姬亞平 陳玉婷

摘? ?要：基于對(duì)實(shí)質(zhì)正義和從嚴(yán)治黨目標(biāo)的追求，考慮到時(shí)效制度本身可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》并未建立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度。但出于安定性原則的考慮，在當(dāng)前執(zhí)紀(jì)資源有限的現(xiàn)實(shí)條件下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)無(wú)法同時(shí)兼顧精準(zhǔn)查處新舊違紀(jì)案件，這實(shí)質(zhì)上不利于及時(shí)有效地處理違紀(jì)行為、優(yōu)化配置反腐資源以及維護(hù)既有的社會(huì)關(guān)系。因此，有必要借鑒成熟的民事訴訟時(shí)效、刑事追訴時(shí)效以及行政處罰追責(zé)時(shí)效制度，構(gòu)建違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度，明確違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的起算點(diǎn)、期限、例外情形以及經(jīng)過(guò)后果。

關(guān)鍵詞：違紀(jì)行為;追責(zé)時(shí)效;從嚴(yán)治黨;期限

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2021）06-0032-08

所謂時(shí)效制度，是指“法律規(guī)定的一定的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)一定的時(shí)間之后即發(fā)生一定的法律后果的制度”[1]。當(dāng)前民法、刑法以及行政法領(lǐng)域已經(jīng)建立了相應(yīng)的時(shí)效制度，監(jiān)察法領(lǐng)域的學(xué)者基于“監(jiān)察法治”的要求也在積極呼吁建立監(jiān)察追訴時(shí)效制度[2]，認(rèn)為時(shí)效制度是法治原則的基本要求。黨的十九大報(bào)告提出“要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，并將之作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略的重要內(nèi)容。[3]這對(duì)在法治思維和法治框架下進(jìn)行黨的建設(shè)提出了新的要求。筆者主張，時(shí)效制度作為法治原則的一種體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)被寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這對(duì)于協(xié)調(diào)從嚴(yán)治黨與穩(wěn)定社會(huì)秩序之間的關(guān)系、優(yōu)化配置反腐資源、實(shí)現(xiàn)法治思維下的紀(jì)法銜接具有重要意義。本文主要通過(guò)梳理時(shí)效制度的基本理論，探究建立時(shí)效制度的正當(dāng)性依據(jù)，并結(jié)合當(dāng)前紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實(shí)踐，對(duì)建立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度進(jìn)行利弊權(quán)衡分析，提出具體可行的實(shí)施方案。

一、時(shí)效制度的基本理論

時(shí)效制度最早產(chǎn)生于羅馬帝國(guó)時(shí)代，《儒里亞法》最初對(duì)某些犯罪行為作出了追訴時(shí)效的規(guī)定，這一規(guī)定被認(rèn)定為是時(shí)效制度的開(kāi)端。而后在民法、行政法領(lǐng)域也出現(xiàn)了相應(yīng)的時(shí)效制度，雖然各領(lǐng)域時(shí)效制度的具體內(nèi)容有所區(qū)別，但當(dāng)前學(xué)者們對(duì)于設(shè)立時(shí)效制度這一舉措基本上都予以了認(rèn)可。

（一）設(shè)立時(shí)效制度的正當(dāng)性依據(jù)

當(dāng)前盡管民法、刑法以及行政法領(lǐng)域已經(jīng)建立了相應(yīng)的時(shí)效制度，但學(xué)界的學(xué)者們關(guān)于時(shí)效制度正當(dāng)性基礎(chǔ)的討論卻從未停止。從學(xué)界的研究現(xiàn)狀來(lái)看，時(shí)效制度的正當(dāng)性依據(jù)主要有以下四方面：

1.維護(hù)社會(huì)秩序。經(jīng)過(guò)一定期間后對(duì)某種行為不再進(jìn)行追責(zé)是民事訴訟時(shí)效制度、刑事追訴時(shí)效制度以及行政處罰追責(zé)時(shí)效制度的共同特征。在刑法、行政法領(lǐng)域，很多學(xué)者認(rèn)為行為人在實(shí)施違法行為或犯罪行為后在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有再次實(shí)施違法行為或犯罪行為的，其周?chē)呀?jīng)形成穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，此時(shí)如果通過(guò)刑罰或者行政處罰來(lái)變更這種社會(huì)關(guān)系，有違《刑法》和《行政處罰法》維護(hù)社會(huì)秩序的目的。[4]這種對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)在民法領(lǐng)域同樣有所體現(xiàn)，“時(shí)效制度之設(shè)，在于尊重久已繼承之事實(shí)狀態(tài)，即在于社會(huì)秩序之維持”[5]。債權(quán)人權(quán)利不行使的狀態(tài)經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間，會(huì)形成新的穩(wěn)固的社會(huì)關(guān)系，如果債權(quán)人此時(shí)主張其債權(quán)，可能會(huì)破壞現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)交易秩序的長(zhǎng)期不穩(wěn)定。

