胡宏偉 蔣浩琛

推動基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)，是我國養(yǎng)老領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“?；尽⒍档拙€、補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要制度內(nèi)容，也是實現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。黨的十九大以及十九屆二中、三中、四中、五中全會，都對基本養(yǎng)老服務(wù)制度提出了要求，《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出全面建立和加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度，加快構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架，建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度①民政部：《民政部 國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)〈“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》（民發(fā)〔2021〕51 號），http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14980&mtype=4。?；攫B(yǎng)老服務(wù)制度對于進(jìn)一步合理界定家庭、政府、社會、市場的責(zé)任邊界，穩(wěn)定和引導(dǎo)合理預(yù)期均具有重要的戰(zhàn)略意義，不斷得到強(qiáng)化、深化、細(xì)化。與此同時，國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，也都為基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了歷史性的發(fā)展機(jī)遇（顧嚴(yán)，2021）。

然而，在當(dāng)前發(fā)展階段中，依然主要由地方實踐決定基本養(yǎng)老服務(wù)制度的運(yùn)行情況，基本養(yǎng)老服務(wù)仍然存在內(nèi)涵不清、外延不明、制度邊界模糊、主體權(quán)責(zé)失度等問題，一定程度上阻礙了養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展和完善，也一定程度上影響國家戰(zhàn)略規(guī)劃的順利推進(jìn)。因此，亟待對基本養(yǎng)老服務(wù)概念的內(nèi)涵、外延進(jìn)行厘定，對基本養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實操作清單進(jìn)行明確，從而充分發(fā)揮基本養(yǎng)老服務(wù)制度在保障全體老年人基本生存發(fā)展權(quán)保證全體老年人機(jī)會均等、規(guī)則公平地享受基本養(yǎng)老服務(wù)中的關(guān)鍵作用，為地方政策實踐探索提供更為明確的指引，進(jìn)而為我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、基本養(yǎng)老服務(wù)的理論論爭與實踐探索

世界范圍內(nèi)的福利思想和政策實踐特征各異、張力十足，但思想、實踐的張力與共識并存，我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策實踐即是在東西方漸趨共識背景下的重要國家探索。新時期，我國政府積極轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)職能，以基本養(yǎng)老服務(wù)作為厘定政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域責(zé)任邊界的重要標(biāo)尺，引發(fā)廣泛關(guān)注。學(xué)界對基本養(yǎng)老服務(wù)概念展開豐富討論，地方亦形成基本養(yǎng)老服務(wù)制度的多樣化政策實踐。

（一）分野與共識：全球養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的福利思想趨勢

無論從人群還是制度屬性上而言，老齡制度均屬于社會福利體系的重要組成部分（李璐等，2020），我國對養(yǎng)老服務(wù)的理論論爭和概念闡釋亦寓于社會福利的東西方政策實踐和理論討論潮流之中。

一直以來，學(xué)界對福利政策的關(guān)注主要集中在西方發(fā)達(dá)資本主義國家，西方社會福利思想主要包括兩類進(jìn)路（Harold & Charles，1958）。一類被稱為制度主義福利，將福利和服務(wù)視作一種權(quán)利向全體國民提供，即普惠福利（Vogel，1999），通常采用普遍主義方法，瑞典、挪威等北歐國家是這一類型的典型代表（Dean，2002），國家在社會福利和服務(wù)的供給中扮演積極角色。另一類被稱為剩余主義福利，只為有需要的部分群體提供福利和服務(wù)，是對“不幸者的慈善”，只有在家庭和市場力所不能及的條件下才由政府提供福利和援助（戴建兵、曹艷春，2012），采用選擇主義方法進(jìn)行提供，代表國家包括美國、加拿大（Dean，2002）。

縱觀西方社會福利的理論爭鳴和實踐發(fā)展，可以看出兩類福利思想在分野、張離之后逐漸出現(xiàn)融合趨向，在制度主義福利與剩余主義福利的天平上不斷向中間移動，并趨于達(dá)成共識。國家不應(yīng)當(dāng)是福利的單一提供主體，而是與社會力量合作，每個主體都承擔(dān)各自能夠承擔(dān)的社會福利工作，分擔(dān)原本應(yīng)該由國家承擔(dān)的責(zé)任（王永茜，2019；Rodger，2012），即政府不應(yīng)當(dāng)大包大攬所有的社會福利和服務(wù)，也不應(yīng)當(dāng)僅僅充當(dāng)“拾遺補(bǔ)缺”角色，而是在二者之間尋求某種程度上的平衡，即明確個人與國家的權(quán)責(zé)分配，明確政府、社會、家庭等多元主體在社會福利責(zé)任中的范圍和內(nèi)容。依據(jù)安德森在《福利資本主義的三個世界》中對福利國家類型的劃分，可以看出在自由主義和保守合作主義之外，社會民主主義得到更多的認(rèn)可和實踐（Andersen，2008）。

與此同時，隨著東方世界社會福利政策的發(fā)展，東亞福利體制也引發(fā)學(xué)界的關(guān)注，這一體制“既是全球獨(dú)一無二的，又混合了全球福利國家的主要特點(diǎn)”。東亞福利模式最突出的特點(diǎn)在于其生產(chǎn)主義的特性，即社會政策服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長亦決定著國家、市場和家庭之間的福利責(zé)任分配（王小蘭，2020）?；诖?，東亞福利模式批評福利國家的理念，更加傾向剩余主義福利模式（江華、呂學(xué)靜，2012），具有政府主導(dǎo)社會福利制度、社會福利公共支出低、強(qiáng)調(diào)以家庭為中心的突出特征，亦因“精英主義”而導(dǎo)致弱勢群體被排除在福利制度之外而產(chǎn)生制度覆蓋率低、不公平等問題（韓克慶等，2011）。

東亞福利模式下的各國亦在不斷尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會政策相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)的發(fā)展模式，不斷調(diào)整政府在福利制度中的角色定位和責(zé)任邊界，并且在實踐探索中逐漸呈現(xiàn)出向制度主義一端的移動，福利開支逐漸增加，普遍性福利持續(xù)擴(kuò)大，國民福利需求和公共服務(wù)需求持續(xù)發(fā)展和快速擴(kuò)張，并且呈現(xiàn)出發(fā)展性福利特征，力圖通過社會福利投資成為促進(jìn)社會發(fā)展的因素（韓克慶等，2011）。

