郭勁光 于澤乾

〔摘要〕易地扶貧搬遷政策作為我國扶貧攻堅(jiān)階段的得力政策工具之一發(fā)揮了重要的作用，然而，易地扶貧搬遷地區(qū)較之其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展速度和政策韌性等方面都存在相對不足，而現(xiàn)有研究所涉及的關(guān)注點(diǎn)和內(nèi)容雖豐富多樣，但限制了易地扶貧搬遷地區(qū)的后續(xù)發(fā)展定位和相關(guān)研究的延伸。因此，從系統(tǒng)論角度出發(fā)，本文構(gòu)建了包括政策自身系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)、政策目標(biāo)客體系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)和政策環(huán)境系統(tǒng)在內(nèi)的易地扶貧搬遷政策評價研究體系，并依次就五個子系統(tǒng)的相關(guān)研究進(jìn)行分類梳理和評述。研究認(rèn)為，“十四五”時期的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)鎖定在：及時對易地扶貧搬遷政策進(jìn)行總結(jié)，剖析遺留問題、總結(jié)發(fā)展現(xiàn)狀、挖掘面臨的新困難；探討易地扶貧搬遷地區(qū)后續(xù)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在邏輯；系統(tǒng)探索優(yōu)化易地扶貧搬遷地區(qū)后續(xù)發(fā)展的制度框架和政策體系等。

〔關(guān)鍵詞〕易地扶貧搬遷；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；脫貧攻堅(jiān)；系統(tǒng)論

中圖分類號：F323. 8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4096（2021）05-0017-11

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“貧困跨代干預(yù)復(fù)合架構(gòu)的機(jī)理分析與政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)”（71774027）；遼寧省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)政策和知識復(fù)雜性混合視域下遼寧戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出研究”（LN2020Z04）；遼寧省教育廳一般項(xiàng)目“遼寧高新技術(shù)企業(yè)員工越軌創(chuàng)新行為：‘個體—工作—組織’的多層次影響機(jī)理分析”（LN2019J07）；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“遼寧省國有企業(yè)雙元式變革創(chuàng)新中多重身份動態(tài)整合的機(jī)制研究”（L20AGL010）

一、引言

易地扶貧搬遷是針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口實(shí)施的一項(xiàng)專項(xiàng)工程，目的是通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”，從根本上解決搬遷農(nóng)戶發(fā)展問題。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作。特別是2015年11月27日黨中央召開扶貧開發(fā)工作會議以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把易地扶貧搬遷作為“五個一批”精準(zhǔn)扶貧工程的重要組成部分，易地扶貧搬遷成為脫貧攻堅(jiān)的“頭號工程”和“標(biāo)志性工程”。2015年12月1日，李克強(qiáng)總理在全國易地扶貧搬遷電話工作會議上作出重要批示，部署實(shí)施易地扶貧搬遷工作，標(biāo)志著“十三五”時期的易地扶貧搬遷工作拉開了序幕。2016年是精準(zhǔn)扶貧和易地扶貧搬遷政策實(shí)施的開局之年，在黨中央、國務(wù)院有組織有策略的推進(jìn)下，脫貧攻堅(jiān)取得了巨大成效，其中“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的面貌也得到了極大改善。在取得脫貧攻堅(jiān)勝利的同時，需要注意到的是易地扶貧搬遷地區(qū)不同于其他地區(qū)，搬遷農(nóng)戶原有的貧困程度深、受到的政策沖擊大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱、發(fā)展較慢是搬遷地區(qū)的主要特征。目前，易地扶貧搬遷地區(qū)的后續(xù)發(fā)展問題，以及做好與鄉(xiāng)村振興有效銜接等問題成為了亟待解決的重點(diǎn)問題。黨的十九大以來，學(xué)者們對易地扶貧搬遷的研究更加深入，不斷有文獻(xiàn)關(guān)注搬遷農(nóng)戶意愿、搬遷農(nóng)戶生計(jì)策略、政策既有成效、現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)、安置區(qū)社會融入等問題，進(jìn)一步推進(jìn)了易地扶貧搬遷的相關(guān)研究。在這些研究成果中，大多是針對易地扶貧搬遷的某一環(huán)節(jié)或某一部分進(jìn)行探討，涉及的關(guān)注點(diǎn)和內(nèi)容較為豐富，因而有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)性研究。鑒于易地扶貧搬遷本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、難度大，本文從系統(tǒng)論的角度開展對相關(guān)問題的梳理和歸納，并以此為“十四五”時期的相關(guān)研究和工作實(shí)踐提供借鑒。

基于此，本文為了分層次、更加深入地把控問題脈絡(luò)，將易地扶貧搬遷政策作為一個整體系統(tǒng)，把各組成要素、各子系統(tǒng)作為影響總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要組成部分。根據(jù)貝塔朗菲的一般系統(tǒng)論思想對相關(guān)研究進(jìn)行劃分和歸納，具體劃分為政策自身系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)、政策目標(biāo)客體系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)和政策環(huán)境系統(tǒng)，并以此展開研究。

二、易地扶貧搬遷政策自身系統(tǒng)研究評價

（一）易地扶貧搬遷的理論與現(xiàn)實(shí)邏輯

在易地扶貧搬遷理論框架中，首先需要理清的問題是自然環(huán)境、生存條件惡劣的這些地區(qū)水土為什么養(yǎng)不起一方人？在這些地區(qū)實(shí)施易地扶貧搬遷又給搬遷農(nóng)戶帶來的是哪些改變？即易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧的機(jī)理是什么?！耙环剿琉B(yǎng)不起一方人”地區(qū)往往面臨的是自然資源匱乏的約束，且地理位置相對偏遠(yuǎn)，在諸多約束條件的影響下，簡單的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和只具備簡單技能的勞動力成為貧困人口主要的經(jīng)濟(jì)來源。長期處于貧困狀態(tài)，與自然環(huán)境和傳統(tǒng)觀念不無關(guān)聯(lián)，這種狀態(tài)是地域空間與歷史條件的共同產(chǎn)物?！翱臻g”一詞在易地扶貧搬遷中顯得至關(guān)重要，基于多維空間理論，吳豐華和于重陽[1]把貧困人口的居住空間分為生活空間、生產(chǎn)空間和社會空間。自然條件的制約導(dǎo)致生活空間不足以支撐正常的發(fā)展需求；資源稟賦缺乏的生產(chǎn)空間致使生產(chǎn)活動的低質(zhì)量化；半封閉的社會網(wǎng)絡(luò)難以構(gòu)建與外界有效溝通的社會空間。正是多維空間的能量不足使“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困風(fēng)險完全暴露，貧困農(nóng)戶面臨的也是長期性的貧困。易地扶貧搬遷通過“挪窮窩”實(shí)現(xiàn)空間的轉(zhuǎn)換，使貧困人口擺脫原始空間對于脫貧的地域制約，能量更足的新空間是貧困人口個人技能發(fā)展的基礎(chǔ)，也是激發(fā)擺脫貧困行動力的有力支撐。易地扶貧搬遷更具有制度性和針對性，是解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的根本之策。

