李立勇

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073）

一、問(wèn)題的提出

伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及中國(guó)老齡化人口的增多，近年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)及其制度的完善成為了當(dāng)前社會(huì)不可回避的重要問(wèn)題，舊體制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革勢(shì)在必行。在此背景下，2014 年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言具有重要意義的文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，旨在社會(huì)保險(xiǎn)法的統(tǒng)領(lǐng)下，結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)分別在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！保┖统擎?zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城居?！保┥县S富的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，合并統(tǒng)籌管理此兩種保險(xiǎn)，這種全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由此被賦予了“并軌”的突出特征。[1]這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一或者說(shuō)“并軌”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，也使得我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)正式啟動(dòng)了從“碎片化”邁向“并軌制”的轉(zhuǎn)變和改革。同年12 月，國(guó)務(wù)院副總理在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》，指出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。次年1 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)了我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一起朝著統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金制度）相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度方向發(fā)展。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的“單一制”和“并軌制”的運(yùn)行制度本身并沒(méi)有太大的問(wèn)題，世界上其他國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行也都脫離不了上述兩種體制，各種體制下也有能有效實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)保障功能的典型代表。在養(yǎng)老保險(xiǎn)“單一制”國(guó)家中，智利和新加坡就是較為成功的典范；在“并軌制”國(guó)家中，美國(guó)采用了一套從國(guó)家公職人員工資的初次分配到養(yǎng)老保險(xiǎn)的再次分配的完整的平衡調(diào)控機(jī)制，有效解決了該制度下容易造成公職人員和普通公民的收入和養(yǎng)老待遇差距增大的問(wèn)題。[2]我國(guó)之所以連續(xù)出臺(tái)措施，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“碎片化”到“并軌”的統(tǒng)合，在于我國(guó)并沒(méi)有像美國(guó)一樣有一套完善的平衡調(diào)控機(jī)制，同時(shí)“碎片化”的運(yùn)行方式不僅沒(méi)有有效實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的社會(huì)保障功能，還在先前制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)的再次分配過(guò)程中又一次加大了國(guó)家公職人員與城鄉(xiāng)居民之間的收入分配差距，有悖社會(huì)保險(xiǎn)的公平性原則；國(guó)家財(cái)政對(duì)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)大包大攬，沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)最終轉(zhuǎn)向納稅人，而居民養(yǎng)老“自給自足”并且費(fèi)率不斷提高等，上述問(wèn)題都引起了社會(huì)的強(qiáng)烈不滿，改革的呼聲愈來(lái)愈高。如前所述，“單一制”和“并軌制”各有千秋，因而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革并不是單單進(jìn)行形式意義上的制度改革，而需要解決現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下凸顯出來(lái)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，唯有如此才能真正建成符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特色的全民覆蓋的社會(huì)保障體系，真正實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，從根本上堅(jiān)持和貫徹黨的“十九大”提出的“以人民為中心”的發(fā)展理念。

二、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)立法

1978 年國(guó)務(wù)院頒行了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。1980 年10 月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》以及1982 年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于建立老干部退休制度通知的決定》等規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部員工享有的保險(xiǎn)待遇制度與企業(yè)職工所享有的另一種保險(xiǎn)待遇制度，且彼時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部員工享有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)即可享受較高替代率的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

其后，我國(guó)于1992 年開(kāi)啟了針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體調(diào)整，當(dāng)年1 月人事部發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》。該通知旨在逐步改變之前退休金全部由國(guó)家財(cái)政大包大攬、全額負(fù)擔(dān)的做法，明確后續(xù)由國(guó)家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率繳納的原則。想要改革長(zhǎng)達(dá)十多年的退休金紅利，其中困難可想而知；與此同時(shí)，因?yàn)槁殬I(yè)劃分而形成的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的各種具體差別導(dǎo)致的收入分配不公平問(wèn)題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸引發(fā)社會(huì)大眾關(guān)注，并且形成了不同利益和觀點(diǎn)的對(duì)立。為了進(jìn)一步加快對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性調(diào)整，尋找行之有效的解決途徑，國(guó)務(wù)院于2008 年發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知》，分別在山西、上海、廣東、浙江、廣東和重慶開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)工作，但是收效甚微，改革一度難以持續(xù)推進(jìn)。2011 年7 月1 日，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》）正式生效并開(kāi)始實(shí)施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第二章就是關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定。其第11 條規(guī)定，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理模式，并且支持該制度運(yùn)行的費(fèi)用為個(gè)人和企業(yè)二者繳納再由政府給予補(bǔ)貼，由此預(yù)示著今后我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)向“并軌”制發(fā)展和調(diào)整的必然。

