劉江斌，陳慧君

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100083）

警察制度作為一種舶來制度在我國(guó)已有百年歷史，自清末我國(guó)建立專職警察以來，我國(guó)警察制度改革一直都是借鑒國(guó)外的理論與經(jīng)驗(yàn)。破窗理論、問題導(dǎo)向警務(wù)、社區(qū)警務(wù)，這些聽起來“洋氣”的理論與警務(wù)模式具有強(qiáng)烈的非本土化的特點(diǎn)。不得不承認(rèn)，這些西方式治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)警察制度的塑造起到了至關(guān)重要的作用。但這種發(fā)源于西方國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)與理論是否可以很好地解釋中國(guó)社區(qū)警務(wù)實(shí)踐中遭遇困境的真實(shí)原因？如果不能解釋，那我們是否還應(yīng)繼續(xù)學(xué)習(xí)這些理論，又該如何學(xué)習(xí)？本文試從中國(guó)本土的歷史與經(jīng)驗(yàn)出發(fā)探索中西方社區(qū)警務(wù)演化之路，對(duì)比總結(jié)兩者差異與優(yōu)勢(shì)從而探索適合中國(guó)土壤的社區(qū)警務(wù)模式。

一、中西方社區(qū)警務(wù)差異對(duì)比

社區(qū)警務(wù)雖已在全球范圍內(nèi)推廣，但其概念卻并不清晰，各國(guó)學(xué)者以及理論與實(shí)踐部門都提出了不同定義，它幾乎涵蓋了所有警務(wù)變革模式。正如赫曼所說：“如今在很多場(chǎng)合，社區(qū)警務(wù)被用來泛指警界的所有變革，無論這些變革是極富野心的還是最平常的”。雄一新、王太元教授認(rèn)為：“社區(qū)警務(wù)不是社區(qū)和警務(wù)的簡(jiǎn)單疊加，不能簡(jiǎn)單地理解為一定區(qū)域內(nèi)的警察工作而是涉及資源開發(fā)、環(huán)境改造與自衛(wèi)互助等維護(hù)社區(qū)安全思想、活動(dòng)和方式方法的總稱?！北M管準(zhǔn)確界定社區(qū)警務(wù)的概念比較困難，但學(xué)界與實(shí)踐部門仍有一些共識(shí)。首先，社區(qū)警務(wù)不只是一種警務(wù)工作模式同時(shí)也是一種理念，即警方與社區(qū)成員互動(dòng)以解決社區(qū)共同問題的合作理念。其次，社區(qū)警務(wù)的工作范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)的警察工作范圍，其運(yùn)做僅僅依靠一兩個(gè)警員難以實(shí)現(xiàn)。因此，深入理解各國(guó)社區(qū)警務(wù)要從多維度進(jìn)行對(duì)比研究，不能局限于警察個(gè)體和警務(wù)模式本身，還應(yīng)考慮其歷史變遷與警務(wù)理念的演變。

（一）歷史演變的邏輯差異

社區(qū)興起于上世紀(jì)六七十年代的歐美國(guó)家，并于本世紀(jì)在全球掀起警務(wù)改革熱潮。西方自專職警察制度誕生以來共經(jīng)歷了3 次警務(wù)革命，以此為標(biāo)志劃分為3 個(gè)歷史階段：第一次警務(wù)革命是倫敦大都市警察建警，這一時(shí)期的警務(wù)思想以羅伯特·比爾的建警十二條為典型代表；第二次警務(wù)革命是警察專業(yè)化改革，主要內(nèi)容是以打擊犯罪為目標(biāo)構(gòu)建一支高度專業(yè)化與現(xiàn)代化的職業(yè)警察隊(duì)伍；第三次警務(wù)革命是社區(qū)警務(wù)改革，由于專業(yè)化警察隊(duì)伍疏離了警民關(guān)系，且裝備精良的警察并沒能很好的控制犯罪，于是警察回歸公眾的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略被人們普遍接受。由此可知，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是對(duì)警察專業(yè)化改革的否定，同時(shí)也是對(duì)大都市建警思想的否定之否定，即西方警務(wù)不是對(duì)大都市建警思想的簡(jiǎn)單回歸，而是具有全新內(nèi)涵和全新外延的螺旋式上升[1]。

中國(guó)社區(qū)警務(wù)的產(chǎn)生則伴隨著新中國(guó)建國(guó)70 年來國(guó)家權(quán)力的下沉、回縮與再進(jìn)入[2]。建國(guó)初期國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家權(quán)力從中央直插基層，警察對(duì)公民享有高度控制權(quán)；改革開放后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家權(quán)力回縮，警察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種也隨之脫離對(duì)基層的控制；隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，國(guó)家需要加強(qiáng)對(duì)基層的控制以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，同時(shí)由于之前國(guó)家權(quán)力的回縮造成了基層黑惡勢(shì)力猖獗，威脅社會(huì)穩(wěn)定，由此警察伴隨國(guó)家權(quán)力下沉重新回歸基層。因此從歷史的角度看，中國(guó)引入西方社區(qū)警務(wù)是國(guó)家權(quán)力下沉的結(jié)果。

（二）職能劃分差異

中西方對(duì)警察的職能劃分有很大不同，西方將警察職能分為提供服務(wù)、執(zhí)行法律與維護(hù)秩序三類[3]，其中提供服務(wù)與維護(hù)秩序職能是當(dāng)下西方社區(qū)警務(wù)主要的改革方向。詹姆斯·卡倫特認(rèn)為：“對(duì)城市警察干什么這一問題的最直接回答就是：他什么都做，公眾所需，就是警察所為[4]?！卑＠蛑Z·奧斯特羅姆則直接將社區(qū)警務(wù)論述為警察對(duì)私人生活的干預(yù)，他認(rèn)為“警察的職能隨著公眾的需求改變而改變。隨著都市變成大量陌生人的聚集地，對(duì)于警察干預(yù)私人生活的需求也相應(yīng)增多[5]。”因此，西方社區(qū)警務(wù)職能變化總體趨勢(shì)是通過擴(kuò)大社區(qū)警察的服務(wù)與秩序維護(hù)職能實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的非正式控制，從而將警察從執(zhí)法限制中解脫出來。

中國(guó)則更多從業(yè)務(wù)職能劃分警察，如刑警、交警、治安警等，通過警種的區(qū)別來實(shí)現(xiàn)對(duì)警察職能的劃分。同時(shí)在中國(guó)，警察向公眾提供服務(wù)的職能源于全心全意為人民服務(wù)的宗旨，社區(qū)警務(wù)或多或少帶有楓橋經(jīng)驗(yàn)與群眾路線的影子。