可以看出，東西方的社會福利政策都呈現(xiàn)出由兩端向中間移動的趨勢，在制度主義和剩余主義之間、在普遍主義和選擇主義之間、在國家、市場和家庭之間、在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展之間，不斷向中間尋求福利的“第三條道路”的平衡并日漸產(chǎn)生共識。中國基本公共服務(wù)均等化和基本養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)實踐探索，也正是東西方社會福利服務(wù)探索的實踐組成部分。我國政府的社會福利責(zé)任也經(jīng)歷了傳統(tǒng)的、以維穩(wěn)為目的的、向部分弱勢群體提供的、低水平的補(bǔ)缺型社會福利制度，到新時期的、以需要為本的、適度普惠的、組合式的普惠型社會福利（彭華民，2012）的轉(zhuǎn)變。也正是在東西方世界范圍內(nèi)對社會福利制度趨于共識的理論潮流和實踐探索影響之下，以及新時期我國轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變福利發(fā)展方向的目標(biāo)路徑指引之下，基本養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要意義不斷凸顯，其作為界定政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域責(zé)任邊界，理順政府、市場、社會與家庭等多元主體之間關(guān)系的重要制度工具，引發(fā)學(xué)術(shù)關(guān)注和實踐探索。

（二）維度與分歧：我國基本養(yǎng)老服務(wù)概念的理論討論

從全球范圍來看，基本養(yǎng)老服務(wù)在國外少有可以對標(biāo)的概念，甚至可以被視為我國福利領(lǐng)域的特有主張。自2009年提出“基本養(yǎng)老服務(wù)”概念，我國學(xué)界進(jìn)行了廣泛的討論，但圍繞基本養(yǎng)老服務(wù)“服務(wù)誰、服務(wù)什么、誰來服務(wù)”等關(guān)鍵問題，仍存在一定的闡釋差異和理解分歧，歸納如表1 所示。

表1 我國基本養(yǎng)老服務(wù)概念相關(guān)的主要觀點(diǎn)概述

具體而言，關(guān)于“服務(wù)誰”，即服務(wù)對象的概念闡析，部分觀點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)以全體老年人為服務(wù)對象，目標(biāo)是所有老年人公平享有、公平可及（白晨，2018；魏津生，2010）；另一類觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)對象的“選擇性”，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先（甚至局限于）貧困、失能、高齡、孤寡、“三無”等特殊老年群體（李兵，2011；魏加科、牛飚，2014）。在此基礎(chǔ)上，還有部分觀點(diǎn)嘗試將二者統(tǒng)一，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)的對象包括兩個層面，應(yīng)重點(diǎn)保障低收入、失能和高齡等群體，并保證所有老年人都有機(jī)會和能力獲得最為基本的養(yǎng)老服務(wù)，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化為目標(biāo)（龍玉其，2020）。

“服務(wù)什么”主要關(guān)注基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)范圍，對“基本”的理解和界定決定了基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容?！盎尽币馕吨种匾踔敛豢苫蛉保ㄌ柒x，2019），通常而言，基于需要調(diào)查的排序結(jié)果是確定基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和次序的重要途徑，更多需要、排序更前的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)是基本的養(yǎng)老服務(wù)（劉曉靜、張楠，2013），但是，基于需要調(diào)查的群體統(tǒng)計邏輯也面臨個體需要異質(zhì)性的倫理挑戰(zhàn)?；攫B(yǎng)老服務(wù)的概念闡析呈現(xiàn)表述上的差別：有觀點(diǎn)從種類出發(fā)，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)包含生活照料、衛(wèi)生健康等類別（欒秀群、陳英，2013）；有觀點(diǎn)從服務(wù)滿足狀況的層次性方面進(jìn)行闡析，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)著眼于滿足老年人的生存、生理的較低層次需要（王陽亮，2017）；還有觀點(diǎn)從服務(wù)內(nèi)容的供給方式出發(fā)，認(rèn)為居家社區(qū)的服務(wù)更加具有“基本性”（郝麗等，2015；潘屹，2015）；還有部分觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)基于要素視角分析，所有生產(chǎn)基本養(yǎng)老服務(wù)的要素都應(yīng)被視為基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容（孫文燦，2016；龍玉其，2020）。

在“誰來服務(wù)”的問題上，政府在基本養(yǎng)老服務(wù)中的主導(dǎo)作用得到確認(rèn)，但在政府責(zé)任邊界，以及家庭、社會、市場等主體權(quán)責(zé)劃分上依然存在一定差異，主要包含政府唯一主體、家庭主體、多元主體三類觀點(diǎn)。多數(shù)觀點(diǎn)將政府作為基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一責(zé)任主體，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)兜底，在現(xiàn)實中主要體現(xiàn)為“政府承擔(dān)的”或“財政承擔(dān)的”基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容（李兵等，2015）。第二類觀點(diǎn)體現(xiàn)需求溢出理論的思想，將個人和家庭作為基本養(yǎng)老服務(wù)供給的首要責(zé)任主體，認(rèn)為只有個人和家庭才能觸及和提供“基本”“日?！钡姆?wù)，并且從我國現(xiàn)實國情和西方福利國家經(jīng)驗教訓(xùn)來看，當(dāng)前階段應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化個人和家庭的基本養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任（桂世勛，2017）。此外，還有多主體視角認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)由家庭、政府、市場、社會多方綜合提供，雖然各主體的責(zé)任邊界和出場次序略有差異，但是由于單一主體無法完全提供上述服務(wù)，必須通過多元主體方式才能實現(xiàn)穩(wěn)定供給（孫文燦，2016；王陽亮，2017；李樹叢，2019）。這體現(xiàn)出福利多元主義理論的思想。實質(zhì)上，上述三類觀點(diǎn)差異主要集中在政府和其他三類主體的責(zé)任邊界問題，分歧的關(guān)鍵是對基本養(yǎng)老服務(wù)的界定到底是“溢出”家庭的、由政府承擔(dān)的那部分服務(wù)，還是應(yīng)當(dāng)由家庭、政府、社會、市場等各方主體共同承擔(dān)的服務(wù)。