2014 年12 月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》。報(bào)告指出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。次年1 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一起朝著統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金制度）相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度方向發(fā)展。隨后各省、自治區(qū)、直轄市也相繼發(fā)布了有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施意見(jiàn)。以湖北省為例，為貫徹落實(shí)該決定，當(dāng)年10 月就發(fā)布了《湖北省人民政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》。該意見(jiàn)明確了改革的主要任務(wù)，其主旨與國(guó)家戰(zhàn)略一致且亮點(diǎn)明顯，其核心除了繼續(xù)明確“并軌”的統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法（改變?cè)杏?jì)發(fā)方式，徹底實(shí)現(xiàn)將退休待遇與繳費(fèi)相掛鉤）、建立養(yǎng)老金常態(tài)調(diào)整機(jī)制、建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度、加強(qiáng)相關(guān)基金的各項(xiàng)監(jiān)管工作、注重有關(guān)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)并進(jìn)一步提高信息化水平等。

從上述我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法發(fā)展過(guò)程可以看出，我國(guó)現(xiàn)階段缺乏一部能有效統(tǒng)領(lǐng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的高效力層次的立法，基本模式是《社會(huì)保險(xiǎn)法》授權(quán)國(guó)務(wù)院立法，國(guó)務(wù)院授權(quán)人力資源部門(mén)以及各省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)政府部門(mén)制定實(shí)施意見(jiàn)或辦法。立法的缺位在一定程度上也給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全面走向統(tǒng)合的調(diào)整和發(fā)展帶來(lái)了巨大的阻力。政府所采取的大包大攬的方式，即由地方財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部成員的費(fèi)用繳納和待遇領(lǐng)取，給本就負(fù)債累累的地方財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)。相比企業(yè)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口暴露、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不斷提高的背景下，這種不公平的現(xiàn)象自然會(huì)引發(fā)公眾社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。與此同時(shí)，分別運(yùn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也阻礙了不同地區(qū)之間以及公職人員和一般就業(yè)者在機(jī)關(guān)單位和企業(yè)之間的人員流動(dòng)。

（二）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)立法

1991 年6 月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式宣告以1951 年頒發(fā)的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為基礎(chǔ)的“國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)模式”時(shí)代終結(jié)。[3]至此，原有的由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)全部的養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式不復(fù)存在，勞動(dòng)者或職工個(gè)人將作為共同主體負(fù)擔(dān)部分養(yǎng)老保險(xiǎn)，而負(fù)擔(dān)的直接形式就是繳納一定的費(fèi)用以充實(shí)和支持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。隨著《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的頒布和實(shí)行，我國(guó)逐漸建立了一種新型的綜合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，輔以企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。到了1993 年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。以此次會(huì)議及其文件為標(biāo)志，“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式被提上日程并在其后得以形成。此次會(huì)議明確了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集模式。在此種統(tǒng)籌之下，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)將由單位和個(gè)人按照法定比例共同承擔(dān)各自份額。1995年3 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確定了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”新的發(fā)展和改革方向及基本原則。在此背景下，全國(guó)各地紛紛相應(yīng)中央號(hào)召，開(kāi)展了改革試點(diǎn)并出臺(tái)了各自的實(shí)施細(xì)則。但是，在具體的改革落實(shí)過(guò)程中，一系列的問(wèn)題也凸顯出來(lái)。其中最為突出的是缺乏能夠協(xié)調(diào)和統(tǒng)一全國(guó)各地的具體立法。相關(guān)立法應(yīng)涵蓋“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式的各項(xiàng)要點(diǎn)，從而避免各自為政的社會(huì)保險(xiǎn)立法造成的勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。