（三）對(duì)秩序的標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)同的差異

中西方由于歷史文化差異導(dǎo)致社會(huì)對(duì)秩序的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同。中國(guó)社會(huì)傾向于秩序穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)性，在中國(guó)，不穩(wěn)定將被視為軟弱的標(biāo)志，是危害社會(huì)發(fā)展的因素；但對(duì)以美國(guó)為首的西方社會(huì)而言，“混亂”對(duì)社會(huì)有利，美國(guó)社會(huì)欣賞爭(zhēng)斗，有“混亂”就有不同的觀點(diǎn)碰撞和辯論[6]。因此歐美等西方國(guó)家，社區(qū)被視為警民交流互動(dòng)的平臺(tái)，社區(qū)警察鼓勵(lì)并積極組織社區(qū)開展聚餐、宣傳等聚集性活動(dòng)，甚至允許社區(qū)居民聚集表達(dá)訴求。但在中國(guó)，警民互動(dòng)更多的體現(xiàn)在情報(bào)收集或是一對(duì)一的幫助服務(wù)，群聚性行為往往被視為混亂的表現(xiàn)。因此在中國(guó)，如果社區(qū)居民在小區(qū)聚餐或是組織跨年聯(lián)歡等聚集性活動(dòng)，一般不予批準(zhǔn)，社區(qū)民警認(rèn)為這可能存在踩踏甚至是群體性事件等安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）警察個(gè)體權(quán)威差異

警察權(quán)威差異在中西方之間表現(xiàn)尤為明顯。在歐美等西方國(guó)家警察是暴力和強(qiáng)制的代名詞，警察在執(zhí)法過程中擁有現(xiàn)場(chǎng)獨(dú)裁權(quán)，即此時(shí)公民日常權(quán)力終止，對(duì)警察指令要無條件服從[7]。但在中國(guó)，由于公民權(quán)利的惡性膨脹以及法規(guī)對(duì)警察權(quán)的模糊限制，使得警察處置現(xiàn)場(chǎng)自由裁量空間小，強(qiáng)制手段不敢用，造成警察威懾力弱甚至沒有威懾的狀況。但奇怪的是公安機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)又擁有著強(qiáng)大的公權(quán)力和調(diào)動(dòng)資源的能力。于是，在中國(guó)出現(xiàn)了作為集體的警察十分強(qiáng)大與作為個(gè)體的警察十分弱小的奇怪現(xiàn)象。由于警察個(gè)體能力弱，人們對(duì)通常以單個(gè)警察為特征的社區(qū)民警產(chǎn)生不信任，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)有困難找派出所而不是找社區(qū)民警的現(xiàn)狀。

二、西方社區(qū)警務(wù)的優(yōu)勢(shì)及運(yùn)作機(jī)理

社區(qū)警務(wù)之所以在本世紀(jì)風(fēng)靡全球并吸引我國(guó)引入該模式，是因?yàn)槠湓谖鞣缴鐣?huì)的運(yùn)作中顯示出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，要想探索中國(guó)本土化社區(qū)警務(wù)，了解其在西方的運(yùn)作機(jī)理及優(yōu)勢(shì)是必要的。

（一）國(guó)家理性限制極端個(gè)人自由

?？聦⒕鞂?duì)個(gè)人生活的干預(yù)視為國(guó)家理性治理模式下所進(jìn)行的必要社會(huì)控制手段，國(guó)家理性可以突破個(gè)人理性集體非理性的“囚徒困境”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民的“規(guī)訓(xùn)”使國(guó)民成為沒有治安隱患的“治安人”。這種“牧領(lǐng)”式的“治理術(shù)”被理解為國(guó)家?guī)ьI(lǐng)民眾走向“幸?！钡娜苁街卫砟Ｊ?，因此警察實(shí)際扮演著民眾引路人的角色，其在國(guó)家理性的指導(dǎo)下，執(zhí)行著提供服務(wù)與維護(hù)秩序的職能[8]。?？逻@種以國(guó)家力量為核心的治理術(shù)，凸顯了社會(huì)控制對(duì)公民的重塑與矯正功能，強(qiáng)調(diào)了警察在提供社會(huì)秩序中的重要作用。由上文分析可知，西方社區(qū)警務(wù)不僅僅是對(duì)大都市警察的簡(jiǎn)單回歸：受?？吕碚撚绊懀鐓^(qū)警察回歸大眾為社區(qū)提供服務(wù)的同時(shí)還通過秩序維護(hù)對(duì)社區(qū)進(jìn)行非正式控制以實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制力向公民社會(huì)的延伸。這種結(jié)構(gòu)類似于“神經(jīng)末梢”，是以警察所代表的國(guó)家力量為圓心，以民眾所代表的社會(huì)力量為圓周所形成的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)如圖所示：

圖1 西方社區(qū)警務(wù)警民關(guān)系圖

圓心是代表國(guó)家力量的社區(qū)民警，整個(gè)圓的外圍代表社區(qū)居民，實(shí)線代表民警與社區(qū)居民的信息互動(dòng)。這種結(jié)構(gòu)不僅有利于公民與國(guó)家建立聯(lián)系通道，而且可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)于公民生活的干預(yù)。由于西方社會(huì)崇尚“個(gè)人自由”使得國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民干預(yù)很弱，這種結(jié)構(gòu)模式的社區(qū)警務(wù)有益于提升國(guó)家控制力從而限制極端的“個(gè)人自由”。

（二）秩序供給支撐市場(chǎng)機(jī)制

政府能夠提供強(qiáng)大的公共服務(wù)是近年來我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要原因，這已經(jīng)成為學(xué)界普遍共識(shí)。中國(guó)人民大學(xué)翟東升教授將政府提供公共服務(wù)的能力與市場(chǎng)的關(guān)系表述為三角投影關(guān)系。根據(jù)翟東升教授的觀點(diǎn)，政府提供的公共服務(wù)是自由市場(chǎng)的基礎(chǔ)，市場(chǎng)規(guī)模越大越依賴于政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，其結(jié)構(gòu)模型如圖所示：