實(shí)現(xiàn)了空間的轉(zhuǎn)換，是否意味著貧困人口擺脫了貧困？要回答這個問題還需落到“現(xiàn)實(shí)邏輯”這個關(guān)鍵點(diǎn)上。易地扶貧搬遷不僅指空間的轉(zhuǎn)換，更需要從保障政策和后續(xù)脫貧政策等方面做出設(shè)計(jì)，從而將扶貧的理論邏輯轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)邏輯。從源頭上破解空間制約，從根本上解決貧困問題，是易地扶貧搬遷的現(xiàn)實(shí)邏輯出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步要解決的問題是如何實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)戶的可持續(xù)脫貧[2]。在新的空間中，搬遷戶仍舊面臨很多問題，單靠自身能力很難在短時期內(nèi)完成自主脫貧，這就需要政府施加外部推動力。這種推動力在實(shí)踐方面主要包括以下兩個方面：第一，政策保障更全面。中央加大了資金投入，整合社會資源，拓寬了資金來源渠道，提高了對搬遷農(nóng)戶的補(bǔ)助金額，為易地扶貧搬遷提供了更全面的政策保障。第二，構(gòu)建搬遷后續(xù)發(fā)展的脫貧體系。根據(jù)不同類型的搬遷安置模式，制定了發(fā)展特色農(nóng)林業(yè)、發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、資產(chǎn)收益扶貧和社會保障兜底等具體的后續(xù)脫貧措施，致力于解除搬遷農(nóng)戶生計(jì)空間困境。在脫貧體系的帶動下，由外而內(nèi)逐步提升搬遷農(nóng)戶本身的多維生計(jì)能力，最終能夠達(dá)到脫貧致富的搬遷目標(biāo)。

（二）易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)與特征變化

以時間點(diǎn)和內(nèi)容性質(zhì)對易地扶貧搬遷政策演進(jìn)的研究進(jìn)行劃分，主要觀點(diǎn)大致分為以下兩種：一種是以時間為主線的“階段論”。在吳振磊和李鉞霆[2]最新的研究中，將我國自改革開放以來的易地扶貧搬遷政策演進(jìn)歷程劃分為四個階段：第一，初步探索階段（1982—2000年）。國務(wù)院在1982年底頒布《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，對環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā)的河西、定西、西海固三個貧困地區(qū)實(shí)施區(qū)域性移民扶貧，這也是我國政府將移民扶貧作為一項(xiàng)政策，有計(jì)劃、有組織進(jìn)行的地區(qū)搬遷項(xiàng)目實(shí)踐探索。在《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》政策引導(dǎo)下，廣西、甘肅、寧夏、湖北等省區(qū)采取了因地制宜的幫扶措施，對生態(tài)脆弱的地區(qū)實(shí)施開發(fā)式移民扶貧。第二，試點(diǎn)推進(jìn)階段（2001—2010年）。進(jìn)入21世紀(jì)，根據(jù)對扶貧形勢的判斷，黨中央頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，明確提出對寧夏、內(nèi)蒙古、云南、貴州四省區(qū)開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工作，要求在搞好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有組織、分階段進(jìn)行易地扶貧搬遷工作，易地扶貧搬遷進(jìn)入試點(diǎn)推進(jìn)階段。第三，全面推進(jìn)階段（2011—2015年）。隨著我國貧困現(xiàn)狀有了明顯改善，集中連片特困地區(qū)成為扶貧領(lǐng)域的主要難題，政府在該類型地區(qū)實(shí)行易地扶貧搬遷，標(biāo)志著政策進(jìn)入全面推進(jìn)階段。第四，攻堅(jiān)鞏固階段（2016—2020年）。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，易地扶貧搬遷政策的體制、機(jī)制進(jìn)一步完善，進(jìn)入攻堅(jiān)鞏固階段。陸漢文和覃志敏[3]則支持另外一種階段劃分，認(rèn)為扶貧移民政策受國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，移民政策從針對個別問題、針對一定區(qū)域范圍上升到國家整體層面的設(shè)計(jì)與推進(jìn)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，將我國易地扶貧搬遷政策劃分為20世紀(jì)80年代以“三西”計(jì)劃為代表的扶貧移民政策初步探索、20世紀(jì)90年代扶貧移民政策常規(guī)化、新世紀(jì)十年移民政策的整體設(shè)計(jì)與推進(jìn)、2011年后移民政策強(qiáng)化四個階段。另外一種是以政策主體多元性為主線的“階段論”。翟紹果等[4]認(rèn)為易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)是由自主搬遷到多主體協(xié)同搬遷的一個過程，并結(jié)合政策網(wǎng)絡(luò)理論，依據(jù)政策主體的變化劃分為四個階段：第一，1980—1990年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛起步，受限于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)資源，易地扶貧搬遷只能在相對較小的區(qū)域范圍內(nèi)開展，且以地方政府為主導(dǎo)，這一階段為中央鼓勵、地方政府主導(dǎo)、移民自愿搬遷階段。第二，1990—2000年，我國開始實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，在政策社群引導(dǎo)下，廣西、云南等府際網(wǎng)絡(luò)成員先后發(fā)布相關(guān)易地扶貧搬遷的地方政策，易地扶貧搬遷進(jìn)入中央引導(dǎo)、各地方跟進(jìn)階段。第三，2001—2010年，針對易地扶貧搬遷的專項(xiàng)政策相繼出臺，作為府際網(wǎng)絡(luò)成員的地方政府也制定了更詳盡、更細(xì)化的相應(yīng)政策，易地扶貧搬遷逐漸成為一項(xiàng)由上而下的系統(tǒng)工程，進(jìn)入到中央布局、地方協(xié)同的階段。第四，2010—2020年，提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，更加注重多元參與的扶貧方式，完善了易地扶貧搬遷的政策體系，進(jìn)入多元參與、精準(zhǔn)發(fā)力階段。檀學(xué)文[5]認(rèn)為應(yīng)按照政策內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和性質(zhì)的變化，將我國易地扶貧搬遷政策劃分為三個階段：第一，1979—2000年，以農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展為搬遷前提的開發(fā)式移民階段。第二，2000—2010年，在西部大開發(fā)背景下，與退耕還林還草生態(tài)建設(shè)工程密切聯(lián)系的生態(tài)移民扶貧階段。第三，2011年至今，移民扶貧從屬于脫貧攻堅(jiān)宏觀框架下，此階段為移民脫貧攻堅(jiān)階段。