隨后，我國(guó)逐步著力建立并完善企業(yè)年金制度，分別于2004 年1 月由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》，并于同年2 月再由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、銀保監(jiān)會(huì)等多部門(mén)聯(lián)合頒布《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。伴隨著兩辦法的施行和配套措施的完善，在市場(chǎng)激勵(lì)下，商業(yè)人壽保險(xiǎn)逐漸發(fā)展完善，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也引入了商業(yè)因素。隨后，符合現(xiàn)代化要求的企業(yè)職工制度亦逐漸完善?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（2005）發(fā)布，2010 年《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步完善有關(guān)內(nèi)容，近至國(guó)務(wù)院于2014 年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，非全日制工作人員、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員等的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題得到立法和政策回應(yīng)，并于2014 年逐步完成“新農(nóng)保”和“城居?！钡慕y(tǒng)合，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行部分累積制，其中社會(huì)統(tǒng)籌賬戶主要負(fù)責(zé)現(xiàn)收現(xiàn)付，而個(gè)人賬戶則實(shí)現(xiàn)基金積累，[4]與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成我國(guó)完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

由上述我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸發(fā)展到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)程可以看出，在統(tǒng)籌“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖Ｖ啊保菄?guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是碎片化的，也缺乏高層次立法的統(tǒng)領(lǐng)。但與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不同的是，自2010 年《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，其逐漸由“碎片化”走向統(tǒng)一，并且改革的效果也是極其顯著的，不像機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一般困難重重，這也體現(xiàn)了制度改革過(guò)程中下行容易、上行難的特點(diǎn)。

三、我國(guó)一般養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共性問(wèn)題

在2012 年人力資源和社會(huì)保障部未發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）之前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是根據(jù)不同人群分別設(shè)計(jì)的，呈現(xiàn)出“碎片化”和“多規(guī)制”運(yùn)行的特點(diǎn)。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分別面向城鎮(zhèn)就業(yè)人群、城鎮(zhèn)非就業(yè)人群、農(nóng)村居民，而機(jī)關(guān)人員和部分事業(yè)單位人員的養(yǎng)老費(fèi)用則由財(cái)政支持，部分地方還針對(duì)一些特殊人群設(shè)計(jì)了頗具特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如針對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和為符合條件的農(nóng)民工提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。[5]以上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有意進(jìn)行等級(jí)劃分、各自為營(yíng)的制度模式為后續(xù)2014 年起國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全方位的改革和統(tǒng)籌埋下了伏筆。

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率：城鄉(xiāng)居民高于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，一共需要交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率達(dá)到28%（單位交納費(fèi)率在20%以上，個(gè)人交納8%）以上，整體費(fèi)率較高。在這種高費(fèi)率的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納義務(wù)主體需要承擔(dān)已經(jīng)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員的養(yǎng)老金，還要從目前獲得的收入中扣除部分費(fèi)用以承擔(dān)自己在退休之后的生存保障，無(wú)疑會(huì)加重現(xiàn)有繳納義務(wù)主體的負(fù)擔(dān)。首先，用人單位生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本增加而轉(zhuǎn)嫁給勞動(dòng)者各種無(wú)形壓力。雖然看起來(lái)是用人單位和勞動(dòng)者各自負(fù)擔(dān)繳納義務(wù)，勞動(dòng)者并未因用人單位的繳納而產(chǎn)生明顯額外負(fù)擔(dān)，但用人單位為了進(jìn)一步降低勞動(dòng)成本，會(huì)通過(guò)其他方式從勞動(dòng)者身上壓榨剩余價(jià)值以填補(bǔ)其所繳納費(fèi)用。其次，為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)多會(huì)選擇較低的保險(xiǎn)費(fèi)率繳納，一方面降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面在不增加企業(yè)成本的基礎(chǔ)上可以提高職工的賬面工資，可謂一舉多得，實(shí)際上最終利益受損的多為企業(yè)職工，繳納的費(fèi)率越低，達(dá)到退休年齡后能享受到的養(yǎng)老金也越低。而參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)的非企業(yè)職工，不僅個(gè)人賬戶的繳費(fèi)需要本人承擔(dān)，就連交予國(guó)家統(tǒng)籌的部分也要自掏腰包。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，具有較強(qiáng)的福利性。在改革之前，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資待遇可以有效保障的前提下，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍由政府財(cái)政兜底。正是因?yàn)楣毴藛T的養(yǎng)老金發(fā)放與政府之間的此種關(guān)系，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也在體制內(nèi)外被視為一種“隱形的權(quán)利”，因?yàn)樵谶@種機(jī)制下，公職人員無(wú)須事先繳納費(fèi)用且可以確定性地在退休之后獲得應(yīng)有待遇。[6]很明顯，這種不需要和企業(yè)職工一樣事先從個(gè)人收入中繳納便可享受退休養(yǎng)老待遇的機(jī)制，內(nèi)部呈現(xiàn)為較為失衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。進(jìn)一步而言，不同于企業(yè)職工在費(fèi)用繳納上的不確定性，公職人員不會(huì)按照其繳納年限綁定其退休后的待遇，因而唯一的衡量因素便是“工齡”，這又是一種不同的權(quán)利義務(wù)失衡。[7]在改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由財(cái)政“兜底”改為由單位及個(gè)人共同繳納，在資金和賬戶管理上則實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶管理。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)模式上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然與城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)達(dá)成了一致，但是其工資收入?yún)s相比之前增加了，彌補(bǔ)了公職人員因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革而犧牲掉的利益，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有有效縮小公職人員與城鄉(xiāng)居民之間的收入分配與再分配差距。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率：造成兩種制度下較大的養(yǎng)老待遇差