公共服務(wù)與市場(chǎng)關(guān)系圖

如圖2，公共服務(wù)是市場(chǎng)的基礎(chǔ)，“市場(chǎng)”由“公共服務(wù)”所形成的底邊三角形通過中間的“孔道”向上的投影所形成，該“孔道”成為“稅點(diǎn)”[9]。如果“稅點(diǎn)”上調(diào)，則代表“公共服務(wù)”的底邊三角形會(huì)增大，相應(yīng)“市場(chǎng)”的投影會(huì)變小，圖3 所示。也就是說如果“稅點(diǎn)”不斷上調(diào)，市場(chǎng)會(huì)被政府所擠壓，變的越來越小，這就是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；如果“稅點(diǎn)”不斷下調(diào)，公共服務(wù)將無法支撐龐大的市場(chǎng)最終被市場(chǎng)壓垮。這說明，市場(chǎng)的發(fā)展需要一定體量的公共服務(wù)為保障。穩(wěn)定的秩序是公共服務(wù)的一種，根據(jù)哈耶克《自由秩序原理》，自由需要一定的秩序作為保障，市場(chǎng)自由是一種自生自發(fā)的秩序，而這種秩序需要政府的保障[10]。西方國(guó)家受新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由與“看不見的手”，使得稅點(diǎn)較低擠壓了政府權(quán)力；同時(shí)由于西方國(guó)家崇尚民主自由，這進(jìn)一步限制了政府提供公共服務(wù)的能力，因此，西方社會(huì)是典型的“小政府”型國(guó)家。但當(dāng)下的社區(qū)警務(wù)變相的延伸了國(guó)家的控制末梢，其邏輯就是通過國(guó)家干預(yù)使社區(qū)民警融入社區(qū)，為社區(qū)提供公共服務(wù)與秩序供給，這種制度邏輯針對(duì)西方“小政府”行之有效，更有利于加強(qiáng)政府對(duì)過度自由化的市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。也就是說，西方國(guó)家雖然是表面上市場(chǎng)大于政府，但社區(qū)警務(wù)加強(qiáng)了政府對(duì)基層的干預(yù)，拓寬了國(guó)家控制力，這其實(shí)也解釋了很多發(fā)展中國(guó)家片面地學(xué)習(xí)西方民主自由制度，單方面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由化，導(dǎo)致政府無力、國(guó)家混亂的原因。

（三）有效參與增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同

居民可以有效參與社區(qū)治理以及社區(qū)重大事項(xiàng)的決策是增強(qiáng)社區(qū)居民認(rèn)同感的有效手段，也是西方社區(qū)警務(wù)的一大亮點(diǎn)。在美國(guó)，為方便警民交流增強(qiáng)社區(qū)居民安全感，社區(qū)通常會(huì)成立委員會(huì)，其成員是來自社區(qū)各個(gè)層次的群體，委員會(huì)負(fù)責(zé)判斷社區(qū)哪些問題是急需解決的，并將該信息傳遞給警察，與社區(qū)警察一起制定解決方法。該模式真正實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民成為社區(qū)事務(wù)的決定者的目標(biāo)，其模式類似于公司：社區(qū)委員會(huì)相當(dāng)于董事長(zhǎng)，警察則是首席執(zhí)行官，前者決定社區(qū)中的問題是什么？哪些需要優(yōu)先解決？應(yīng)對(duì)措施是什么？警察的職責(zé)是什么？警力該如何配置[11]。與此同時(shí)，西方社區(qū)警務(wù)在警民互動(dòng)合作過程中，社區(qū)民警會(huì)對(duì)社區(qū)中的常見或者是危險(xiǎn)性問題進(jìn)行必要提示并動(dòng)員居民參與，以對(duì)危險(xiǎn)個(gè)體施加必要約束。以犯罪記錄公開為例，警局會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)的違法犯罪分子信息網(wǎng)上進(jìn)行公布，社區(qū)居民可以在網(wǎng)上查詢獲知自己社區(qū)內(nèi)有哪些居民曾受過刑事處罰，以及處罰的原因是什么，以此來增強(qiáng)居民自我防范意識(shí)。

三、中國(guó)社區(qū)警務(wù)本土化困境

跟隨歐美警務(wù)改革步伐，中國(guó)也正在從“警務(wù)專業(yè)化”向“社區(qū)警務(wù)”轉(zhuǎn)變，當(dāng)下“社區(qū)警務(wù)”是推進(jìn)警民互動(dòng)，延伸國(guó)家“控制末梢”的新型治理模式。但社區(qū)警務(wù)作為一種舶來警務(wù)在中國(guó)也遇到動(dòng)員能力弱、財(cái)政壓力大和缺乏社會(huì)認(rèn)同等困境，出現(xiàn)了“水土不服”的現(xiàn)象。

（一）國(guó)家理性視角下的警民互動(dòng)困境

中西方社區(qū)警務(wù)結(jié)構(gòu)模式相同，都是以社區(qū)警察為圓心以居民為圓周的中心邊緣結(jié)構(gòu)。但中國(guó)圓心與圓周的連線是虛線①本文所用實(shí)線與虛線表征的是警民關(guān)系的牢固程度不同，即實(shí)線代表民警之間更頻繁的聯(lián)絡(luò)與更密切的關(guān)系，而虛線則代表警民之間相對(duì)疏離的聯(lián)絡(luò)與關(guān)系。而非實(shí)線，如圖所示：

圖4 中國(guó)社區(qū)警務(wù)警民關(guān)系圖

在中國(guó)，警民互動(dòng)這種聯(lián)系本身并不堅(jiān)固，因?yàn)橹袊?guó)的社區(qū)民警本身有很多行政事務(wù)纏身，民警對(duì)社區(qū)關(guān)注不夠一直是我國(guó)社區(qū)警務(wù)的痼疾，實(shí)踐中更有將輔警充作社區(qū)民警的事例。同時(shí)中國(guó)的社區(qū)民警對(duì)居民的干預(yù)更多是指令式干預(yù)，而非互動(dòng)式干預(yù)，這反過來又挫傷了社區(qū)居民參與警民互動(dòng)的積極性。更為重要的是中國(guó)社區(qū)民警本身并不是該社區(qū)的“天然成員”，并不像歐美等西方國(guó)家，其早期的警察產(chǎn)生于社區(qū)，警察的工作取決于社區(qū)的需求，這種模式使警察與社區(qū)密切聯(lián)系，警察可以代表社區(qū)利益進(jìn)行發(fā)聲，社區(qū)警察就是社區(qū)領(lǐng)了薪水的負(fù)責(zé)社區(qū)安全的社區(qū)成員[12]。