在梳理了易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)之后，本文發(fā)現(xiàn)1983年、1994年、2001年、2006年、2011年和2015年是政策演變的重要時間節(jié)點(diǎn)，與時間節(jié)點(diǎn)相對應(yīng)的改革開放政策、《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)施是易地扶貧搬遷政策不斷調(diào)整、不斷完善的重要依據(jù)和宏觀政策背景。在不同時期，易地扶貧搬遷政策與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展表現(xiàn)出一致性，并且呈現(xiàn)出鮮明的時代性特征。通過對我國易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行回顧，可以在宏觀層面上將演進(jìn)特征概括為以下方面：搬遷目標(biāo)由生存型轉(zhuǎn)向開發(fā)型再到內(nèi)生發(fā)展型；搬遷動因由工程建設(shè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)再到扶貧開發(fā)為主導(dǎo)；搬遷主體由單一地方政府轉(zhuǎn)為中央統(tǒng)籌、地方實(shí)施、社會多元參與；搬遷政策本身不斷進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和貧困現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，在實(shí)踐中逐步探索發(fā)展，呈現(xiàn)出不斷完善細(xì)化、更切實(shí)際的特征。在微觀層面，本文把《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》三個專項(xiàng)政策作為分析對象，具體從搬遷人數(shù)、搬遷方式、資金投入等方面對演進(jìn)特征進(jìn)行總結(jié)：第一，搬遷農(nóng)戶規(guī)模明顯增加?！笆晃濉逼陂g計(jì)劃搬遷農(nóng)村貧困人口150萬人，實(shí)際完成搬遷貧困人口163萬人。“十二五”期間力爭搬遷240萬農(nóng)村貧困人口，實(shí)際累計(jì)搬遷貧困人口394萬人。這兩個時期實(shí)際搬遷農(nóng)戶規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出計(jì)劃人口數(shù)。“十三五”期間計(jì)劃搬遷農(nóng)村貧困人口1 000萬人，實(shí)際完成搬遷貧困人口超過960萬人，從根本上解決建檔立卡人口的脫貧問題。第二，投資規(guī)模大幅提升。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長，易地扶貧搬遷的投資規(guī)模也大幅提升。“十一五”期間中央預(yù)算內(nèi)投資76億元，地方政府投資30億元，合計(jì)為106億元?！笆濉逼陂g中央預(yù)算內(nèi)投資231億元，并帶動其他中央部門投資、地方投資和群眾自籌資金約800億元?！笆濉逼陂g規(guī)劃總投資達(dá)9 463億元。在資金用途方面，更加注重搬遷農(nóng)戶住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)等方面的投資力度。同時，資金運(yùn)作流程也更加規(guī)范和詳盡。第三，搬遷對象轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化、搬遷方式和安置方式轉(zhuǎn)向靈活多樣化。搬遷對象的選擇由缺乏基本生存條件且具備搬遷和安置條件的農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)向生存環(huán)境惡劣不具備基本生產(chǎn)和發(fā)展條件、“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口?！笆濉逼陂g更是把搬遷對象精準(zhǔn)化到22個?。▍^(qū)、市）1 400個縣（市、區(qū)）的建檔立卡貧困人口。在搬遷和安置方面，“十一五”期間和“十二五”期間主要采取統(tǒng)一規(guī)劃，以相連的人口集聚區(qū)或貧困自然村為單位整體遷出，并采取集中安置、分散插花的安置方式?！笆濉逼陂g優(yōu)先安排貧困程度深、環(huán)境差的村莊實(shí)施搬遷，在安置方式上更加靈活多樣。根據(jù)不同的情況實(shí)施不同方式的安置，主要包括本行政村內(nèi)就近安置、移民新村安置、小城鎮(zhèn)及特色工業(yè)園區(qū)安置、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置、插花安置等安置方式。

三、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行系統(tǒng)研究評價

有關(guān)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行領(lǐng)域的研究起步相對較晚，但近幾年相關(guān)研究逐漸增多。以研究的內(nèi)容為依據(jù)，可以把政策執(zhí)行領(lǐng)域的研究劃分為執(zhí)行困境和提升策略兩大方面。

（一）執(zhí)行困境

易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行困境是指在易地扶貧搬遷實(shí)施過程中，受到主客觀因素和實(shí)踐環(huán)境的影響，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差等問題，這些問題的出現(xiàn)對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生某種程度的影響。郭占鋒和李軼星[6]對這些問題進(jìn)行了總結(jié)，提出四個政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，分別是簡單化政策執(zhí)行、照搬式政策執(zhí)行、觀望式政策執(zhí)行和象征式政策執(zhí)行。他們在對陜南地區(qū)移民的研究中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行的偏差產(chǎn)生于縣級以下政府的自由裁量權(quán)，正是由于易地扶貧搬遷的具體實(shí)施環(huán)節(jié)由縣級以下政府組織執(zhí)行，因而裁量權(quán)被賦予了擴(kuò)展和收縮的空間，主要問題表現(xiàn)在新居補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)政策落實(shí)乏力、搬遷任務(wù)與文明執(zhí)法雙重壓力，以及新社區(qū)治理流于形式等方面。而這些問題的形成導(dǎo)致執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)，難以切實(shí)保障農(nóng)民的實(shí)際生活利益。李博和左停[7]則利用陜西南部一個易地扶貧搬遷開發(fā)村作為微觀研究的對象，分析搬遷政策執(zhí)行偏差問題，研究發(fā)現(xiàn)，政策在落地實(shí)施時，處于壓力型體制下的行政執(zhí)行為了完成硬性指標(biāo)容易偏離政策原始目標(biāo)，即發(fā)生執(zhí)行偏差現(xiàn)象。另外，當(dāng)制度之間缺乏實(shí)質(zhì)有效的銜接、行政聯(lián)合缺乏的情況下，易地扶貧搬遷政策往往不能發(fā)揮有效的作用。具體的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)是易地扶貧搬遷政策周期中的核心環(huán)節(jié)，執(zhí)行的有效性關(guān)乎政策成效的好壞。陳堅(jiān)[8]利用政策執(zhí)行過程理論從整體上分析易地扶貧搬遷所面臨的執(zhí)行困境，包括政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和實(shí)踐環(huán)境四個要素。易地扶貧搬遷在逐漸深入推進(jìn)的過程中，會遇到一些現(xiàn)實(shí)性的新問題，政策本身的內(nèi)容和性質(zhì)理想化且彈性小的局限性暴露出來，具體體現(xiàn)在搬遷農(nóng)戶人口的確定、安置房面積和補(bǔ)助、舊房如何處理等實(shí)際問題。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，陳堅(jiān)[8]認(rèn)為易地扶貧搬遷主要采取的是科層制模式，在自上而下的政策執(zhí)行過程中存在執(zhí)行人員能力不足的問題。能力不足體現(xiàn)在對政策的理解不夠深入，對搬遷農(nóng)戶的后續(xù)就業(yè)和扶持幫助流于形式。除政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，作為政策目標(biāo)的農(nóng)戶對搬遷的配合程度和參與度直接影響著搬遷成效。從具體執(zhí)行的過程來看，一部分目標(biāo)群體存在內(nèi)生脫貧動力不足等問題，思想上認(rèn)識不夠、參與程度低使得易地扶貧搬遷政策難以順利執(zhí)行。易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行還受到實(shí)踐環(huán)境因素的影響，尤其是經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境因素。作為一項(xiàng)脫貧惠民工程，易地扶貧搬遷不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，還是社會文化環(huán)境轉(zhuǎn)型的問題，從本質(zhì)上考慮搬遷農(nóng)戶生活習(xí)慣、傳統(tǒng)習(xí)俗是營造良好政策支持環(huán)境的關(guān)鍵。

