〔摘要〕?行政公共性是源自于西方行政學(xué)的學(xué)術(shù)概念，但是，西方行政學(xué)主流理論所秉持的技術(shù)化、科學(xué)化取向以及與社會(huì)脫節(jié)、與人民脫離的哲學(xué)淵源，造成了行政公共性理論的“形式化蛻變”，難以作為中國(guó)行政公共性建構(gòu)的理論根基。馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)中的行政公共性思想彌補(bǔ)了西方行政學(xué)在行政公共性問(wèn)題上的“缺陷”，既是構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)行政公共性理論話語(yǔ)體系的重要資源，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)行政公共性價(jià)值的根本理論基礎(chǔ)和重要指導(dǎo)思想。中國(guó)公共行政理論研究和行政踐行，必須鮮明體現(xiàn)出與西方迥異的邏輯理路，將馬克思主義行政公共性思想作為理論本源，將國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展作為植根沃土，厘清“國(guó)家與社會(huì)”“政府與市場(chǎng)”“權(quán)力與權(quán)利”“法治與民主”等核心范疇的理論邏輯，構(gòu)建起中國(guó)特色的行政公共性話語(yǔ)體系與行動(dòng)邏輯。

〔關(guān)鍵詞〕?行政公共性;理論本源;中國(guó)邏輯;馬克思主義行政公共性思想

〔中圖分類號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）01-0123-10

〔基金項(xiàng)目〕湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（18D013）;華中農(nóng)業(yè)大學(xué)校自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目

〔作者簡(jiǎn)介〕張雅勤，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，湖北武漢?430070。

行政公共性是一個(gè)源自西方行政學(xué)的價(jià)值范疇。作為公共行政的“元價(jià)值”，它關(guān)注政府對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，根本上決定著行政職能定位、行政體制構(gòu)架和行政方式選擇。中國(guó)自恢復(fù)建立公共行政學(xué)以來(lái)，尤其是在市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革中，西方行政學(xué)及其公共性理論為中國(guó)行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變和技術(shù)革新提供了積極借鑒，對(duì)行政法治化、規(guī)范化和現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生了有力推動(dòng)。但西方公共行政學(xué)主流理論過(guò)于濃郁的技術(shù)化色彩和置社會(huì)民眾于行政之外的理論根基，一定程度上引發(fā)了行政實(shí)踐中“唯GDP論”“效率優(yōu)于公平”“權(quán)威重于民主”等背離公共性的觀念。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面深化改革必須“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”①，公共性成為新時(shí)代治國(guó)理政的根本價(jià)值遵循。在此背景下，基于技術(shù)主義取向的西方行政公共性理論難以解釋和指導(dǎo)中國(guó)行政改革實(shí)踐。面對(duì)新時(shí)代人民群眾的新需求和行政改革的新走向，絕不能再照搬西方的公共性理論和經(jīng)驗(yàn)來(lái)剪裁中國(guó)實(shí)踐，必須一切從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的豐富資源，堅(jiān)持“以人民為中心”，著力建構(gòu)具有中國(guó)特色的行政公共性價(jià)值范疇和話語(yǔ)體系。

一、西方行政公共性理論的價(jià)值偏離與根源辨思

在人類思想史上，對(duì)“公共性”的學(xué)術(shù)探討產(chǎn)生于現(xiàn)代化進(jìn)程之中。這一理論主題的出現(xiàn)表明，啟蒙思想家的天賦人權(quán)原則、自由平等理念已深入人心，但近代以來(lái)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)所展示的，恰恰是一部分人依然處在受壓迫和受剝削地位的不平等不自由圖景。為何啟蒙思想家的學(xué)說(shuō)無(wú)法在現(xiàn)實(shí)制度安排中得到真正落實(shí)？其中一個(gè)重要原因就是他們理論的不徹底性，即僅僅提出了自由、平等理念，但未曾對(duì)其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。也正是為了解決這一問(wèn)題，才出現(xiàn)了對(duì)公共性問(wèn)題的關(guān)注和探討，目的就是要找到使啟蒙思想家的經(jīng)典原則得到落實(shí)的路徑。19世紀(jì)，黑格爾（Hegel）、斯坦因（Stein）、布隆赤里（Bronchelli）等政治哲學(xué)家都對(duì)行政的功能與意義賦予了理論厚望。他們盡管未曾明確提出行政公共性概念，但無(wú)不將政府行政的公共屬性視為連接自由、平等理念與現(xiàn)實(shí)政治制度之間的橋梁。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的政治哲學(xué)對(duì)行政公共性問(wèn)題的摸索僅停留在“霧里看花”階段，未曾落實(shí)到如何構(gòu)建公共行政的現(xiàn)實(shí)制度探索之中。直到19世紀(jì)后期西方公共行政學(xué)正式誕生，西方才真正開啟了關(guān)于“行政公共性”這一重要話題的理論探討，隨后在百余年的理論發(fā)展中形成了視角迥異的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

自1887年伍德羅·威爾遜（Wilson）在《行政之研究》中首次提出將行政作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的事務(wù)性領(lǐng)域看待，到古德諾（Goodnow）在《政治與行政》中強(qiáng)調(diào)行政僅應(yīng)是國(guó)家意志的執(zhí)行，再到馬克斯·韋伯（Max Weber）精心打造的官僚制理論的興起，西方公共行政學(xué)逐步走上專業(yè)化、科學(xué)化和精致化的現(xiàn)代化道路。沿著這一路線，加之科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的有力推動(dòng)，公共行政學(xué)于1930年代進(jìn)入“正統(tǒng)論”時(shí)期。這一時(shí)期行政學(xué)思想的經(jīng)典體現(xiàn)就是古利克（Gulick）和厄威克（Erwick）提出的POSDCORB②行政原則，認(rèn)為無(wú)論何種性質(zhì)的國(guó)家、任何層級(jí)的政府，只要嚴(yán)格遵循這些準(zhǔn)則，就能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)行政效率。在現(xiàn)實(shí)中，這一思想的集中體現(xiàn)就是文官制度中“政治中立”原則和功績(jī)制、城市管理中市政經(jīng)理制等的興起與流行。從對(duì)公共行政的理解中，能明顯看到這一時(shí)期的行政學(xué)者在潛意識(shí)中都抱有行政不同于政治的觀念以及將行政帶離政治的愿望③，他們的國(guó)家意識(shí)不強(qiáng)，更多關(guān)注行政的執(zhí)行性，“公共”僅僅是行政區(qū)別于政治的領(lǐng)域標(biāo)識(shí)，而并非帶有價(jià)值考量的國(guó)家范疇。