（二）政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的供求關(guān)系困境

與西方借助社區(qū)警務(wù)拓寬國(guó)家控制力不同，中國(guó)本身就是控制力和協(xié)調(diào)力極強(qiáng)的“大政府”型國(guó)家。但這種大不體現(xiàn)在秩序提供部門之大，而是公權(quán)力大，公共權(quán)力包括很多部門，警察只是其中之一。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，當(dāng)下供求關(guān)系矛盾的焦點(diǎn)在于國(guó)家財(cái)政在公權(quán)力支出方面壓力很大，而作為秩序維護(hù)者的警察部門警力，尤其是基層警力奇缺。因此，通過社區(qū)警務(wù)模式進(jìn)一步下沉社會(huì)控制力以延伸政府神經(jīng)末梢本身并不“劃算”，社區(qū)警務(wù)建設(shè)需要在全國(guó)繼續(xù)增加更多的社區(qū)民警數(shù)量以加強(qiáng)警察對(duì)社區(qū)的“控制”，這對(duì)于本身就警力短缺的中國(guó)來講無疑是雪上加霜。

另外由于公共服務(wù)可以被消費(fèi)的特點(diǎn)，造成了“秩序”作為公共產(chǎn)品的一種，存在警察在提供公共服務(wù)時(shí)被“搭便車”的現(xiàn)象，福建漳州市公安局巡警支隊(duì)公開承諾“四有四必”，之后，該承諾在全國(guó)迅速推廣。在這一承諾的影響下，公眾隨意撥打“110”，警察的公共服務(wù)職能被無限放大，警察不堪重負(fù)。警察公共服務(wù)供需之間的矛盾己經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)社區(qū)警務(wù)改革中警察部門面臨的最大問題[13]。

（三）情感聯(lián)結(jié)視角下的社區(qū)認(rèn)同困境

社會(huì)認(rèn)同是社會(huì)學(xué)和心理學(xué)科下的理論，有學(xué)者通過梳理盧梭、滕尼斯和吉登斯等人關(guān)于“社會(huì)是通過認(rèn)同和情感聯(lián)結(jié)起來的制度化群體”概念，提出社區(qū)安全的核心在于認(rèn)同的安全[14]。也有學(xué)者從組織認(rèn)同和政治整合的角度出發(fā)，認(rèn)為單位的解體使得曾經(jīng)被單位高度組織化的職工游離于體制之外，造成社會(huì)類別（群間差異）的多樣性增加，體制外群體缺乏與國(guó)家連接渠道導(dǎo)致組織認(rèn)同和制度認(rèn)同降低，并使得個(gè)體無法接近公共體制影響政策并依靠其生存[15]。由上文分析可知，社區(qū)警務(wù)的結(jié)構(gòu)是以社區(qū)民警為圓心，社區(qū)成員為圓周的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)是社區(qū)警務(wù)試圖通過社區(qū)民警將社區(qū)居民組織化以代替單位曾經(jīng)發(fā)揮的作用，社區(qū)民警在為社區(qū)公民提供服務(wù)的同時(shí)也在為其提供與公共體制連接的通道。但當(dāng)下中國(guó)社區(qū)警民之間是弱聯(lián)系，且由于民警對(duì)社區(qū)的干預(yù)主要是指令性的，造成中國(guó)無法像西方那樣使居民有效參與社區(qū)治理以及社區(qū)重大事項(xiàng)的決策。最終導(dǎo)致了民警沒有動(dòng)員意識(shí)，居民缺乏參與熱情，警民情感聯(lián)結(jié)較弱，社區(qū)缺乏認(rèn)同的局面。

（四）個(gè)體權(quán)威視角下的警察信賴?yán)Ь?/h3>

警察信賴既包括暴力信賴也包括服務(wù)信賴，在中國(guó)，警察既被塑造成帶有暴力性質(zhì)的國(guó)家機(jī)器，也同時(shí)被描繪為人民公仆，實(shí)踐中，公眾一邊承認(rèn)“警察即暴力”這一論斷，一邊又渴望警察提供更多的公共服務(wù)。由上文分析可知，由于個(gè)體權(quán)威弱勢(shì)，我國(guó)公眾對(duì)社區(qū)民警普遍缺失暴力依賴，從而導(dǎo)致作為國(guó)家神經(jīng)末梢的社區(qū)民警缺乏對(duì)社區(qū)的控制干預(yù)，同時(shí)由于警民互動(dòng)不夠，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)民警同時(shí)也缺乏服務(wù)信賴，導(dǎo)致有困難不去社區(qū)警務(wù)室而直奔派出所的局面。于是，在中國(guó)社區(qū)警務(wù)室并非開展社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的基點(diǎn)，相比之下派出所則更像“大號(hào)的社區(qū)警務(wù)室”。從社會(huì)契約的視角來看，社會(huì)讓渡個(gè)人私權(quán)利以形成國(guó)家公權(quán)力，警察權(quán)作為公權(quán)力的一種，是公民讓渡自由以對(duì)自己形成合理約束的結(jié)果[16]。公眾期望自己在進(jìn)行各類社會(huì)活動(dòng)中受到合法保護(hù)，免受不法侵害；警察則期望自己在行使法律賦予的權(quán)力時(shí)，能得到公眾的支持，避免陷入“獨(dú)木難支”的尷尬境地[17]。然而現(xiàn)在公眾由于對(duì)社區(qū)民警缺乏信賴期望不從社區(qū)尋求救濟(jì)，導(dǎo)致社區(qū)民警無法得到公眾支持，成為社區(qū)“獨(dú)木之樹”，更令人擔(dān)憂的是，信賴缺失會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致警察權(quán)威下降造成惡性循環(huán)。

四、社區(qū)警務(wù)本土化探索：治安中心戶長(zhǎng)制度

尋找適合中國(guó)本土的基層治理經(jīng)驗(yàn)需要進(jìn)入我國(guó)基層治理的歷史變遷之中，從歷史的維度宏觀把握我國(guó)基層治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即我們必須將現(xiàn)有實(shí)踐與歷史實(shí)際相結(jié)合，將實(shí)踐事實(shí)置于歷史演變中來認(rèn)識(shí)，以求從中挑選出能夠扎根于中國(guó)土壤的本土化理論。

（一）中國(guó)基層治理變遷及啟示

中國(guó)基層治理演變游走于“國(guó)家”與“社會(huì)”之間，“國(guó)家”和“社會(huì)”既緊密結(jié)合又相互塑造。伴隨著二者的互動(dòng)，中國(guó)的基層治理最值得我們借鑒的節(jié)點(diǎn)發(fā)生于從“保甲制”向“單位制”直至當(dāng)下的“社區(qū)警務(wù)”的演變。