易地扶貧搬遷政策的實(shí)施涉及基層治理問題，基層治理能力與治理狀況與政策的有效實(shí)施存在著密切的關(guān)聯(lián)性。何得桂等[9]較全面地對易地扶貧搬遷中的基層治理問題進(jìn)行針對性研究。他們基于易地扶貧搬遷政策的實(shí)證分析，重點(diǎn)研究基層治理狀況對政策執(zhí)行的非結(jié)構(gòu)性制約，研究發(fā)現(xiàn)，如果縣區(qū)主體部門統(tǒng)籌規(guī)劃不系統(tǒng)、不充分，而將搬遷作為一項(xiàng)工作任務(wù)常規(guī)性下放至基層，那么搬遷數(shù)量之大、任務(wù)之重會對基層干部工作的開展產(chǎn)生不利影響，從而致使畏難情緒和消極工作態(tài)度的產(chǎn)生。有效的搬遷能夠改變貧困人口居住環(huán)境并提供相應(yīng)的社會保障，但急于完成“搬得出”工作任務(wù)，未能充分考慮搬遷農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力、文化習(xí)俗等綜合因素，盲目追求搬遷數(shù)量而導(dǎo)致后續(xù)扶持工作被忽略。當(dāng)搬遷工作演變?yōu)椤懊孀庸こ獭睍r，急躁的“好大喜功”等問題暴露。同時，具有易地扶貧搬遷資源俘獲權(quán)的鄉(xiāng)村精英，對相關(guān)政策信息的獲取更充分及時，在搬遷順序的選擇、安置房的配置、綜合問題的協(xié)調(diào)等方面的偏好與搬遷農(nóng)戶需求存在不對稱性，從而出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的現(xiàn)象。柳立清[10]以尋甸鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷為案例，進(jìn)一步研究了基層政府在政策執(zhí)行中的困境，研究發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷政策從制定到實(shí)踐存在于冗長的政府層級鏈條之中，在政策傳遞的過程中，由于各級政府的偏好不同，政策內(nèi)容會發(fā)生變化。從基層視角來看，地方政府擁有的自主裁量權(quán)與政策實(shí)施效果直接相關(guān)，基層政府只能按照政策規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行，并直接影響搬遷農(nóng)戶對基層政府公信力和信任力的滿意度。事實(shí)上，基礎(chǔ)政府承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險更大，產(chǎn)生的執(zhí)行困境考驗(yàn)著當(dāng)代基層治理能力。

盡管從具體指標(biāo)來量化易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境存在很大困難，但學(xué)術(shù)界從理論和實(shí)踐上認(rèn)為搬遷政策在執(zhí)行過程中，特別是基層具體執(zhí)行中的困境是普遍存在的。總體而言，對執(zhí)行困境具體表現(xiàn)形式和生成邏輯的研究已經(jīng)非常全面，但由于搬遷政策具有層級性和情境性，對不同利益主體產(chǎn)生不同的作用。因此，易地扶貧搬遷政策執(zhí)行背后深層的經(jīng)濟(jì)和文化因素，以及系統(tǒng)分析實(shí)踐中的執(zhí)行機(jī)制，是未來的研究中應(yīng)給予足夠重視的部分。

（二）提升策略

從已有的文獻(xiàn)來看，易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的提升策略研究可以歸納為兩類：第一，針對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的具體執(zhí)行困境的提升策略研究。第二，從宏觀角度對整體政策執(zhí)行有效性的提升策略研究。

針對具體執(zhí)行困境的提升策略研究主要涉及壓力型體制下目標(biāo)群體的精準(zhǔn)識別、搬遷過程中的利益博弈、基層執(zhí)行中的精英俘獲、社區(qū)治理之困、搬遷農(nóng)戶后續(xù)發(fā)展等具體問題。針對具體執(zhí)行困境的提升策略的研究大致遵循“提出問題—分析問題生成邏輯—尋求提升策略”的研究框架。例如，李博和左停[7]在分析了陜南王村易地扶貧搬遷遇到的具體執(zhí)行問題之后，有針對性地提出要充分考慮貧困人口的自身情況，制定相對應(yīng)的搬遷指標(biāo)；加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善相關(guān)部門和制度的銜接；強(qiáng)化社會保障、可持續(xù)生計(jì)等后續(xù)扶持措施。郭占鋒和李軼星[6]認(rèn)為在易地扶貧搬遷政策落地時應(yīng)充分考慮搬遷農(nóng)戶的切身需求。作為連接國家政策和搬遷農(nóng)戶橋梁的基層政府應(yīng)該合理把握自由裁量權(quán)，基于地區(qū)與貧困人口實(shí)際情況有效落實(shí)搬遷政策，推動政策真正惠及搬遷農(nóng)戶。從宏觀角度對提升整體政策執(zhí)行有效性的研究問題涉及易地扶貧搬遷政策本身的局限性、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行人員問題、社會文化環(huán)境及非結(jié)構(gòu)性制約等。陳堅(jiān)[8]認(rèn)為要將具體的易地扶貧搬遷政策與政策執(zhí)行中的結(jié)構(gòu)要素相匹配。第一，通過建立反饋機(jī)制，跟蹤和把握政策的實(shí)施情況。結(jié)合第三方評估，統(tǒng)籌各部門及時發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)反饋信息完善易地扶貧搬遷政策，提高政策本身的適用性和質(zhì)量。第二，全面提升執(zhí)行部門與執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)能力。強(qiáng)調(diào)執(zhí)行部門聯(lián)動機(jī)制的建立，根據(jù)任務(wù)目標(biāo)梳理責(zé)任清單，共同推進(jìn)政策的落實(shí)。同時，對執(zhí)行人員加強(qiáng)易地扶貧搬遷專項(xiàng)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力。第三，營造良好的文化環(huán)境、制度環(huán)境，提升搬遷農(nóng)戶的政治政策參與度，進(jìn)一步激發(fā)內(nèi)生脫貧的動力。

四、易地扶貧搬遷政策目標(biāo)客體系統(tǒng)研究評價

易地扶貧搬遷政策通過政策執(zhí)行系統(tǒng)直接作用于目標(biāo)客體系統(tǒng)。目標(biāo)客體即特定的搬遷群體。目標(biāo)客體系統(tǒng)與易地扶貧搬遷政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、績效完成度密切關(guān)聯(lián)，是宏觀搬遷系統(tǒng)中基本的組成部分。本文以搬遷實(shí)施之前的目標(biāo)農(nóng)戶識別、目標(biāo)農(nóng)戶搬遷意愿、農(nóng)戶生計(jì)資本與可持續(xù)生計(jì)等問題作為主線展開具體討論。