20世紀(jì)中葉開始，公共行政學(xué)史上的兩位巨匠赫伯特·西蒙（Herbert Simon）與德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）圍繞公共行政學(xué)的價(jià)值取向展開爭(zhēng)論。西蒙主張引入邏輯實(shí)證主義，構(gòu)建一門更加精致、更有效率的行政科學(xué)，沃爾多提倡將民主、責(zé)任等規(guī)范價(jià)值引入行政領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)的政治屬性。“西—沃論戰(zhàn)”表明當(dāng)時(shí)的行政學(xué)者開始意識(shí)到，行政學(xué)對(duì)“公共性”理解已偏離啟蒙思想的“初心”。這一論戰(zhàn)雖未實(shí)現(xiàn)為行政公共性“正名”的目的，但促使西方行政學(xué)發(fā)展自此發(fā)生路徑分裂：一是管理主義路線，強(qiáng)調(diào)公共行政的技術(shù)理性，崇尚經(jīng)濟(jì)、效率、效益等價(jià)值;二是憲政主義路線，關(guān)注公共行政的價(jià)值理性，強(qiáng)調(diào)公正、平等、民主、回應(yīng)性等價(jià)值。從其后半個(gè)多世紀(jì)的行政學(xué)研究走向看，管理主義路線基本上作為主流理論而存在，它從“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)”一直延續(xù)到“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，幾乎支配了公共行政發(fā)展史上的每一個(gè)時(shí)間段，不管是在理論研究還是在行政實(shí)踐中都明顯得到更多響應(yīng)。在這一主流理論的視閾中，政府及其行政活動(dòng)的“公共性”實(shí)質(zhì)上就是公正性和中立性，在社會(huì)多元利益博弈中保持“公正無(wú)私”和“不偏不倚”，以更好地提高行政效率。

在西方公共行政發(fā)展中，同樣存在著一批致力于質(zhì)疑與批判管理主義路徑的“非主流”學(xué)者，其思想也對(duì)實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了不可忽視的影響。20世紀(jì)中期以后，“戰(zhàn)后反思運(yùn)動(dòng)”使得一部分曾堅(jiān)信“政治—行政二分”的學(xué)者逐漸清醒：行政公共性不可能脫離政治而存在，一種公共行政理論同樣也意味著一種政治理論。④20世紀(jì)60年代興起的“新公共行政學(xué)派”，明確宣揚(yáng)公共行政的政治內(nèi)涵及其公共屬性，引發(fā)了人們對(duì)行政公共性的關(guān)注。其后興起的如民主行政理論、行政倫理理論、公共治理理論、新公共服務(wù)理論、后現(xiàn)代公共行政理論、公共價(jià)值理論等，都基于不同視角呼吁復(fù)興行政領(lǐng)域的公共性。但客觀而言，這些理論實(shí)質(zhì)上也僅作為邊緣化理論在某些歷史階段對(duì)主流理論發(fā)出質(zhì)疑之聲，時(shí)至今日，也未完成西方公共行政學(xué)“價(jià)值顛覆”和“典范轉(zhuǎn)移”的任務(wù)。從西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，政府基于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而不斷努力，如實(shí)施一系列社會(huì)福利舉措、鼓勵(lì)社會(huì)參與、倡導(dǎo)“多中心治理”等，但在民主治理的層面上，由于煩人的責(zé)任問(wèn)題，公共企業(yè)家對(duì)民主構(gòu)成了一種嚴(yán)重的威脅⑤，這些舉措在新公共管理的“企業(yè)家政府”“再造政府”“公私通則”的強(qiáng)勁勢(shì)頭下或黯然失色，或曇花一現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中公眾的“參與冷漠”也與“參與式行政”理論者的熱情顯示出巨大反差。可見(jiàn)，憲政主義路線在公共行政的發(fā)展史上并不具有支配力，僅作為穿插在技術(shù)化、科學(xué)化的主線縫隙中的“支線”而存在。

縱觀西方行政學(xué)百余年發(fā)展歷程，表面上看，這門學(xué)科十分注重政府活動(dòng)的“公共屬性”，但在實(shí)質(zhì)上，絕大多數(shù)西方學(xué)者關(guān)于行政公共性的觀點(diǎn)服膺于技術(shù)理性與專業(yè)主義，甚至直至今日，技術(shù)主義路線依舊在理論界和實(shí)務(wù)界大行其道。在西方行政學(xué)主流理論看來(lái)，公共性就是要求政府不去考慮任何價(jià)值方面的問(wèn)題，在面對(duì)社會(huì)多元利益沖突時(shí)不偏不倚地開展行政活動(dòng)，在科學(xué)化、技術(shù)化的路徑中去追求政治決策實(shí)施的效率。從客觀上講，這種對(duì)“行政公共性”的技術(shù)化理解對(duì)西方國(guó)家治理有著進(jìn)步意義。首先，符合西方社會(huì)建構(gòu)邏輯。西方現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建于自由主義哲學(xué)之上，“現(xiàn)代自由主義對(duì)自我的理解假定了一個(gè)原子化的（資產(chǎn)階級(jí)的）個(gè)體，這個(gè)個(gè)體能理性地將價(jià)值最大化”⑥，為了避免“原子化個(gè)體” 的過(guò)份競(jìng)爭(zhēng)和不端行為（如壟斷、霸權(quán)、欺詐等）引發(fā)社會(huì)秩序崩盤，西方政府不得不超越本階級(jí)利益的局限，在各種階級(jí)沖突之間尋找某個(gè)中立的“平衡點(diǎn)”。其次，滿足西方政治現(xiàn)實(shí)的需要。在多黨制政治下，政府通過(guò)祛除行政人員自身價(jià)值偏好及其與政治系統(tǒng)的曖昧關(guān)系，從而使“干凈的”行政從弊端叢生的“政黨分肥制”中擺脫出來(lái)，因?yàn)橄鄬?duì)于政黨分肥制下的“名流士紳型”的行政模式，秉持“價(jià)值中立”的公共行政相對(duì)能夠擺脫黨派、集團(tuán)利益。其三，切合西方行政發(fā)展目標(biāo)?！皟r(jià)值無(wú)涉”使行政領(lǐng)域成為一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)化、專業(yè)化的行動(dòng)領(lǐng)域，“去政治化”又客觀上促使政府部門擺脫意識(shí)形態(tài)的干擾，能夠更好地吸納企業(yè)管理中的先進(jìn)理論和改革經(jīng)驗(yàn)。