1.民間自治的保甲制度

中國(guó)古代對(duì)基層的治理是一種三維治理構(gòu)架--治安的“保甲”、征稅的“里甲”以及說教的“鄉(xiāng)約”三個(gè)體系[18]。由于古代中國(guó)幅員遼闊，雖然中央建立了高度集中的中央集權(quán)，但受限于信息收集渠道和方法，中央對(duì)地方尤其是基層信息掌握不足，信息傳遞成本極高，政府組織只能延伸至中央、省、縣3 個(gè)層級(jí)。出于能力和成本的考慮政府不得不依賴于民間自治力量的保甲制度維持治安，由此出現(xiàn)了高度集權(quán)的中央帝國(guó)政權(quán)依靠民間自治力量治理龐大基層社會(huì)的制度形式，黃宗智將其稱為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”模式[19]。新中國(guó)成立后，為鞏固政權(quán)穩(wěn)定加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層的控制，政府組織進(jìn)一步延展為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5 級(jí)組織構(gòu)架，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)村和大隊(duì)以加強(qiáng)對(duì)基層的管控[20]。但在2006 年免除村莊稅費(fèi)之后，意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說村莊的治理任務(wù)已經(jīng)成為一種無酬的負(fù)擔(dān)，國(guó)家政權(quán)一定程度上從村莊退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為所謂的“懸浮型”政府[21]。由于民眾在基層失去了與政府溝通與求助的渠道，近些年出現(xiàn)了地方黑惡勢(shì)力不斷上漲、治安形勢(shì)持續(xù)惡化、公民對(duì)國(guó)家認(rèn)同下降以及警民關(guān)系惡化甚至對(duì)立的局面。為了暢通國(guó)家與基層的溝通渠道，發(fā)揮居民自治能動(dòng)性，國(guó)家學(xué)習(xí)西方社區(qū)警務(wù)模式試圖通過警察融入社區(qū)來加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的調(diào)動(dòng)。但由上文分析可知，社區(qū)警務(wù)的制度邏輯是國(guó)家力量的下沉，但當(dāng)下社區(qū)民警無法真正融入社區(qū)，而只能與社區(qū)居民建立“弱聯(lián)系”，因此西方式社區(qū)警務(wù)目前并不能很好解決我國(guó)基層“懸浮型”政府的問題。而保甲制中“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”模式能夠在控制成本的前提下實(shí)現(xiàn)政府對(duì)基層力量的引導(dǎo)與調(diào)動(dòng)，是適應(yīng)中國(guó)傳統(tǒng)的治安治理思路，從該邏輯出發(fā)也許能找到適合中國(guó)土壤的制度設(shè)計(jì)。

另外在中國(guó)古代控制社會(huì)的主要組織方式分為橫向和縱向兩種，縱向是以血緣關(guān)系為紐帶的宗族制度；橫向是以地域范圍為特征的保甲制度。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與城市化發(fā)展，以血緣關(guān)系為紐帶的宗族制已逐漸消失，而且也已不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)下的“陌生社會(huì)”特征。保甲制被認(rèn)為是我國(guó)的古代警察制度，也是近代專職警察制度的前身。在古代信息不發(fā)達(dá)的歷史條件下，保甲制為控制能力受限的“小政府”提供強(qiáng)大的制度保障，其對(duì)地理上趨于分散的國(guó)民可進(jìn)行有效的組織化與網(wǎng)格化管理，對(duì)維護(hù)國(guó)家的大一統(tǒng)以及社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。雖然由于是官府強(qiáng)制且保甲制中滲透連坐制，使其帶有血腥和殘酷的特點(diǎn)，學(xué)界普遍對(duì)古代保甲制度持有批評(píng)態(tài)度[22]。但保甲制整合分散化國(guó)民，使同一地域的異質(zhì)群體內(nèi)聚的思路值得我們學(xué)習(xí)，且保甲制“以民治民”的邏輯出發(fā)點(diǎn)不僅為以國(guó)家力量為核心的西方社區(qū)警務(wù)困境打開了新的思路，也為我國(guó)探尋適合中國(guó)本土的警察制度找到了傳統(tǒng)依據(jù)與土壤。

2.“政府代理”角色下的單位制

以治安學(xué)的視野，從歷史性的角度考察中國(guó)基層治理變遷，單位制是我國(guó)建國(guó)以來最為典型的基層治理形式，其背后蘊(yùn)含的制度邏輯與內(nèi)在機(jī)理含有濃重的中國(guó)本土化特色。建國(guó)后的城鄉(xiāng)關(guān)系最為重要的變遷表現(xiàn)為社會(huì)運(yùn)行模式“單位化”，在建國(guó)后的數(shù)年內(nèi)，城市社會(huì)通過社會(huì)主義改造，將所有社會(huì)成員都固化在一定的社會(huì)位置上，所有的社會(huì)資源都集中在黨政系統(tǒng)，整個(gè)社會(huì)采用層級(jí)控制的方式，每一個(gè)下層單位對(duì)上層負(fù)責(zé)，構(gòu)建起整合度極高的運(yùn)行模式[23]。作為“政府代理”的中介角色，單位在傳達(dá)和執(zhí)行國(guó)家意志的同時(shí)也使原本分散的基層形成了組織化格局，這不僅使治理成本控制在一定范圍內(nèi)，也維持了社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。雖然這種“政府代理”角色下治理體系未能與日益擴(kuò)張的市場(chǎng)機(jī)制形成良性互動(dòng)，在我國(guó)大力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下逐漸退出了歷史舞臺(tái)，但單位制所提供的基層組織化治理思路與低成本的社會(huì)運(yùn)行模式，為我國(guó)當(dāng)下探索本土化警務(wù)基層治理路徑提供了基于現(xiàn)實(shí)的歷史依據(jù)。

（二）基層治理新路徑：治安中心戶長(zhǎng)制

治安中心戶長(zhǎng)制是我國(guó)在基層治理過程中探索出的一種“本土化社區(qū)警務(wù)”模式。其基本形式一般是以自然村為單位，根據(jù)相鄰原則劃分若干治安片區(qū)，每個(gè)治安片區(qū)以相鄰的若干戶構(gòu)成，少的5 至10 戶，多則30 至50 戶，每個(gè)治安片區(qū)由片區(qū)居民民主選舉出一戶，自愿擔(dān)任治安中心戶長(zhǎng)[24]，這種模式不僅可以破除國(guó)家單一主導(dǎo)的治理困境，還具有降低信息傳遞成本，強(qiáng)化社會(huì)認(rèn)同的優(yōu)勢(shì)。

1.破除國(guó)家治理困境的“第三領(lǐng)域”