（一）目標(biāo)農(nóng)戶識別

目標(biāo)農(nóng)戶識別與瞄準(zhǔn)是易地扶貧搬遷政策具體執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，相關(guān)研究的重點(diǎn)主要集中在影響目標(biāo)農(nóng)戶識別的因素、發(fā)生識別偏差的原因等問題。劉偉等[11]在可持續(xù)背景下構(gòu)建了易地扶貧搬遷目標(biāo)識別機(jī)制，研究了不同條件下目標(biāo)農(nóng)戶識別的差異問題，并利用陜西安康市農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以生計(jì)資本和環(huán)境作為變量，運(yùn)用Probit模型和MLM模型對目標(biāo)農(nóng)戶識別和瞄準(zhǔn)偏差進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積越多識別為搬遷目標(biāo)的概率越小；經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、老齡人口數(shù)量多則識別為搬遷目標(biāo)的概率大；文化程度、健康狀況沒有顯著影響；物質(zhì)資本和人力資本的匱乏可增加成為搬遷目標(biāo)的可能性。殷浩棟等[12]提出多維貧困測度與搬遷目標(biāo)農(nóng)戶識別相結(jié)合的方法，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了易地扶貧搬遷農(nóng)戶識別的多維指標(biāo)體系，該體系包含家庭稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)四個維度，指出農(nóng)戶自身的差異影響目標(biāo)的識別，對于自我發(fā)展型農(nóng)戶的識別存在比較偏高的漏進(jìn)；家庭稟賦指標(biāo)中住房是最重要的識別指標(biāo)，住房條件越差越可能被確定為搬遷目標(biāo)；生態(tài)環(huán)境維度的指標(biāo)對目標(biāo)農(nóng)戶識別的貢獻(xiàn)率低于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)指標(biāo)。該指標(biāo)體系可以識別易地扶貧搬遷戶，并對識別準(zhǔn)確率進(jìn)行回歸分析，以期為提高易地扶貧搬遷的瞄準(zhǔn)效率和實(shí)施具有針對性的配套政策提供參考。

（二）目標(biāo)農(nóng)戶搬遷意愿

當(dāng)易地扶貧搬遷農(nóng)戶識別之后，從農(nóng)戶自身角度出發(fā)，會出現(xiàn)一個現(xiàn)實(shí)性問題即搬遷目標(biāo)客體的意愿。盡管易地扶貧搬遷作為扶貧的一項(xiàng)措施是由政府主導(dǎo)開展，但前提基礎(chǔ)是農(nóng)戶的自愿性，具體實(shí)施也是一個政府與農(nóng)戶之間互動的過程，因而搬遷意愿是一個重要的研究課題，關(guān)乎整體扶貧成效。關(guān)于農(nóng)戶搬遷意愿的研究主要以影響因素作為研究切入點(diǎn)，從農(nóng)戶自身出發(fā)自下而上探索搬遷意愿問題。施國慶和周君璧[13]將地方效用、計(jì)劃行為和效價—期望理論與西部山區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，形成了包括環(huán)境、心理、預(yù)期、政策和家庭五大因素的搬遷意愿理論分析框架，并利用陜南易地扶貧搬遷數(shù)據(jù)對理論假設(shè)進(jìn)行了驗(yàn)證，研究發(fā)現(xiàn)，地理生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等外部因素是影響農(nóng)戶搬遷意愿的主要因素。就農(nóng)戶內(nèi)部因素而言，搬遷之后預(yù)期的收入越高則搬遷意愿越大；農(nóng)戶家庭人口數(shù)、子女上學(xué)等也會影響搬遷意愿；搬遷行為是否發(fā)生受到原住地和遷入地的中間障礙影響，這些障礙可能是資金成本、政策局限性。時鵬和余勁[14]基于計(jì)劃行為理論，利用結(jié)構(gòu)方程模型更加細(xì)化地分析了農(nóng)戶搬遷意愿的影響因素，研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對搬遷的樂觀態(tài)度與搬遷意愿呈正相關(guān)關(guān)系；已搬遷農(nóng)戶的評價對搬遷意愿有重要影響；農(nóng)戶的預(yù)期決定了搬遷決策的處境——由“生存理性”逐漸向“經(jīng)濟(jì)理性”轉(zhuǎn)化，而長遠(yuǎn)的“價值理性”還未成熟。這為農(nóng)戶搬遷意愿分析提供了一個視角，但由于不同地區(qū)、不同人群實(shí)際情況存在差異，在更廣范圍結(jié)合某種情境具化理論框架是農(nóng)戶搬遷意愿研究的題中之義。

（三）農(nóng)戶生計(jì)資本與可持續(xù)生計(jì)

易地扶貧搬遷政策是一種帶有外部沖擊力的干預(yù)政策，在搬遷完成之后，農(nóng)戶由原居住地邁入新遷入地，搬遷前后的居住條件、生產(chǎn)生活方式等都發(fā)生了巨大變化，農(nóng)戶生計(jì)資本水平和結(jié)構(gòu)必定發(fā)生變化。自從生計(jì)資本在易地扶貧搬遷成效中的關(guān)鍵作用被確定以來，陸續(xù)有文獻(xiàn)研究搬遷農(nóng)戶生計(jì)資本問題，擴(kuò)充了貧困研究的深度和范圍。本文以農(nóng)戶生計(jì)資本為主線、以可持續(xù)生計(jì)建設(shè)為核心，對相關(guān)研究進(jìn)行評價分析。

關(guān)于搬遷農(nóng)戶生計(jì)資本的文獻(xiàn)研究側(cè)重點(diǎn)不盡相同。劉偉和黎潔[15]利用陜西安康實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，探討易地扶貧搬遷對農(nóng)戶生計(jì)資本的影響，通過傾向匹配得分法分析發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷能夠增加貧困家庭的生計(jì)資本總值，特別是促進(jìn)了物質(zhì)資本水平的明顯提高，物質(zhì)資本水平的提高反過來增加了農(nóng)戶的脫貧能力。但是，自然資本和社會資本并不能隨著搬遷而增加。金梅和申云[16]將易地扶貧搬遷模式劃分為企業(yè)帶動安置模式、城鎮(zhèn)集中安置模式、山上搬山下安置模式和退耕還林安置模式，并就四種模式對農(nóng)戶生計(jì)資本變動的影響進(jìn)行了評估和驗(yàn)證，研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)集中安置模式和退耕還林安置模式對農(nóng)戶生計(jì)資本變動影響不大，而企業(yè)帶動安置模式和山上搬山下安置模式則具有顯著的正影響，總體有利于農(nóng)戶生計(jì)資本的提升。但是，有的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，普遍意義上，當(dāng)搬遷發(fā)生的情況下，往往能夠消除絕對貧困，原有生計(jì)資本的損失也成為生計(jì)重構(gòu)的威脅因素。李聰?shù)萚17]認(rèn)為易地扶貧搬遷能夠降低絕對貧困，同時增加農(nóng)戶收入，但生計(jì)資本變動對農(nóng)戶不同的影響會導(dǎo)致收入過度分化和相對貧困現(xiàn)象的發(fā)生，特別是低收入群體收入差距的擴(kuò)大。因此，搬遷帶來的生計(jì)資本的增加，農(nóng)戶自身層面的脫貧能力的積累，以及可持續(xù)生計(jì)策略的帶動是決定貧困家庭長期發(fā)展的關(guān)鍵因素。