此外，對基本養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注，還包括對其保障水平的討論，一類觀點(diǎn)認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)就應(yīng)該是兜底性的服務(wù)，政府和財政應(yīng)當(dāng)著眼“兜底”水平（李兵等，2015）；另一類觀點(diǎn)則認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括“兜底”和“普惠”兩個部分，二者體現(xiàn)的是兜底線和適度普惠之間的統(tǒng)一（龍玉其，2020）；亦強(qiáng)調(diào)對生產(chǎn)和供給便利性的關(guān)注，將基層生產(chǎn)和供給養(yǎng)老服務(wù)的便利性作為關(guān)注點(diǎn)，認(rèn)為方便生產(chǎn)、便于供給、成本較低的養(yǎng)老服務(wù)才是基本養(yǎng)老服務(wù)，強(qiáng)調(diào)只有這樣的基本養(yǎng)老服務(wù)才能夠在基層實踐中予以推廣（山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究編輯部，2014）。

實質(zhì)上，無論是上述關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)“服務(wù)誰、服務(wù)什么、誰來服務(wù)”的關(guān)鍵問題，還是關(guān)于保障水平、生產(chǎn)便利性等基本養(yǎng)老服務(wù)的其他方面，觀點(diǎn)的差異和分歧的原因和關(guān)鍵都是對基本養(yǎng)老服務(wù)的概念、內(nèi)涵和定位的認(rèn)知和理解不同，因此，在當(dāng)前學(xué)術(shù)論爭的背景下亟待進(jìn)一步厘清基本養(yǎng)老服務(wù)的概念，從而更好地展開探討、指導(dǎo)實踐。

（三）實踐與討論：我國基本養(yǎng)老服務(wù)制度的地方探索

基本養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵性和重要意義越來越得到強(qiáng)調(diào)，各級民政部門積極推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，將基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入構(gòu)建新發(fā)展格局中統(tǒng)籌考慮和謀劃，基本養(yǎng)老服務(wù)的地方實踐探索不斷涌現(xiàn)。然而，由于缺乏基本養(yǎng)老服務(wù)的概念共識以及明確的政策操作，導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)在各地具體政策實踐中也出現(xiàn)異質(zhì)化傾向，當(dāng)前僅有少數(shù)地區(qū)如廣州市等出臺基本養(yǎng)老服務(wù)清單明確基本養(yǎng)老服務(wù)邊界，多數(shù)地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃、基本公共服務(wù)清單等中未對基本養(yǎng)老服務(wù)作出相應(yīng)規(guī)定。部分地區(qū)的基本養(yǎng)老服務(wù)實踐歸納如表2 所示①民政部：《探索建立覆蓋全體、普惠均等、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老服務(wù)體系——全國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)電視電話會議交流材料摘編》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202109/20210900036888.shtml。。

表2 我國部分地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)實踐

依然聚焦“服務(wù)誰、服務(wù)什么、誰來服務(wù)”三個關(guān)鍵問題，在基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象中出現(xiàn)兩種實踐走向：一是兜底走向，具體實踐中，北京市明確將城鄉(xiāng)特困老年人等三類老年人納入本市基本養(yǎng)老服務(wù)對象；天津市以收入、身體狀況、日常生活需求作為篩選條件，聚焦經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年群體。另一種則是普惠與兜底結(jié)合走向，如“兜住底線、確?；?、普惠均等”的基本養(yǎng)老服務(wù)“廣東實踐”，在設(shè)置兩類資助對象的同時，也面向全體老人提供服務(wù)。

在“服務(wù)什么”的問題上，各地基本養(yǎng)老服務(wù)實踐的內(nèi)容，同樣呈現(xiàn)兩個層次。兜底層次的“基本”內(nèi)容主要表現(xiàn)為：天津市聚焦基本生活保障，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)助餐和醫(yī)療服務(wù)，為居家的服務(wù)對象提供就餐、就近取藥、家庭養(yǎng)老病床等服務(wù)；貴州省通過制定基本養(yǎng)老服務(wù)清單對基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行界定，主要涵蓋保障老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的生活照料、醫(yī)療保障等服務(wù)需求，在此基礎(chǔ)上還包含普惠層次的內(nèi)容，例如貴州省、上海市為老年人提供的免費(fèi)體檢和健康管理服務(wù)。

關(guān)于“誰來服務(wù)”，政府作為唯一主體的地方實踐如北京市、天津市通過政府財政支出為基本養(yǎng)老服務(wù)對象發(fā)放津補(bǔ)貼，提供無償或低償服務(wù)；多元主體的地方實踐如貴州省明確政府提供基本養(yǎng)老服務(wù)的主體責(zé)任，同時強(qiáng)化家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)和扶養(yǎng)義務(wù)，也采取多種措施鼓勵和支持社會力量通過多種方式提供基本養(yǎng)老服務(wù)；再如杭州市通過推動小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，從而促進(jìn)市場、社會、家庭等多元主體參與基本養(yǎng)老服務(wù)。

（接上表）

與理論界對基本養(yǎng)老服務(wù)“服務(wù)誰、服務(wù)什么、誰來服務(wù)”的探討基本對應(yīng)，實踐中的基本養(yǎng)老服務(wù)也大體呈現(xiàn)以兜底為主和兜底加適度普惠的兩類走向。各地在養(yǎng)老服務(wù)中其實有著較為相似的動作和實踐，但是由于對基本養(yǎng)老服務(wù)的概念認(rèn)定不同，加之缺乏國家層面的基本養(yǎng)老服務(wù)清單，導(dǎo)致各地對基本養(yǎng)老服務(wù)主體、保障水平、內(nèi)容和形式的劃分各不相同，各類養(yǎng)老服務(wù)和福利被零散地分布在養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策制度之中，在部分省份被歸為基本養(yǎng)老服務(wù)的制度，在其他省份則可能被劃分為其他養(yǎng)老服務(wù)制度，一定程度上造成了制度混亂和管理困難，不利于基本養(yǎng)老服務(wù)制度的健康發(fā)展和整體推進(jìn)。因此，無論就理論層面還是實踐層面而言，清晰界定基本養(yǎng)老服務(wù)的概念，盡快確定基本養(yǎng)老服務(wù)體系框架和清單制度，是推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的應(yīng)有之義。

二、基本養(yǎng)老服務(wù)的概念界定與關(guān)系探討

理論與實踐均對基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了探索，并取得一定共識，本文嘗試在匯總共識、歸納特征的基礎(chǔ)上對基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行概念界定，并就其中包含的若干重要關(guān)系進(jìn)行討論。

（一）基本養(yǎng)老服務(wù)的特征描摹

在上述理論論爭和實踐探索中，除分歧外，當(dāng)前對概念、內(nèi)涵不同視角的梳理也存在一定共識，可歸納為下文對基本養(yǎng)老服務(wù)各方面特征的描摹，特征描摹有助于界定我國基本養(yǎng)老服務(wù)概念。