以“技術(shù)主義”“科學(xué)主義”為特征的行政公共性，雖然在推動(dòng)西方行政發(fā)展中發(fā)揮了一定積極作用，但行政領(lǐng)域凸顯出的種種難題，如貧富分化、環(huán)境污染、市場(chǎng)失靈、公共地悲劇、集體行動(dòng)困境、公共物品供給不足、權(quán)力尋租等，恰恰是對(duì)主流行政理論的現(xiàn)實(shí)諷刺。因?yàn)?，公共行政并沒(méi)有為民眾帶來(lái)真正意義上的“公共福祉”，相反造就了諸多無(wú)法解決的“公共悖論”。例如，2020年爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，就將西方某些國(guó)家的這種“公共悖論”顯現(xiàn)得淋漓盡致，政府高調(diào)標(biāo)榜“人權(quán)至上”“民主立國(guó)”，鄭重承諾“高效公平”“無(wú)差別服務(wù)”，在防疫物資緊缺的情況下卻毫無(wú)懸念地讓位于“富人和名人優(yōu)先”的殘酷原則?！肮层Ｕ摗睙o(wú)可辯駁地表明，技術(shù)化取向下西方行政學(xué)所凸顯的公共性，其實(shí)是一種與公共利益相脫離的形式化的、表面上的公共性，從根本上偏離了公共性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。公共性被降格為了這樣一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，人們?yōu)槠渥畲蠡睦娑?jìng)爭(zhēng)，而政府則成為仲裁者⑦，其結(jié)果是政府在形式上維護(hù)了社會(huì)公正，而無(wú)法在實(shí)質(zhì)性意義上回應(yīng)公眾尤其是弱勢(shì)群體的利益需求，更遑論維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公平正義。

從近代政治的應(yīng)然邏輯看，行政在政治的“襁褓”中時(shí)，便被啟蒙思想家賦予實(shí)現(xiàn)“天賦人權(quán)”“自由平等”的“公共性期望”，但是，為何在公共行政作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域正式誕生后，其理論和實(shí)踐發(fā)展反而宣稱要“遠(yuǎn)離政治”，為何最應(yīng)體現(xiàn)“公共性”的“公共行政”卻淪為祛價(jià)值化、不具實(shí)質(zhì)公共性的“技術(shù)行政”，為何憲政主義流派始終只能處于邊緣地位，無(wú)法對(duì)公共行政的公共性復(fù)興和回歸做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，要對(duì)這些問(wèn)題做出科學(xué)回答，需從哲學(xué)視野對(duì)行政公共性的生成邏輯追根溯源。

從哲學(xué)邏輯看，“行政公共性”是社會(huì)共同體發(fā)展出現(xiàn)領(lǐng)域化分類的產(chǎn)物。隨著人類步入現(xiàn)代文明，社會(huì)領(lǐng)域逐漸分化出兩大共同體：一是具有強(qiáng)制性力量的共同體，即具有權(quán)威性的國(guó)家及其政府組織;二是非強(qiáng)制性的共同體，即介于國(guó)家、政府和家庭之間的社會(huì)組織和民眾團(tuán)體。國(guó)家及其政府來(lái)源于社會(huì)，因而其公共性本質(zhì)就是要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)共同體中所有成員的共同利益，這是“行政公共性”得以生成的基本機(jī)理。但是，行政公共性的作用領(lǐng)域并不囿于強(qiáng)制性共同體之中，它與社會(huì)共同體及民眾有著密切聯(lián)系：一方面，國(guó)家及其政府或通過(guò)提供法律制度保障民眾的生命、財(cái)產(chǎn)和自由等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，或通過(guò)提供公共服務(wù)以滿足社會(huì)公共需求，從而彰顯“行政公共性”;另一方面，為了克服公共權(quán)力領(lǐng)域中的公共性出現(xiàn)不充分甚至是異化的狀況，“社會(huì)公共性”通過(guò)民意表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督等方式對(duì)“行政公共性”予以補(bǔ)充糾正。

基于以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)“行政公共性”得以生成卻發(fā)生異化的奧秘：一方面，資產(chǎn)階級(jí)革命所締造的民主框架和法制環(huán)境為行政公共性的生成提供了客觀條件;另一方面，西方主流行政學(xué)說(shuō)抱著“遠(yuǎn)離政治”的理念，并未真正吸納啟蒙思想精髓，反而自覺(jué)或不自覺(jué)地落入黑格爾關(guān)于“國(guó)家決定人民”的哲學(xué)邏輯中?！澳撤N程度上，早期德、美行政學(xué)者的論述都深深受到黑格爾政治思想的影響，因此，黑格爾可以被視為公共行政學(xué)隱秘的思想源頭之一?！雹嗳欢鴨?wèn)題是，黑格爾的國(guó)家學(xué)說(shuō)是反契約論的，在他看來(lái)，國(guó)家的根據(jù)就是作為意志而實(shí)現(xiàn)自己的理性力量，國(guó)家是獨(dú)立于社會(huì)之外的“自在自為的理性”，其主要功能是控制和調(diào)節(jié)市民社會(huì)這一“個(gè)人私利的戰(zhàn)場(chǎng)”。⑨這些觀點(diǎn)完全背離了行政公共性源自社會(huì)公共性、服務(wù)于社會(huì)公共性的內(nèi)在邏輯。自威爾遜以來(lái)所確立的“行政是一個(gè)獨(dú)立的事務(wù)性領(lǐng)域”的路線，在關(guān)于國(guó)家及其政府的自主性的邏輯方面，恰恰與黑格爾有異曲同工之處。古德諾在理論上將司法置于行政的概念之中，明顯受到黑格爾關(guān)于行政權(quán)論述的啟發(fā)。⑩通過(guò)辨析，我們就不難理解為何被賦予“落實(shí)啟蒙精神”使命的公共行政反而走到了啟蒙精神的反面，為何西方主流行政學(xué)始終將公共性研究視野置于國(guó)家內(nèi)部，而將志愿組織、非營(yíng)利組織、企業(yè)等社會(huì)組織的運(yùn)作排除在概念之外。B11也就能夠理解，為何憲政主義學(xué)派推崇公民權(quán)利、強(qiáng)調(diào)公民參與卻不能解決西方社會(huì)治理中的“公共悖論”。所有這些西方行政公共性的理論缺陷，無(wú)非是因?yàn)樗麄兪芟抻陔A級(jí)利益的局限，背離了“行政公共性”與“社會(huì)公共性”之間的應(yīng)然邏輯，而將政府作為“中心”，把社會(huì)作為“邊緣”?？梢?jiàn)，在黑格爾的哲學(xué)邏輯下謀求行政公共性，無(wú)異于“緣木求魚”。背離公共利益而導(dǎo)致行政公共性的“形式化蛻變”，永遠(yuǎn)是西方政府治理中一個(gè)難以逾越的困境。