機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然在保險(xiǎn)費(fèi)率的繳納上走向一致，但制度上的統(tǒng)一也只是形式上的，達(dá)到退休年齡后，就可以看出公職人員和城鄉(xiāng)居民之間巨大的養(yǎng)老保養(yǎng)待遇差。養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放是一個(gè)對(duì)收入進(jìn)行再分配的過(guò)程，制度本身就是為了保障退休者老年生活的同時(shí)追求社會(huì)公平，縮小收入差距。就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革而言，也許從“并軌制”走向“并軌”是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的有效途徑，也更符合我國(guó)特色社會(huì)主義的公平理念。如若改革僅形成制度上的形式統(tǒng)一但不能解決兩大群體之間收入和養(yǎng)老待遇差距巨大的問(wèn)題，那么改革仍然是失敗的。

養(yǎng)老金替代率是評(píng)價(jià)和判斷一國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否合理或言其實(shí)效如何的重要標(biāo)準(zhǔn)。其不僅可以直觀反映出參保人員退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，還可以對(duì)世界范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行橫向?qū)Ρ葟亩鴮?duì)具體制度內(nèi)容作出評(píng)價(jià)。本輪基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的政策意蘊(yùn)明顯，其核心目的可以分為兩項(xiàng)：一項(xiàng)是疏通不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的人才流動(dòng)問(wèn)題，二是進(jìn)一步縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間的職工收入及退休后待遇之間的差距，而這兩項(xiàng)目的期望均于完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。但是，相較先前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在對(duì)其進(jìn)行制度性調(diào)整后，公職人員的養(yǎng)老待遇是否有所下降，與企業(yè)職工相比養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇造成的再分配差距是否有所縮小？為了回答上述問(wèn)題，下文將重點(diǎn)通過(guò)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率的變化和對(duì)比，來(lái)證實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革前后養(yǎng)老待遇是否有所下降。

在對(duì)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中機(jī)關(guān)事業(yè)單位這一部分進(jìn)行制度性調(diào)整之后，其養(yǎng)老金替代率在約50%到160%之間，相較先前約80%到90%之間的養(yǎng)老金替代率，無(wú)疑來(lái)說(shuō)具有更大的平衡空間。在養(yǎng)老金水平的確定機(jī)制上，先前將退休前一年的工資作為基準(zhǔn)，調(diào)整后則更加科學(xué)且具有激勵(lì)性。同時(shí)，因?yàn)檎{(diào)整后的最高養(yǎng)老金替代率是160%，公職人員并未因此受到利益減損，反而有進(jìn)一步提高和促進(jìn)的空間。當(dāng)然，在調(diào)整后的這種大范圍替代率的基礎(chǔ)上，那些退休早、繳費(fèi)年限和繳費(fèi)基數(shù)沒(méi)有優(yōu)勢(shì)的公職人員退休后的福利保障無(wú)疑會(huì)低于原先制度。[8]

2005 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中，明確了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)替代率，指出在以社會(huì)平均工資為繳費(fèi)基數(shù)、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)滿35 年后的一般企業(yè)職工為“標(biāo)準(zhǔn)人”，其目標(biāo)替代率應(yīng)當(dāng)達(dá)到59.2%的程度。但在實(shí)踐中，企業(yè)按照既有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)并不一定會(huì)達(dá)到如此之高的替代率水平。此外，雖然在基數(shù)確定和計(jì)發(fā)辦法幾無(wú)二致的前提下，進(jìn)行制度性調(diào)整后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與一般企業(yè)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上實(shí)現(xiàn)了“并軌”，但不可忽略的是，這只是公職人員養(yǎng)老金領(lǐng)取的標(biāo)準(zhǔn)水平，甚至是接近最低水平，而59.2%的養(yǎng)老金替代率是企業(yè)可能享受到的最高水平，遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的最高水平。在缺乏正常有效的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的情況下，從2005 年到2014 年的連續(xù)十年間，我國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還通過(guò)政府宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，但在增長(zhǎng)了十年后，我國(guó)當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老金替代率卻剛剛超過(guò)40%，甚至還出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。[9]更何況在退休之前機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的職工的收入和福利待遇已經(jīng)存在差距，而退休之后企業(yè)的養(yǎng)老金替代率相較機(jī)關(guān)事業(yè)單位本來(lái)又低，必然會(huì)進(jìn)一步拉大二者的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