第一，兜底性。兜底性是基本養(yǎng)老服務(wù)的首要特征，強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)的對象應(yīng)首先瞄準(zhǔn)特困、低保等特殊人群和家庭，保障其最基本的養(yǎng)老服務(wù)需要。即使是強(qiáng)調(diào)普惠的觀點(diǎn)也依然首先肯定了基本養(yǎng)老服務(wù)的兜底性特征。

第三，多元性。多元性強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是“私域”和“公域”的結(jié)合，應(yīng)由包括政府在內(nèi)的多個主體共同提供，多方并舉、整合發(fā)力，重點(diǎn)處理好政府和其他幾類主體的關(guān)系問題（張仲兵、武曉平，2014）。實質(zhì)上，上述三類觀點(diǎn)并非完全互斥，而是在各個主體之間具有一定的排序性。家庭是養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)的首要主體，只有當(dāng)家庭由于能力不足而無法提供一些基本養(yǎng)老服務(wù)時，政府為主導(dǎo)的各主體才有必要介入并提供部分基礎(chǔ)性、兜底性的基本養(yǎng)老服務(wù)。所以，多元性特征也必然要求國家的基本養(yǎng)老服務(wù)政策秉持“支持而非替代”家庭，即既要支持家庭履行基本養(yǎng)老服務(wù)的義務(wù)，也要重視對部分家庭給予兜底性、支持性的基本養(yǎng)老服務(wù)供給。多元性還體現(xiàn)在生產(chǎn)要素方面，基本養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供給需要多種要素投入，包括基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施、資金、人員等，這就要求用更為廣泛的視角來考慮基本養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供給。

第四，多樣性。失能照護(hù)是基本養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容，具有普遍性共識，同時，助餐服務(wù)、精神慰藉等方面在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)，也是老年人的基本服務(wù)需要。隨著我國養(yǎng)老服務(wù)走向高品質(zhì)、多層次，對于基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、水平和內(nèi)容的界定也必然發(fā)生變化，將越發(fā)具備多樣性的走向。

第五，可持續(xù)性?；攫B(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)是保障人人公平享有最基本的養(yǎng)老服務(wù)，要求制度以及對應(yīng)的服務(wù)具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性、長期性和公平性。同時，由于政府作為首要的基本養(yǎng)老服務(wù)供給主體，其財政加持的特征也強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)具有可持續(xù)性。

（二）基本養(yǎng)老服務(wù)的概念界定

厘清基本養(yǎng)老服務(wù)概念的核心問題在于界定“基本”，如何認(rèn)識“基本”是我國公共服務(wù)各領(lǐng)域面臨的共同議題。在基本養(yǎng)老服務(wù)的概念界定中，需要厘清服務(wù)對象、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平、服務(wù)方式等多方面的要素。

具體來說，在服務(wù)對象上，基本養(yǎng)老服務(wù)的保障對象既要面向全體老人，又要優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難、高齡、失能老年人等特殊老年群體；在服務(wù)主體上，應(yīng)當(dāng)具有包容性特征，兼有家庭友好、社會友好、市場友好的多重面向，充分激發(fā)多主體供給的優(yōu)勢，界定好政府與其他各主體之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多中心治理和多元主義供給，做到政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、市場和社會參與的有機(jī)統(tǒng)一；服務(wù)內(nèi)容上，基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)以滿足失能照護(hù)需求為核心，以助餐、助潔、醫(yī)療等基礎(chǔ)生活需要為重點(diǎn)，防止出現(xiàn)沖擊社會道德底線的現(xiàn)象；服務(wù)水平上，應(yīng)以保障生活安全為底線，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政承受能力確定并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；服務(wù)方式上，基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主渠道作用，將政府購買服務(wù)與滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求相結(jié)合。此外，基本養(yǎng)老服務(wù)是一個有機(jī)整合體系，既需實現(xiàn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的場域整合，又需積極開展與失能失智照護(hù)、健康服務(wù)體系的橫向整合，并包含與之相適應(yīng)的設(shè)施、支付、評估和監(jiān)管等體系，是“一攬子”的政策制度的集合。

基于上述判斷，本文對基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)作如下界定：

基本養(yǎng)老服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以履行政府公共服務(wù)職能為取向，以滿足老年人基本需要、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，以家庭為養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)單元和首要責(zé)任主體，以政府為基本養(yǎng)老服務(wù)主導(dǎo)和兜底主體，充分發(fā)揮市場、社會多主體功能，以“人人享有、人人可及、兜底充分、適度普惠”為基本原則，面向所有老年人，以經(jīng)濟(jì)困難、身體失能、家庭養(yǎng)老能力不足等貧弱老年群體為重點(diǎn)關(guān)注對象，以提供基本生活照料、失能失智長期照護(hù)、精神關(guān)愛、緊急幫助等為主要內(nèi)容，包含家庭、居家社區(qū)和機(jī)構(gòu)等多種服務(wù)形態(tài)，以及與服務(wù)相適應(yīng)的設(shè)施設(shè)備、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、評估監(jiān)管、人才培養(yǎng)、權(quán)益優(yōu)待等要素的一系列服務(wù)、要素和政策的綜合。

（三）基本養(yǎng)老服務(wù)亟待處理好的幾個關(guān)系

基于基本養(yǎng)老服務(wù)的概念，其中包含不同主體之間、不同內(nèi)容之間、不同水平之間、不同生產(chǎn)和供給方式之間的若干關(guān)系，需要進(jìn)行確認(rèn)、明晰并在實踐中予以重視。

由圖4可以明顯看出，經(jīng)過退火處理后，薄膜的上轉(zhuǎn)換熒光強(qiáng)度較未經(jīng)過退火處理的樣品相比，上轉(zhuǎn)換熒光強(qiáng)度明顯增強(qiáng)，這說明薄膜經(jīng)過退火處理后，可以有效的提高薄膜內(nèi)部的結(jié)晶度。

