào)度人員、車輛的支援。再如，在封城的緊急狀況下，可以利用物流平臺、互聯(lián)網(wǎng)平臺等保證資源物質(zhì)的流通、集聚等。此外，以微博、微信為代表的社交媒體能夠成為社會力量與政府互動的平臺，增強應急決策的科學合理性。因此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，能夠構(gòu)架新型應急管理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)多方主體的便捷參與。

三、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理的現(xiàn)實困境

不可否認，社會組織在參與突發(fā)事件應急治理中具有必要性和可行性，并且在新冠肺炎疫情防控過程中也發(fā)揮了重要作用。然而，在突發(fā)事件的應急管理體系中，無論是在法律層面還是實踐層面，社會組織功能的發(fā)揮仍然面臨現(xiàn)實困境。

（一）社會組織參與突發(fā)事件的角色定位及服務邊界模糊

首先，《突發(fā)事件應對法》中對于社會組織的角色并未直接予以規(guī)定，而是以“其他組織、社會力量”等模糊、概括性語言表述。盡管《突發(fā)事件應對法》明確了上述主體在應對突發(fā)事件的不同階段的責任和義務，但該規(guī)定只是原則性的概括，如在預防與應急準備階段，只是以“鼓勵其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”來概括，并未對社會組織主體間權(quán)利與義務的劃分、參與響應的方式、與何種政府部門對接等方面作出可操作化的規(guī)定。這種模糊性的法律規(guī)定缺乏明確的指引，在突發(fā)事件的應急處置過程中，很容易造成社會組織的地位尷尬、權(quán)責不明、無法協(xié)同等問題，甚至會造成資源的浪費和處理的混亂。其次，我國并沒有專門的法律法規(guī)對社會組織的法律關(guān)系作出調(diào)整，僅是根據(jù)不同類型對社會組織的市場準入資格出臺了幾部法規(guī)，如《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。這些法規(guī)多是對社會組織資格內(nèi)容進行規(guī)定，如成立、登記、名稱、監(jiān)管等，缺乏對社會組織參與社會公共事務的范圍、培育和發(fā)展條件、權(quán)利與義務等議題的規(guī)制。最后，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理過程呈現(xiàn)動態(tài)化[17]，治理目標、響應行動以及所要達到的治理效果等要素會隨事件類型、嚴重程度與處置階段的不同而變化，這本身就會造成社會組織在參與范圍與程度上的不確定。

（二）社會組織的強行政依附性和弱自治性

組會組織功能的發(fā)揮需要獲得身份的認同，即在制度框架內(nèi)獲得合法性的地位。一方面，在多元的社會治理結(jié)構(gòu)下，社會組織的生存空間、資金、合法性地位等與政府具有緊密的聯(lián)系。在應急管理過程中，無論是從理念、技術(shù)、資源、行動等方面，都受政府宏觀或微觀政策的約束。以社會組織的技術(shù)介入策略為例，在應急管理的預防階段，社會組織利用其自身的專業(yè)知識為風險評估和預防提供技術(shù)支持，但預警是否有效需要政府的專業(yè)部門去判定，只有通過合法的途徑取得認可以后方能獲得支持。也就是說，社會組織對政府部門有著天然的依賴。這種依賴性特征不僅賦予了社會組織參與社會治理的“認可性”身份，更產(chǎn)生了因這一“認可性身份”所帶來的獲取資源的有利性、活動執(zhí)行的便利性等“優(yōu)惠條件”。[18]因此，在突發(fā)事件的應對過程中，這種“認可性”導向會影響政府對社會組織的認知和評價，產(chǎn)生“主體—客體”的治理局面，進而社會組織的主觀能動性也就難以發(fā)揮。

