□文/田浩文 馮一鳴

（1.北京師范大學(xué)法學(xué)院北京；2.浙江大學(xué)管理學(xué)院浙江·杭州）

［提要］“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象傳入我國已久，我國也陸續(xù)出臺法律法規(guī)，認(rèn)定其為違法。但直到今天，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象仍然屢禁不止。通過分析，發(fā)現(xiàn)在立法規(guī)定上和執(zhí)法機(jī)制上均存在著諸多不足。針對發(fā)現(xiàn)的不足，建議從立法上完善旅行社責(zé)任、增加合同細(xì)節(jié)內(nèi)容等方面進(jìn)行完善，執(zhí)法上建立多種有效的執(zhí)法機(jī)制，快速發(fā)現(xiàn)問題處理問題，保護(hù)旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。

隨著我國國民收入的不斷提高，國內(nèi)旅游市場也不斷火爆。保護(hù)旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益是整治旅游市場的頭等大事，也是貫徹依法治國、以民為本的應(yīng)有之義。其中，打擊零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象，整頓不合理低價(jià)游，打擊強(qiáng)制購物，一直是各旅游地旅游執(zhí)法部門的重要任務(wù)，也是當(dāng)?shù)靥嵘胤铰曌u(yù)的重要手段。

目前業(yè)界對于零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象有了深入的研究，從零負(fù)團(tuán)費(fèi)的起源、運(yùn)營方式、危害、法律規(guī)定等多方面進(jìn)行了分析，對如何解決零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題也從改進(jìn)法律規(guī)定、加強(qiáng)消費(fèi)者防范意識等方面提出了一些建議。但是，立足于當(dāng)下，在《旅游法》出臺7年后零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象仍然屢禁不止的背景下，如何更有針對性地從立法與執(zhí)法層面提出建議，是本文試圖解決的問題。

一、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”法律治理研究綜述

零負(fù)團(tuán)費(fèi)主要指旅行社通過旅游者購物和參加自費(fèi)項(xiàng)目等旅游消費(fèi)環(huán)節(jié)向相關(guān)旅游企業(yè)收取傭金作為其營業(yè)利潤主要來源的一種組團(tuán)旅游經(jīng)營方式。它產(chǎn)生于1995年左右的新馬泰游，在國內(nèi)出現(xiàn)于2000年左右的海南游，隨后在全國大范圍蔓延。在這種模式中，旅行社承諾不向游客收取在旅游目的地的接待費(fèi)用，甚至倒向游客支付一定的補(bǔ)貼鼓勵(lì)其出游，而后通過游客在目的地的購物、消費(fèi)項(xiàng)目收入來彌補(bǔ)團(tuán)費(fèi)損失并獲取利潤。該模式常常以“自愿的市場交易行為”的名義實(shí)施誘導(dǎo)、欺詐、強(qiáng)迫游客交易等行為。其始發(fā)性成因主要包括行業(yè)壓力過大導(dǎo)致的壓價(jià)競爭、產(chǎn)品同質(zhì)化、游客貪圖便宜的消費(fèi)心理等，其危害主要包括對消費(fèi)者權(quán)益的侵害、對旅游目的地形象的損害、旅行社違規(guī)操作對自身品牌聲譽(yù)的損害、對旅行社行業(yè)整體聲譽(yù)的損害、對導(dǎo)游行業(yè)的損害等。