第一，處理好家庭、政府、社會、市場之間的關(guān)系。處理好四者關(guān)系的根本出路是規(guī)范、明確各方的權(quán)責(zé)邊界和責(zé)任范疇，其重點(diǎn)是厘清政府的權(quán)責(zé)邊界和定位，明確政府與其他主體的關(guān)系，為政策創(chuàng)新和資源投入奠定必要基礎(chǔ)（李樹叢，2019）。在四者關(guān)系中，最為重要的是處理好政府和家庭之間的關(guān)系，這關(guān)乎基本養(yǎng)老服務(wù)的首要責(zé)任主體。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和政策界日趨形成共識，即家庭是最為基本、首要的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，政府承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任應(yīng)當(dāng)是“溢出”家庭的責(zé)任，是一些家庭由于貧困、能力不足等原因而無法供給的那部分基本養(yǎng)老服務(wù)。政府的定位是家庭支持、家庭補(bǔ)充，而不是替代家庭。當(dāng)然，社會（如互助養(yǎng)老、慈善）或市場（服務(wù)購買）也可以提供家庭無法生產(chǎn)的這部分服務(wù)，此時并不需要政府出場承擔(dān)兜底的服務(wù)供給責(zé)任。此外，作為“元治理”的核心，政府應(yīng)鼓勵社會力量通過公建/辦民營、政府購買服務(wù)、資本合作等方式參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給；也應(yīng)為互助養(yǎng)老等社會力量發(fā)揮作用給予支持和規(guī)范，充分整合、利用好互助養(yǎng)老、志愿養(yǎng)老等服務(wù)力量。

第二，處理好兜底、普惠和高品質(zhì)之間的關(guān)系。這一關(guān)系本質(zhì)上是“基本”和“非基本”之間的關(guān)系，既要看到基本養(yǎng)老服務(wù)的兜底性特征，也要看到基本養(yǎng)老服務(wù)在基礎(chǔ)性、普惠性等方面的特點(diǎn)；同時，應(yīng)充分認(rèn)識到我國養(yǎng)老服務(wù)需求正在走向高品質(zhì)、多樣化的發(fā)展階段，應(yīng)將適度普惠福利作為指引我國基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要方向（龍玉其，2020）。在新時期，基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括兜底性養(yǎng)老服務(wù)和一部分普惠性養(yǎng)老服務(wù)。之所以部分普惠性養(yǎng)老服務(wù)也應(yīng)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)，一方面是由于部分基本養(yǎng)老服務(wù)具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，以公共產(chǎn)品形態(tài)供給更有效率，如老年優(yōu)待、公共適老設(shè)施等；另一方面，隨著養(yǎng)老服務(wù)需求邁向多層次和高品質(zhì)，部分普惠性的養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為剛需，將這些普惠性養(yǎng)老服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)范疇符合社會發(fā)展實際。

第三，處理好生活照料、失能失智照護(hù)、精神慰藉等服務(wù)內(nèi)容的關(guān)系。按照需要的迫切程度來確定基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，是較為理想的路徑。一方面，養(yǎng)老服務(wù)需要具有綜合性、整合性，服務(wù)內(nèi)容不宜完全切分；另一方面，不同養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的確也需要多寡和次序的差異。在各類調(diào)查中，失能失智照護(hù)、基本生活照料、精神慰藉是被廣泛提及的養(yǎng)老服務(wù)需求內(nèi)容，被認(rèn)為是最為迫切的基本服務(wù)需要，但也不能簡單地依據(jù)統(tǒng)計邏輯來判斷基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇，統(tǒng)計上需要頻次最高的服務(wù)并不一定是基本養(yǎng)老服務(wù)。

第四，處理好生產(chǎn)便利程度和需要次序之間的關(guān)系。基本養(yǎng)老服務(wù)的提供大致有兩套思路。其一是從供方角度考慮，將容易生產(chǎn)、供給的服務(wù)作為基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，另一則是從需方角度考慮老年人需求的迫切程度。將二者的邏輯進(jìn)行整合，綜合確定基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容范疇更具科學(xué)性?；攫B(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的確定，既要考慮老年人需要的迫切程度和頻次，同時，也應(yīng)與地方資源條件、服務(wù)供給能力緊密連接，基于需要和供給能力綜合確定基本養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容、水平、方式等。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的農(nóng)村地區(qū)尤為必要。當(dāng)然，針對一些具有需要剛性、極為重要的基本養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)避免由于地方財力局限而無法供給，應(yīng)積極通過上級政府轉(zhuǎn)移支付、多元籌集支持等方式，確保必要性、剛性的基本養(yǎng)老服務(wù)得到供給保障。

第五，處理好服務(wù)供給與要素支持之間的關(guān)系。從服務(wù)性質(zhì)的視角來看，服務(wù)既包括產(chǎn)品，也包括生產(chǎn)服務(wù)的要素。建立基本養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)著力處理好各類服務(wù)以及相應(yīng)生產(chǎn)要素之間的關(guān)系。從當(dāng)前各地方的政策實踐來看，已經(jīng)公布的地方基本養(yǎng)老服務(wù)清單基本上是一個涵蓋服務(wù)和各類要素的綜合性清單?？紤]到福利服務(wù)的整合性、系統(tǒng)性特質(zhì)，建議在基本養(yǎng)老服務(wù)體系，特別是基本養(yǎng)老服務(wù)清單確立的過程中，將最基本養(yǎng)老服務(wù)，以及直接與之密切相關(guān)的各類要素投入，都視為基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇。

第六，處理好基本養(yǎng)老服務(wù)和社會救助綜合改革之間的關(guān)系。基本養(yǎng)老服務(wù)制度是我國積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重要制度基礎(chǔ)，也是厘清政府邊界、夯實政府責(zé)任、引導(dǎo)社會預(yù)期的重要制度創(chuàng)新，應(yīng)是一項獨(dú)立、系統(tǒng)的制度安排，與現(xiàn)行的社會救助制度密切相關(guān)，部分內(nèi)容具有重合性；但也有明顯區(qū)別，二者是兩個相對獨(dú)立的制度體系，不能相互替代，社會救助的服務(wù)內(nèi)容不能面向所有老年人提供，且更偏重與貧困和生存直接相關(guān)的服務(wù)。

第七，處理好靜態(tài)性與動態(tài)性之間的關(guān)系?；攫B(yǎng)老服務(wù)在服務(wù)內(nèi)容上應(yīng)以保基本作為重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)社會條件允許的前提下，逐步進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。不“拔高預(yù)期”、不“吊高胃口”，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民收入增長情況、財政保障能力、重大技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用等因素，適時、適度、動態(tài)調(diào)整基本養(yǎng)老服務(wù)保障內(nèi)容（李志宏，2021）。