另一方面，信任資本是促進社會組織和政府形成強合力的重要因素。[19]然而，從實踐中突發(fā)事件轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C的軌跡看來，政府與社會組織之間的互信度較低，在突發(fā)事件的應急處置過程中會產(chǎn)生如下困境：第一，社會組織的靈活性與政府的絕對權(quán)威性會產(chǎn)生矛盾，社會組織需要在政府的嚴格管制下實施治理，以防止治理的“失序”。其中，“有序”是“有效”的前提。第二，信任需要積累并得到實踐的檢驗。長期以來，受“管理”理念的影響，社會組織不會相信政府會讓渡權(quán)力，其參與應急處置也就不會和政府溝通交流；而政府也總是懷疑社會組織的能力，并不認為它們能夠擔負起相應的責任。在這種相互不信任的情境下，兩者總是“各自為戰(zhàn)”，阻滯了治理合力的形成。

（三）社會組織自身的治理能力仍舊較弱

一方面，許多社會組織的規(guī)模相對偏小，由于缺少處理公共危機的的經(jīng)驗和能力，在面對突發(fā)事件時往往顯得手忙腳亂，無法根據(jù)突發(fā)事件的階段調(diào)整救助措施，在對策、資金等方面缺乏長遠考慮。另一方面，即使是相對成熟、規(guī)模較大的社會組織，其服務能力和服務手段也面臨著質(zhì)量問題。因為在突發(fā)事件的治理過程中，服務組織的服務范圍和服務水平并不是靜態(tài)的，而是需要根據(jù)政府協(xié)調(diào)、社會的接納度等情境逐漸變化的，這對社會組織的自治意識和自治能力提出了更高的要求。最后，一些社會組織因無法獲得合法性的法律地位而無法被接納進應急管理體系。在突發(fā)事件的應急處理過程中，雖然這些組織的參與可以滿足防控、救援等方面的一些社會需要，但這種制度外的行動難以和政府形成互動，隨意參與和臨時參與的特征明顯，無法從實質(zhì)上給予幫助，甚至其參與本身就帶有特殊目的。

四、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理路徑的優(yōu)化

（一）完善應急法律規(guī)范體系，明確社會組織的角色地位

在突發(fā)事件應急管理領(lǐng)域，當前我國只有一部《突發(fā)事件應對法》來處理突發(fā)公共性事件，沒有形成較為完整的應急法律體系，在實踐中也很難發(fā)揮其應有的實質(zhì)作用。首先，進一步明確《突發(fā)事件應對法》中“突發(fā)事件”的范圍與《憲法》中“緊急狀態(tài)”內(nèi)容的內(nèi)在關(guān)系，確保在現(xiàn)代法治的原則下，調(diào)整好國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。其次，修改完善《突發(fā)事件應對法》中關(guān)于社會組織的法律條文，賦予社會組織參與突發(fā)事件的合法性，明確社會組織的角色地位，規(guī)范社會組織的服務邊界與范圍，為社會組織參與突發(fā)事件治理提供方向指引。再次，盡快出臺規(guī)范社會組織權(quán)利義務的專門法律，如《社會組織法》《志愿者法》，對于社會組織參與突發(fā)事件的目標、程序、方式等內(nèi)容加以規(guī)范，提高社會組織的參與效能。最后，中央和地方的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》中也需要重視社會組織的作用，尤其是在常規(guī)狀態(tài)下應急預案的演練需要社會組織參與?？傊?，只有社會組織以規(guī)范化、制度化、合法化的方式參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理過程中，才能夠進一步激發(fā)、整合社會力量，從而與政府的力量形成合力，共同推進社會治理的現(xiàn)代化建設(shè)。[20]