在梳理了農(nóng)戶生計(jì)資本的文獻(xiàn)之后，更重要的關(guān)注點(diǎn)是農(nóng)戶生計(jì)資本變動之后可持續(xù)生計(jì)建設(shè)問題。農(nóng)戶生計(jì)資本的增加是搬遷農(nóng)戶脫貧的前提，可持續(xù)生計(jì)的構(gòu)建是防止返貧的長久之計(jì)。目前，可持續(xù)生計(jì)的相關(guān)研究成果幾乎間接或直接地圍繞著生計(jì)恢復(fù)力和生計(jì)優(yōu)化兩個方面展開。李聰?shù)萚18]以生產(chǎn)恢復(fù)力理論和可持續(xù)生計(jì)分析框架為依據(jù)，采取“恢復(fù)力測度—影響因素—政策建議”的研究思路，從緩沖能力、自組織能力和學(xué)習(xí)能力三個方面進(jìn)行驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)陜南地區(qū)搬遷農(nóng)戶整體生計(jì)恢復(fù)力較低，其中教育、政府支持力度和家庭負(fù)擔(dān)比等方面是主要的影響因素。并針對生計(jì)多樣性的發(fā)展、教育、醫(yī)療保障和就業(yè)幫扶等措施進(jìn)行了討論。徐錫廣和申鵬[19]認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)由搬遷前資本的積累、家庭當(dāng)下的資本和政策投資共同決定。值得關(guān)注的是，搬遷之后農(nóng)戶的理想狀態(tài)是五大生計(jì)資本（包括人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會資本）達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，但實(shí)際情況是可持續(xù)性特征不明顯，具體表現(xiàn)為人力資本水平偏低、后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后和社會適應(yīng)度差等。因此，他們基于可持續(xù)生計(jì)理念，提出加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化基本公共服務(wù)和增強(qiáng)社會資本積累等減貧政策，強(qiáng)調(diào)后續(xù)扶持政策的引導(dǎo)和帶動。

綜上所述，學(xué)者們對易地扶貧搬遷政策目標(biāo)客體系統(tǒng)的研究已經(jīng)較為深入和廣泛。目標(biāo)農(nóng)戶識別、農(nóng)戶搬遷意愿、農(nóng)戶生計(jì)資本與可持續(xù)生計(jì)等方面成為學(xué)者們關(guān)注的核心問題。盡管擁有很多這方面的研究，但通過系統(tǒng)論的視角研究整個目標(biāo)客體的文獻(xiàn)相對有限，而目標(biāo)客體與政策評估密切關(guān)聯(lián)，關(guān)乎易地扶貧搬遷政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、易地扶貧搬遷政策評估系統(tǒng)研究評價

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利，對易地扶貧搬遷政策進(jìn)行客觀及時的評估，不僅能夠總結(jié)政策取得成果的扶貧經(jīng)驗(yàn)，也能夠發(fā)現(xiàn)政策存在的不足之處，可以促進(jìn)易地扶貧搬遷地區(qū)的后續(xù)發(fā)展與新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合理、有序地銜接，從而鞏固來之不易的脫貧成果，推動易地扶貧搬遷農(nóng)戶在“十四五”時期的可持續(xù)快速發(fā)展。由于研究背景和學(xué)科的不同，學(xué)者們對易地扶貧搬遷政策評估的內(nèi)容也略有差別，關(guān)鍵詞主要包括“減貧效應(yīng)”“效益評價”“實(shí)施效果測度”“績效評價”和“施策成效”等。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們多以“結(jié)果論”對易地扶貧搬遷政策進(jìn)行評估，即政策實(shí)施之后所產(chǎn)出的成效。具體而言，包括微觀層面農(nóng)戶生計(jì)資本的改變和宏觀層面經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等方面的變化。鑒于學(xué)者們對易地扶貧搬遷政策評估的研究成果，在此對評估標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)和評估方法三個方面進(jìn)行相關(guān)評價和分析。

（一）評估標(biāo)準(zhǔn)

易地扶貧搬遷政策的評估標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)多樣化，現(xiàn)階段來看并沒有統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。綜合國內(nèi)相關(guān)的理論研究和搬遷實(shí)踐，“成效”一詞可作為評估的對象，即通過合理選擇評估指標(biāo)，利用科學(xué)評估方法，客觀衡量易地扶貧搬遷政策產(chǎn)生的扶貧成效。成效標(biāo)準(zhǔn)的衡量可分為微觀和宏觀兩個層面。易地扶貧搬遷政策成效評估較早是以微觀層面農(nóng)戶生計(jì)資本的變動為價值導(dǎo)向，生計(jì)資本包括自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本和社會資本。陳勝東等[20]認(rèn)為農(nóng)戶生計(jì)資本能夠反映出搬遷農(nóng)戶的生活水平和質(zhì)量，以農(nóng)戶生計(jì)資本為評估標(biāo)準(zhǔn)能夠反映出易地扶貧搬遷政策的實(shí)際減貧成效。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，除對搬遷農(nóng)戶本身產(chǎn)生影響之外，其成效也涉及宏觀層面的經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等方面。李曉園和陳穎[21]認(rèn)為應(yīng)該從三個方面評估易地扶貧搬遷政策成效，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政策保障和社會融入。同樣，熊升銀和王學(xué)義[22]認(rèn)為易地扶貧搬遷的重點(diǎn)和主體是搬遷農(nóng)戶本身，但整體上應(yīng)融入經(jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)三個宏觀維度。學(xué)者們從不同層面、不同角度對易地扶貧搬遷政策成效進(jìn)行了評估?？梢钥闯?，無論是從微觀還是宏觀層面來看，評估標(biāo)準(zhǔn)的“靶向性”是搬遷農(nóng)戶脫貧致富、經(jīng)濟(jì)社會文化進(jìn)步等關(guān)鍵問題。

（二）評估指標(biāo)

基于上述對易地扶貧搬遷政策成效評估標(biāo)準(zhǔn)的分析，與其相對應(yīng)的評估指標(biāo)的具體內(nèi)容同樣劃分為兩類：微觀層面的生計(jì)資本具體指標(biāo)和微觀宏觀相結(jié)合的綜合性指標(biāo)。朱永甜和余勁[23]把農(nóng)戶生計(jì)資本的凈增長作為評估標(biāo)準(zhǔn)，圍繞自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本和社會資本五個維度選取了人均平地面積、人均坡地面積、人均林地面積、住房類型、生活性耐用消費(fèi)品、生產(chǎn)性耐用消費(fèi)品、用電量、融資情況、農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入、勞動能力、受教育水平、通信費(fèi)用、禮金支出、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等15個指標(biāo)，較全面地測度了農(nóng)戶生計(jì)總資本。與此相近，孔凡斌等[24]選取了19個指標(biāo)來客觀反映搬遷對農(nóng)戶生計(jì)資本的實(shí)際成效。魯能和何昊[25]從經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會效益、文化效益和生態(tài)效益五大方面來衡量易地扶貧搬遷政策成效。綜合性指標(biāo)涵蓋范圍更廣，經(jīng)濟(jì)效益屬于微觀層面，包括收入變化、收入結(jié)構(gòu)變化和消費(fèi)支出三個方面；政治效益包括政策滿意度、政策落實(shí)度和政策參與度三個方面；社會效益包括融入度、社保情況、醫(yī)療條件、居住條件和教育條件五個方面；文化效益包括文化設(shè)施建設(shè)和文化活動兩個方面；生態(tài)效益包括遷出地生態(tài)恢復(fù)狀況、遷入地生態(tài)環(huán)境改善狀況和遷入地生態(tài)承載力三個方面。李媛媛等[26]圍繞著經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和包容性發(fā)展指標(biāo)設(shè)計(jì)了11個二級指標(biāo)和27個三級指標(biāo)。除此之外，還有學(xué)者從社區(qū)管理、文化、心理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面選取綜合性指標(biāo)。總體而言，學(xué)者們從多個角度、多個方面設(shè)計(jì)了指標(biāo)體系，能夠較為客觀地做出評估。

