閆曉英 周京

兒童福祉攸關國家未來和民族振興，是衡量一個國家社會福利保障水平的重要指標。新中國成立以來，我國兒童工作取得了重要進展和豐碩成果，探索形成了具有中國特色的兒童福利和保護發(fā)展模式。當前我國經(jīng)濟社會進入新階段，適度普惠型兒童福利和保護制度建設基本完成，普惠型制度建設愈發(fā)迫切?？茖W把握兒童事業(yè)階段特征和歷史方位，總結(jié)制度發(fā)展的規(guī)律性經(jīng)驗，破解制約兒童權益保障的深層次矛盾問題，對拓展更高水平、更高質(zhì)量的兒童事業(yè)發(fā)展空間意義重大。

一、適度普惠邁向普惠的兒童福利和保護：制度內(nèi)容和分配模式

現(xiàn)代兒童福利發(fā)展經(jīng)驗表明，適時建立普惠型制度是解決兒童發(fā)展和相關社會問題的關鍵。兒童福利始終是各國社會福利制度中的核心內(nèi)容，其重要性和戰(zhàn)略性在生育率和家庭福利提升、勞動力市場參與、婦女就業(yè)促進等社會問題的解決中不斷凸顯。兒童福利制度發(fā)展和模式選擇具有普遍規(guī)律，議題主要聚焦在制度內(nèi)容和分配模式方面。

（一）制度內(nèi)容：兒童福利或兒童保護

現(xiàn)代兒童福利與保護的理論框架與實踐體系中，兒童福利與兒童保護是兩個相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。根據(jù)聯(lián)合國《兒童權益宣言》和聯(lián)合國兒童基金會的定義，兒童福利包含兒童保護，前者是廣義概念、后者是狹義概念①根據(jù)聯(lián)合國《兒童權利宣言》（1959年）的定義，“凡促進兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等都可以稱為兒童福利”。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會的定義，兒童保護作用于“預防與應對針對兒童的暴力、虐待、忽視與剝削的行為”。。從制度內(nèi)容上，廣義兒童福利指一切為維護和提升兒童福祉的公共政策與服務，包括兒童生活、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、司法保護等，包含且不限于狹義兒童福利和狹義兒童保護。狹義的兒童福利則聚焦于兒童的家庭養(yǎng)育，指用以監(jiān)督、支持、協(xié)助或替代家庭養(yǎng)育兒童的政策與服務，是對家庭育兒過程的公共干預。狹義兒童保護是國家通過法律、政策與服務，對受到或可能受到忽視或虐待等不正當對待的兒童提供的救助、保護和服務。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》和《國務院未成年人保護工作領導小組關于加強未成年人保護工作的意見》，未成年人保護基本涵蓋廣義兒童福利所有領域?；诖耍谖覈鴱V義兒童福利和廣義兒童保護內(nèi)容上是統(tǒng)一的。根據(jù)我國兒童工作實際情況，本文采用廣義兒童福利和狹義兒童保護界定，采取兩者并稱的方式，簡稱為“兒童福利和保護”，一方面凸顯兒童保護在我國兒童福利制度中的基礎地位和所處的關鍵階段，另一方面充分彰顯兒童福利與兒童保護密不可分的關系。

（二）分配模式：選擇式或普惠式

根據(jù)社會福利政策分配理論，選擇式（包括補缺型和適度普惠型）制度是根據(jù)不同選擇原則①社會福利政策分配的選擇原則：歸因性需求原則、補償原則、診斷差異原則、資產(chǎn)調(diào)查需求原則。，為部分兒童提供福利供給；而普惠式兒童福利制度，則是面對所有兒童的福利制度安排。橫向來看，全球各國福利體制迥異，選擇式和普惠式福利制度并存；縱向來看，主要呈現(xiàn)為選擇式向普惠式發(fā)展的脈絡。根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要》系列文件表述和實踐，我國兒童福利和保護呈現(xiàn)出“補缺-適度普惠-普惠”的制度發(fā)展趨勢。本文不對制度定義做學理探討，僅梳理制度設計的演進。

1.在兒童福利體制差異影響下，選擇式和普惠式制度橫向并存。根據(jù)“去商品化”程度理解各國社會福利體制，主要有自由主義福利體制、保守主義福利體制和社會民主主義福利體制等三種（Esping-Andersen，1990），加上東亞國家福利體制（Holliday，2000），成為分析兒童福利類型的重要理論工具。美國、加拿大等自由主義福利體制國家，主要實施針對忽視和虐待行為的兒童保護政策，提供資產(chǎn)資格審查基礎上的社會救助和有限基于繳費的社會保險（彭華民等，2009）。德國、法國等保守主義福利體制國家，圍繞勞動力市場參與和強制性的社會保險制度，為家長提供親職假、育兒經(jīng)濟資助，并輔以部分普惠兒童福利供給。瑞典、丹麥等社會民主主義福利體制國家，強調(diào)國家的積極責任，實施更廣泛意義上的普惠兒童福利政策，保障范圍和水平較高。韓國、日本等東亞國家福利體制下，福利政策的制定和實施以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標（Holliday，2000）。東亞國家在福利建設方面是選擇性作為，對教育、健康保險、職業(yè)為基的社會保險以及許多資產(chǎn)調(diào)查為基的社會救助項目中都有較高的投入，相關福利服務發(fā)展的制度化水平比西方國家甚至更高（鄭功成，2012）。