2.優(yōu)化司法資源配置。一般情況下，查處“陳年舊案”往往面臨著證據(jù)滅失、證人難尋的困境[6]631，無(wú)論是在民法領(lǐng)域，還是刑法和行政法領(lǐng)域，查處、辦理這類(lèi)案件不僅需要耗費(fèi)大量司法資源，還有可能造成案件累積的后果。而時(shí)效制度則可使司法機(jī)關(guān)從陳年舊案中脫身，集中精力打擊現(xiàn)行違法犯罪行為、處理現(xiàn)存民事糾紛，保護(hù)國(guó)家和公民的合法權(quán)益免受不法侵害。

3.督促“債權(quán)”“求刑權(quán)”的及時(shí)行使。從國(guó)家角度來(lái)看，債權(quán)人以及國(guó)家求刑權(quán)代行機(jī)關(guān)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不積極、有效行使債權(quán)、求刑權(quán)，可視為其默認(rèn)放棄自己的權(quán)利，權(quán)利自然消滅。[7]而時(shí)效制度為債權(quán)人的債權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)的求刑權(quán)設(shè)置了有效期限，督促債權(quán)人及時(shí)行使權(quán)利，盡早結(jié)束民事權(quán)利義務(wù)不穩(wěn)定的狀態(tài)，鼓勵(lì)國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)懲處違法犯罪行為，避免國(guó)家和公民利益再次遭受不必要的損害。

4.有利于預(yù)防違法犯罪。這一制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在刑法和行政法領(lǐng)域。犯罪主體在實(shí)施犯罪后，經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，沒(méi)有再犯新罪，可推定其已經(jīng)自我悔改，不再具備社會(huì)危害性。[8]此時(shí)，犯罪行為對(duì)社會(huì)的危害性也已經(jīng)趨于消失，處罰行為人很難收到教育群眾的一般預(yù)防效果。這種情形同樣適用于行政違法行為，實(shí)踐證明及時(shí)查處違法行為往往能夠達(dá)到更好的預(yù)防效果。[9]

（二）時(shí)效制度的基本運(yùn)用

目前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都明文規(guī)定了時(shí)效制度，主要體現(xiàn)在民事、刑事以及行政法領(lǐng)域，從現(xiàn)有時(shí)效制度的基本設(shè)置來(lái)看，其主要包含起算點(diǎn)、期限、例外情形以及法定后果四個(gè)方面的要素。

1.起算點(diǎn)。從時(shí)效起算上來(lái)看，民法領(lǐng)域采用“權(quán)利人發(fā)現(xiàn)權(quán)利侵害”標(biāo)準(zhǔn)①，而刑法和行政法領(lǐng)域則不約而同地采用了“行為發(fā)生日”標(biāo)準(zhǔn)，行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，期限從行為終了之日起計(jì)算。②“權(quán)利人發(fā)現(xiàn)權(quán)利侵害”是一種主觀標(biāo)準(zhǔn)，而“行為發(fā)生日”是一種客觀標(biāo)準(zhǔn)，民法、刑法以及行政法領(lǐng)域這種主客觀起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的不同與民事訴訟時(shí)效、刑事追訴時(shí)效以及行政處罰追責(zé)時(shí)效的本質(zhì)屬性有關(guān)。與刑事追訴時(shí)效、行政處罰追責(zé)時(shí)效不同，民事訴訟時(shí)效本質(zhì)上是對(duì)債權(quán)人行使債權(quán)的限制，是一種對(duì)私權(quán)的限制，訴訟時(shí)效的主觀起算標(biāo)準(zhǔn)主要是受到了民法中“優(yōu)先保護(hù)權(quán)利人”理念的影響，更有利于保障債權(quán)人充分行使債權(quán)。[10]而刑事追訴時(shí)效、行政處罰追責(zé)時(shí)效是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)求刑權(quán)、行政處罰權(quán)的限制，本質(zhì)上是一種對(duì)國(guó)家公權(quán)的限制，它們的起算點(diǎn)與國(guó)家機(jī)關(guān)的求刑權(quán)、行政處罰權(quán)產(chǎn)生時(shí)間密切相關(guān)，違法犯罪行為發(fā)生之日就是求刑權(quán)、行政處罰權(quán)產(chǎn)生之時(shí)。

2.期限。時(shí)效期限長(zhǎng)短之劃分是時(shí)效制度對(duì)保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益與穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系加以平衡的根本所在。目前，時(shí)效期限的設(shè)置存在兩種方案：一種為固定期限，即以民事訴訟時(shí)效為代表的三年固定訴訟時(shí)效期限，這與民事訴訟時(shí)效的主觀起算標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，“訴訟時(shí)效期間起算采取主觀標(biāo)準(zhǔn)的立法，其普通訴訟時(shí)效期間均較短?！盵11]固定期限的主要優(yōu)勢(shì)在于實(shí)務(wù)操作簡(jiǎn)潔明了，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有種類(lèi)債權(quán)的公平對(duì)待。另一種為比例期限，即以《刑法》為代表的以刑期為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的四檔追訴時(shí)效，目前新修訂的《行政處罰法》也采用了這種方式，將違法行為劃分為兩種，即普通違法行為和涉及公民生命健康安全、金融安全且有較大危害后果的違法行為，并分別設(shè)置了兩年和五年的追責(zé)期限。相較于固定期限，比例期限更加強(qiáng)調(diào)時(shí)效期限長(zhǎng)短應(yīng)當(dāng)與行為的社會(huì)危害性相適應(yīng)，無(wú)論是刑期還是涉及公民生命安全、經(jīng)濟(jì)安全的違法事實(shí)，本質(zhì)上都是對(duì)行為危害性的一種反映。