“第三領(lǐng)域”是黃綜智在批判西方“國(guó)家—社會(huì)”二元對(duì)立理論時(shí)提出的具有中國(guó)特色的基層治理理論。黃宗智認(rèn)為“第三領(lǐng)域”產(chǎn)生于國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)之中，是介于國(guó)家正式體系與民間非正式體系之間的特殊中間場(chǎng)域[25]。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將其概括為“國(guó)家在場(chǎng)—社會(huì)支持”的社會(huì)聯(lián)結(jié)領(lǐng)域[26]。治安中心戶長(zhǎng)由社區(qū)選民選舉產(chǎn)生，代表社區(qū)居民的利益，同時(shí)又承擔(dān)信息情報(bào)傳遞、糾紛調(diào)解、交通協(xié)管等任務(wù)，在居民與民警之間起到了聯(lián)結(jié)作用，是介于國(guó)家正式體系與民間非正式體系之間的“第三領(lǐng)域”。當(dāng)前社區(qū)警務(wù)所面臨的國(guó)家治理困境本質(zhì)上是以國(guó)家為核心的單一主導(dǎo)困境，由于國(guó)家力量干預(yù)的高投入和官方化的特征，導(dǎo)致以國(guó)家為核心的西方社區(qū)警務(wù)模式陷入財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和警民聯(lián)系弱化的困境中。中國(guó)傳統(tǒng)保甲制利用了民間力量，可有效緩解基層治理的財(cái)政壓力，但“以民治民”的設(shè)計(jì)模式其背后仍隱含了國(guó)家與社會(huì)二元分離的制度邏輯，無法實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量向基層的滲透，即警民關(guān)系依然是一種弱聯(lián)系。而治安中心戶長(zhǎng)制所開辟的“第三領(lǐng)域”可有效解決這一問題，中心戶長(zhǎng)作為國(guó)家與社區(qū)的鏈接紐帶，其對(duì)內(nèi)部社區(qū)居民是一種強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)外部社區(qū)民警依然是強(qiáng)聯(lián)系，其作用類似于我國(guó)曾經(jīng)的“單位”，在居民與警察之間起到承上啟下的作用。同時(shí)社區(qū)民警在與中心戶長(zhǎng)建立聯(lián)系的同時(shí)依然可以與社區(qū)其他居民進(jìn)行互動(dòng)，這進(jìn)一步加強(qiáng)了警民聯(lián)系。因此，以治安中心戶長(zhǎng)為標(biāo)志的“第三領(lǐng)域”可有效破除以國(guó)家力量為核心的基層治理困境。

2.組織化整合降低信息成本

社區(qū)警務(wù)試圖通過權(quán)力下沉，整合社會(huì)力量以維持基層秩序的穩(wěn)定，這一思路從邏輯分析本身沒有問題。但隨著權(quán)力的下行，國(guó)家政權(quán)體系規(guī)模膨脹，腐敗橫行、效率低下的組織模式無法承擔(dān)國(guó)家權(quán)力下沉所賦予的社會(huì)功能，陷入了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”，這使得原本就不堪重負(fù)的基層警務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)雪上加霜[27]。我國(guó)單位制曾經(jīng)很好的解決了這一問題，單位作為“政府代理”，通過對(duì)基層員工的組織化，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共資源的再分配，而且通過員工對(duì)其經(jīng)濟(jì)依賴與情感認(rèn)同實(shí)現(xiàn)對(duì)員工的管理與控制。治安中心戶長(zhǎng)制是當(dāng)下新的基層組織化手段，其通過地理相鄰戶數(shù)的分割，使社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化、組織化格局。同時(shí)由于中心戶長(zhǎng)是由居民選舉產(chǎn)生，其與社區(qū)居民可以形成比警民更為完全的信息交流機(jī)制，這不僅克服了信息不對(duì)稱的制約因素，而且極大的降低了情報(bào)信息收集的成本。在一個(gè)社會(huì)中如果一個(gè)人的行為能被一部分人群以相對(duì)低的信息成本觀察到，而其他人群觀察該行為的成本較高，那么讓信息成本較低的人群行使監(jiān)督的權(quán)力就可以極大節(jié)約監(jiān)督成本[28]。進(jìn)一步，如果將這些信息優(yōu)勢(shì)的人群與國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行信息互動(dòng)的模式制度化，并讓其代表自己所在社區(qū)的利益與國(guó)家形成溝通渠道，這將使這些信息優(yōu)勢(shì)人群獲得激勵(lì)和監(jiān)督名義，治安中心戶長(zhǎng)便是這些具有信息優(yōu)勢(shì)的人群。

3.結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同

唯物辯證法告訴我們，對(duì)于同一事物從不同的維度描述會(huì)得出不同的特點(diǎn)與結(jié)論，治安中心戶長(zhǎng)制度同樣如此。國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)所形成的“第三領(lǐng)域”本身是由其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)所決定的。由上文分析可知，西方社區(qū)警務(wù)模式是以社區(qū)民警為圓心的圓周結(jié)構(gòu)，而治安中心戶長(zhǎng)制度作為國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)領(lǐng)域，其結(jié)構(gòu)是一種圓錐形結(jié)構(gòu)：

圖5 治安中心戶長(zhǎng)制結(jié)構(gòu)下警民關(guān)系圖

圖中紅色圓點(diǎn)代表社區(qū)民警，藍(lán)色圓點(diǎn)代表治安中心戶長(zhǎng)，藍(lán)色圓周代表社區(qū)居民；其中治安中心戶長(zhǎng)與社區(qū)居民和社區(qū)民警之間都是一種強(qiáng)聯(lián)系互動(dòng)過程，因此用實(shí)現(xiàn)表示；社區(qū)民警與居民之間是弱聯(lián)系互動(dòng)過程，因此用虛線表示。由于治安中心戶長(zhǎng)由居民自愿選舉產(chǎn)生代表社區(qū)居民利益，再加上其5—10 戶構(gòu)成治安片區(qū)類似于保甲制，因此本身可以實(shí)現(xiàn)鄰里守望，且中心戶長(zhǎng)所擔(dān)任的糾紛調(diào)解、交通協(xié)管等職責(zé)有利于形成內(nèi)聚效應(yīng)促使居民形成社區(qū)認(rèn)同。更為重要的是，治安中心戶長(zhǎng)本身并不影響民警與其他社區(qū)居民的互動(dòng)，而是在社區(qū)與民警之間增加了更為“堅(jiān)固”的強(qiáng)聯(lián)系通道。因此，中心戶長(zhǎng)作為上連民警下連社區(qū)的紐帶本身具備了形成介于國(guó)家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，而這種雙通道互動(dòng)模式有助于居民內(nèi)部之間形成社區(qū)認(rèn)同。