2.在制度發(fā)展環(huán)境影響下，“補缺-適度普惠-普惠”縱向進階。從國際經(jīng)驗來看，福利制度進階與各國經(jīng)濟發(fā)展水平及其財政收入密切相關。英國、丹麥、瑞典等西歐發(fā)達國家在人均GDP 達到1412-2316 美元時建立普惠型兒童福利；日本、韓國等東亞國家“兒童福利元年”，人均GDP 分別達到3470 美元、8134美元（萬國威、裴婷昊，2019）。2010年我國人均GDP 達到3566 美元，該年孤兒生活保障制度出臺，被稱為我國的“兒童福利元年”。2011年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》提出“推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”的發(fā)展目標。隨著我國兒童福利制度時代節(jié)點的到來，相關研究從聚焦留守兒童、流動兒童、困境兒童等不同兒童群體需求的分類研究，轉(zhuǎn)向兒童福利制度演變（劉繼同，2013；陸士楨，2017）、發(fā)展趨勢的宏觀討論（賈志科等，2019；喬東平等，2019）。隨著兒童福利資格認定覆蓋面持續(xù)擴大，適度普惠兒童福利取得實質(zhì)性進展，分階段、分領域推動普惠型制度發(fā)展成為普遍共識。隨著《中華人民共和國未成年人保護法》重新修訂和生育政策的調(diào)整，關于推動普惠型兒童福利制度的研究集中出現(xiàn)，引發(fā)了過渡模式從適度普惠到“部分普惠”的討論（喬東平等，2021），提出兒童福利服務和津貼分年齡階段、分群體逐步向全體兒童拓展的思路（何文炯等，2021），并圍繞完善“國家-社會-家庭”在兒童養(yǎng)育中的責任分擔，提出集中力量促進重點領域發(fā)展（岳經(jīng)綸、范昕，2021）。《中國兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》作出了“基本建成適度普惠型兒童福利制度體系”的判斷，奠立了向普惠發(fā)展的新型制度框架（陳濤，2021）。當前我國人口老齡化、少子化并存，經(jīng)濟水平進入中等發(fā)達國家水平和社會福利制度發(fā)展相對滯后并存，加快布局和推動建立面向全體兒童的普惠型兒童福利和保護制度，關乎第二個百年目標的順利實現(xiàn)，需要從理念倡導、制度建設、機制創(chuàng)新、資源支持等方面實現(xiàn)全方位突破。

二、我國兒童福利和保護制度基礎和特點

多年來，我國兒童福利和保護理念、工作體系、制度建設、保障水平等有序提高、成果豐碩，積累了向普惠邁進的堅實基礎和寶貴經(jīng)驗。

（一）體現(xiàn)了兒童優(yōu)先理念在社會政策領域的制度遞進

從“五四憲法”明確“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”①“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”的規(guī)定，分別位于1954年《憲法》第96 條，1975年《憲法》第27 條，1978年《憲法》第53 條，1982年、1993年、1999年、2004年、2018年《憲法》第49 條。，到現(xiàn)行憲法“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，體現(xiàn)了我國兒童福利和保護的國家立場和基本原則。我國于1990年簽署并通過《兒童權利公約》，莊嚴承諾將盡一切力量保障所有兒童的各項權利。黨的十八大以來，兒童優(yōu)先理念隨著兒童福利和保護制度發(fā)展和實踐不斷深入人心，國家親權法定并得到普遍認可，兒童已經(jīng)不再僅僅是家庭的責任，國家承擔起更多的責任和作用，充分體現(xiàn)在黨和國家在不同階段對兒童工作的部署和安排中。新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》更是明確提出“最有利未成年人”原則，現(xiàn)代兒童福利理念已成為社會共識。

（二）形成了獨立的兒童福利和保護制度框架

從社會救助、社會福利等領域分散發(fā)展，逐步形成獨立的兒童福利公共政策議題，構(gòu)建了以法律和行政為主的頂層框架。法律法規(guī)方面，目前有關于一般兒童福利33 部、非常規(guī)教育①包括特殊教育、家庭教育、流動兒童教育、早期教育。15 部、兒童疾病救助10 部、兒童保護66 部、兒童發(fā)展38 部（易謹，2019）。現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》明確了我國兒童福利和保護的憲法性原則；《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國反家庭暴力法》《中華人民共和國母嬰保健法》等專門性法律，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國傳染病防治法》等一般性法律，都與兒童福利和保護工作內(nèi)容密切相關；行政法規(guī)等國務院規(guī)范性文件②《母嬰保健實施辦法》《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》《社會救助暫行辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》《關于加強困境兒童保障工作的意見》《中國兒童發(fā)展綱要》等。，以及有關部委針對兒童領域具體問題發(fā)布的規(guī)范性文件，成為國家層面推動兒童福利和保護制度建設的指導性文件；我國政府簽署、批準、加入和承諾履行的《兒童權利公約》等國際公約、宣言，成為我國兒童福利和保護工作的國際法基礎。行政管理體系方面，圍繞兒童福利和保護形成了以國家層面議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、國家行政職能部門和人民團體組成的各司其職的行政框架③主要包括婦兒工委、民政、教育、公安、司法、財政、衛(wèi)生健康、醫(yī)保、鄉(xiāng)村振興（原扶貧辦）、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關工委。。