三、當(dāng)前基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主要任務(wù)

基本養(yǎng)老服務(wù)體系是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是保障全體老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的服務(wù)制度，是與養(yǎng)老保險等制度相互銜接、互為支持的老有所養(yǎng)的制度安排①民政部：《央視關(guān)注：民政部全面啟動基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202109/20210900036991.shtml。?；攫B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是我國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展、成熟、定型的重要和關(guān)鍵內(nèi)容，當(dāng)前基本養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)面臨幾項主要任務(wù)。

（一）盡快確定基本養(yǎng)老服務(wù)概念框架

一方面，應(yīng)在加快推進(jìn)理論研討、實踐探索基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對我國基本養(yǎng)老服務(wù)的概念進(jìn)行深化，盡快出臺官方概念和定義，為國家和地方基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)，本文對基本養(yǎng)老服務(wù)的定義是兜底與適度普惠地結(jié)合。另一方面，應(yīng)在明晰概念的基礎(chǔ)上，從國家層面明確基本養(yǎng)老服務(wù)體系框架，夯實國家基本養(yǎng)老服務(wù)體系的“四梁八柱”，具體包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資格條件、供給方式和支出責(zé)任等一系列框架性內(nèi)容，形成國家層面的“一攬子”制度安排，兼顧兜底線和適度普惠，內(nèi)嵌于國家基本公共服務(wù)體系。

在現(xiàn)有基本養(yǎng)老服務(wù)體系的框架中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注一些基本內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)夯實現(xiàn)有特困、低保老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)供給，提升供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)供養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量；另一方面，落實經(jīng)濟(jì)困難老年人護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼等多項制度，探索建立低收入老年人養(yǎng)老服務(wù)梯次精準(zhǔn)供給機(jī)制；同時，應(yīng)加強(qiáng)適度普惠養(yǎng)老服務(wù)的供給，通過完善制度建設(shè)、增加資源投入等多種途徑，增強(qiáng)家庭支持、推進(jìn)社區(qū)賦能、提質(zhì)改造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提升個人、家庭的自我養(yǎng)老服務(wù)能力，提升居家社區(qū)和機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)供給能力；還需繼續(xù)推進(jìn)“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動”②中國政府網(wǎng)：《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動正式啟動》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/23/content_5367959.htm。，吸引城市政府和企業(yè)來自愿參與，擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老的服務(wù)供給。

（二）盡快確立國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單

為進(jìn)一步將基本養(yǎng)老服務(wù)的概念和體系框架變成規(guī)范的公共政策內(nèi)容，有必要盡快推動出臺國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單。一方面，要結(jié)合公共產(chǎn)品、福利治理等理論和理念，并結(jié)合基本養(yǎng)老服務(wù)的概念和特征，盡快確定基本養(yǎng)老服務(wù)清單的篩選原則和標(biāo)準(zhǔn)，為選擇基本養(yǎng)老服務(wù)項目提供依據(jù)。另一方面，應(yīng)在多地基本養(yǎng)老服務(wù)清單實踐基礎(chǔ)上，依據(jù)基本養(yǎng)老服務(wù)確定的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)，盡快制定國家層面的基本養(yǎng)老服務(wù)清單，地方可參考和高于國家層面清單。清單內(nèi)容應(yīng)包含兜底性、適度普惠性養(yǎng)老服務(wù)，以及與服務(wù)密切相關(guān)的要素和資源投入。清單應(yīng)體現(xiàn)家庭支持、鼓勵社會主體參與、縮小城鄉(xiāng)差異等面向，同時，應(yīng)明確清單中政府財政支出責(zé)任，并確定不同層級政府財政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，形成中央與地方共同承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)財政責(zé)任的良好格局，特別是要加強(qiáng)中央對中西部和相對落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支持。

（三）盡快建立和完善綜合評估體系

由于基本養(yǎng)老服務(wù)兼有兜底性和適度普惠性，確定基本養(yǎng)老服務(wù)的受益對象需要進(jìn)行資格評估，需要建立對應(yīng)的評估制度和指標(biāo)體系。現(xiàn)有社會救助制度主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)維度評估指標(biāo)，護(hù)理保險和補(bǔ)貼則需要進(jìn)一步考慮身體健康狀況（失能失智程度）等評估指標(biāo)，而基本養(yǎng)老服務(wù)體系則需要進(jìn)一步考慮家庭維度評估指標(biāo)，特別是考慮家庭的照料服務(wù)供給能力。所以，基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)狀況、失能狀況和家庭狀況三個維度來確定，將服務(wù)對象優(yōu)先聚焦于經(jīng)濟(jì)困難、失能失智且家庭照護(hù)能力不足的老年人。

因此，應(yīng)在繼續(xù)完善現(xiàn)有家庭經(jīng)濟(jì)狀況評估、收入核查制度基礎(chǔ)之上，盡快確定融合多部門共識的失能失智評估和服務(wù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，在老年人家庭照料能力評估中，需要進(jìn)一步界定配偶、子女的照料責(zé)任，要綜合考慮其他家庭成員直接或間接提供服務(wù)的能力，以及相應(yīng)服務(wù)的可及性和成本。需要進(jìn)一步建立和完善相關(guān)評估人才培訓(xùn)體系、工作規(guī)范等方面的內(nèi)容，并將評估結(jié)果與基本養(yǎng)老服務(wù)獲取資格和水平深度關(guān)聯(lián)，為基本養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)高效供給奠定基礎(chǔ)。

（四）著力補(bǔ)齊養(yǎng)老服務(wù)體系短板

“十四五”時期是我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，有必要通過一系列的戰(zhàn)略舉措和資源投入，加快補(bǔ)齊我國養(yǎng)老服務(wù)體系短板，為基本養(yǎng)老服務(wù)供給奠定體系基礎(chǔ)。應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給，也要加快適度普惠養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，還要高度重視居家社區(qū)設(shè)施配建落實，提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力提升，并將農(nóng)村互助養(yǎng)老和基層養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為重點(diǎn)內(nèi)容。