當(dāng)下有諸多學(xué)者對零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象提出相關(guān)解決措施。其中，一個(gè)重要的分析角度是法律治理，主要包括違法性認(rèn)定、立法與執(zhí)法方面。在違法性認(rèn)定方面，傅林放認(rèn)為零負(fù)團(tuán)費(fèi)導(dǎo)致低價(jià)競爭和購物糾紛成為我國旅游市場的頑疾。更深層次的危害還在于在旅游市場形成了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)。王惠靜認(rèn)為，零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營模式下，旅行社和導(dǎo)游會采取誘導(dǎo)、欺詐、強(qiáng)迫交易等違法行為侵害旅游者的合法權(quán)益。宋漢林認(rèn)為，零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營加劇了旅游市場的惡性競爭，侵害了消費(fèi)者權(quán)益，危及旅游市場的有序發(fā)展。在立法與執(zhí)法方面，李莉認(rèn)為要完善零負(fù)團(tuán)費(fèi)的法律認(rèn)定體系，包括“不合理低價(jià)”、“誘騙和強(qiáng)迫”、“購物場所”的認(rèn)定，規(guī)范旅游合同，細(xì)化內(nèi)容條款，以及加強(qiáng)旅游市場的自律和他律。王惠靜認(rèn)為，可以允許旅行社指定購物場所，限制購物次數(shù)，強(qiáng)化旅行社的信息披露義務(wù)，并且將旅行社先行賠付責(zé)任和旅游服務(wù)質(zhì)量保證金相銜接。傅林放認(rèn)為，一方面要通過正面立法將旅行社的傭金數(shù)額控制在合理限度內(nèi)，進(jìn)而讓旅行社把經(jīng)營的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提供高品質(zhì)旅游服務(wù)上來；另一方面要通過嚴(yán)格的法律責(zé)任后果倒逼相關(guān)旅游企業(yè)主動將傭金控制在合理限度內(nèi)，包括消費(fèi)欺詐的連帶責(zé)任和消費(fèi)糾紛中的協(xié)助責(zé)任。

分析上述已有研究，發(fā)現(xiàn)有三個(gè)方面的不足：第一，現(xiàn)有研究尚未系統(tǒng)地分析零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象在多個(gè)法律中的一般違法性，導(dǎo)致實(shí)踐中零負(fù)團(tuán)費(fèi)相關(guān)法律案件的判定依據(jù)受到限制，且使得研究所提建議與其他相關(guān)法律關(guān)聯(lián)性不足，難以形成合力。第二，學(xué)者們分別對《旅游法》對零負(fù)團(tuán)費(fèi)的相關(guān)規(guī)制提出了完善建議，但尚未全面系統(tǒng)地從《旅游法》相關(guān)概念、與其他相關(guān)法律的關(guān)系，零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象的盈利模式、業(yè)務(wù)板塊以及消費(fèi)者權(quán)益等多個(gè)方面展開探索，有“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”之嫌。第三，現(xiàn)有研究大多在執(zhí)法方法、執(zhí)法理念上提出建議，對機(jī)制角度的創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)的關(guān)注。

為了彌補(bǔ)上述空白，本文從違法性認(rèn)定、立法與執(zhí)法三個(gè)層面，對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”法律治理進(jìn)行系統(tǒng)、全方位的再探討。首先，全方位地探究零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象在多個(gè)法律中的違法性，為實(shí)踐過程中的法律判定提供較為全面的參考。之后，分別從立法、執(zhí)法兩個(gè)方面分析治理的不足，并提出改進(jìn)建議，前者全面分析《旅游法》相關(guān)規(guī)定的不足，后者著重關(guān)注長久以來受到忽視的零負(fù)團(tuán)費(fèi)執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新。

二、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”一般法違法性認(rèn)定

要探究零負(fù)團(tuán)費(fèi)法律治理的不足，首先應(yīng)全面分析其違法性。這種經(jīng)營模式違反了《合同法》《刑法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競爭法》和《旅游法》的相關(guān)規(guī)定。