（三）基本完成從補缺型向適度普惠型制度的整體演進

根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要（2021-2030）》判斷，我國基本完成適度普惠型兒童福利制度建設，覆蓋對象、保障水平等取得了顯著提升。教育、醫(yī)療領域?qū)崿F(xiàn)全面普惠。構(gòu)建和完善了婦幼保健、預防接種、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險、大病保險、兒童醫(yī)療救助、慈善救助等制度，形成了多層次的兒童衛(wèi)生健康保障體系。九年義務教育實現(xiàn)全國普及，兒童教育福利進入均衡發(fā)展階段，重點轉(zhuǎn)向促進基本公共教育服務均等化④《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》對集中連片特困地區(qū)兒童從出生到義務教育階段的健康和教育實施全過程保障和干預。。特殊兒童群體實現(xiàn)分類保障。隨著孤兒保障制度、艾滋病病毒感染兒童基本生活費制度、農(nóng)村留守兒童關愛服務體系、事實無人撫養(yǎng)兒童生活保障制度、殘疾兒童康復救助制度的發(fā)展，困境兒童分類保障落地落實，各項制度之間銜接進一步深化，形成多層次的福利津貼和服務體系。截至2020年底，19.3 萬孤兒⑤民政部：《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/16 31265147970.pdf，2021年9月10日。、25.3 萬事實無人撫養(yǎng)兒童⑥民政部舉行2021年第一季度例行新聞發(fā)布會，http://www.mca.gov.cn/article/xw/xwfbh/2021/xwfbh_01/index.html，2021年1月25日。等困境兒童被納入國家保障，23.7 萬0-6 歲殘疾兒童獲得康復服務⑦中國殘疾人聯(lián)合會：《2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/d4baf2be2102461e96259fdf13852841.htm，2021年4月9日。，關愛服務體系惠及600 多萬農(nóng)村留守兒童。兒童保護體系基本成型。2021年新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》正式實施，同年國務院未成年人保護工作領導小組正式成立，并印發(fā)《加強未成年人保護工作的意見》，兒童保護體系從法律、服務機構(gòu)、專業(yè)人才隊伍和經(jīng)費保障等政策安排上均有了歷史性突破。

（四）呈現(xiàn)出獨特的制度發(fā)展路徑和治理特點

1.探索了問題導向和需求導向的制度發(fā)展路徑?；诂F(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的特殊背景，我國現(xiàn)代兒童福利和保護制度從萌發(fā)到成型，探索了一條獨特的發(fā)展道路。一方面遵循解決時代問題和滿足兒童發(fā)展需求的優(yōu)先次序。二十世紀八十年代，隨著我國城市單位體制與農(nóng)村人民公社制度逐漸解體，各類兒童問題集中爆發(fā)，而針對特定兒童群體保障普遍存在制度空白。基于兒童發(fā)展需求的層次性和迫切性，結(jié)合服務經(jīng)濟社會發(fā)展核心目標，兒童教育、醫(yī)療領域遵循自上而下的整體設計、整體推動，優(yōu)先實現(xiàn)了從全面覆蓋到高質(zhì)量發(fā)展。在“家本位”社會傳統(tǒng)下，兒童基本生活保障和照護遵循托底原則，起步于對孤殘兒童的養(yǎng)育和照料，從機構(gòu)養(yǎng)育到規(guī)范化收養(yǎng)和家庭寄養(yǎng)，再發(fā)展到機構(gòu)外特殊兒童的基本生活保障。另一方面體現(xiàn)了社會領域改革的“摸石頭過河”和加強“頂層設計”的辯證統(tǒng)一。先后在流浪兒童救助、孤兒保障、艾滋病病毒感染兒童基本生活保障、農(nóng)村留守兒童和困境兒童關愛保護、殘疾兒童康復等方面先行先試形成寶貴經(jīng)驗，實踐成熟后上升為國家制度。黨的十八大以來，國家層面的制度設計和地方經(jīng)驗探索深度融合，很多試點經(jīng)驗直接寫入到國家法律和制度文件，比如推行了十余年的兒童主任試點①2010年5月，民政部和聯(lián)合國兒童基金會啟動中國兒童福利示范項目，為山西、河南、四川、云南、新疆五個省份的120 個村每個村設立一名兒童主任。，直接納入到新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，呈現(xiàn)了“自下而上再自上而下”的制度演變模式。