3.例外情形。時(shí)效制度適用的例外情形主要包括時(shí)效的中止、中斷和延長(zhǎng)。時(shí)效的中止是指已經(jīng)開(kāi)始計(jì)算的時(shí)效期限由于法定事由的出現(xiàn)而停止計(jì)算，待該事由消除后，合并中止計(jì)算前的時(shí)間重新計(jì)算期限;時(shí)效的中斷是指已經(jīng)開(kāi)始計(jì)算的時(shí)效期限由于某一法定事由的出現(xiàn)而重新計(jì)算;時(shí)效的延長(zhǎng)是指時(shí)效期限開(kāi)始計(jì)算后，由于法定事由的出現(xiàn)導(dǎo)致實(shí)際時(shí)效期限超出原期限。目前《民法典》主要規(guī)定了民事訴訟時(shí)效的中止、中斷情形，民事訴訟時(shí)效通常會(huì)因權(quán)利人無(wú)法行使請(qǐng)求權(quán)而中止，因權(quán)利人主張權(quán)利或義務(wù)人履行義務(wù)而中斷?！缎谭ā穭t主要規(guī)定了刑事追訴時(shí)效的中斷和延長(zhǎng)情形，追訴時(shí)效因犯罪嫌疑人在立案后逃避偵查或者審判以及法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)的不作為而延長(zhǎng)，前罪的追訴時(shí)效因追訴期限內(nèi)新罪的發(fā)生而中斷。而出于行政效率的考慮，《行政處罰法》中尚未對(duì)行政處罰追責(zé)時(shí)效的中止、中斷和延長(zhǎng)情形作出規(guī)定。

4.法定后果。從時(shí)效經(jīng)過(guò)的法律后果上來(lái)看，無(wú)論是民事訴訟時(shí)效還是刑事追訴時(shí)效、行政處罰追責(zé)時(shí)效，本質(zhì)上都是一種消滅時(shí)效，其經(jīng)過(guò)往往會(huì)帶來(lái)相應(yīng)法律關(guān)系的消滅。民事訴訟時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果與權(quán)利人的權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，學(xué)界關(guān)于民事訴訟時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果主要有三種觀點(diǎn)：（1）實(shí)體權(quán)消滅主義;（2）請(qǐng)求權(quán)消滅主義;（3）訴權(quán)消滅主義。[12]受蘇聯(lián)民法理論影響，現(xiàn)行《民法典》選擇了“訴訟時(shí)效”的模式，采用“勝訴權(quán)消滅說(shuō)”理論，即義務(wù)人可提出不履行義務(wù)的抗辯，權(quán)利人的權(quán)利喪失法律的確定保護(hù)，其勝訴權(quán)消滅。從各國(guó)立法來(lái)看，關(guān)于刑事追訴時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果主要有以下三種類(lèi)型：（1）公訴權(quán)消滅說(shuō);（2）犯罪消滅說(shuō);（3）刑事責(zé)任消滅說(shuō);（4）部分刑事責(zé)任消滅說(shuō)。我國(guó)刑事追訴時(shí)效經(jīng)過(guò)的法律后果采用“刑事責(zé)任消滅說(shuō)”，《刑法》第87條規(guī)定：“犯罪超過(guò)追訴期限的不再追訴。”“不再追訴”意味著對(duì)犯罪主體不再實(shí)施刑罰，其直接導(dǎo)致犯罪主體刑事責(zé)任的消滅。相較于民事訴訟時(shí)效和刑事追訴時(shí)效，學(xué)界關(guān)于行政處罰追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果討論較少，但從新修訂的《行政處罰法》來(lái)看，行政處罰追責(zé)時(shí)效的經(jīng)過(guò)將直接導(dǎo)致違法主體違法責(zé)任的消滅。

二、確立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的權(quán)衡分析

“任何一制度，決不會(huì)絕對(duì)有利而無(wú)弊，也不會(huì)絕對(duì)有弊而無(wú)利?！盵13]時(shí)效制度的設(shè)立本就是“兩權(quán)相害取其輕”的選擇。從表面上看，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度似乎與實(shí)質(zhì)正義、從嚴(yán)治黨的目標(biāo)并不相符，但在當(dāng)前紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)資源有限的現(xiàn)實(shí)條件下，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度對(duì)于及時(shí)有效處理違紀(jì)行為、優(yōu)化配置反腐資源以及維護(hù)社會(huì)秩序具有重要意義。