五、中國(guó)警務(wù)本土化宏觀治理原則與微觀治理措施

實(shí)際上，沒有哪一種制度是萬能的。盡管在理論層面，我們從多維度論證其合理性與可行性，但我們必須正視的實(shí)踐事實(shí)是目前治安中心戶長(zhǎng)制主要在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)居于全國(guó)中下水平的地區(qū)實(shí)施[29]。反思其內(nèi)在邏輯，就必須考慮中國(guó)建國(guó)以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的巨大差異，以從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)中國(guó)警務(wù)模式進(jìn)行本土化構(gòu)建。

（一）宏觀上區(qū)分鄉(xiāng)村基層治理與城市治理模式差異

當(dāng)下農(nóng)村雖然按照城市治理模式實(shí)施社區(qū)警務(wù)，但“比鄰而居，朝夕相見”的鄉(xiāng)村內(nèi)聚與族群認(rèn)同仍然以觀念狀態(tài)蟄伏。國(guó)家權(quán)力要想再次進(jìn)入農(nóng)村基層，顯然需要一種與之“內(nèi)聚”特點(diǎn)相適應(yīng)的治理框架，而通過“第三領(lǐng)域”打通民警與村民的信息交流通道從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)行與有效治理的最優(yōu)配置，這也是實(shí)踐中治安中心戶長(zhǎng)制主要在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)實(shí)施的原因。

城市相對(duì)于農(nóng)村則有很大不同，以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的城市秩序和傳統(tǒng)內(nèi)生的鄉(xiāng)村秩序是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的兩種秩序表現(xiàn)形式。改革開放以來中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展再加上當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型使城市已經(jīng)由熟人社會(huì)完全進(jìn)入陌生社會(huì)，社區(qū)居民之間信息交流極少造成社區(qū)幾乎沒有信息優(yōu)勢(shì)人群。在此種狀況下，社區(qū)居民之間與警民之間一樣，本身都呈現(xiàn)一種弱聯(lián)系狀態(tài)，因此治安中心戶長(zhǎng)制度優(yōu)勢(shì)并不明顯。但這并不意味著城市警務(wù)基層治理不需要中國(guó)本土元素的融入，缺乏社區(qū)認(rèn)同與信息傳遞不暢仍是城市社區(qū)警務(wù)的致命弱點(diǎn)。但相對(duì)樂觀的是，東部沿海等發(fā)達(dá)城市財(cái)政承擔(dān)能力較強(qiáng)且科學(xué)技術(shù)較為發(fā)達(dá)，這為國(guó)家力量的下沉奠定了經(jīng)濟(jì)和科技基礎(chǔ)。對(duì)此，城市可以在信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和情感認(rèn)同三方面對(duì)社區(qū)警務(wù)進(jìn)行本土化改進(jìn)。首先，城市不同于鄉(xiāng)村存在明顯的內(nèi)部和外部的信息不對(duì)稱，由于社區(qū)內(nèi)外都是微弱信息傳遞使得城市無法像農(nóng)村那樣依靠中心戶長(zhǎng)來降低信息傳遞成本，但可以依靠獨(dú)立的公共科技力量實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化信息收集；其次，可以依靠中國(guó)特色的黨支部等能動(dòng)主體帶領(lǐng)居委會(huì)、街道辦等部門進(jìn)一步擴(kuò)大社區(qū)權(quán)利與功能，以增強(qiáng)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)連接功能從而加強(qiáng)社區(qū)成員在生活中對(duì)社區(qū)的依附與連接；最后在社區(qū)認(rèn)同方面，可以“嵌入聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”作為理論支撐①“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”是社會(huì)個(gè)體與公共制度之間的“中介變量”，社會(huì)成員是否能夠組織化地進(jìn)入公共制度之中，且能夠在公共體系中占有一個(gè)確切的位置，決定了其能否有效地與國(guó)家形成某種關(guān)聯(lián)?！皣?guó)家力量”聯(lián)合“社會(huì)力量”構(gòu)建嵌入融合的路徑和模式，并形成“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”，是突破正式官僚機(jī)構(gòu)和超出社會(huì)組織服務(wù)水平的一種新型權(quán)力關(guān)系。，促進(jìn)“公共體系”與“個(gè)人場(chǎng)域”雙向嵌入，構(gòu)建具有“國(guó)家在場(chǎng)與社會(huì)支持”雙重屬性的治理場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的情感認(rèn)同[30]。

（二）微觀上以“警”和“民”為著力點(diǎn)進(jìn)行本土化構(gòu)建

鄉(xiāng)村實(shí)行治安中心戶長(zhǎng)制，城市依托科技與財(cái)政實(shí)力發(fā)展加強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同與經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)，這是中國(guó)探索因地制宜警務(wù)模式的宏觀原則。在宏觀原則的指導(dǎo)下，微觀就要有具體措施。居民和民警作為社區(qū)警務(wù)中兩個(gè)最為重要的行為主體是警務(wù)模式本土化構(gòu)建的重要抓手和著力點(diǎn)。具體而言，要增強(qiáng)居民的社區(qū)意識(shí)、完善民警的考核制度、清除警民之間的融入障礙。

1.增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)

社會(huì)學(xué)意義上的“社區(qū)”是指有著相同價(jià)值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體[31]。當(dāng)下中國(guó)社會(huì)尤其是在大中型城市，居民社區(qū)意識(shí)非常淡薄，而社區(qū)意識(shí)又是實(shí)現(xiàn)社區(qū)認(rèn)同的前提條件。因此，增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)應(yīng)包含在社區(qū)民警的工作內(nèi)容之中，否則社區(qū)警務(wù)將失去實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。正如宮志剛教授所研究的那樣，“客體在秩序形成過程中，最理想的狀態(tài)是達(dá)到客體理性自覺[32]”。因此，喚醒社區(qū)居民的自覺性是增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)的關(guān)鍵也是社區(qū)民警的重要使命。具體來講分為情感性手段和工具性手段，情感性手段是指社區(qū)融入與警民互動(dòng)，下文將會(huì)對(duì)此詳細(xì)論述。工具性手段主要是宣傳工具，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：“簡(jiǎn)單的一些標(biāo)語、圖畫和講演，使得農(nóng)民如同都上過政治學(xué)校一樣，收效非常之廣而速[33]。”毛主席的這段話告訴我們，很形象的標(biāo)語通過擺事實(shí)、講道理能使人明是非、知輕重。如“上午燒麥稈，下午就拘留”不僅具有強(qiáng)烈的視覺沖擊而且通俗易懂，對(duì)普通居民宣傳效果較好。同時(shí)，高強(qiáng)度集中化的引導(dǎo)宣傳有助于文化的傳播與意識(shí)形態(tài)的形塑，使居民在社區(qū)氛圍的感染下增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)[34]。