2.在深化改革創(chuàng)新過程中不斷實現(xiàn)職能優(yōu)化。我國兒童事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，充分體現(xiàn)了政府銳意進取推動制度建設的過程，不斷優(yōu)化政策設計突破發(fā)展瓶頸、轉(zhuǎn)變職能推動治理現(xiàn)代化，考驗政府的改革擔當和能力水平。在原創(chuàng)性制度探索方面，比如《關于汶川大地震四川省“三孤”人員救助安置的意見》（2008年）、《關于進一步加強受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》（2009年），已初具現(xiàn)代兒童福利制度雛形，為孤兒保障制度出臺提供了原創(chuàng)基礎。在可持續(xù)制度設計方面，早在“十二五”規(guī)劃期間，民政部就提出了兒童福利“三步走”戰(zhàn)略②“三步走”戰(zhàn)略：第一步，在“十二五”末建立以政府保障為主，覆蓋全體孤兒和困境兒童的托底保障制度；第二步，到2020年，在全國范圍內(nèi)建立惠及自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童，實現(xiàn)適度普惠的福利保障和服務供給；第三步，到2049年，在全國范圍內(nèi)建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，實現(xiàn)全體兒童普惠的高層次的福利保障和高水平的服務供給，基本達到先進國家兒童福利的整體水平。。黨的十九大以來，隨著民政部兒童福利司的正式成立，截至2021年5月民政部門先后單獨或聯(lián)合出臺19 項政策文件，形成了推動兒童事業(yè)發(fā)展的制度矩陣。其中拓展適度普惠型兒童福利制度，推動出臺殘疾兒童康復救助制度、事實無人撫養(yǎng)兒童保障制度，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童和困境兒童關愛服務體系；面對傳統(tǒng)兒童福利工作新形勢，加快寄養(yǎng)、收養(yǎng)工作標準化建設，推動兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型；提升突發(fā)公共事件應對能力，加快新冠肺炎疫情影響下的兒童福利應急機制建設和制度改革①2021年1月，民政部會同公安、發(fā)改、教育等九部門，聯(lián)合印發(fā)《關于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護缺失未成年人救助保護工作的意見》。，2020年疫情期間機構(gòu)內(nèi)外孤棄兒童“零感染”、臨時救助照料各類困境兒童5675 人②2020年1月-4月底。。在體制機制改革創(chuàng)新方面，在多頭管理體制難以突破的當下，從農(nóng)村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會議，到國務院未成年人保護工作領導小組，創(chuàng)新和積累了跨部門協(xié)同治理的寶貴經(jīng)驗。

三、普惠發(fā)展的制度障礙和原因分析

目前兒童福利和保護工作仍被認為是我國社會保障體系的“現(xiàn)實短板”（鄭功成，2021），面對普惠發(fā)展階段的到來，仍面臨制度層面的深層次掣肘。

（一）現(xiàn)有立法和行政管理體制與兒童事業(yè)承擔的功能使命之間的矛盾

1.立法滯后于政策實踐，制度發(fā)展空間受限。各國兒童福利制度發(fā)展呈現(xiàn)立法先行規(guī)律，普遍出臺了專門的《兒童福利法》或《兒童保護法》。而我國兒童領域立法長期滯后于政策實踐，缺乏以兒童本位的法典式立法，立法結(jié)構(gòu)松散且碎片化，存在具有明顯的救助色彩、普惠化程度不夠等問題。尤其是未能從立法層面厘清政策概念和內(nèi)涵，大福利小福利、大保護小保護的討論尚未定論，兒童福利和保護內(nèi)容及政策表述不一，一定程度上導致兒童政策在社會保障體系中處于邊緣化地位。同時制度發(fā)展面臨法律法規(guī)和部門規(guī)章的“天花板”。當前職能部門規(guī)章和政策文件是調(diào)整兒童福利和保護工作的主要規(guī)范依據(jù)，多部門共同制定和聯(lián)合發(fā)文，雖具有靈活性但法律效力有限，同時也受限于部門職權和主體不固定。比如兒童福利津貼等政策涉及多職能部門，政策創(chuàng)制的協(xié)調(diào)難度較大，擠壓了制度創(chuàng)新的空間。

2.相關行政管理體制分散，工作協(xié)調(diào)難度大。兒童福利和保護工作各項內(nèi)容，或分屬于不同部門管理，形成了自成體系的專項政策和方案、各自獨立的體制機制，或由不同部門牽頭、多部門協(xié)同管理，工作協(xié)調(diào)聯(lián)動難度較大，政策實施缺乏整體合力。尤其是隨著新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》的實施，亟需構(gòu)建有效的跨部門協(xié)作體系，以實現(xiàn)六大保護體系之間的有效銜接，同時建立自上而下的協(xié)同管理和響應體系解決多頭執(zhí)法多頭管理問題。

3.財政經(jīng)費投入不統(tǒng)一，難以適應事業(yè)發(fā)展需要。兒童福利和保護工作是國家重要職責，各國普遍由中央政府提供充足的財政支持。長期以來，我國財政預算收支科目中尚無權威、統(tǒng)一、系統(tǒng)、綜合的全國性“兒童福利”科目，有關兒童福利開支分散在不同職能部門，大部分領域以地方財政投入為主、投資規(guī)模有限、建設重點分散。