（三）評估方法

通過梳理易地扶貧搬遷政策評估方法相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，評估方法的選取主要依據(jù)評估目的，即依據(jù)特定的扶貧目的和價值取向來確定，且選取的大多是定量評估方法。其中，雙重差分法、層次分析法和結(jié)構(gòu)方程模型是主要的評估方法。

1.雙重差分法

雙重差分法是當(dāng)前對易地扶貧搬遷政策成效評估的主要方法之一，該方法將貧困農(nóng)戶按照是否受到易地扶貧搬遷政策的影響劃分為試驗(yàn)組和對照組，分別計(jì)算易地扶貧搬遷政策實(shí)施前后試驗(yàn)組和對照組的變化量情況。雙重差分法將易地扶貧搬遷看作一次準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，多用于農(nóng)戶生計(jì)資本凈影響方面的研究。朱永甜和余勁[23]利用2011年、2014年和2017年陜南調(diào)研的數(shù)據(jù)，以生計(jì)資本分析框架為基礎(chǔ)，采用極差法對指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并通過熵權(quán)法確定指標(biāo)的權(quán)重，最后建立了雙重差分模型，對搬遷農(nóng)戶生計(jì)資本的凈影響進(jìn)行了定量評估。

2.層次分析法

易地扶貧搬遷政策成效評估的另一種常用方法是層次分析法，該方法是一種定性和定量相結(jié)合，可用于復(fù)雜問題有效性驗(yàn)證的方法。多用于易地扶貧搬遷政策在經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等方面指標(biāo)體系的構(gòu)建。李媛媛等[26]利用層次分析法對易地扶貧搬遷政策成效進(jìn)行了評估。首先，構(gòu)建了包括1個總體層、4個評估標(biāo)準(zhǔn)層、11個評價因素層、39個評價指標(biāo)的體系。其次，構(gòu)造對比矩陣確定指標(biāo)權(quán)重。最后，定量評估指標(biāo)隸屬度，得到最終評估結(jié)果。層次分析法運(yùn)用于易地扶貧搬遷政策成效評估的好處是層次性強(qiáng)，簡單明了。

3.結(jié)構(gòu)方程模型

易地扶貧搬遷政策成效評估涉及無法直接測量的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)狀況、公共服務(wù)、環(huán)境狀況等無法用單一指標(biāo)來衡量，而結(jié)構(gòu)方程模型具有測度這些潛在變量的優(yōu)勢。熊升銀和王學(xué)義[22]利用四川省古藺縣的調(diào)研數(shù)據(jù)，選取內(nèi)生潛變量和可觀測變量，通過信度、效度和模型適配度檢驗(yàn)之后，對模型路徑進(jìn)行分析。結(jié)構(gòu)方程模型提供了一種處理內(nèi)生潛在變量的途徑并減小了誤差對結(jié)果的影響度。

從以上三個層面所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容和特征角度可以看到，評估標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由單純經(jīng)濟(jì)收入衡量轉(zhuǎn)變到由生計(jì)資本、社會、文化等多方面的綜合衡量。但是，易地扶貧搬遷政策實(shí)施之后，在新政策環(huán)境里，融合新政策的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步完善評估標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)則很少。評價指標(biāo)的選取越來越多元化，更加注重可持續(xù)發(fā)展方面和高質(zhì)量發(fā)展方面的考量，但普適性高、應(yīng)用性強(qiáng)的評價指標(biāo)體系未能建立。在評估方法層面，雙重差分法能夠真實(shí)反映出政策實(shí)際成效，但數(shù)據(jù)獲取的途徑和方式會對結(jié)果產(chǎn)生影響；層次分析法適用于經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等多因子的評估，但如何客觀進(jìn)行指標(biāo)選擇和權(quán)重確定是一個難題；結(jié)構(gòu)方程模型可以測度潛變量，減小誤差，但忽略潛變量之間的差別可能出現(xiàn)邏輯上的混亂?？傮w而言，在未來的研究中，應(yīng)結(jié)合“十四五”時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所給出的任務(wù)和要求，對易地扶貧搬遷政策的成效進(jìn)行新的評估，進(jìn)而有效快速地銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重要的研究方向。

六、易地扶貧搬遷政策環(huán)境系統(tǒng)研究評價

政策環(huán)境系統(tǒng)是指影響和作用于易地扶貧搬遷政策外部因素的總和。政策環(huán)境系統(tǒng)是易地扶貧搬遷政策系統(tǒng)的重要組成部分，良好的環(huán)境可以積極推進(jìn)政策的有效實(shí)施，使政策更好地發(fā)揮脫貧成效。反過來，高質(zhì)量的政策同樣影響著外部環(huán)境的改善，兩者相互作用、相互聯(lián)系。關(guān)于政策環(huán)境的研究主要是在搬遷農(nóng)戶置身于新空間結(jié)構(gòu)背景下進(jìn)行的分析，具體指搬遷農(nóng)戶不斷融入新環(huán)境的過程和狀態(tài)，主要涉及社區(qū)融入環(huán)境、就業(yè)環(huán)境和文化環(huán)境等方面。

（一）社區(qū)融入環(huán)境

社區(qū)融入實(shí)質(zhì)上是搬遷農(nóng)戶對遷入地社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，重視和解決新社區(qū)的融入問題，是確保“穩(wěn)得住”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。丁波[27]提出安置社區(qū)的結(jié)構(gòu)特征是“新主體陌生人社區(qū)”，搬遷農(nóng)戶原有的社交方式、社會關(guān)系等發(fā)生了變化，以往的社會記憶受到影響，面臨的是新環(huán)境背景下適應(yīng)和融入問題。新社區(qū)的居住模式代替了原有村落的居住模式，搬遷農(nóng)戶對外部環(huán)境干預(yù)表現(xiàn)出明顯的依附性。因此，新社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展則顯得格外重要。孫良順[28]強(qiáng)調(diào)重塑移民主體性的作用，增加移民對社區(qū)的認(rèn)同感，發(fā)揮引領(lǐng)參與社區(qū)管理和建設(shè)的能動性。何得桂[29]認(rèn)為安置社區(qū)不同于城市社區(qū)，也有別于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，根據(jù)新社區(qū)的特性，創(chuàng)立相應(yīng)的社區(qū)管理和運(yùn)行機(jī)制，是促進(jìn)社區(qū)融入環(huán)境建設(shè)的有效措施?？梢?，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的質(zhì)量是影響搬遷農(nóng)戶融入感的外部環(huán)境因素。

（二）就業(yè)環(huán)境

對于搬遷農(nóng)戶而言，離開原有的生產(chǎn)資源，就業(yè)技能的缺失是職業(yè)轉(zhuǎn)化的最大阻力。就業(yè)環(huán)境的營造影響搬遷農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況的改善和可持續(xù)性的發(fā)展。王飛躍和孟晨曦[30]認(rèn)為根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定有針對性的就業(yè)保障體系、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和拓寬就業(yè)渠道是營造良好就業(yè)環(huán)境的有效舉措。張濤和張琦[31]通過回顧易地扶貧搬遷就業(yè)減貧歷程，認(rèn)為搬遷農(nóng)戶的后續(xù)就業(yè)發(fā)展是一個持續(xù)性、系統(tǒng)性工程，需要與“十四五”時期環(huán)境下的政策與機(jī)制相互銜接，通過加大投資、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和政策支持解決搬遷農(nóng)戶的后續(xù)就業(yè)發(fā)展問題。