《合同法》第六條規(guī)定，當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。《合同法》第六十條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。從事零負(fù)團(tuán)費(fèi)的旅行社為常利用游客貪圖便宜的心理進(jìn)行夸大、虛假宣傳，在“少費(fèi)用”甚至“無費(fèi)用”的宣傳口號下隱藏了附加購物項(xiàng)目、虛假商品價(jià)格，違背了誠實(shí)信用原則。而當(dāng)游客發(fā)現(xiàn)還需要強(qiáng)制購物時(shí)，合同目的也就無法實(shí)現(xiàn)，就會產(chǎn)生合同詐騙以及解除合同的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)筆者在裁判文書網(wǎng)中的檢索，在2019年，與旅游相關(guān)的強(qiáng)迫交易罪就有130件，最近3年內(nèi)相關(guān)案件就有244件，性質(zhì)惡劣，且有多發(fā)趨勢。其中，不乏從事零負(fù)團(tuán)費(fèi)的導(dǎo)游，這構(gòu)成《刑法》第226條的強(qiáng)迫交易罪。此外，旅行社以非法占有為目的的虛假宣傳行為和合同詐騙行為如果數(shù)額較大，達(dá)到了刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)成合同詐騙罪。

零負(fù)團(tuán)費(fèi)模式侵害了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的消費(fèi)者所享有的權(quán)利，包括知情權(quán)、自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)。旅行社虛假、夸大處理過的信息（如食宿安排、旅游線路、具體旅游項(xiàng)目價(jià)格等）是片面的，他們往往為了節(jié)約成本、刺激消費(fèi)而在實(shí)際過程中更改行程、減少旅游項(xiàng)目安排，使旅游消費(fèi)者的知情權(quán)遭到侵害。地接社時(shí)常未經(jīng)消費(fèi)者選擇而替代組團(tuán)社接待游客，這種強(qiáng)制性的旅游服務(wù)主體更換，以及未經(jīng)游客同意帶至購物場所消費(fèi)的行為，都侵犯了消費(fèi)者旅游的自主選擇權(quán)。一般情況下，從事零負(fù)團(tuán)費(fèi)的購物商店必須售賣高于市場價(jià)的商品，以此補(bǔ)貼其為游客提供吃、住、交通的成本，這侵犯了消費(fèi)者的公平交易權(quán)。

零負(fù)團(tuán)費(fèi)模式違反《反不正當(dāng)競爭法》的相關(guān)規(guī)定，存在商業(yè)賄賂、虛假宣傳等不正當(dāng)競爭行為?！斗床徽?dāng)競爭法》第七條第二款規(guī)定：“經(jīng)營者在交易活動中，可以以明示方式向交易相對方支付折扣，或者向中間人支付傭金。經(jīng)營者向交易相對方支付折扣、向中間人支付傭金的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)入賬。接受折扣、傭金的經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)如實(shí)入賬”。在實(shí)踐中，地接社為了爭取客源會向組團(tuán)社提供回報(bào)，購物商店為了吸引游客也會給地接社提供回報(bào)，這種回報(bào)通常不會計(jì)入賬目或者隱蔽入賬，這構(gòu)成商業(yè)賄賂行為?！斗床徽?dāng)競爭法》第八條規(guī)定了經(jīng)營者不得對商品的性能、功能、質(zhì)量、銷售狀況、用戶評價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假宣傳或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。但是，零負(fù)團(tuán)費(fèi)模式的虛假宣傳行為層出不窮，旅行社夸大、模糊宣傳，其承諾的高端項(xiàng)目基本不會滿足消費(fèi)者的心理預(yù)期，構(gòu)成虛假宣傳行為。