（二）列舉式、類型化的制度發(fā)展路徑，導致兒童各類權益保障差異明顯

1.靶向不準和福利疊加并存。以民政領域兒童政策為例，從初期的棄嬰、流浪乞討兒童、受艾滋病影響兒童，到現(xiàn)在的孤兒、農(nóng)村留守兒童、困境兒童等群體，基于特殊群體的分類政策，存在福利資格識別的精準度不夠、保障對象交叉重疊的問題，且大部分具有明顯救助性質(zhì)。

2.領域發(fā)展程度參差不齊。受經(jīng)濟發(fā)展階段所限，國家優(yōu)先發(fā)展普惠型兒童教育、醫(yī)療等基本公共服務，實現(xiàn)了均等化、均質(zhì)化供給①本文不討論教育和醫(yī)療資源質(zhì)量差異。。在兒童養(yǎng)育保障和保護領域，以孤兒（事實無人撫養(yǎng)）保障、社會救助等為主的經(jīng)濟援助發(fā)展較快，制度較為完備但覆蓋面仍然較小，而普惠型兒童福利服務和保護領域發(fā)展嚴重滯后，制度尚不健全甚至存在空白。全面“兩孩”政策實施以來，兒童福利津貼、家庭支持服務和低幼兒童公共服務需求激增，但公辦托育、帶薪育兒、保育津貼、學前教育、社會服務等兒童福利主要制度覆蓋范圍仍比較狹窄、保障水平較低，難以滿足家庭撫育兒童的實際需要，更難以應對全面開放三胎積極人口政策即將釋放的生育、撫育需求。

3.城鄉(xiāng)區(qū)域間發(fā)展不平衡。孤兒生活保障政策由中央財政列支專項轉(zhuǎn)移支付補助地方，基本實現(xiàn)了供給的公平性和可及性。而其他兒童福利內(nèi)容大部分屬于地方事權，中央政府僅通過補助方式給予支持，并鼓勵地方因地制宜進行制度創(chuàng)新。這種制度設計賦予地方層面更多政策空間，同時也拉大了地區(qū)差異。比如部分地方根據(jù)實際情況對殘疾兒童康復服務資格進行了調(diào)整，造成不同地區(qū)之間殘疾兒童的福利差異明顯。同時近年來農(nóng)村兒童貧困問題和留守兒童關愛成為制度建設重點，兒童福利和保障資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜。而隨著人口在城市間遷移持續(xù)深化，尤其是缺乏熟人社會庇護和安全問題復雜的城市環(huán)境，留守兒童問題從農(nóng)村向城市蔓延且未獲得足夠重視，新市民家庭特別是兒童如何融入社區(qū)等，給城市兒童福利和保護工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）福利供給形式和保護政策工具難以適應普惠要求

1.福利和保護服務供給類型和水平亟待提高。各國社會福利供給類型豐富，包括機會、服務、實物、福利券、抵扣稅額、現(xiàn)金與權利。目前我國兒童福利和保護領域仍以現(xiàn)金補貼為主、服務供給為輔，鮮有其他形式。隨著《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國未成年人保護法》對國家監(jiān)護職責的進一步明確，圍繞兒童保護和家庭監(jiān)護能力的預防干預和支持服務為下一步發(fā)展的重點，但相關基礎仍較為薄弱，難以支撐相關職能作用的充分發(fā)揮。

2.政策工具單一且缺乏組合性。對于起因復雜的兒童問題，單項政策工具并不一定能達到積極效果，甚至可能會帶來新的社會問題。從國際經(jīng)驗看，對于深陷監(jiān)護忽視的兒童，如果剝奪原生家庭監(jiān)護權，將面臨兒童與原生家庭分離以及回歸問題家庭存在的種種問題；推行單一的兒童福利津貼可能帶來福利依賴，導致“再家庭化”②“再家庭化”，如果政府只給兒童提供現(xiàn)金支持，給付越慷慨就越可能導致更多的女性退出勞動力市場，而待在家里專心照顧孩子。。傳統(tǒng)的家庭經(jīng)濟賦能已經(jīng)不能滿足兒童能力發(fā)展和人力資本培養(yǎng)的需要。面對家庭育兒能力不均衡衍生出的兒童發(fā)展不平等、女性照顧角色和就業(yè)沖突，單一解綁生育政策無法逆轉(zhuǎn)總和生育率已跌破警戒線的現(xiàn)實，需要兒童津貼、日間照顧或有薪家庭照顧假等政策組合，均衡單一福利政策帶來的效果失衡，緩解“生不起”“養(yǎng)不起”的“生育焦慮”問題。