（三）文化環(huán)境

易地扶貧搬遷的文化環(huán)境包括兩個方面：貧困文化陷阱和傳統(tǒng)文化。貧困文化陷阱指由于搬遷農(nóng)戶長期生活在貧困地區(qū)而形成了固有的習(xí)慣、心理和價值觀。這些貧困思維和價值觀念影響著內(nèi)生脫貧動力。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的脫貧工程，更加注重經(jīng)濟(jì)脫貧成效，而搬遷農(nóng)戶原有的貧困文化理念與其相悖，主要的表現(xiàn)形式為內(nèi)生脫貧動力不足。因此，李宇軍和張繼焦[32]認(rèn)為文化扶貧必須增強(qiáng)搬遷農(nóng)戶的能動性。對于傳統(tǒng)文化，特別是少數(shù)民族地區(qū)特有的民族文化，在搬遷過程中的保留、傳承、弘揚(yáng)是一個長期過程。張喆昱和張奇[33]主張通過建立文化保障體系，有針對性地對傳統(tǒng)文化進(jìn)行保護(hù)。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)易地扶貧搬遷政策環(huán)境系統(tǒng)的研究相對較少。學(xué)者們對社區(qū)融入環(huán)境、就業(yè)環(huán)境、文化環(huán)境等方面進(jìn)行了探討，但缺少對整個宏觀政策環(huán)境走向和發(fā)展趨勢的研究。隨著脫貧攻堅(jiān)取得勝利，可以預(yù)測在新的階段，構(gòu)建一個鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互銜接的宏觀政策環(huán)境，保障脫貧成果和脫貧農(nóng)戶持續(xù)發(fā)展是未來研究的一個重要課題。

七、“十四五”時期關(guān)注點(diǎn)研判

黨的十九屆五中全會提出，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。隨后，習(xí)近平總書記在2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上指出，從脫貧之日起設(shè)立五年過渡期。這表明在脫貧攻堅(jiān)完成期與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動期交匯的特定時間內(nèi)，兩大戰(zhàn)略的銜接問題在頂層設(shè)計(jì)層面逐漸清晰化。在“十四五”時期探討脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系及其銜接問題具有重大的意義。其中，易地扶貧搬遷作為“五個一批”精準(zhǔn)扶貧工程的重要組成部分，在脫貧攻堅(jiān)沖刺時期，扮演著非常重要的角色；而在鄉(xiāng)村振興的開篇階段，更好地解決易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展問題既是一個理論問題，也是一個重要的實(shí)踐問題。

隨著我國脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，小康社會全面建成，絕對貧困已經(jīng)消除，鄉(xiāng)村的發(fā)展將迎來轉(zhuǎn)向和調(diào)整。因此，在銜接的過渡期內(nèi)，總結(jié)易地扶貧搬遷政策的經(jīng)驗(yàn)與不足之處，做好與鄉(xiāng)村振興的銜接是非常有必要的。從實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來看，易地扶貧搬遷地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題依舊突出，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)固，收入分配和區(qū)域發(fā)展存在較大差距。這就決定了易地扶貧搬遷地區(qū)脫貧成果的鞏固拓展需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出政策、機(jī)制和發(fā)展方向等相關(guān)領(lǐng)域的調(diào)整與規(guī)劃。這對于“十四五”時期接續(xù)推動易地扶貧搬遷地區(qū)的發(fā)展和搬遷農(nóng)戶生活的改善具有重要的作用。

結(jié)合當(dāng)前的形勢和任務(wù)，易地扶貧搬遷地區(qū)整體上與其他地區(qū)相比發(fā)展差距仍然較大，需要繼續(xù)給予政策支持，聚焦增強(qiáng)其區(qū)域發(fā)展能力，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。因此，本文認(rèn)為“十四五”時期關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)鎖定在以下方面：

首先，客觀、系統(tǒng)地總結(jié)易地扶貧搬遷政策取得的成效和經(jīng)驗(yàn)做法，剖析易地扶貧搬遷存在的問題、后續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的新困難?？偨Y(jié)易地扶貧搬遷實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮脫貧體制機(jī)制的優(yōu)勢和作用，接續(xù)推進(jìn)易地扶貧搬遷地區(qū)開展鄉(xiāng)村振興。分析易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展存在的問題，考察新時期經(jīng)濟(jì)、社會、政策環(huán)境的變化對易地扶貧搬遷的影響，理清現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步挖掘?qū)媾R的新問題、新難點(diǎn)。

其次，有針對性地將易地扶貧搬遷政策與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，探討有機(jī)銜接的內(nèi)在邏輯。重點(diǎn)探討易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興在后續(xù)發(fā)展中的角色定位和功能定位，系統(tǒng)剖析易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐關(guān)聯(lián)，做好現(xiàn)有政策的梳理和優(yōu)化調(diào)整。重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和鄉(xiāng)村組織等方面，構(gòu)建兩者互促共進(jìn)、長效發(fā)展的有機(jī)銜接模式，解決邏輯關(guān)系、銜接內(nèi)容和銜接方式等問題。

最后，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化易地扶貧搬遷后續(xù)扶持時期的制度框架和政策體系，解決怎樣接續(xù)推進(jìn)易地扶貧搬遷地區(qū)的發(fā)展問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、健全基本公共服務(wù)保障體系、易地扶貧搬遷地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層組織隊(duì)伍建設(shè)、搬遷農(nóng)戶內(nèi)生脫貧動力和相關(guān)政策舉措有效銜接等方面是優(yōu)化易地扶貧搬遷后續(xù)扶持時期的制度框架和政策體系應(yīng)該重點(diǎn)探討的問題。

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An Evaluation on Relocation Policy for Poverty Alleviation and Concerns of the 14th Five-Year Plan Period

GUO Jin-guang，YU Ze-qian

（College of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：As one of the effective policy tools for poverty alleviation，relocation policy for poverty alleviation that has played an important role in China. However，compared with other regions，the areas for poverty alleviation and relocation have shortcomings in terms of economic foundation，development speed and policy resilience. Although the focus and content of the existing research are rich and diverse，they remain unclear and slightly disordered，this limits the positioning for subsequent development and the extension of related research in this type of region. To this end，from the perspective of system theory，this paper constructed an evaluation and research system of relocation poverty alleviation policies including policy self-system，policy implementation system，policy target object system，policy evaluation system，and environmental system，and sorted out and reviewed the related research on the five subsystems in turn. The study believes that the concerns of the "14th Five-Year Plan" period should be focused on the following aspects. First，we should summarize the relocation policy for poverty alleviation in time，analyze the remaining problems，summarize the development status，and explore the new difficulties；Second，we should discuss the internal logic of the effective connection between the follow-up development of the relocation area and the rural revitalization strategy；Third，we need to systematically explore and optimize the institutional framework and policy system for the follow-up development of relocation areas that have implemented relocation policy for poverty alleviation.

Key words：relocation for poverty alleviation；rural revitalization strategy；poverty alleviation；system theory

（責(zé)任編輯：尚培培）