二、馬克思主義行政公共性思想的核心要義

在對(duì)西方“行政公共性”理論的價(jià)值偏離及其根源的辨思中，我們深切感到構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)公共行政理論，推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)行政公共性實(shí)踐，必須回歸馬克思國(guó)家學(xué)說(shuō)，重新確立馬克思主義公共性思想在公共行政理論與實(shí)踐中的根本指導(dǎo)地位。西方行政公共性研究之所以發(fā)生“形式”與“實(shí)質(zhì)”的偏離，導(dǎo)致所謂“價(jià)值中立”“技術(shù)主義”悖論，其深層原因是受黑格爾“國(guó)家決定社會(huì)”的國(guó)家哲學(xué)觀的影響。而馬克思恩格斯的國(guó)家學(xué)說(shuō)，正是以對(duì)黑格爾國(guó)家哲學(xué)觀的批判作為邏輯起點(diǎn)。在《黑格爾法哲學(xué)批判》中，馬克思深入剖析黑格爾把國(guó)家和市民社會(huì)“頭足倒置”的思辨唯心主義，深刻揭示“正如同不是宗教創(chuàng)造人，而是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國(guó)家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國(guó)家制度”B12，以此為根基確立馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的邏輯起點(diǎn)。馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)雖未直接使用“行政公共性”這一術(shù)語(yǔ)，但在馬克思恩格斯看來(lái)，“行政管理是國(guó)家的組織活動(dòng)”B13，行政學(xué)說(shuō)蘊(yùn)含在國(guó)家學(xué)說(shuō)中。因此，馬克思恩格斯的國(guó)家學(xué)說(shuō)，是“行政公共性”理論的根本遵循與根本依據(jù)。堅(jiān)持歷史唯物主義的總體性視域，深入挖掘和系統(tǒng)梳理馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)中的行政公共性思想，既是構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)行政公共性理論話語(yǔ)體系的重要資源，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)行政公共性價(jià)值的理論基礎(chǔ)與指導(dǎo)思想。馬克思恩格斯國(guó)家學(xué)說(shuō)中的行政公共性思想具有豐富內(nèi)涵和鮮明指向，擇其要者有以下幾點(diǎn)：

1.關(guān)于行政公共性的本質(zhì)特征

在馬克思恩格斯看來(lái)，國(guó)家是人類理性與智慧的結(jié)晶，人們創(chuàng)設(shè)政府的初衷是出于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共性的需要。馬克思恩格斯提出“國(guó)家是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)”。B14國(guó)家是為了調(diào)節(jié)社會(huì)階級(jí)矛盾對(duì)立的產(chǎn)物，是一種“表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)”。B15國(guó)家要緩和社會(huì)沖突，避免階級(jí)矛盾和斗爭(zhēng)毀滅社會(huì)和統(tǒng)治階級(jí)自身，就要確立社會(huì)運(yùn)行的基本規(guī)則和秩序，而“規(guī)則”和“秩序”的最大權(quán)威來(lái)自其公正——代表全社會(huì)的公共利益。

公共行政是國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)開展，是國(guó)家公共性的具像化和現(xiàn)實(shí)載體。那么，馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)與技術(shù)主義取向的西方行政學(xué)關(guān)于行政公共性的理解有何根本區(qū)別？深入研究馬克思恩格斯關(guān)于“國(guó)家本質(zhì)的二重性”的重要論述，不難發(fā)現(xiàn)，其中蘊(yùn)涵著關(guān)于行政公共性內(nèi)在機(jī)理與本質(zhì)特征的重要思想。一方面，馬克思恩格斯認(rèn)為，國(guó)家兼具階級(jí)性與公共性雙重特征，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盉16行政的公共性與國(guó)家的政治性密不可分，行政公共性服務(wù)于政治性的實(shí)現(xiàn)并孕育于政治性之中。另一方面，馬克思恩格斯指出，不管是在任何生產(chǎn)關(guān)系下，統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)實(shí)質(zhì)上都存在著不同程度的普遍利益公約數(shù)，統(tǒng)治階級(jí)只有承認(rèn)這些“社會(huì)公約數(shù)”并以這種普遍利益為前提，才能獲得合法性。因此，政府必須是為全社會(huì)謀福祉并實(shí)施公共管理的公共機(jī)構(gòu)，無(wú)論其職能內(nèi)容、職能重心、職能方式和職能關(guān)系如何變化，以公共性為本質(zhì)屬性的社會(huì)職能應(yīng)始終成為政府職能的基礎(chǔ)。由此，在馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)視域中，行政公共性顯然不僅是指政府處理公共事務(wù)時(shí)的不偏不倚、客觀公正，更重要的是依據(jù)公共利益的要求積極主動(dòng)地將政治領(lǐng)域的一系列價(jià)值諸如公平、公正、代表性、責(zé)任、民主等貫徹到行政過(guò)程中，將增進(jìn)全社會(huì)的公共福祉作為一切行政活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和根本歸宿。

2. 關(guān)于行政公共性的核心邏輯

權(quán)力與權(quán)利的辯證關(guān)系，是馬克思恩格斯探析國(guó)家及其政府起源與發(fā)展的一條邏輯主線，也是推動(dòng)行政公共性生成演進(jìn)的核心要素。從公共權(quán)力的特質(zhì)出發(fā)，馬克思恩格斯對(duì)公共性的展現(xiàn)邏輯進(jìn)行了推演：原始社會(huì)的公共權(quán)力是氏族或部落統(tǒng)一支配生產(chǎn)和生活資料的權(quán)力，它服務(wù)于氏族或部落全體成員的共同利益;在私有制社會(huì)中，社會(huì)權(quán)利演變?yōu)樗饺藱?quán)力，本質(zhì)上服務(wù)于剝削階級(jí)集團(tuán)的“共同利益”;在社會(huì)主義社會(huì)中，公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民的權(quán)力，維護(hù)的是全社會(huì)的公共利益。據(jù)此，馬克思恩格斯指出，國(guó)家及其政府的核心是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的核心是維護(hù)哪個(gè)群體的權(quán)利，是為少數(shù)人所私有還是為大多數(shù)人所公有，是為少數(shù)人謀利益還是為大多數(shù)人謀利益，這是判斷國(guó)家及其政府公共性的關(guān)鍵要素。