（四）兒童保護機制落實存在的明顯堵點

1.救助保護機制建設問題。新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》明確了“六位一體”未成年人保護體系和職責分工，并對相關制度建設提出明確思路，但貫徹落實面臨諸多堵點。尤其是對受保護對象的精準識別、快速響應、跨部門銜接等機制和程序，以及配套的監(jiān)督機制，是保證制度有效實施的關鍵也是難點所在。以依法處置監(jiān)護侵害行為為切入點的兒童救助保護機制和運行體系，主要由民政部門所屬的兒童福利機構(gòu)、未成年人保護機構(gòu)承擔調(diào)查評估、安置照料等專業(yè)、細致的工作，并通過政府購買服務的方式積極引入社會組織參與。但實際操作中，政府部門開展家庭監(jiān)護情況調(diào)查評估、個案多方會商等工作缺乏政策保障，迫切需要落實強制報告、應急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預等救助保護機制建設。另外在網(wǎng)絡保護等新興領域，網(wǎng)絡霸凌、網(wǎng)絡隱私保護、沉迷網(wǎng)絡在內(nèi)的兒童網(wǎng)絡安全問題越發(fā)多樣化，有些甚至很難僅僅依靠識別技術解決，發(fā)現(xiàn)和響應機制建設和運行難度較大。

2. 跨部門銜接機制建設問題。各國未成年人保護工作對部門協(xié)作提出更高的要求，比如國家親權對私領域的干預，需要法律賦予其合法性，各項干預和安置制度實施需要政府保護與司法保護的有效銜接。一些發(fā)達國家的兒童保護制度設計圍繞兒童法庭為中心展開，強調(diào)法定處理程序和法庭的裁定程序，兒童保護機構(gòu)的行政權限均有法律明確規(guī)定，出于保護兒童利益需要而采取的帶離、臨時安置、永久安置、重返家庭等措施都需要得到兒童法庭的認可或授權。新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》明確了依法處理監(jiān)護侵害未成年人權益行為的跨部門協(xié)作體系，規(guī)定了應當設立兒童案件專門的兒童警務、檢察、法庭等機構(gòu)，但對于法院在強化父母親職教育、加強家庭監(jiān)護監(jiān)督指導、裁定安置措施等方面的功能和作用有待進一步加強，亟待《中華人民共和國家庭教育促進法》等相關法律的出臺實施。

3.機制運行的程序化、專業(yè)化問題。從國際經(jīng)驗看，兒童保護政策中涉及到對家庭監(jiān)護和養(yǎng)育過程的監(jiān)督、支持和臨時或永久替代，這個過程的有效執(zhí)行離不開程序化權限、細致的工作指南和持續(xù)的專業(yè)培訓。要求政府部門或相關服務機構(gòu)，掌握關于兒童發(fā)展、親職教育、親子關系、監(jiān)護權等方面的專業(yè)知識與技能，并明確操作規(guī)范以介入親職過程與家庭關系。雖然我國兒童保護制度中明確了相關機制，但由于相關機構(gòu)和人員在專業(yè)理念、知識和技能方面存在差距，相關服務程序和指引不科學或不符合實際，制度執(zhí)行的有效性受到較大影響。

（五）兒童福利和保護資源瓶頸明顯

1.政策對象底數(shù)不清，頂層制度設計和政策執(zhí)行效率大打折扣。面對我國龐大的兒童基數(shù)，摸清兒童福利和保護的需求和供給底數(shù)，是高效做好相關工作的前提條件。但目前相關臺賬尚未建立①比如兒童遭受身體暴力、精神暴力、性侵害、嚴重忽視等問題發(fā)生率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)較為缺乏。，制度的建設和推動缺少數(shù)據(jù)支撐，兒童福利和保護機構(gòu)建設、崗位設置、專業(yè)人才隊伍配備的規(guī)劃調(diào)控缺乏依據(jù)。目前全國兒童福利信息系統(tǒng)僅對全國孤兒數(shù)據(jù)實施動態(tài)監(jiān)控，數(shù)據(jù)覆蓋面和信息應用功能開發(fā)有限，相關部門的各類數(shù)據(jù)無法有效互通，兒童信息的動態(tài)審核能力滯后，無法對政策落地形成較好的信息支撐。

2.專業(yè)力量嚴重不足，專崗不專人、專職不專業(yè)現(xiàn)象突出。當前兒童福利和保護工作的行政體系日趨完善，但缺乏與之相匹配的服務體系。其中兒童主任為主體的基層兒童福利和保護隊伍具有專職性，但目前多是兼職，且普遍學歷層次較低、專業(yè)性不強，難以充分滿足兒童關愛服務、資源鏈接等需求。兒童福利和保護機構(gòu)則普遍存在人手不足、專業(yè)素質(zhì)不高、能力不強等問題，各類機構(gòu)編制不足、內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整或增加難度大、專業(yè)崗位設置和人員調(diào)配存在阻力。

3.社會力量參與規(guī)模、水平和模式亟待突破。社會工作專業(yè)人才、社會組織、志愿者、市場力量等是兒童福利和保護的關鍵參與力量。從國內(nèi)實踐看，雖然新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》對“社會保護”有了明確的規(guī)定，但由于政策倡導不充分、政府購買服務投入有限，社會參與渠道創(chuàng)新等均有較大的提升空間，社會組織和社會工作專業(yè)人才從規(guī)模到專業(yè)化水平和現(xiàn)實需要差距較大，各類兒童福利和保護服務缺少專業(yè)社會組織承接。