（一）黨紀(jì)法規(guī)缺失時(shí)效制度的原因

目前，《條例》尚未對(duì)違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度作出明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為《條例》中對(duì)違紀(jì)后死亡、下落不明黨員的處理規(guī)定實(shí)際上就體現(xiàn)了“開(kāi)除黨籍永久追責(zé)、留黨察看以下終身追責(zé)以及下落不明除名免責(zé)的三重黨紀(jì)處分時(shí)效結(jié)構(gòu)”[14]。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)的合理性仍有待商榷，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度是要從根本上解決對(duì)多年之前的違紀(jì)行為是否追責(zé)、調(diào)查的問(wèn)題，而《條例》中對(duì)違紀(jì)后死亡、下落不明黨員的處理主要說(shuō)明了對(duì)于這類(lèi)黨員如何實(shí)施紀(jì)律處分，而并未對(duì)這類(lèi)黨員違紀(jì)行為的追責(zé)時(shí)限作出明確規(guī)定，其并不屬于違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的范圍。

對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求是違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度缺位的根本原因?！罢x是使每個(gè)人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志?！盵15]正義的核心在于權(quán)利義務(wù)的公正分配，其具體表現(xiàn)為每個(gè)人得其應(yīng)得，而時(shí)效制度導(dǎo)致的“罰不當(dāng)罪”“逍遙法外”的情形在本質(zhì)上與這種觀念相沖突。但正義是帶有一定局限性和相對(duì)性的，其具體表現(xiàn)在個(gè)人正義訴求與社會(huì)整體正義訴求之間的沖突以及法的正義價(jià)值與其他價(jià)值之間的沖突。除正義外，效率、秩序、自由等同樣也是法律的基本價(jià)值追求，當(dāng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義需要耗費(fèi)過(guò)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本甚至?xí)茐姆€(wěn)定的社會(huì)秩序時(shí)，有必要通過(guò)法律規(guī)制對(duì)個(gè)人正義進(jìn)行必要限制，而時(shí)效制度正是這種法律規(guī)制的體現(xiàn)，時(shí)效制度的目的是尊重既存的事實(shí)狀態(tài)，保障法律秩序的安定，其代表了實(shí)質(zhì)正義與法的安定性在沖突基礎(chǔ)上的平衡。

黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、從嚴(yán)治黨是違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度缺位的邏輯起點(diǎn)。《條例》不限制違紀(jì)行為的追責(zé)時(shí)效，對(duì)其進(jìn)行終身追責(zé)，這是黨紀(jì)黨規(guī)的約束程度緊、黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的體現(xiàn)，[16]但這種思維在當(dāng)下是否能夠達(dá)到從嚴(yán)治黨的效果？一般來(lái)說(shuō)，這種發(fā)生在十幾年前、幾十年前的違紀(jì)案件，證據(jù)滅失、相關(guān)證人難以查找，查處難度較大，在當(dāng)前紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案力量有限的現(xiàn)實(shí)條件下，將緊缺的辦案資源集中于查處間隔許久的“陳年舊案”，這不僅可能導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)錯(cuò)誤查處違紀(jì)行為，發(fā)生“冤假錯(cuò)案”，影響執(zhí)紀(jì)的精確性，而且對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)辦案工作的積極性和嚴(yán)肅性也會(huì)產(chǎn)生影響，造成對(duì)現(xiàn)行違紀(jì)案件的打擊不足，這顯然不利于充分發(fā)揮黨紀(jì)黨規(guī)的反腐功能，與“從嚴(yán)治黨”的預(yù)期效果也是相違背的。

違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的負(fù)面效應(yīng)是導(dǎo)致違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度缺位的重要因素。不可否認(rèn)，確立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度后，的確可能出現(xiàn)黨員利用時(shí)效期限進(jìn)行“周期性違紀(jì)”來(lái)逃避黨紀(jì)處分，一些嚴(yán)重違反黨紀(jì)的行為由于時(shí)效經(jīng)過(guò)而無(wú)法進(jìn)行追責(zé)等情形。但基于黨紀(jì)黨規(guī)的特殊屬性，這些負(fù)面效應(yīng)是可修正的，其并不能影響時(shí)效制度本身的價(jià)值。一方面，時(shí)效制度是“兩權(quán)相害取其輕”的政策選擇，以放棄追究少數(shù)的違紀(jì)行為責(zé)任為代價(jià)，換回社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及公民合法利益的保護(hù)，符合時(shí)效制度的設(shè)計(jì)目的，總體上是有積極價(jià)值的。另一方面，黨紀(jì)懲戒措施具有多樣化的特征，根據(jù)《條例》規(guī)定，對(duì)于一些情節(jié)較輕的違反黨紀(jì)行為可直接進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉等組織處理，免予黨紀(jì)處分。①這也為處理“周期性違紀(jì)”提供了一些啟示，對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)過(guò)時(shí)效的情節(jié)較輕的“周期性違紀(jì)”黨員可采用批評(píng)教育、誡勉談話等方式，促使其認(rèn)識(shí)到其行為的危害性并改過(guò)自新。此外，確立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度也并不意味著放棄對(duì)一切超過(guò)時(shí)效的嚴(yán)重違紀(jì)的行為的追責(zé)，對(duì)于這類(lèi)違紀(jì)行為可通過(guò)規(guī)定時(shí)效制度適用的例外情形進(jìn)行終身追責(zé)。