然而，國(guó)家運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程中公共權(quán)力往往出現(xiàn)失控或被濫用，“就單個(gè)的官僚來(lái)說(shuō)，國(guó)家的目的變成了他的私人目的，變成了追逐高位、謀求發(fā)跡?！盉17防范公共權(quán)力被少數(shù)人壟斷而產(chǎn)生脫離社會(huì)公共利益的“權(quán)力異化”，成為維護(hù)行政公共性的核心問(wèn)題。那么，如何消除行政權(quán)力可能出現(xiàn)的“異化”？西方主流行政理論的觀點(diǎn)是，利用國(guó)家內(nèi)部的制衡約束機(jī)制來(lái)維護(hù)行政公共性。不可否認(rèn)，三權(quán)分立與制衡在一定程度上約束了公共權(quán)力，但在政府體系實(shí)際運(yùn)作中，分權(quán)體制“運(yùn)轉(zhuǎn)不靈”、三權(quán)之間“抗衡加劇”等問(wèn)題日益凸顯。馬克思指出，資產(chǎn)階級(jí)把分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則，事實(shí)上這種分權(quán)只是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)而實(shí)施的日常事務(wù)上的分工B18，資產(chǎn)階級(jí)從來(lái)不會(huì)把統(tǒng)治權(quán)力給工人階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民?；凇叭龣?quán)分立”的行政公共性局限于國(guó)家共同體內(nèi)部，是脫離人民大眾與社會(huì)公共利益的。而馬克思恩格斯在考察國(guó)家與社會(huì)邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，把“社會(huì)公共性”納入公共權(quán)力監(jiān)督，明確提出防治權(quán)力濫用的最根本手段是公共權(quán)力回歸社會(huì)，即“社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的充滿生氣的力量”。B19在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)，馬克思恩格斯曾高度評(píng)價(jià)巴黎公社是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督公共權(quán)力的范例，“公社體制會(huì)把靠社會(huì)供養(yǎng)而又阻礙社會(huì)自由發(fā)展的國(guó)家這個(gè)寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會(huì)機(jī)體”B20，因而人民有權(quán)宣布它自己所有的代表和官吏毫不例外地可以撤換，保證自己有可能防范他們。B21依據(jù)真正民主的國(guó)家政權(quán)來(lái)實(shí)行社會(huì)的自我管理，由社會(huì)和人民決定國(guó)家，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力為社會(huì)共有共享，從而消解國(guó)家對(duì)社會(huì)吞噬所形成的“權(quán)力異化”，這是馬克思主義行政公共性思想的核心邏輯。

綜上所述，通過(guò)對(duì)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)中行政公共性思想的挖掘梳理，我們看到馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于行政公共性思想的理解論述呈現(xiàn)出與西方主流行政學(xué)相迥異的邏輯理路：第一，在主體論上，將“社會(huì)公共性”納入行政公共性的建構(gòu)體系中。將人民定位為行政公共性的衡量者、監(jiān)督者，增強(qiáng)行政公共性的依靠者。第二，在價(jià)值論上，呈現(xiàn)出工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)融合。一方面將制度規(guī)范與行政道德自律并重，另一方面強(qiáng)調(diào)效率與公平并重，既將行政公共性置于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)、增加社會(huì)財(cái)富之上，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)大眾民主權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。第三，在方法論上，體現(xiàn)出批判邏輯和建構(gòu)邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一。階級(jí)的局限性在根本上制約了西方行政學(xué)者的自我審視和自我批判能力，導(dǎo)致西方公共行政學(xué)只能停留在對(duì)形式公共性的追求中，而馬克思主義經(jīng)典作家所描繪的公共性圖景是建立在批判資本主義所謂自由、平等、民主、人權(quán)等虛偽性、形式化的公共性基礎(chǔ)上的，落實(shí)為對(duì)共產(chǎn)主義中公共行政模式的價(jià)值冀望。以“國(guó)家”與“社會(huì)”、“權(quán)力”與“權(quán)利”、“民主”與“法治”等范疇之間的邏輯關(guān)系作為政治基點(diǎn)和哲學(xué)根基，深刻揭示了資本主義發(fā)展邏輯與行政公共性之間無(wú)法調(diào)和的悖論，強(qiáng)調(diào)只有擁有生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、消除階級(jí)差別的政治保障、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的社會(huì)背景，行政公共性才能夠在真正意義上復(fù)興與凸顯。

三、當(dāng)代中國(guó)行政公共性的核心范疇及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)

行政公共性是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性很強(qiáng)的價(jià)值范疇。對(duì)這一主題進(jìn)行學(xué)理辨析，糾正西方行政公共性理論的價(jià)值偏誤，回歸馬克思主義行政公共性思想的精髓真諦，歸根到底是為了探索當(dāng)代中國(guó)行政公共性的價(jià)值范疇及實(shí)現(xiàn)路徑，為更好地制定公共政策、造福全體人民、建設(shè)好人民滿意的服務(wù)型政府提供科學(xué)的理論遵循。對(duì)中國(guó)而言，“行政公共性”概念雖來(lái)自西方，但它的價(jià)值意蘊(yùn)和理念愿景實(shí)際上一直存在于中國(guó)行政歷史的傳承與演進(jìn)之中。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，盡管行政在本質(zhì)上不具有現(xiàn)代意義的公共性，但是執(zhí)政者倡導(dǎo)的“天下為公”“大同社會(huì)”“公而忘私”“以民為本”“仁政德政”等治國(guó)施政的道德理想和價(jià)值追求，顯然與現(xiàn)代行政中內(nèi)涵的“公共精神”具有一致性。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為人民根本利益的集中代表，在馬克思主義指導(dǎo)下，在執(zhí)政過(guò)程中始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，依據(jù)人民的根本利益和主體意愿推進(jìn)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理。從“為人民服務(wù)”到“三個(gè)代表”再到“以人民為中心”的根本價(jià)值取向，生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的按勞分配制度以及各種社會(huì)福利制度、民生制度，在根本上超越了對(duì)公共行政的技術(shù)理性的狹隘理解，顛覆了黑格爾“國(guó)家決定人民”的哲學(xué)理路，真正把“人”作為公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)，為行政公共性的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)提供了前提與保障。