4.兒童友好資源支持體系缺乏規(guī)劃整合。我國兒童友好型城市建設起步較晚，存在政策統(tǒng)籌支持不足、組織協(xié)調(diào)機制不完善、建設評價標準不清等問題，尚未形成支持事業(yè)發(fā)展的資源體系。尤其是與老年人、殘疾人設施相比，我國兒童活動場所設施有限，城市公共空間和公共設施的適兒化改造滯后，大大限制了兒童福利和保護服務的開展。

四、推動普惠型兒童福利和保護制度建設思路和路徑

（一）深刻認識普惠型兒童福利和保護工作的重大戰(zhàn)略價值

習近平總書記將對將少年兒童的關心、保護和培養(yǎng)提升到戰(zhàn)略層面，為我國建立中國特色兒童福利和保護制度提供了理論指引。從理念上，應堅持積極、發(fā)展的兒童優(yōu)先理念，充分發(fā)揮兒童工作的社會投資功能。從戰(zhàn)略上，將兒童工作融入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，將兒童福利和保護制度與其他民生福祉提升進行系統(tǒng)設計。在各項戰(zhàn)略實施的政策制定和執(zhí)行、規(guī)劃編制和工作部署中，應增加兒童優(yōu)先的衡量指標和具體措施，推動兒童發(fā)展目標全員化、全域化、全程化。從制度上，加快推動兒童福利法的立法進程，從兒童發(fā)展需求出發(fā)調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)有法律制度建設思路，及時對相關工作進行法律規(guī)范。進一步鞏固兜底性保障，提高基礎性福利供給水平，加快構(gòu)建和完善普惠型兒童福利和保護制度，充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性。以政策文件或地方試點進行普惠型制度探索，為全面促進兒童福祉提供更多可復制推廣的制度經(jīng)驗。加大對國外兒童福利立法和政策實踐的梳理和研究，提煉經(jīng)驗教訓、未雨綢繆。

（二）深化未成年人保護機制改革落地

頂層設計上，建立分類準入、統(tǒng)籌供給的制度矩陣。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第九十一條的規(guī)定①“各級人民政府及其有關部門對困境未成年人實施分類保障，采取措施滿足其生活、教育、安全、醫(yī)療康復、住房等方面的基本需要。”，依據(jù)兒童問題成因和需求類型，明確對應責任主體和保障內(nèi)容，構(gòu)建橫縱兩個維度制度矩陣。從長期來看，建議改變以往以問題兒童為標簽的政策分類，按照一般性和行政性分類，構(gòu)建基于福利內(nèi)容的橫向制度：兒童生活、兒童教育、醫(yī)療衛(wèi)生、安全保障和綜合福利②兒童生活（如收養(yǎng)寄養(yǎng)、生活保障、關愛保護等）、兒童教育（如義務教育、特殊教育、學前教育等）、醫(yī)療衛(wèi)生（如醫(yī)療救助、體育健康、心理衛(wèi)生、母嬰保健等）、安全保障（如公共安全、校園安全、食品安全、網(wǎng)絡安全等）和綜合福利（如預防犯罪、全面發(fā)展、監(jiān)護支持等）。，方便基層行政管理體系按圖索驥快速響應，并有利于緩解兒童群體“標簽化”的弊端。在基層運行機制上，建立主動、規(guī)范化的兒童保護工作機制，盡快構(gòu)建起基層未成年人保護協(xié)調(diào)機制，建立發(fā)現(xiàn)報告、應急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預未成年人保護聯(lián)動響應機制，完善監(jiān)督機制，形成具體可操作的閉環(huán)機制。圍繞國家監(jiān)護權的實施，依法明確未成年人救助保護機構(gòu)和專職人員的行政權限，盡快建立和完善少年法庭，具體實施基于保護兒童利益需要而采取的帶離、臨時安置、永久安置、重返家庭等措施的認可和授權。服務效能保障上，建立行政體系和專業(yè)服務遞送相匹配的清單管理模式，明確和細化兒童福利機構(gòu)、未成年人保護機構(gòu)、兒童之家的機構(gòu)職責、人員配備、專業(yè)流程，保證服務遞送的切實有效。