事實(shí)上，各級(jí)紀(jì)委的許多通報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)講話中經(jīng)常使用“十八大以來(lái)不收手、不收斂必須嚴(yán)懲”的表述，這也可以理解為時(shí)效制度的適用方式。黨的十八大是我國(guó)反腐工作的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，反腐被提到了一個(gè)前所未有的高度。十八大之后的政治生態(tài)發(fā)生了根本性變化，及時(shí)收手至少表明在對(duì)反腐的認(rèn)識(shí)上與中央保持了一致[17]。以十八大為界，一方面體現(xiàn)了新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)反腐敗工作的決心，另一方面，也是對(duì)十八大之前管黨治黨“寬松軟”的擔(dān)當(dāng)。但是這種時(shí)效適用方式具有極強(qiáng)的政策性，依規(guī)治黨要求將政策轉(zhuǎn)換為黨規(guī)，以增強(qiáng)其規(guī)范性和確定性，建立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度正是這種轉(zhuǎn)換的方式。

（二）違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的天然優(yōu)勢(shì)

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間管黨治黨“寬松軟”的背景下，以及當(dāng)前紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)辦案力量不足的現(xiàn)實(shí)條件下，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度具有天然優(yōu)勢(shì)，它對(duì)于及時(shí)有效處理違紀(jì)行為、優(yōu)化配置反腐資源、維護(hù)社會(huì)秩序具有重要意義。

1.及時(shí)有效處理違紀(jì)行為。如前所述，在查處一些十幾年前甚至是幾十年前的違反黨紀(jì)行為時(shí)，往往面臨著證據(jù)滅失、無(wú)法找到相關(guān)證人的問(wèn)題，存在很大的誤判風(fēng)險(xiǎn)，這為精準(zhǔn)處分違反黨紀(jì)行為帶來(lái)很大的難度。而在違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)可從這類(lèi)查處難度大而情節(jié)輕微的違紀(jì)案件中脫身，提升辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)違反黨紀(jì)行為的精準(zhǔn)處分。同時(shí)，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度也對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的辦案效率提出了要求，可將紀(jì)檢機(jī)關(guān)每年因時(shí)效經(jīng)過(guò)而無(wú)法追責(zé)的案件作為其考核指標(biāo)之一，督促紀(jì)檢機(jī)關(guān)及時(shí)有效處理違紀(jì)案件，確保違紀(jì)者在規(guī)定時(shí)限內(nèi)受到應(yīng)有懲處。

2.優(yōu)化配置反腐資源。優(yōu)化配置反腐資源的關(guān)鍵在于明確監(jiān)督執(zhí)紀(jì)重點(diǎn)?！稐l例》雖未明確規(guī)定違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度，但提出要重點(diǎn)查處十八大以來(lái)的現(xiàn)行違紀(jì)行為。①一方面，黨員和黨組織的現(xiàn)行違紀(jì)行為具有更嚴(yán)重的危害性和緊迫性，嚴(yán)重破壞黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系;另一方面，從一般預(yù)防的角度看，查處現(xiàn)行違紀(jì)行為能夠起到更好的預(yù)防腐敗效果。而建立違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度勢(shì)必將使紀(jì)檢機(jī)關(guān)從查處現(xiàn)實(shí)意義不大的“陳年舊案”中脫身，集中精力打擊現(xiàn)行違紀(jì)行為，實(shí)現(xiàn)減少腐敗存量與遏制腐敗增量的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)廣大黨員起到更好的警戒教育作用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)效果的最大化。

3.維護(hù)社會(huì)秩序。社會(huì)秩序是由現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系構(gòu)成的，黨員和黨組織實(shí)施違紀(jì)行為后在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，違紀(jì)行為本身對(duì)黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系所造成的不利影響已經(jīng)趨于消失，黨員和黨組織周?chē)伯a(chǎn)生了新的穩(wěn)定的黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，這些黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)固形成了現(xiàn)有的社會(huì)秩序。此時(shí)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)如果一味對(duì)黨員和黨組織的違紀(jì)行為進(jìn)行追究，不僅會(huì)耗費(fèi)大量的辦案資源，而且會(huì)破壞穩(wěn)定的社會(huì)秩序，導(dǎo)致社會(huì)始終處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度將違紀(jì)行為的追責(zé)時(shí)限進(jìn)行具體劃分，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)脫身于“陳年舊案”，對(duì)長(zhǎng)期存在的事實(shí)狀態(tài)進(jìn)行肯定，有利于穩(wěn)固現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)現(xiàn)存社會(huì)秩序，化解消極不穩(wěn)定因素。

三、違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的構(gòu)建

借鑒當(dāng)前民事訴訟時(shí)效制度、刑事追訴時(shí)效制度以及行政處罰追責(zé)時(shí)效制度的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案執(zhí)紀(jì)現(xiàn)實(shí)情況，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度可從以下四個(gè)層面進(jìn)行構(gòu)建：違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的起算;違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的期限;違紀(jì)追責(zé)時(shí)效適用的例外情形;違紀(jì)追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果。