（三）職業(yè)年金與企業(yè)年金：改革中的“隱形雙規(guī)制”

根據(jù)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金或企業(yè)年金三個(gè)部分組成。其中，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)法規(guī)，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位全員必須按照法律規(guī)定費(fèi)率參加職業(yè)年金，體現(xiàn)了明顯的強(qiáng)制性和規(guī)范性。相較而言，企業(yè)年金則沒(méi)有此種強(qiáng)制性，在具體費(fèi)率上也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，只是明確繳費(fèi)環(huán)節(jié)享受稅前扣除的最高費(fèi)率——企業(yè)為工資總額的5%，個(gè)人為4%。[10]雖然早在2001 年《第十五個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃綱要》就已經(jīng)提出要建立現(xiàn)代化的企業(yè)年金制度，但是直到現(xiàn)在，企業(yè)年金的繳納水平仍然未能達(dá)到理想的水平。2018 年人力資源和社會(huì)保障部公布了第一季度的企業(yè)年金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，其中可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的企業(yè)年金覆蓋率水平仍然較低，參與企業(yè)年金制度的職工僅有2336.18 萬(wàn)。但是，企業(yè)年金的設(shè)立因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)制性，發(fā)展得有點(diǎn)形同虛設(shè)的意味。相較而言，事業(yè)單位的職業(yè)年金則因其強(qiáng)制性變成一種新的福利。大部分企業(yè)不愿在給員工繳納養(yǎng)老保養(yǎng)費(fèi)率后，另行建立企業(yè)年金來(lái)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，建立了企業(yè)年金的企業(yè)，在基金的投資管理方面也不盡人意，收益甚微。職業(yè)年金的存在使原本存在巨大差距的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇雪上加霜，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革背景下一種新的“隱形并軌制”。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”改革中的個(gè)性問(wèn)題

（一）缺乏高效力層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)法統(tǒng)領(lǐng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)立法必須建立系統(tǒng)化的思維，圍繞明確的宗旨進(jìn)行整體與局部和諧互動(dòng)的制度設(shè)計(jì)。如上所述，之所以有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法零散，且問(wèn)題諸多，養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行和實(shí)施達(dá)不到預(yù)期的效果，與沒(méi)有堅(jiān)持公平為主、兼顧效率的社會(huì)保障宗旨不無(wú)關(guān)系。縱觀我國(guó)有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)其覆蓋范圍、受益程度、發(fā)展水平皆與地方立法者在公平與效率之間的取舍有關(guān)。[11]在狹義的層面上，僅有全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)《憲法》制定的與社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)的法律才能被稱(chēng)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法。養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法的缺位以及歷史因素導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性，造成其在全國(guó)范圍“碎片化”、覆蓋率低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的統(tǒng)籌互聯(lián)等問(wèn)題。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，唯一的一部狹義上的立法是2010 年生效并實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但囿于保險(xiǎn)制度改革的困難與阻力以及其他歷史因素，雖表露了制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意圖，但最終還是認(rèn)可有關(guān)具體事項(xiàng)采取授權(quán)立法的形式。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10 條在未來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展指導(dǎo)上未能給出明確的方向，其僅規(guī)定由國(guó)務(wù)院具體制定相應(yīng)的管理辦法，言外之意便是仍然將兩種不同的單位主體的保險(xiǎn)制度區(qū)別對(duì)待，而僅有企業(yè)這一層面的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納和保險(xiǎn)金領(lǐng)取才受《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)制。這種立法現(xiàn)狀不僅容易導(dǎo)致法出多門(mén)，甚至制度之間可能出現(xiàn)沖突矛盾，為后續(xù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革留下隱患。