此外，可以探索縣（區(qū)）域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，將縣（區(qū)）域作為我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，在一個空間、層次、資源、需求都適宜的范圍內(nèi)考慮基本養(yǎng)老服務(wù)的供求平衡?？h（區(qū)）域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)體系基本為三級體系架構(gòu)，社區(qū)（村）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是基本養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供給的主要載體。應(yīng)在縣（區(qū)）域內(nèi)，著力打造橫縱整合的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，既要著力建立社會性質(zhì)的縱向養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，實現(xiàn)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、家庭養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的縱向連接，通過家庭適老化改造和家庭養(yǎng)老床位建設(shè)，將專業(yè)服務(wù)直接縱向延伸到家庭。同時，應(yīng)著力夯實縣（區(qū)）域內(nèi)橫向養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立和發(fā)展，鼓勵區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌各類養(yǎng)老資源，鼓勵連鎖、品牌化發(fā)展，鼓勵大型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營縣（區(qū)）域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系，補(bǔ)齊我國養(yǎng)老服務(wù)體系短板是一項系統(tǒng)、持續(xù)、復(fù)雜的工程，還包括加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性定位、強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督管理、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多方面內(nèi)容，需集中社會各方力量、整合各方政策資源、調(diào)動各方積極性，完善和夯實制度建設(shè)及治理機(jī)制，為基本養(yǎng)老服務(wù)供給奠定基礎(chǔ)。

（五）支持其他主體參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給

首先，政府應(yīng)界定好自身定位，改變越位、錯位、缺位并存的局面，平衡“有限政府”和“有為政府”定位，提升政府善治水平。政府應(yīng)重點(diǎn)保障高齡、失能、孤寡、經(jīng)濟(jì)困難老年人的養(yǎng)老問題，同時，探索做好低收入、災(zāi)難性照護(hù)負(fù)擔(dān)家庭的養(yǎng)老服務(wù)保障；政府回歸規(guī)則制定、資源投入和效果評估的角色定位，通過完善轉(zhuǎn)移支付等方式協(xié)調(diào)好區(qū)域間、層級間的基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任劃分；在兜住底線和適度普惠保障基礎(chǔ)上，積極規(guī)范地引導(dǎo)家庭、市場和社會發(fā)揮作用。

其次，要在明確、規(guī)范家庭養(yǎng)老責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立更系統(tǒng)和有效的家庭養(yǎng)老支持政策，包括落實家庭照護(hù)喘息、照護(hù)假期、鼓勵就近居住等各類政策支持，以及一系列的照護(hù)補(bǔ)貼優(yōu)惠等。要通過家庭適老化改造、家庭床位建設(shè)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力提升等途徑，提升家庭養(yǎng)老的能力和條件。要在道德和輿論約束的基礎(chǔ)上，探索子女不履行養(yǎng)老責(zé)任的懲罰機(jī)制。

再次，政府要規(guī)范和支持互助養(yǎng)老發(fā)展。通過政策支持和財政資金支持，鼓勵幸福院、時間銀行等互助養(yǎng)老形式，夯實設(shè)施設(shè)備基礎(chǔ)，著力建立和完善機(jī)制，提升互助養(yǎng)老的可持續(xù)性和有效性。同時，政府還要鼓勵慈善等社會力量在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中發(fā)揮積極作用。

最后，要高度重視發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。要充分利用市場的效率優(yōu)勢，推動基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。一方面，要繼續(xù)深化放管服改革，加快公辦/建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度，完善社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的支持和規(guī)范機(jī)制；另一方面，要鼓勵各類市場組織和機(jī)構(gòu)發(fā)育發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展。

（六）加快推進(jìn)籌資和支付制度建設(shè)

除了財政資源投入之外，還應(yīng)重視保險、津補(bǔ)貼等籌資機(jī)制的建設(shè)，特別是以照護(hù)保障為核心的籌資體系。一方面，要在繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，緩步推進(jìn)長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將農(nóng)村居民也納入護(hù)理保險制度保障范圍，著力解決貧困等特殊老年群體的長期護(hù)理保險參保問題。另一方面，在長期護(hù)理保險制度尚未普遍建立之前，可以在落實地方各類津補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合各類津補(bǔ)貼，聚焦剛性、迫切的基本養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)先保障特定人群的基本照護(hù)服務(wù)需要。

四、國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單建議方案

在明確基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵、厘清基本養(yǎng)老服務(wù)主要任務(wù)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步對其外延進(jìn)行闡述和操作化說明，即建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單。通過基本養(yǎng)老服務(wù)清單，對服務(wù)的類型、對象、內(nèi)容、方式、責(zé)任等進(jìn)行明晰，從而為基本養(yǎng)老服務(wù)提供一個可選擇的平臺和完整性框架?？梢哉f，基本養(yǎng)老服務(wù)清單是基本養(yǎng)老服務(wù)的操作化，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的核心和關(guān)鍵即是建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單。

（一）基本養(yǎng)老服務(wù)清單的篩選原則

要確定基本養(yǎng)老服務(wù)清單的具體項目，就要求有清晰的原則和標(biāo)準(zhǔn)。對于各類公共服務(wù)，乃至家庭、鄰里、社區(qū)服務(wù)，是否隸屬于基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇，是否需要納入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，要有統(tǒng)一的原則標(biāo)準(zhǔn)去衡量。在基本養(yǎng)老服務(wù)中，需方是全體老年人及其家庭，尤其是貧困、失能，以及家庭照護(hù)能力不足的老年人。而供方涉及家庭、鄰里、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、市場、政府等多主體，在供方體系中要著重從政府視角去審視基本養(yǎng)老服務(wù)清單的具體項目。

從需方角度來看，需要考慮基本養(yǎng)老服務(wù)的公平性、可及性和迫切性原則。其中，公平性是基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的直觀體現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)是保障老年人基本生存權(quán)的重要制度安排，要確保不同人群能夠公平獲取基本養(yǎng)老服務(wù)。這種公平性一方面要求加強(qiáng)對困難老年人的兜底保障，另一方面要求注重城鄉(xiāng)間、地區(qū)間養(yǎng)老資源的合理配置，加強(qiáng)對貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，整合社會養(yǎng)老資源。此外，公平性還體現(xiàn)為要提供一些普惠性的福利保障，如健康體檢、交通出行費(fèi)用減免。