改革開放以來(lái)，行政公共性被凸顯到政治與社會(huì)發(fā)展的重要位置上。隨著市場(chǎng)化改革的深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，一些“發(fā)展起來(lái)”的問(wèn)題和“成長(zhǎng)起來(lái)的煩惱”愈益引起人們的關(guān)注，諸如資源分配不公、貧富差距拉大、政府信任流失、權(quán)力腐敗加劇等社會(huì)問(wèn)題，迫切呼喚行政公共性的復(fù)歸與重建。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)八九十年代，西方行政學(xué)的研究范疇和話語(yǔ)體系被大量移植到中國(guó)行政理論和實(shí)踐中。然而，“橘生于南則為橘，橘生于北則為枳”，人們?nèi)諠u發(fā)現(xiàn)，西方公共行政理論的技術(shù)化路徑，能解決的是社會(huì)發(fā)展中的具體“問(wèn)題”，并不能很好地解決中國(guó)公共行政中的深層次“難題”。因?yàn)?，?wèn)題的解決能夠靠科學(xué)技術(shù)，而難題的解決則關(guān)涉到人的全部智慧。B33中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生新變化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾成為社會(huì)主義主要矛盾。人民不僅要求民生問(wèn)題得到更好改善，生活福祉不斷提升，而且在民主、法治、公平、自由、安全、環(huán)境等方面的要求也不斷增長(zhǎng)，這迫切要求加大政黨和國(guó)家治理的力度，著力解決如建設(shè)公共政府、增強(qiáng)行政公共性等問(wèn)題。在中國(guó)，行政公共性的實(shí)現(xiàn)絕不能僅靠西方行政學(xué)主張的“技術(shù)主義”路線，必須把行政體制改革和行政公共性建設(shè)放到政黨治理、國(guó)家治理以及社會(huì)治理的大背景下推進(jìn)，在厘清“國(guó)家與社會(huì)”“政府與市場(chǎng)”“權(quán)力與權(quán)利”“法治與民主”等核心范疇的理論邏輯下，構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)行政公共性的核心價(jià)值范疇。

1.理順國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系：當(dāng)代中國(guó)行政公共性構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)

對(duì)中國(guó)社會(huì)行政公共性問(wèn)題的思考，首先要在起點(diǎn)上進(jìn)行全面的本體求證工作，才能在研究的縱深拓進(jìn)中明確方向與思路，否則就會(huì)導(dǎo)致公共行政學(xué)學(xué)科危機(jī)，出現(xiàn)理論和實(shí)踐的斷裂。B34如前所述，從共同體的發(fā)展邏輯看，行政公共性雖然描述的是政府活動(dòng)的性質(zhì)，但是要得到維護(hù)和發(fā)展，不能期待僅僅在國(guó)家共同體之內(nèi)部實(shí)現(xiàn)，而是要在與社會(huì)共同體的互動(dòng)中得到彰顯。在現(xiàn)代社會(huì)，各種社會(huì)組織的活動(dòng)已經(jīng)超越了個(gè)體成員的“私利”而指向社會(huì)共同利益并表現(xiàn)出“利他性”，只不過(guò)這種公共性僅僅是草根的或原初狀態(tài)。因此，一般稱其為“社會(huì)公共性”?！吧鐣?huì)公共性”不僅和“國(guó)家及其政府的公共性”共同成為公共性兩大基本內(nèi)容，而且通過(guò)民主參與、社會(huì)監(jiān)督等形式對(duì)公共權(quán)力的公共性可能出現(xiàn)的不充分性進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)可能出現(xiàn)的權(quán)力扭曲和異化進(jìn)行糾正。

當(dāng)代西方公共哲學(xué)對(duì)國(guó)家與社會(huì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域及其相互關(guān)系問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注。以羅爾斯（Rawls）、麥金太爾（MacIntyre）、哈貝馬斯（Habermas）、亨廷頓（Huntington）、貝爾（Bell）等為代表的學(xué)者們，都致力于突破自由主義“原子化個(gè)人”的哲學(xué)假設(shè)，著力強(qiáng)調(diào)社會(huì)、歷史、整體和關(guān)系等非個(gè)體因素在社會(huì)主體行為中的重要作用。受公共哲學(xué)理論轉(zhuǎn)向的影響，1980年代以后西方行政學(xué)中先后產(chǎn)生了不少學(xué)術(shù)流派積極倡導(dǎo) “協(xié)作治理”模式。但人們發(fā)現(xiàn)，由于依舊沒(méi)有突破“國(guó)家中心主義”思維，協(xié)作治理“并不是它的信奉者眼中的那種靈丹妙藥”B35，個(gè)人不可能影響改變他們生活的決策，無(wú)法徹底改變自身作為消極的接受者、被動(dòng)者的地位?？梢?jiàn)，在“國(guó)家決定社會(huì)”的邏輯下，無(wú)論公共行政設(shè)計(jì)出多么看似民主的模式和精美的流程，行政公共性都不可能在實(shí)質(zhì)層面上實(shí)現(xiàn)。

在中國(guó)，人民當(dāng)家作主的國(guó)家制度為打破“國(guó)家中心主義”提供了根本保障，國(guó)家及其政府已不再是高高凌駕于社會(huì)之上的神秘機(jī)構(gòu)，而是由民選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)及其執(zhí)行系統(tǒng)。國(guó)家向社會(huì)提供的服務(wù)不是一種“恩賜”，也不僅僅是對(duì)公共需求的“回應(yīng)”，而是一種基于“以人民為中心”的國(guó)家職能。社會(huì)公眾也非邊緣化的“參與者”，而是社會(huì)權(quán)利和公共權(quán)力的雙重主體。隨著國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，中國(guó)已逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多元互動(dòng)、有機(jī)合作治理體系，國(guó)家治理的創(chuàng)新發(fā)展，倒逼著中國(guó)行政公共性研究必須根據(jù)國(guó)家與社會(huì)合作互動(dòng)的新形態(tài)，在本體論上進(jìn)行思維轉(zhuǎn)換和理論創(chuàng)新。B36一方面，在主體認(rèn)知上，必須由將政府作為唯一行政主體的“單向性思維”向政府與社會(huì)共同治理的“多向性思維”轉(zhuǎn)換，深入探索政府由“管控者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“引導(dǎo)者”所遵循的行動(dòng)規(guī)則和邏輯理路。另一方面，在主題構(gòu)建上，雖然仍以政府治理為主題，但絕不能就政府談?wù)瑧?yīng)高度關(guān)注政府與黨委、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系，以多元復(fù)合型社會(huì)治理為研究主題，從而形成中國(guó)立場(chǎng)、提出中國(guó)觀點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)表達(dá)。B37總之，通過(guò)形成符合中國(guó)國(guó)情的本體認(rèn)知，跳出西方“國(guó)家中心主義”的知識(shí)偏見(jiàn)和引介式的研究泥淖，構(gòu)建起具有中國(guó)特色的行政公共性理論框架與哲學(xué)范式。

2.厘定政府與市場(chǎng)的關(guān)系：當(dāng)代中國(guó)行政公共性構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