（一）違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的起算

紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨紀(jì)處分權(quán)實(shí)質(zhì)上也是黨組織的職權(quán)與職責(zé)的表現(xiàn)，它具有強(qiáng)制性、支配性、公益性以及有效性等特征。[18]它更加偏向于公權(quán)力的性質(zhì)，作為對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)黨紀(jì)處分權(quán)的一種限制，與刑事追訴時(shí)效、行政處罰追責(zé)時(shí)效相似，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的起算采用“行為發(fā)生日”的客觀標(biāo)準(zhǔn)更為合理，即違紀(jì)追責(zé)時(shí)效自違紀(jì)行為發(fā)生之日起計(jì)算，違紀(jì)行為存在連續(xù)或者持續(xù)狀態(tài)的，從違紀(jì)行為終了之日起計(jì)算。

刑法理論通說(shuō)認(rèn)為，行為符合犯罪構(gòu)成要件之日即犯罪成立之日。[19]這種觀點(diǎn)明確將實(shí)施犯罪之日與犯罪成立之日區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)于正確認(rèn)定結(jié)果犯的追訴時(shí)效具有重要意義。違紀(jì)行為發(fā)生之日的界定同樣可借鑒這種觀點(diǎn)，即違紀(jì)行為成立之日，行為符合違紀(jì)行為的主客觀要件之日，在以危害結(jié)果為必備要件的違紀(jì)行為中，實(shí)施違紀(jì)行為與危害結(jié)果并未同時(shí)發(fā)生的，危害結(jié)果發(fā)生之日為違紀(jì)行為發(fā)生之日。如黨員履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任失職給黨組織造成嚴(yán)重?fù)p害的，其追責(zé)時(shí)效自嚴(yán)重?fù)p害后果發(fā)生之日起算。

同連續(xù)犯類(lèi)似，違紀(jì)行為的連續(xù)狀態(tài)是指行為人基于同一違紀(jì)目的實(shí)施兩個(gè)以上的行為，這兩個(gè)行為之間具有一定間斷性，并且觸犯《條例》的同一條款，例如黨員多次接受可能影響正當(dāng)執(zhí)行公務(wù)的宴請(qǐng)。在處理這類(lèi)違紀(jì)行為時(shí)，如果“連續(xù)狀態(tài)違紀(jì)行為”數(shù)行為中最早的行為已經(jīng)超過(guò)違紀(jì)追責(zé)時(shí)效，而其最后的行為尚在追責(zé)時(shí)限內(nèi)的，應(yīng)該對(duì)全部違紀(jì)行為進(jìn)行追責(zé)。

一些行為必須要持續(xù)一定時(shí)間才構(gòu)成違反黨紀(jì)，如《條例》規(guī)定的利用職權(quán)違規(guī)占用公物歸個(gè)人使用，要求時(shí)間超過(guò)6個(gè)月才構(gòu)成違紀(jì)，這就是持續(xù)違紀(jì)行為。持續(xù)違紀(jì)有別于一般違紀(jì)，它并不是單次的權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易等違紀(jì)行為，其行為和結(jié)果并非以時(shí)間節(jié)點(diǎn)的方式出現(xiàn)，而是以持續(xù)狀態(tài)的形式存在。[20]持續(xù)違紀(jì)行為的追責(zé)時(shí)效自行為終了之日起算，這是因?yàn)樵诔掷m(xù)違紀(jì)行為中，違紀(jì)行為符合性在繼續(xù)，黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系持續(xù)受到侵害，如黨員利用職權(quán)非法占用公物的，只要黨員不歸還公物，公物使用權(quán)、黨政廉潔關(guān)系就在持續(xù)受到侵害，此時(shí)如果仍采用“行為發(fā)生日”的標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致追責(zé)時(shí)效已過(guò)而違紀(jì)狀態(tài)仍在持續(xù)的尷尬境地。

（二）違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的期限

違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的期限是追責(zé)時(shí)效開(kāi)始和結(jié)束的時(shí)間區(qū)間。確定期限長(zhǎng)短的標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)效制度中最重要的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)有利于違紀(jì)主體實(shí)現(xiàn)自我改造，安定社會(huì)秩序。