三、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”法律治理的不足

（一）《旅游法》立法的不足。自1999年《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、2001年《旅行社管理?xiàng)l例》、2009年《旅行社條例》相繼對零負(fù)團(tuán)費(fèi)相關(guān)現(xiàn)象作出約束后，2013年頒布的《旅游法》將保護(hù)旅游消費(fèi)者合法權(quán)益和規(guī)范旅行社的事項(xiàng)提升到法律的高度。第35條明確禁止了零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象：旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。第二款規(guī)定旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。第三款規(guī)定了旅行社的先行賠付機(jī)制：發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。通過法學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)《旅游法》有諸多內(nèi)容有待完善，主要包括：第一，“不合理低價(jià)”認(rèn)定困難。依據(jù)該條目，原國家旅游局2015年頒布的《關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見》指出，不合理低價(jià)是指背離價(jià)值規(guī)律，低于經(jīng)營成本，以不實(shí)價(jià)格招攬游客，以不實(shí)宣傳誘導(dǎo)消費(fèi)，以不正當(dāng)競爭擾亂市場。在文件中認(rèn)定四種“不合理低價(jià)”的行為。旅游部門在一般情況下需要制定指導(dǎo)價(jià)格，但無法事實(shí)上對所有的旅游線路提供指導(dǎo)價(jià)格，旅游行政執(zhí)法部門在認(rèn)定“合理價(jià)格”上存在難度。而且旅游價(jià)格會隨著淡季旺季、社會形勢的變化而變動，出臺的旅游指導(dǎo)價(jià)也并不能完全指導(dǎo)所有情形下的價(jià)格，對于合理價(jià)格的認(rèn)定還需要行政執(zhí)法部門根據(jù)自身工作經(jīng)驗(yàn)來認(rèn)定，困難較大。第二，“誘騙”一詞容易產(chǎn)生法律適用障礙。“誘騙”體現(xiàn)了這種行為的違法性，涉及當(dāng)事人的表意真實(shí)性。但是，最高人民法院頒布的《關(guān)于審理旅游糾紛適用法律若干問題的規(guī)定》以及《合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在表示相近意思時(shí)使用的是“欺詐”一詞。在保持法律體系的統(tǒng)一完整前提下，使用“誘騙”可能會導(dǎo)致不必要的法律適用障礙。第三，“回扣”的認(rèn)定有待明確?；乜凼且环N在經(jīng)濟(jì)活動中，賣方暗中以現(xiàn)金或其他形式向買方支付的賬外返還的款項(xiàng)，它區(qū)別于“傭金”，即經(jīng)營者（包括買方和賣方）以明示的方式向中間人支付的需要如實(shí)入賬的酬金。應(yīng)禁回扣而不禁酬金，但本條目尚未對二者加以清晰劃分，容易導(dǎo)致法律判別錯(cuò)誤。第四，雖然本條禁止指定購物場所，但是旅行社能以“展覽中心”、“博覽會”為名義改頭換面，繼續(xù)推行強(qiáng)制購物，形成法律規(guī)避。第五，《旅游法》第35條第三款規(guī)定了旅行社的先行賠付責(zé)任，《旅游法》第31條規(guī)定了旅行社應(yīng)當(dāng)繳納旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，但并沒有規(guī)定旅行社不先行賠付的法律后果，導(dǎo)致旅行社逃避先行賠付，拖延至訴訟進(jìn)程中，而游客出于時(shí)間、精力等因素考慮并沒有強(qiáng)烈的訴訟意愿，游客的合法權(quán)益不能及時(shí)得到維護(hù)。第六，《旅游法》第31條規(guī)定，在旅游者權(quán)益損害賠償和游客人身安全有危險(xiǎn)緊急救助時(shí)可用質(zhì)量保證金。但游客遭遇強(qiáng)制購物時(shí)并不在此范圍內(nèi)，基于保護(hù)旅游消費(fèi)者的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大該旅游服務(wù)質(zhì)量保證金的適用范圍。

（二）執(zhí)法的不足。在執(zhí)法方面，通過目前的新聞報(bào)道來看，管理部門大多采取召開動員會、開展專項(xiàng)行動等“運(yùn)動式執(zhí)法”模式，即在一段時(shí)間內(nèi)集中力量整治零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象。運(yùn)動式執(zhí)法具有可以突破常規(guī)體制、集中力量整頓、短時(shí)間內(nèi)高效解決問題的優(yōu)點(diǎn)，但劣勢也顯而易見，缺少固定體制，無法從根本上治理，還極有可能產(chǎn)生行政行為違法乃至更為嚴(yán)重的社會矛盾。