行政公共性在不同的政府職能領(lǐng)域呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。從經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域看，行政公共性表現(xiàn)為在充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，為市場(chǎng)運(yùn)行提供公共秩序，避免市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)天然地具有趨利性，即以收益最大化為取向和目標(biāo)，市場(chǎng)主體在激烈競(jìng)爭(zhēng)中可能產(chǎn)生對(duì)利潤(rùn)的極端追求，導(dǎo)致社會(huì)差異擴(kuò)大，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至嚴(yán)重威脅市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)秩序。這就需要更好地發(fā)揮政府作用來(lái)糾正市場(chǎng)失靈，抑制其對(duì)社會(huì)公共利益的損害，實(shí)現(xiàn)馬克思所說(shuō)的“生產(chǎn)領(lǐng)域正義性”。

中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“有為政府”與“有效市場(chǎng)”相結(jié)合的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即政府既要尊重價(jià)值規(guī)律、遵守市場(chǎng)規(guī)則，又要積極有為，合理干預(yù)，在與“有效市場(chǎng)”運(yùn)行的有機(jī)相融中彰顯行政公共性的社會(huì)職能。一是通過(guò)制度供給維護(hù)市場(chǎng)秩序。政府通過(guò)有效的法規(guī)和政策供給，明確界定和規(guī)范市場(chǎng)主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，發(fā)揮引導(dǎo)性作用來(lái)間接影響資源配置，防范和克服經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性不平衡。二是通過(guò)宏觀調(diào)控保障分配正義。政府通過(guò)貨幣、財(cái)政和金融等杠桿引導(dǎo)人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源流動(dòng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)制定收入調(diào)整政策，降低貧富差距，確保資源分配中的基本正義。三是通過(guò)提供公共產(chǎn)品維護(hù)社會(huì)公平。政府需要負(fù)擔(dān)起社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等關(guān)乎民生的公共產(chǎn)品的供給，或通過(guò)向市場(chǎng)或社會(huì)組織購(gòu)買的方式，對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行基本托底，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”和“深水區(qū)”，新問(wèn)題開始出現(xiàn)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型、民生問(wèn)題壓力加大、對(duì)外開放遭遇瓶頸、生態(tài)治理刻不容緩等，這對(duì)如何更好地厘定政府與市場(chǎng)關(guān)系提出新的挑戰(zhàn)和要求。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，其實(shí)踐要求已經(jīng)跳出了亞當(dāng)·斯密論及的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，又完全有別于凱恩斯主義政府干預(yù)理論的行為模式。深化中國(guó)行政公共性研究，不能僅囿于西方理論中“強(qiáng)政府”或“強(qiáng)市場(chǎng)”的非此即彼的理論思維，要以中國(guó)特色的“有為政府”與“有效市場(chǎng)”有機(jī)融合的體制機(jī)制為研究重心，著重回答：政府如何在激活社會(huì)成員創(chuàng)造性時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展，保障發(fā)展成果全民共享;政府如何在大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)堅(jiān)守公共倫理，超越自利性的誘導(dǎo)和尋租利益的誘惑;政府如何在遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則時(shí)解決好“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，建立保障機(jī)會(huì)平等和差異包容的制度平臺(tái)。總之，這要更好發(fā)揮政府的公共性職能，使資本運(yùn)行邏輯下生成的自由、平等、公正、民主等要求在行政公共性所塑造的公平邏輯下理性地運(yùn)行。

3.規(guī)范權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系：當(dāng)代中國(guó)行政公共性構(gòu)建的核心內(nèi)涵

權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題，涉及行政發(fā)展的政治根基，體現(xiàn)行政公共性的核心內(nèi)涵。私域是個(gè)人空間，亦為權(quán)利的來(lái)源;公域是公共領(lǐng)域，亦為權(quán)力的寄身之所。行政公共性的實(shí)現(xiàn)的根本邏輯，是政府運(yùn)用公共權(quán)力來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，以獲得民眾普遍的認(rèn)同與支持。無(wú)論是保護(hù)個(gè)人權(quán)利還是規(guī)范公共權(quán)力，都是實(shí)現(xiàn)行政公共性的必由之路，偏廢任何一方都將挖空行政公共性的地基。

在中國(guó)的公共行政實(shí)踐中，規(guī)范權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系并非形而上的價(jià)值虛無(wú)，更非西方政黨為獲取選票支持與公民之間的政治妥協(xié)，而是遵循了馬克思將“社會(huì)公共性”納入行政公共性建構(gòu)的重要思想。首先，在行政起點(diǎn)上，將“以人民為中心”作為政府行為的“初心”。不能僅根據(jù)管理學(xué)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和方法去指導(dǎo)行政實(shí)踐，而應(yīng)以增進(jìn)人民福祉、實(shí)現(xiàn)人民幸福為旨?xì)w，將流程再造、機(jī)制創(chuàng)新、能力提升、質(zhì)量改進(jìn)等視作維護(hù)和落實(shí)人民利益與權(quán)利的途徑。其次，在行政過(guò)程中，將尊重和保障人民各項(xiàng)權(quán)利作為核心目標(biāo)。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在一定意義上就是走向“權(quán)利為本”的時(shí)代。改革開放40年來(lái)，政治和行政體制改革基本適應(yīng)了保障個(gè)人權(quán)利的需求，為公民權(quán)利提供了日益充分的制度保障。然而，目前在公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障方面仍然存在不少短板，就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等面臨的難題一定程度上限制了人民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。某些行政決策過(guò)程仍存在透明度不高、參與渠道不暢等問(wèn)題，在一定程度上束縛了人民監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的有效落實(shí)。因此，一方面需通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高政府公信力與執(zhí)行力來(lái)切實(shí)捍衛(wèi)人民權(quán)利，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。另一方面，要擴(kuò)大參政議政渠道，推進(jìn)民主決策，“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。B38最后，將“人民滿意”作為政府績(jī)效的衡量尺度和行政公共性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把“人民滿意不滿意、高興不高興、放心不放心”作為衡量各級(jí)政府行政行為和行政績(jī)效的根本尺度。

4.重構(gòu)法治與民主的關(guān)系：當(dāng)代中國(guó)行政公共性構(gòu)建的根本保障

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，民主與法治如鳥之雙翼、車之兩輪，只有民主和法治共同支撐，人類社會(huì)才能不斷走向公共性新境界。民主與法治的統(tǒng)一不是抽象的，而是建基于深刻的歷史文化傳統(tǒng)與基本國(guó)情，不能定于一尊，更不能照搬西方。習(xí)近平總書記明確指出：“我國(guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在”。B39在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，行政公共性視閾中的民主與法治顯現(xiàn)出更加立體而豐盈的意蘊(yùn)。一方面，中國(guó)的民主不是西方囿于資產(chǎn)階級(jí)的狹義民主，而是以人民當(dāng)家作主作為根本政治基礎(chǔ)和價(jià)值取向的新型民主，是真正意義上的全體人民的民主。作為確保人民當(dāng)家作主重要制度安排的公共行政，就是要全權(quán)體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。另一方面，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民在依法治國(guó)中的主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，將國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面納入依法治理的軌道，用法治力量守護(hù)和實(shí)現(xiàn)行政公共性。