（三）提升兒童福利和保護覆蓋面與保障水平

一是拓展困境兒童分類和保障范圍。根據(jù)社會發(fā)展實際情況和地方政策實踐，在中央層面統(tǒng)一和拓展困境兒童分類和保障內(nèi)容。如支持把父母一方死亡、一方再婚且拒絕履行扶養(yǎng)義務的兒童納入事實無人撫養(yǎng)保障范圍。鼓勵各地探索將困境兒童分類保障政策延伸至低保邊緣群體等低收入家庭兒童，按現(xiàn)有政策標準酌情予以補助，形成現(xiàn)有框架下階梯化兒童福利格局。鼓勵有條件的地方擴大殘疾兒童康復救助年齡范圍和放寬家庭經(jīng)濟條件限制，逐步由救助向普惠型福利制度轉(zhuǎn)變。二是豐富普惠型兒童福利政策工具和服務類型。研究和制定符合國情和發(fā)展階段的兒童津貼、福利服務等積極福利政策，增強政策組合能力。鼓勵和支持有條件的地區(qū)先行先試，拓展兒童福利津貼覆蓋范圍，逐步建立覆蓋全體0-6 歲兒童的普惠型基本生活費津貼制度，并輔之建立健康營養(yǎng)、安全保障、托幼一體化照護服務等綜合兒童福利服務保障體系。積極推動兒童福利服務供給側(cè)改革，形成多層次兒童福利服務體系。著力推動發(fā)展公共托育、親職指導服務、發(fā)育遲緩兒童服務、兒童心理與精神輔導服務等社會亟需的基本公共服務。引導市場力量發(fā)展相關專業(yè)服務，通過發(fā)放福利券（消費券）等方式，讓更多家庭獲取心理咨詢、婚姻與家庭咨詢師、法律等專業(yè)服務。創(chuàng)新投資型兒童福利政策，及時總結(jié)和推廣地方實踐“兒童發(fā)展賬戶”項目，促進家庭經(jīng)濟賦能，探索發(fā)展型兒童福利服務模式。三是加強政策倡導和引導相應福利觀念的形成。尊重我國家庭主義的社會文化傳統(tǒng)，對現(xiàn)代兒童福利和保護制度予以本土化發(fā)展。進一步厘清家庭基本責任和政府兜底責任，加強家庭教育指導、監(jiān)督、幫扶。積極引導政策實施效果，從青年群體的生育觀念出發(fā)進行積極矯正，適時發(fā)揮兒童津貼和福利服務等外部福利刺激對于生育狀況的正面效應。積極引導福利觀念的形成，對家庭的支持要優(yōu)于對其懲戒，推動家庭的干預和支持服務體系的構(gòu)建和落地，在現(xiàn)代福利理念和制度建設過程中形成育兒責任和權利的統(tǒng)一。

（四）加快建立與普惠型兒童福利和保護制度相適應的支持體系

一是科學有序加大財政投入。在財政資金和公共資源的配置上優(yōu)先保障兒童，在建立兒童福利和保護的獨立資金預算門類前，建議參照兒童教育和衛(wèi)生健康投入力度，通過設立國家層面專項政策、專項行動，通過兒童福利項目支持，增加中央財政投入。比如設立縣級以下兒童福利和保護機構(gòu)建設專項資金，縮短服務網(wǎng)絡全覆蓋的建設周期。積極拓展兒童福利資金渠道，通過社?；鸬谋Ｖ翟鲋?、福彩公益金、公益募款項目開發(fā)等，補充兒童福利和保護服務項目資金來源。二是拓展機構(gòu)服務功能和可及性。建設完善“區(qū)域-縣級-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-社區(qū)”服務網(wǎng)絡，統(tǒng)籌兒童福利和保護機構(gòu)設立、建設、管理、服務及改革等全鏈條發(fā)展，進一步明確分層分類功能定位。支持社會力量參與兒童之家建設，并建立留守、困境兒童基礎信息臺賬，構(gòu)建“一門受理、協(xié)同辦理”兒童救助幫扶機制。三是培育基層和專業(yè)人才隊伍。依托城鄉(xiāng)基層政權、基層群眾組織與鄉(xiāng)賢等力量的作用，發(fā)揮其政策執(zhí)行、服務遞送等關鍵作用。借鑒兒童主任項目經(jīng)驗，以項目帶動人才培養(yǎng)，設計并推廣兒童服務項目，帶動基層兒童服務力量培育。明確兒童主任的崗位職責，逐步推動基層兒童服務力量專職化。充分發(fā)揮兒童督導員資源協(xié)調(diào)職責，尤其是法律與福利服務之間的銜接。加強兒童督導員和兒童主任的業(yè)務培訓，全面提升基層兒童福利保護工作隊伍的能力和專業(yè)水平。建立并嚴格執(zhí)行兒童服務職業(yè)準入制度，重點加強兒童領域?qū)I(yè)社工、專業(yè)律師等專業(yè)人才隊伍建設，加強現(xiàn)有從業(yè)人員（如醫(yī)護人員、特教教師、社工、康復師）的專業(yè)化、職業(yè)化培訓，完善以青少年司法社工和社會救助服務等力量組成的兒童司法社會支持體系。各級民政部門與高校、科研院所合作，打造兒童社會工作等人才實訓基地，培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬的專業(yè)兒童服務工作隊伍。四是積極支持和引導社會力量參與。加大力度培育發(fā)展社會服務機構(gòu)、社會團體、基金會、企業(yè)等興辦兒童福利事業(yè)，明確縣級兒童服務類社會組織覆蓋率。將兜底性的兒童福利和保護服務納入基本公共服務清單，將普惠性服務納入政府購買服務目錄。完善孤兒群體參保費用補助，建立基于商業(yè)健康險、慈善力量補充保障等多渠道、多層次兒童和家庭風險防范機制。五是加快信息系統(tǒng)建設。加快推動各職能部門之間兒童數(shù)據(jù)的對接和共享，構(gòu)建全國統(tǒng)一的兒童福利和保護信息系統(tǒng)和案例庫，為政策實施、調(diào)整、優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支撐，推動政策重點從事后干預轉(zhuǎn)向事中控制和事前預防。