一方面，行為的社會(huì)危害性是決定其是否應(yīng)罰以及應(yīng)罰輕重的重要標(biāo)準(zhǔn)。[21]違紀(jì)追責(zé)時(shí)效期限應(yīng)當(dāng)與違紀(jì)行為的社會(huì)危害性相對(duì)應(yīng)。違紀(jì)行為的社會(huì)危害性包含兩方面內(nèi)容：一是行為本身的社會(huì)危害性，即違紀(jì)行為對(duì)黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的破壞程度。行為的社會(huì)危害性一般與其懲罰相對(duì)應(yīng)，我國(guó)刑事追訴時(shí)效制度正是依據(jù)反映犯罪社會(huì)危害性的自由刑期長(zhǎng)短來(lái)確定犯罪追訴期限的。①同樣，違紀(jì)行為的社會(huì)危害性也可依據(jù)黨紀(jì)處分檔次進(jìn)行判斷，黨紀(jì)處分輕的社會(huì)危害性小，黨紀(jì)處分重的社會(huì)危害性大?！稐l例》根據(jù)違紀(jì)行為的社會(huì)危害性、情節(jié)輕重分別設(shè)立了警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍五檔黨紀(jì)處分，這五種黨紀(jì)處分分別對(duì)應(yīng)的違紀(jì)行為追責(zé)期限也應(yīng)當(dāng)不同，因此違紀(jì)追責(zé)期限采用比例期限的方式確定更為適宜。二是行為的現(xiàn)實(shí)危害性，一些違紀(jì)行為由于經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，違紀(jì)主體積極補(bǔ)救、自我改造，其破壞的黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系已經(jīng)修復(fù)，違紀(jì)主體和違紀(jì)行為已經(jīng)不再具備現(xiàn)實(shí)的社會(huì)危害性。而追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)的前提就是違紀(jì)行為的這種現(xiàn)實(shí)社會(huì)危害性已經(jīng)消失，這就要求違紀(jì)追責(zé)期限必須足夠長(zhǎng)，原則上應(yīng)當(dāng)超過(guò)《條例》規(guī)定的黨紀(jì)處分期限，即適用警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)以及留黨察看的違紀(jì)行為追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)超過(guò)2年，適用開(kāi)除黨籍的違紀(jì)行為追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)超過(guò)5年，以給予違紀(jì)主體充足的自我改造和積極補(bǔ)救時(shí)間。而且在我國(guó)的刑事追訴時(shí)效制度中，無(wú)論是從追訴時(shí)效期限設(shè)立檔次還是從最高追訴時(shí)限與最低追訴時(shí)限來(lái)看，我國(guó)屬于偏嚴(yán)的一類(lèi)，[6]642對(duì)犯罪行為秉持嚴(yán)格查處的原則。因此，筆者認(rèn)為與刑事追訴時(shí)效制度相對(duì)應(yīng)，將違紀(jì)追責(zé)時(shí)效最低時(shí)限和期限幅度都設(shè)置為5年不失為一個(gè)合理的選擇。

另一方面，為確保違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度切實(shí)可行，應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨紀(jì)處分的適用設(shè)計(jì)違紀(jì)追責(zé)時(shí)效期限的檔次?！缎谭ā分型ㄟ^(guò)判斷法定最高刑期來(lái)確定犯罪追訴期限的方式值得借鑒。違紀(jì)追責(zé)期限同樣可通過(guò)分辨違紀(jì)行為最重黨紀(jì)處分進(jìn)行確定。從《條例》的規(guī)定來(lái)看，各類(lèi)違紀(jì)行為的最重黨紀(jì)處分集中在撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看以及開(kāi)除黨籍上，警告和嚴(yán)重警告一般適用于情節(jié)較輕的違紀(jì)行為，不作為違紀(jì)行為的最重黨紀(jì)處分。因此違紀(jì)追責(zé)時(shí)效期限根據(jù)撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看以及開(kāi)除黨籍的黨紀(jì)處分設(shè)置三檔即可。

綜上，結(jié)合黨紀(jì)處分的種類(lèi)和適用，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效期限可初步擬定為以下三個(gè)檔次：即違反黨紀(jì)行為經(jīng)過(guò)下列期限未被發(fā)現(xiàn)可不再追紀(jì)律責(zé)任：（1）《條例》規(guī)定最重處分為撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)的，經(jīng)過(guò)5年;（2）《條例》規(guī)定最重處分為留黨察看的，經(jīng)過(guò)10年;（3）《條例》規(guī)定最重處分為開(kāi)除黨籍的，經(jīng)過(guò)15年。

（三）違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的例外情形

《民法典》和《刑法》中都規(guī)定了適用民事訴訟時(shí)效制度、刑事追訴時(shí)效制度的例外情形，為避免部分黨員、黨組織利用違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度來(lái)逃避黨紀(jì)處分，《條例》同樣應(yīng)當(dāng)規(guī)定違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度適用的例外情形。

1.中斷。違紀(jì)追責(zé)時(shí)效中斷是指由于某一事實(shí)狀態(tài)的發(fā)生從而導(dǎo)致違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的重新計(jì)算。根據(jù)《刑法》第89條的規(guī)定，前罪的刑事追訴時(shí)效會(huì)因后罪的發(fā)生重新計(jì)算，這是為了防止多次實(shí)施犯罪的人利用刑事追訴時(shí)效制度逃避刑事責(zé)任。對(duì)于多次實(shí)施違紀(jì)行為的黨員和黨組織，為避免其前罪由于時(shí)效經(jīng)過(guò)而免于追責(zé)，可在《條例》中規(guī)定前項(xiàng)違反黨紀(jì)行為的追責(zé)期限從后項(xiàng)違反黨紀(jì)行為成立之日起算，即行為人在違紀(jì)追責(zé)期限內(nèi)又違紀(jì)的，前項(xiàng)違紀(jì)行為追責(zé)期限從后項(xiàng)違紀(jì)行為成立之日起計(jì)算。