客觀而言，民主和法治具有階級(jí)性質(zhì)。中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)可以汲取中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的禮治和法治智慧，借鑒西方社會(huì)民主法治經(jīng)驗(yàn)，但決不可完全回歸，更不可生搬硬套。培育科學(xué)的民主和法治意識(shí)，形成民主與法治的良性互動(dòng)，必須正確把握當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理及其公共行政的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)民主與法治話語(yǔ)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從西方到中國(guó)的轉(zhuǎn)換。中國(guó)要建設(shè)的民主法治政府，既不是新公共管理所鼓吹的“回應(yīng)型政府”，也區(qū)別于西方民主行政理論所推崇的“參與式政府”。加強(qiáng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政公共性建設(shè)，必須聚焦到保障人民當(dāng)家作主上，擴(kuò)大公民有序的行政參與渠道，保證人民的主體地位落實(shí)到公共行政的一切方面和一切流程之中。

四、結(jié)語(yǔ)

作為一門與馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)密切聯(lián)系且極具應(yīng)用色彩的學(xué)科，公共行政學(xué)研究只有在堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的根本立場(chǎng)和基本觀點(diǎn)的前提下才能健康發(fā)展，在順應(yīng)時(shí)代變化和實(shí)踐發(fā)展的深刻變革中才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)構(gòu)建。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，包括行政體制改革的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是一場(chǎng)“系統(tǒng)性、重構(gòu)性的改革”。“重構(gòu)”意味著組織結(jié)構(gòu)和管理體制的轉(zhuǎn)型優(yōu)化，也意味著適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民利益的需要來(lái)重塑行政流程、重鑄行政價(jià)值。公共行政實(shí)踐與價(jià)值的重構(gòu)，既是理論指導(dǎo)下的“變革”，也是理論發(fā)展必需的“踐行”。隨著全面深化改革不斷推進(jìn)，公共行政實(shí)踐不斷革新，必將有越來(lái)越多的嶄新政治與社會(huì)元素融入行政公共性的理論范疇和科學(xué)體系中，為公共行政學(xué)注入更多鮮活的生命力。在這一深刻的理論創(chuàng)新和學(xué)科成長(zhǎng)中，以人民為中心的價(jià)值理念、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的行動(dòng)導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的根本任務(wù)，始終是錨定中國(guó)特色行政公共性理論建構(gòu)和實(shí)踐發(fā)展的核心價(jià)值坐標(biāo)。

① 習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第3頁(yè)。

② POSDCORB 是指Planning（計(jì)劃）、Organizing（組織）、Staffing（人事）、Directing（指揮）、Coordinating（協(xié)作）、Reporting（報(bào)告）、Budgeting（預(yù)算）七大原則。參見(jiàn)《國(guó)外公共行政理論精選》，彭和平、竹立家等編譯，北京：中央黨校出版社，1997年，第75頁(yè)。

③ Luther Gulik，“Politics，Administration，and the ‘New Deal，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.169，1933，pp.55-66.

④ John M. Gaus， “Trends in the Theory of Public Administration，”Public Administration Review，vol.10，no.3，1950，pp.161-168.

⑤ Larry D. Terry， “Administrative Leadership，NeoManagerialism，and the Public Management Movement，”Public Administration Review，vol.58，no. 3，1998，pp.194-200.

⑥〔美〕查爾斯·J·?？怂?、休·T·米勒：《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》，楚艷紅等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第33頁(yè)。

⑦ Palmer，P.J.，The Company of Strangers，New York： Crossroads，1981，p.87.

⑧ 趙有聲、魯宇：《尋找現(xiàn)代行政的定位：黑格爾行政思想的理論內(nèi)涵及其啟示》，《中國(guó)行政管理》2017年第2期。

⑨〔德〕黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，北京：商務(wù)印書館，1961年，第259-309頁(yè)。

⑩ Christian Rosser，“Examining Frank J. Goodnow's Hegelian Heritage： A Contribution to Understanding Progressive Administrative Theory，”Administration & Society，vol.45，no.11，2013，pp.181-190.

B11〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第4頁(yè)。

B12 B13 B17 B22 B26 《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年，第40、386、60-61、24、39頁(yè)。

B14 B19 B20 B25 B29 B30 B31 《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第 668、140、101、726、55、55、681頁(yè)。

B15 《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第187頁(yè)。

B16 《馬克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第187 頁(yè)。

B18 《馬克思恩格斯全集》第5卷，北京：人民出版社，1958年，第224-225頁(yè)。

B21 《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第110頁(yè)。

B23 《馬克思恩格斯選集》第7卷，北京：人民出版社，2012年，第379頁(yè)。

B24 林崗、劉元春：《諾斯與馬克思：關(guān)于制度的起源和本質(zhì)的兩種解釋的比較》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第6期。

B27 《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第176頁(yè)。

B28 《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第597頁(yè)。

B32 《馬克思恩格斯文集》第4卷，北京：人民出版社，2009年，第198頁(yè)。

B33〔美〕A.J. 赫舍爾：《人是誰(shuí)》，隗仁蓮等譯，貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1995年，第1頁(yè)。

B34 何艷玲、張雪帆：《危機(jī)即新紀(jì)元：基于本體論反思的公共行政理論重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》2019年第5期。

B35〔美〕丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨》，高铦等譯，南昌：江西人民出版社，2018年，第344頁(yè)。

B36 這種本體論研究轉(zhuǎn)向在中國(guó)的政治學(xué)研究中體現(xiàn)得較為明顯，但在公共行政研究中彰顯不強(qiáng)。政治學(xué)代表性著作如：楊光斌：《政治變遷中的國(guó)家與制度》，北京：中央編譯出版社，2011年;俞可平：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》，北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年;王浦劬：《國(guó)家治理現(xiàn)代化： 理論與策論》，北京：人民出版社，2016年。

B37 婁成武、董鵬：《中國(guó)公共行政學(xué)本土化研究：現(xiàn)狀與路徑》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第3期。

B38 《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第36頁(yè)。

B39 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第115頁(yè)。

（責(zé)任編輯：陳?果）