可及性可以包括“可獲得性”“空間可達(dá)性”“可負(fù)擔(dān)性”“適切性”和“可接受性”五個潛在面向（Penchansky & Thomas，1981）。可獲得性衡量與養(yǎng)老相關(guān)的資金、設(shè)施、人員等物力與人力資源能否滿足老年人養(yǎng)老需求，對基本養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量、頻次、規(guī)劃配置等提出了基本的要求；空間可達(dá)性是指在空間布局、地理位置上的便利程度，衡量服務(wù)輸送過程需要克服的空間距離、時間成本和經(jīng)濟(jì)成本；可負(fù)擔(dān)性關(guān)注服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式與老年人支付能力間的匹配程度，主要用以衡量服務(wù)價格的合理性，以及政府等主體承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)供給的可承受性；適切性是指老年人對養(yǎng)老服務(wù)的提供方式、組織管理形式等情況的滿意度，衡量的是老年人需求與養(yǎng)老服務(wù)供給的適配度，養(yǎng)老服務(wù)要尊重需求、考慮偏好、重視服務(wù)質(zhì)量；可接受性是指老年人對服務(wù)提供主體的滿意度，衡量的是老年人對服務(wù)內(nèi)容、人員、環(huán)境等的態(tài)度，是服務(wù)質(zhì)量的重要維度和評價內(nèi)容。

迫切性原則?；攫B(yǎng)老服務(wù)清單要聚焦老年人最迫切、最需要解決的問題。老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求具有多層次、多樣化的特征，同時根據(jù)需求層次理論，又具有階梯序遞進(jìn)的規(guī)律。在當(dāng)前階段，基本養(yǎng)老服務(wù)清單不能將老年人各種需求全部納入，而是應(yīng)當(dāng)聚焦于老年人普遍需要的、最迫切的基本需求。需要強(qiáng)調(diào)，老年人基本生活所必須的服務(wù)很多都可通過家庭全部或部分提供，養(yǎng)老服務(wù)清單要對這些服務(wù)予以明確，對家庭責(zé)任予以闡述，而對于溢出家庭的迫切服務(wù)，則需要政府動員社會力量和公共資源予以回應(yīng)。

從供方角度來看，則需主要遵循基礎(chǔ)性、可測量性和可持續(xù)性原則。首先是基礎(chǔ)性原則，主要是以政府財政壓力和社會負(fù)擔(dān)作為重要的出發(fā)點(diǎn)。政府的財政支持是保障基本養(yǎng)老服務(wù)長期持續(xù)供給的主要資金來源，因此，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的健康平穩(wěn)發(fā)展，就必須以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財政能力作為參考依據(jù)，在當(dāng)前階段，應(yīng)優(yōu)先篩選具有基礎(chǔ)性特征的服務(wù)項目。

其次是可測量原則，基本養(yǎng)老服務(wù)清單是基于成本收益分析法的一種科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計和制度安排，包含成本可測量和收益可測量兩層含義，成本可測量性是指對基本養(yǎng)老服務(wù)供給中產(chǎn)生的資金、人力、時間等成本的準(zhǔn)確評估，是衡量財政負(fù)擔(dān)和進(jìn)行制度規(guī)劃的關(guān)鍵要素；收益可測量性是對基本養(yǎng)老服務(wù)的供給效果、服務(wù)滿意度或產(chǎn)生的社會收益，能有大致的估計，并以此作為監(jiān)督控制和反饋調(diào)整的重要參考。

最后是可持續(xù)性原則，含義相對更加廣泛。一是資金的可持續(xù)，基本養(yǎng)老服務(wù)清單應(yīng)按照“盡力而為、量力而行”的原則，基于嚴(yán)格的測算結(jié)果確定清單內(nèi)容和服務(wù)水平，既要控制費(fèi)用的過快增長，又要避免過于“保守”的給付方式制約老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足；二是制度的可持續(xù)，基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度要保證其效力的持續(xù)發(fā)揮，真正提升老年人在基本養(yǎng)老服務(wù)獲取上的幸福感、獲得感和安全感；三是服務(wù)的可持續(xù)性，隨著我國老齡化程度的不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)需求也會不斷增長，這對社會的養(yǎng)老服務(wù)供給能力帶來了很大的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)清單要著眼未來，制定相關(guān)配套舉措，助力養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，保障服務(wù)供給和服務(wù)體系運(yùn)行的可持續(xù)性。

（二）基本養(yǎng)老服務(wù)清單的內(nèi)容選擇

如前文所述，我國部分地方已經(jīng)開展了基本養(yǎng)老服務(wù)的政策實踐，并且出臺了地方層面的基本養(yǎng)老服務(wù)清單?？紤]到各地方基本養(yǎng)老服務(wù)清單的差異性，未來有政策碎片和損害社會公平的風(fēng)險，我國當(dāng)前亟待出臺國家版的基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，從而為全國提供一個基本的、參考性的、國家層面的清單，各地方可以在國家層面清單基礎(chǔ)上，對清單內(nèi)容和水平進(jìn)行具體化和調(diào)整，從而探索適合本地的基本養(yǎng)老服務(wù)清單。根據(jù)上述基本養(yǎng)老服務(wù)清單的篩選原則，同時借鑒《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》①中華人民共和國中央人民政府：《關(guān)于印發(fā)〈國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）〉的通知》（發(fā)改社會〔2021〕443 號），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/content_5600894.htm。，本文嘗試初步擬定當(dāng)前階段國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單，內(nèi)容如表3 所示。

表3 國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單建議內(nèi)容

基本養(yǎng)老服務(wù)清單應(yīng)包含家庭養(yǎng)老服務(wù)項目、困難老年人保障項目、普惠優(yōu)待服務(wù)項目、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營項目和養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)項目五個模塊。清單既包含兜底性項目，又包含適度普惠性項目；既強(qiáng)調(diào)政府在基本養(yǎng)老服務(wù)中主導(dǎo)作用的發(fā)揮，又突出家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的實現(xiàn)；既針對經(jīng)濟(jì)困難的特困老人、低保戶和低收入家庭，又將失能失智、孤寡、空巢、留守老人納入保障范圍，也同時面向一般老年群體；既注重養(yǎng)老服務(wù)項目的供給，又重視養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和項目獎補(bǔ)。同時，基本養(yǎng)老服務(wù)清單又額外增加養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)，并將其作為配套政策，通過建立高質(zhì)量的人才梯隊，保障基本養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)和有效供給。

當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變動，以及老年人不斷豐富與增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，基本養(yǎng)老服務(wù)清單也需要進(jìn)行相應(yīng)的、動態(tài)調(diào)整，但始終需依供需雙方的篩選原則而動，并且注重把握和處理其中的若干關(guān)系，通過調(diào)整基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，對基本養(yǎng)老服務(wù)外延進(jìn)行精準(zhǔn)化描述和可操作化設(shè)計。

（接上表）

（接上表）