（二）針對突發(fā)事件的不同階段確定社會組織的職責

根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，我國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處理可以分為四個階段：預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建。在不同階段，社會組織的參與角色是有較大差距的。如在監(jiān)測與預警階段，由于預警本身是一個高度專業(yè)化的決定，需要專業(yè)化的人員和機構(gòu)通過收集、整理、分析突發(fā)事件（如傳染病）信息資料，以技術(shù)理性評估該事件未來的發(fā)展趨勢或者后果，從而為政府的應對提供目標導向，最大程度上減少該事件所帶來的的不利后果。[21]因此，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的監(jiān)測與預警包含著專業(yè)的判斷，需要交給政府去決定。除此之外，社會組織的重要作用主要體現(xiàn)在處置與救援、事后恢復與重建階段。在處置與救援階段，社會組織可以協(xié)助政府籌集、運送、發(fā)放相應的應急救災物質(zhì)；組織民眾進行自救；為負責救援工作的醫(yī)護人員等工作人員提供幫助。而專業(yè)的社會組織可以為政府決策提供建議，確保應急方案與工作的科學合理性。在事后恢復與重建階段，社會組織可以監(jiān)督、評估政府在突發(fā)事件處理中的權(quán)力行使和實際成效；為常態(tài)化的網(wǎng)格化防控繼續(xù)提供人力與智力支持；動員專門的社會機構(gòu)為民眾提供心理疏導等。

（三）政府要轉(zhuǎn)變應急治理的理念，加強與社會組織的協(xié)同

一方面，在現(xiàn)代社會治理格局下，政府應簡政放權(quán)，適當放松社會組織的準入條件，充分發(fā)揮其在社會治理中的重要作用，促進社會組織成為公共領(lǐng)域治理的基本主體，形成理性、成熟的“政—社”模式。當然，政府適度的放權(quán)并不意味著對社會組織的放任，還需要加強對社會組織的監(jiān)督，以防止其出現(xiàn)目標與手段的“異化”。因為協(xié)同治理的構(gòu)建，首要的是堅持以公共權(quán)力為主體的原則，注重政府在治理意圖、治理規(guī)則、協(xié)同機制等方面的引領(lǐng)作用。[22]另一方面，政府需要通過多種方式建立與社會組織相對接的平臺，構(gòu)筑良好的合作信任關(guān)系。政府可以根據(jù)社會組織的特點與層次，充分吸納能力與公信力較強的社會組織，加強信息溝通、優(yōu)勢互補。如對于專業(yè)性較強的慈善組織，政府可以發(fā)揮好它們在資源調(diào)配、社會動員中的重要作用，提高在突發(fā)事件中應急款物的配置效率，鼓舞社會公眾捐贈物質(zhì)的志愿和信心。

（四）社會組織在自我規(guī)制中提升治理能力

社會組織以自律和他律方式提升公眾信任度和增強自身的社會權(quán)力。[23]其中，社會組織的自我規(guī)制是公民履行義務、提升公民意識的重要表現(xiàn)，而外部的他律規(guī)制是促進其內(nèi)部自我規(guī)制的重要保障，兩者缺一不可，共同促使社會組織在法治的軌道上行進。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急治理中，社會組織價值的實現(xiàn)，僅憑政府的大力支持和外部監(jiān)督是不夠的，其需要全面提升自身的能力和素質(zhì)。從本質(zhì)上講，社會組織在公共衛(wèi)生突發(fā)事件參與中所體現(xiàn)的是關(guān)愛與同情、合作與信任的公共精神，也是公民積極參與政治生活的外在表達。因此，一方面，社會組織需要結(jié)合自身實際完善內(nèi)部控制規(guī)范，包括人員的招募配備、社會責任的承擔、資金的來源保障、內(nèi)部的審計監(jiān)督、風險評估等；另一方面，社會組織要建立常態(tài)化、長效化的內(nèi)部機制，從而能夠有效嵌入政府主導的應急管理體系中，實現(xiàn)參與突發(fā)事件的綜合性與穩(wěn)定性。

結(jié)語

傳統(tǒng)的的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急管理模式更多強調(diào)政府權(quán)威主導的絕對地位，這對于維護社會穩(wěn)定、保障人民的生命財產(chǎn)安全具有重要的作用。然而，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，這種“精英模式”存有缺陷，無法也不可能觸及社會生活的方方面面。因此，在“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局下，需要重視社會組織、企業(yè)、公眾等多方主體力量，從而實現(xiàn)政府、社會、市場共同參與協(xié)作的治理模式，進而形成與之相適應的突發(fā)事件應對機制。