2.完善考核機(jī)制

在社區(qū)警務(wù)引入之前，我國(guó)在以派出所為代表的警務(wù)基層有相似的業(yè)務(wù)活動(dòng)，即治安基層基礎(chǔ)工作。它是作為一項(xiàng)群防群治與楓橋經(jīng)驗(yàn)思想指導(dǎo)下的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，2002 年公安部在杭州召開全國(guó)派出所工作會(huì)議，正式提出學(xué)習(xí)西方社區(qū)警務(wù)模式，自此治安基礎(chǔ)工作作為社區(qū)警務(wù)工作的一種，被社區(qū)警務(wù)所包含。與社區(qū)民警無暇扎根社區(qū)相似，當(dāng)時(shí)派出所民警也無暇顧及戶口調(diào)查核實(shí)，走訪居民等基礎(chǔ)性工作，究其原因有以下兩點(diǎn)：

首先在當(dāng)下基層警力嚴(yán)重不足的條件下，有限的警力只能進(jìn)行有限警務(wù)活動(dòng)，而在大量的工作中，警力的流向最終取決于該國(guó)的行政司法體系更多的強(qiáng)調(diào)哪種權(quán)益，即在警察考核指標(biāo)中哪種工作所占比重最大。當(dāng)下，指導(dǎo)我國(guó)警務(wù)活動(dòng)的法律規(guī)范主要就是《刑事訴訟法》與《治安管理處罰法》，即在刑事與治安打擊兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范和強(qiáng)調(diào)，而社區(qū)警務(wù)作為治安基礎(chǔ)性工作在法律層面并無任何要求和體現(xiàn)。這會(huì)使警察進(jìn)行工作選擇時(shí)在刑事和治安打擊兩個(gè)通道形成比較大的動(dòng)能，這種動(dòng)能所占用的時(shí)間反過來進(jìn)一步壓低民警從事社區(qū)基礎(chǔ)性工作的沖動(dòng)從而形成惡性循環(huán)。其次在中國(guó)這樣一個(gè)以行政主導(dǎo)為典型特征的國(guó)家，具體工作是否落實(shí)，要依靠針對(duì)性的考核指標(biāo)量化。雖然由于立法周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜的原因無法在短時(shí)間內(nèi)對(duì)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，但在法律規(guī)范的空白間隙，考核機(jī)制的評(píng)價(jià)可有效使治安基礎(chǔ)性工作落地實(shí)施。因此，要建立治安基礎(chǔ)工作考核機(jī)制對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行量化考核，同時(shí)對(duì)社區(qū)民警的考核結(jié)果定期通報(bào)，有效發(fā)揮考核工作的導(dǎo)向機(jī)制和監(jiān)督作用，不僅做到社區(qū)工作有壓力，還要做到各項(xiàng)工作有落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)民警的積極性和主動(dòng)性，持續(xù)的保障社區(qū)工作活力和創(chuàng)造力。

3.清除融入障礙

民警融入社區(qū)的關(guān)鍵在于融入社區(qū)居民的生活之中，此時(shí)會(huì)打破社區(qū)原有秩序形成新的警民互動(dòng)秩序，而新秩序的形成在于主體的理性構(gòu)建[35]。因此，要想清除障礙融入社區(qū)生活，社區(qū)民警必須主動(dòng)采取措施與居民展開互動(dòng)。高頻次服務(wù)化的互動(dòng)不僅有助于向居民灌輸政治意識(shí)和治安思維，而且有助于在互動(dòng)中滿足社區(qū)居民的利益訴求從而改善警民關(guān)系。當(dāng)下阻礙社區(qū)民警融入社區(qū)的主要障礙在于社區(qū)民警行政事務(wù)纏身和社區(qū)關(guān)系淡漠，對(duì)此應(yīng)從民警自身和警民互動(dòng)兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。首先，就民警自身而言，應(yīng)設(shè)立專職化社區(qū)民警使其從繁雜的行政事務(wù)和專項(xiàng)任務(wù)中脫離出來，專心于社區(qū)中的治安基礎(chǔ)工作，同時(shí)配合完善考核機(jī)制激發(fā)社區(qū)民警積極性和創(chuàng)造性。其次，就警民互動(dòng)而言，要主動(dòng)挖掘和吸附社區(qū)精英、治安積極分子、專業(yè)化組織等社會(huì)資源將其構(gòu)建為社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但挖掘吸附不等于完全依靠，否則會(huì)淡化社區(qū)民警與普通民眾的情感關(guān)系，正如當(dāng)下社區(qū)警務(wù)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境：政府大量資源集中于社區(qū)工作人員、積極分子以及某些社區(qū)精英，使這些資源只能在少數(shù)社區(qū)精英群體中所分享，形成社會(huì)動(dòng)員的“內(nèi)卷化”問題[36]。因此民警在吸附社會(huì)資源的同時(shí)，還應(yīng)將政府資源向普通居民傾斜，將其納入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使警民深度融合。

六、結(jié)語

中國(guó)是具有悠久歷史和燦爛文明的大國(guó)，擁有獨(dú)特的文化傳承和現(xiàn)實(shí)國(guó)情。對(duì)于中國(guó)而言，國(guó)家治理模式在2000 多年的演變中因時(shí)而異，其中基層治理一直扮演著重要角色。毋庸置疑，隨著全球化的到來，各國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)在不斷交流中擴(kuò)散與傳播，全球治理體系趨于融合。但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，基層治理是維護(hù)社會(huì)秩序的重要手段，其具體模式與措施需要根據(jù)文化與國(guó)情的特點(diǎn)進(jìn)行合理的選擇。正如宮志剛教授所言：“維護(hù)社會(huì)秩序的智慧總體上都極具民族國(guó)家的特性，一些發(fā)達(dá)國(guó)家向外輸出的價(jià)值觀都是自由民主之類的內(nèi)容，他們從來不會(huì)告訴你維護(hù)一個(gè)社會(huì)秩序的秘籍[37]。”因此，中國(guó)警務(wù)模式本土化的核心是在實(shí)踐中探索中國(guó)特色的警察制度，而中國(guó)特色的警察制度的關(guān)鍵在于因地制宜的本土化治理與國(guó)家權(quán)力的合理介入。