（二）改革過(guò)程中轉(zhuǎn)軌銜接受阻

根據(jù)改革辦法，已退休職工按原有制度領(lǐng)取退休金，新人統(tǒng)一參加社會(huì)保險(xiǎn)，大量的“中人”成了最大的難題。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，若為了讓這些“中人”在退休的時(shí)候能夠順利并依法領(lǐng)取養(yǎng)老金，就必須先為其補(bǔ)繳費(fèi)用，那么，從未繳納過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“中人”所積累的養(yǎng)老金權(quán)益，是否由財(cái)政來(lái)“埋單”？最近數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果顯示，補(bǔ)齊“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)金至少要5 萬(wàn)億。[12]若這筆費(fèi)用由地方財(cái)政各自承擔(dān)，則勢(shì)必會(huì)加重地方政府負(fù)擔(dān)，最終轉(zhuǎn)移到納稅人身上；若由財(cái)政和事業(yè)單位共同負(fù)擔(dān)，最終事業(yè)單位自掏腰包的這部分又會(huì)直接轉(zhuǎn)嫁到百姓，“上學(xué)貴”“看病貴”的現(xiàn)狀又會(huì)再次重演。制度轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的改革成本將會(huì)是改革取得成效的一大阻礙。

（三）形式上的并軌未帶來(lái)實(shí)質(zhì)待遇改變

從機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的一系列實(shí)施辦法和執(zhí)行情況來(lái)看，改革的焦點(diǎn)緊緊圍繞在制度的并軌上，給人一種只要完成這兩種不同類(lèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合就完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的錯(cuò)覺(jué)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間過(guò)大的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入差距是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌制”招致批評(píng)的根本原因。學(xué)者指出，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)存問(wèn)題的根源并不在于“并軌制”的制度本身，因?yàn)橹袊?guó)并非世界上施行“并軌制”的唯一國(guó)家，而在我國(guó)推行養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌制”起初尚得到各方面的肯定和贊揚(yáng)，對(duì)此種“并軌制”的“不滿”也是出于多方面原因。核心原因是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)制對(duì)比之下，企業(yè)職工收入與之差距不斷擴(kuò)大，后續(xù)的伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革又未跟上。如此，“并軌制”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才在各種因素影響下造成了更大的不公平。[13]雖然在對(duì)我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革后，“并軌制”的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納制度相比于改革前“坐享其成”犧牲了部分利益，但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中有能保證公職人員利益的由國(guó)家財(cái)政提供支撐的職業(yè)年金制度，又再次使得兩類(lèi)群體之間的差距回到原來(lái)的水平。目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度不能有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的功能。[14]

（四）人才流動(dòng)受阻

機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)等有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的單獨(dú)立法不僅對(duì)保險(xiǎn)制度的多軌運(yùn)行進(jìn)行了固化，造成養(yǎng)老待遇上的懸殊差距，更阻礙了不同群里之間人力資源的優(yōu)化和有效配置。就目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，剛步入工作的年輕群體是最為苦惱的。職業(yè)的選擇和工作的不穩(wěn)定性使得大部分人在參加工作初期并不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中最重要的原因是不同省份、自治區(qū)、直轄市之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以銜接。例如，在A 省份工作兩年并且繳納了兩年社保的企業(yè)職工，由于某些因素來(lái)到B 省某企業(yè)后，又需要重新在B 省開(kāi)戶繳納社會(huì)保險(xiǎn)，之前A 省已繳納的社會(huì)保險(xiǎn)，特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及企業(yè)年金難以轉(zhuǎn)入現(xiàn)有B 省的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅與“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)，也與我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)。省級(jí)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的流動(dòng)對(duì)接困難也是現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要關(guān)注和解決的問(wèn)題。

五、養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”改革的完善思路

總體而言，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在朝著一個(gè)好的方向發(fā)展。改革的步伐既已邁開(kāi)，那么就要爭(zhēng)取達(dá)到期待的效果。僅僅形式上的并軌并不能解決社會(huì)深切關(guān)注的養(yǎng)老待遇差距懸殊等問(wèn)題，后續(xù)的改革進(jìn)程中還有諸多需要完善的地方。