此外，零負(fù)團(tuán)費(fèi)的整治往往需要文旅、公安、工商、稅務(wù)、司法等多部門聯(lián)合，多部門的參與就意味著溝通管理難度較大。這種執(zhí)法體制多是通過事后對旅行社以及商家的查處進(jìn)行，缺少對旅游者發(fā)生糾紛當(dāng)時(shí)快速解決機(jī)制，舍本求末?！斑t到的正義即非正義”，如果能夠構(gòu)建一種旅游者發(fā)生糾紛時(shí)迅速報(bào)告、執(zhí)法部門迅速解決糾紛的機(jī)制，其取得的效果必將優(yōu)于目前這種集中執(zhí)法方式。

從現(xiàn)實(shí)中各旅游地每隔幾年就要開展一次專項(xiàng)整治的周期來看，運(yùn)動式執(zhí)法能夠取得短期的良好成績，但長期來看，由于形式的單一，以及執(zhí)法周期短，會造成零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象“死灰復(fù)燃”，這也是為何零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的主要原因。

四、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”法律治理的改進(jìn)

（一）立法角度——完善《旅游法》相關(guān)規(guī)定。在立法角度上，在全面關(guān)注《旅游法》相關(guān)概念、與其他相關(guān)法律的關(guān)系，零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象的盈利模式、業(yè)務(wù)板塊以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)上，針對上文分析的立法出現(xiàn)的問題，提出以下建議：第一，首先規(guī)定在旅行社應(yīng)當(dāng)履行先行賠付義務(wù)而不履行的情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因?yàn)樵诜刹灰?guī)定行為后果的情況下，行為主體很難會積極主動地去承擔(dān)本條的責(zé)任，本條款也就很難在實(shí)踐中得到應(yīng)用。對于旅行社來講，其不主動適用該條款先行賠付，并不會產(chǎn)生不利影響，反而拖延至訴訟，等待旅游者主動撤訴甚至對其更有利。因此，從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益角度出發(fā)，同時(shí)為了完善法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定旅行社在應(yīng)當(dāng)履行先行賠付義務(wù)而不履行的情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并且這種法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)設(shè)定。第二，擴(kuò)大旅行社服務(wù)質(zhì)量保證金的適用范圍。上文分析中，可以看到該服務(wù)質(zhì)量保證金適用范圍有限。為了有力地約束旅行社，應(yīng)當(dāng)規(guī)定如果游客在旅游購物過程中發(fā)生質(zhì)量糾紛，行政執(zhí)法部門可以用該筆保證金對游客進(jìn)行賠償。第三，增加規(guī)定旅行社應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容。在不侵犯經(jīng)營者權(quán)益的前提下，在《旅游法》規(guī)定的旅行社合同信息披露范圍內(nèi)，增加部分旅游基本成本費(fèi)用的相關(guān)信息，包括住宿、餐飲、景區(qū)門票等費(fèi)用，通過明確各項(xiàng)活動內(nèi)容，消除對旅游者的附加消費(fèi)。第四，消除概念混淆，統(tǒng)一法律規(guī)定用語。將原有的“誘騙”一詞改為“欺詐”，并對“回扣”和“傭金”作出明確區(qū)別。

（二）執(zhí)法角度——建立長效旅游執(zhí)法機(jī)制。法律既然已經(jīng)規(guī)定了零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象為違法，但這種現(xiàn)象仍然屢禁不止，關(guān)鍵就在于執(zhí)法的質(zhì)量上。從執(zhí)法角度出發(fā)，建立長期穩(wěn)定的執(zhí)法機(jī)制，以從根本上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，實(shí)現(xiàn)對零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象的高壓監(jiān)管，“露頭就打”，才能切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