2.延長(zhǎng)。同刑事追訴時(shí)效的延長(zhǎng)相似，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的延長(zhǎng)是指由于特定事由的出現(xiàn)排除了違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的適用。基于黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的原則，對(duì)于一些嚴(yán)重違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)終身追責(zé)。這就要求在構(gòu)建違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)列舉一些不受時(shí)效制度限制的情況，賦予部分紀(jì)檢機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，以防止個(gè)別違紀(jì)黨員和黨組織利用時(shí)效制度來(lái)逃避黨紀(jì)處分。綜合考量違紀(jì)行為的情節(jié)輕重、危害程度等情況，結(jié)合目前的執(zhí)紀(jì)實(shí)踐，建議將違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的延長(zhǎng)情形規(guī)定如下：

下列案件經(jīng)省級(jí)以上紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可不受違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的限制：（1）在案件調(diào)查期間，違紀(jì)主體逃避組織調(diào)查、銷(xiāo)毀證據(jù)的;（2）違紀(jì)行為社會(huì)影響重大，嚴(yán)重?fù)p害黨內(nèi)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的（包括涉嫌違法犯罪的違紀(jì)行為）。

（四）違紀(jì)追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果

同刑事追訴時(shí)效制度和行政處罰追責(zé)時(shí)效制度類(lèi)似，違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度也起到督促某種懲戒權(quán)力及時(shí)有效行使的作用，它不僅要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)及時(shí)查處違紀(jì)案件，同時(shí)還要求其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)給予違紀(jì)主體相應(yīng)黨紀(jì)處分。這就使得違紀(jì)追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)的后果實(shí)質(zhì)上包含了兩方面內(nèi)容：一是在違紀(jì)追責(zé)時(shí)效經(jīng)過(guò)后，違紀(jì)行為才被發(fā)現(xiàn)的，不再給予違紀(jì)主體黨紀(jì)處分;二是違紀(jì)行為在違紀(jì)追責(zé)時(shí)效期限內(nèi)已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，但在作出黨紀(jì)處分之前已經(jīng)超過(guò)時(shí)效期限的，不再給予黨紀(jì)處分。違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的經(jīng)過(guò)將帶來(lái)實(shí)體和程序上的雙重后果：實(shí)體上，違紀(jì)主體的黨紀(jì)處分責(zé)任歸于消滅，紀(jì)檢機(jī)關(guān)事后不得對(duì)違紀(jì)行為再次進(jìn)行追訴，也不得將超過(guò)時(shí)效的違紀(jì)行為與之后的違紀(jì)行為并罰;程序上，紀(jì)檢機(jī)關(guān)不得再對(duì)該違紀(jì)行為立案調(diào)查，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件。

“全面依法治國(guó)關(guān)鍵要以法治思維和方式全面從嚴(yán)治黨?！盵22]違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度作為法治原則在黨內(nèi)法規(guī)中的重要體現(xiàn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義與法的安定性之間的平衡、充分發(fā)揮黨紀(jì)法規(guī)反腐功能以及全面從嚴(yán)治黨具有重要意義，應(yīng)當(dāng)盡早寫(xiě)入《條例》。本文所探討的違紀(jì)追責(zé)時(shí)效的起算點(diǎn)、期限、例外情形以及經(jīng)過(guò)后果僅僅是違紀(jì)追責(zé)時(shí)效制度的基本內(nèi)容，法治反腐的實(shí)現(xiàn)還必須考慮到黨紀(jì)反腐與其他反腐權(quán)力的銜接問(wèn)題，關(guān)于違紀(jì)追責(zé)時(shí)效與監(jiān)察追訴時(shí)效、行政處罰追責(zé)時(shí)效、刑事追訴時(shí)效之間的關(guān)系，仍有待進(jìn)一步研究。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Research on Time Effectiveness of Party Disciplinary Violation

Accountability

JI Yaping， CHEN Yuting（Northwest University of Politics Science and Law， Xi’an 710122， Shaanxi， China）

Abstract： In pursuit of substantial justice and enforcement of strict Party administration， Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Actions does not set up a prescription system for Party disciplinary violation accountability， lest such a system take negative effects. However， considering the principle of stability， disciplinary inspection authorities cannot take account of the accurate investigation of new and past cases under current situation of limited enforcement resources. In essence， this is not conductive to the timely and effective treatment of disciplinary violations， the optimized allocation of anti-corruption resources and the maintenance of existing social order. Therefore， it is necessary to learn from the time effectiveness of civil actions， of criminal prosecutions and of administrative penalty accountability to construct the time effectiveness system for Party disciplinary violation accountability with clearly defined starting points， limitation periods， exceptions and consequences.

Key words： violations of Party discipline; accountability time effectiveness; strict administration of the Party; limitation periods

收稿日期： 2021-10-08

作者簡(jiǎn)介： 姬亞平（1968— ），男，陜西米脂人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師;陳玉婷（1997— ），女，湖北襄陽(yáng)人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）助理研究員。