（一）明確公平優(yōu)先兼顧效率的改革理念

在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行并軌制改革的過(guò)程中，首要之義就是樹(shù)立明確的價(jià)值理念，并以該價(jià)值理念為指導(dǎo)促進(jìn)有關(guān)改革和立法之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，從而為改革后制度的落實(shí)和執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行的制度性調(diào)整，其直接動(dòng)因與最終追求就是實(shí)現(xiàn)財(cái)富的合理分配和社會(huì)公平，并借此緩解不同收入人群間的貧富差異，從而最終實(shí)現(xiàn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌制改革的價(jià)值理念應(yīng)該是公平優(yōu)先兼顧效率、在和諧與共享下可持續(xù)發(fā)展。其不僅在形式上要實(shí)現(xiàn)制度的整合，還要消除實(shí)質(zhì)上不同群體之間較大的待遇差距，推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。如果把社會(huì)保障有關(guān)的法律看作是一個(gè)獨(dú)立的制度，那么公平的重要性就不言而喻了。同時(shí)，社會(huì)保障又離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和支撐，那么效率也成為了重點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為二次分配的手段之一，應(yīng)該更加注重收入分配上的公平與正義，為低收入群體提供基本生活保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)。前文指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的并軌制并非我國(guó)僅有，其他國(guó)家和地區(qū)均有類(lèi)似制度和實(shí)踐。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并軌的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的適度差異并無(wú)問(wèn)題，但若此種差異導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，則必將造成低待遇群體的不公平。

（二）建立工資和養(yǎng)老待遇分配的平衡調(diào)控機(jī)制

工資收入是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的計(jì)費(fèi)依據(jù)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并軌的過(guò)程中，僅僅建立相同的繳費(fèi)模式是不夠的，還需要建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員與企業(yè)職工工資收入的平衡調(diào)控機(jī)制，確保兩群體的平均工資之間有一個(gè)合理的比值，以實(shí)現(xiàn)兩者的真正并軌。同時(shí)，要杜絕對(duì)工資收入和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的隨意調(diào)整，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各種因素（如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹等），通過(guò)立法的形式建立一套符合正常發(fā)展規(guī)律的工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇增長(zhǎng)機(jī)制，并且對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工一視同仁，而非通過(guò)特別規(guī)定將兩者予以區(qū)隔。要加快推進(jìn)企業(yè)年金的建立，爭(zhēng)取像公職人員的職業(yè)年金一樣全面覆蓋，重視企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)管理和監(jiān)督，完善企業(yè)年金基金的投資機(jī)制，用收益抵消可能帶來(lái)的通貨膨脹，發(fā)揮企業(yè)年金制度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的補(bǔ)充保障功能。

（三）統(tǒng)合養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，促進(jìn)人員流動(dòng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建要對(duì)針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員以及不同地域企業(yè)中職工人才流動(dòng)的壁壘問(wèn)題有所回應(yīng)。應(yīng)當(dāng)充分關(guān)照此問(wèn)題，并設(shè)計(jì)兩種就業(yè)體系內(nèi)的人才流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇銜接機(jī)制。該種機(jī)制的建立和完善有賴于國(guó)家層面相關(guān)法律法規(guī)和政策的出臺(tái)及完善。只有立法和制度統(tǒng)一，阻礙人才流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)轉(zhuǎn)壁壘才有可能被打破。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》將機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的社會(huì)保險(xiǎn)授權(quán)國(guó)務(wù)院另法處理，但并不妨礙現(xiàn)行由相關(guān)主管部門(mén)以低位階部門(mén)規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件的形式先行先試，待時(shí)機(jī)成熟再以養(yǎng)老保險(xiǎn)法立法或社會(huì)保險(xiǎn)法修法的形式上升為法律規(guī)定，從而消除并軌后仍然存在的人才流動(dòng)阻力。

（四）建立公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)保障制度是社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)又是關(guān)乎退休人群晚年生活的重要制度保障，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定以及社會(huì)公平的重要作用不言而喻。建立完善的監(jiān)督機(jī)制是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良好運(yùn)行的外在保障。鑒于此，公開(kāi)公職人員的工資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納情況，定期公開(kāi)統(tǒng)籌養(yǎng)老基金的投資管理情況，有利于與社會(huì)建立長(zhǎng)期互信的基礎(chǔ)關(guān)系，消除社會(huì)公眾對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行造成的既存誤解。推動(dòng)深化改革的主要根源在于公平性的喪失所導(dǎo)致的懸殊的養(yǎng)老待遇差距。通過(guò)公開(kāi)資料數(shù)據(jù)，讓民眾擁有知情權(quán)和參與感方能從根源上解決良好制度的實(shí)施問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)制度應(yīng)有的社會(huì)效果。