1、快速糾紛解決機(jī)制?！堵糜畏ā返?5條還規(guī)定了旅行社的先行賠付責(zé)任，該規(guī)定能夠先行退賠給消費(fèi)者。但是，本條規(guī)定也存在適用上的不便。首先，適用先行賠付的前提是“違反前兩款規(guī)定”，旅行社和導(dǎo)游可以采取各種手段規(guī)避前兩款規(guī)定，使購物活動是“推薦性質(zhì)”而非“強(qiáng)制”，是游客“自愿”要求而非“強(qiáng)制”。如果旅行社拒絕旅行先行賠付責(zé)任，雙方就只能訴諸法律，進(jìn)行民事訴訟。發(fā)生糾紛的旅游購物價(jià)格一般都在千元以上，因此如不滿足民事訴訟速裁程序中標(biāo)的額為平均工資30%以下的規(guī)定，只能適用簡易程序或普通程序。而簡易程序?qū)徟衅谙拮铋L也要3個(gè)月，這對于身處異地的游客付出成本高，難度大，這類案件很可能以游客不愿繼續(xù)訴訟而撤訴告終。

為了防止這種情形的出現(xiàn)，應(yīng)建立符合國情的旅游糾紛快速解決機(jī)制：首先，立法規(guī)定旅行社不履行先行賠付責(zé)任的法律后果。由于目前《旅游法》第31條與第35條只是規(guī)定了旅行社應(yīng)當(dāng)繳納旅游服務(wù)質(zhì)量保證金以及旅游者可以要求旅行社先行賠付，但沒有規(guī)定旅行社不先行賠付的法律后果。這就容易導(dǎo)致旅行社在出現(xiàn)問題時(shí)拖延賠付，旅游者只能進(jìn)行法律程序。本條規(guī)定也就沒有應(yīng)用的意義。因此，為了保證本條規(guī)定能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定旅行社不履行先行賠付責(zé)任的法律后果。其次，當(dāng)出現(xiàn)旅行社不履行或者認(rèn)為其不需要旅行賠付責(zé)任，發(fā)生糾紛時(shí)，可以由旅游執(zhí)法部門或者當(dāng)?shù)貎r(jià)格認(rèn)定中心，進(jìn)行快速的糾紛解決?！堵糜畏ā返?5條的核心問題在于如何認(rèn)定“不合理低價(jià)”，行政部門在認(rèn)定市場價(jià)格上更具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢。由行政部門進(jìn)行認(rèn)定糾紛是否屬于本條規(guī)定的情形，其效率要比民事訴訟程序高。如果出現(xiàn)認(rèn)為旅行社不需要履行責(zé)任，消費(fèi)者仍不滿意的情況，再行訴諸法律解決糾紛。通過這一行政機(jī)關(guān)先行解決的機(jī)制，也可以有效篩選案件，保證糾紛的公正及時(shí)解決。

此外，懲罰性賠償適用的條件可以認(rèn)為是購物點(diǎn)與旅行社有聯(lián)系，在發(fā)生強(qiáng)制購物情形時(shí)可以由旅行社代為賠償。但是，購物條款的例外，即旅客要求購物，并自主選擇購物點(diǎn)。發(fā)生購物糾紛時(shí)，此時(shí)的法律關(guān)系是游客與購物點(diǎn)雙方的法律關(guān)系，消費(fèi)者仍然面臨著耗時(shí)耗力的困難去解決糾紛，合法權(quán)益很難得到保護(hù)。在解決此類糾紛時(shí)，行政執(zhí)法部門更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮靈活性的特點(diǎn)，保證接到舉報(bào)快速解決。

由于旅游者多是幾天內(nèi)的短期旅游，在發(fā)生旅游糾紛時(shí)心理上會更想快速解決問題，不愿意在旅游地耗時(shí)耗力通過訴訟解決糾紛。因此，建立完備的旅游糾紛快速解決機(jī)制，更適合旅游消費(fèi)者的需求，能夠獲得廣大消費(fèi)者的支持，在解決糾紛時(shí)也能提高效率。

2、線上旅游評價(jià)投訴機(jī)制。旅游執(zhí)法部門可以考慮建立線上旅游投訴網(wǎng)站，當(dāng)游客在本地旅游發(fā)生強(qiáng)制購物情形時(shí)，可以在該網(wǎng)站上進(jìn)行投訴，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)后可以快速查處。

通過建立線上投訴機(jī)制，監(jiān)管部門可以實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)旅行社、景區(qū)與購物點(diǎn)的違法信息并及時(shí)處理，甚至可以做到“當(dāng)天發(fā)現(xiàn)、當(dāng)天處理、當(dāng)天反饋”。由于景區(qū)內(nèi)商家集中，執(zhí)法部門還可以在短時(shí)間內(nèi)完成對投訴商家、旅行社的集中查處。同時(shí)，執(zhí)法部門還可以根據(jù)投訴信息，對旅行社、景區(qū)以及購物點(diǎn)進(jìn)行評分監(jiān)管、等級評價(jià)，作為營業(yè)證照審核時(shí)的重要參考。通過游客打分關(guān)系經(jīng)營執(zhí)照的方法，可以倒逼旅行社規(guī)范經(jīng)營。

3、多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。零負(fù)團(tuán)費(fèi)違法現(xiàn)象涉及到的違法情況較多，一處問題的背后往往存在著治安、餐飲衛(wèi)生、稅務(wù)等諸多問題，因此需要通過旅游執(zhí)法、公安、工商、物價(jià)等部門協(xié)作共同治理。因此，建議建立一種“一站式辦理大廳”類型的綜合執(zhí)法機(jī)制，各部門可以抽調(diào)人手組成專門的治理辦公室，配合上述糾紛快速解決機(jī)制與線上評價(jià)機(jī)制，在發(fā)現(xiàn)旅游消費(fèi)侵權(quán)問題后，能夠及時(shí)解決問題，確保不遺漏一處違法行為，妥善處理侵犯消費(fèi)者權(quán)益事件，同時(shí)這也是行政執(zhí)法便民服務(wù)的創(chuàng)新之處，也能夠?yàn)楫?dāng)?shù)刳A得口碑。

4、多體系旅游價(jià)格認(rèn)定機(jī)制。在上文分析中，“不合理低價(jià)”也是一個(gè)影響旅游執(zhí)法的因素。因此，要完善法律規(guī)定，建立一種價(jià)格認(rèn)定機(jī)制，使“不合理低價(jià)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)盡可能明確。各地可以出臺立足本省本市的旅游價(jià)格認(rèn)定機(jī)制，盡量減少旅游執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，讓執(zhí)法部門在工作時(shí)有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法效率。有了明確的價(jià)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，旅游消費(fèi)者心中也就有了判斷的基礎(chǔ)，在面臨零負(fù)團(tuán)費(fèi)宣傳的誘惑時(shí)也就會避免上當(dāng)受騙。

5、加強(qiáng)向民眾的普法宣傳。普法是執(zhí)法的一個(gè)重要內(nèi)容。在旅游市場執(zhí)法方面，為了防止更多的人遭遇零負(fù)團(tuán)費(fèi)帶來的糾紛與侵害，旅游執(zhí)法部門可以加強(qiáng)宣傳零負(fù)團(tuán)費(fèi)模式的危害，警惕民眾“天上不會掉餡餅”。在旅游市場發(fā)達(dá)的今天，普通旅游者不可能對零負(fù)團(tuán)費(fèi)下超低旅游價(jià)格沒有認(rèn)識與防備。能否認(rèn)為同意低價(jià)旅游的消費(fèi)者對后續(xù)的高價(jià)購物消費(fèi)有心理預(yù)期的準(zhǔn)備，進(jìn)而能否構(gòu)成詐騙也是一個(gè)值得討論的問題。執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強(qiáng)宣傳，針對重點(diǎn)人群宣傳教育提高其防范意識，從消費(fèi)者層面消滅零負(fù)團(tuán)費(fèi)滋生的土壤。