汪仲啟

一、問題的提出

馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》中說：“‘民主的’這個詞在德語里意思是‘人民當權(quán)的’”（馬克思，2009）。在一個大規(guī)模的復(fù)雜現(xiàn)代政體中，人民如何“當權(quán)”呢？當代西方主流民主理論認為，民主就是“那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得做決定的權(quán)力”（約瑟夫·熊彼特，1999）。以“選舉”作為確定人民“當權(quán)”的標志，這個定義簡潔且易于把握，但這也正是它最突出的缺點。正如薩托利所說，“政治說到底是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系”（喬萬尼·薩托利，2009）。也就是說，人民“當權(quán)”的證據(jù)應(yīng)當?shù)健瓣P(guān)系”中去尋找。從國家與社會的“關(guān)系”視角出發(fā)來看待民主，那么這種關(guān)系是單向的還是雙向的？是一次性的還是多次反復(fù)的？是領(lǐng)域性的還是全域性的？是結(jié)構(gòu)性的還是過程性的？毫無疑問，對于這些問題的回答，要比一個簡單化的民主定義復(fù)雜得多。熊彼特的民主定義本質(zhì)上是單向度的、一次性的、領(lǐng)域性的、結(jié)構(gòu)性的，民主成了僅僅是關(guān)于社會（公民）在某些領(lǐng)域（總統(tǒng)和議員選舉）自下而上的（單向度）一次性授權(quán)的一套游戲規(guī)則（結(jié)構(gòu)性）。

面對西方主流民主模式在道義和實踐上的窘境，羅伯特·達爾曾經(jīng)基于對康涅狄格州紐黑文市的經(jīng)驗研究，提出了著名的“多元主義民主”概念。達爾承認，美國擁有一套“幾乎每個成年人都可參與選舉”的政治游戲規(guī)則，但同時也處于一個“知識、財富、社會地位、擔任政府官職的機會，以及其他資源的分配都不平等的政治系統(tǒng)中”，在這樣的情況下，僅僅關(guān)心“游戲規(guī)則是怎樣的”是遠遠不夠的，我們必須追問結(jié)果：在一個實質(zhì)不平等的社會系統(tǒng)中“到底是誰在進行統(tǒng)治？”（羅伯特·達爾，2019）。從“制度”層面轉(zhuǎn)向“結(jié)果”層面，追問“誰統(tǒng)治”，達爾的視角無疑比熊彼特的視角更加深刻，但依然只是觸及了民主的一端，并不能代表民主的全部，更無法詮釋民主的本質(zhì)。就如盧梭所批判的，在這種民主模式下“議員一旦選出之后，他們（人民）就是奴隸，他們就等于零了”（盧梭，2008）。那么有沒有一種在國家和社會之間進行全方位的、反復(fù)的、上下交互的過程性民主模式呢？

回到中國，“誰統(tǒng)治”這一技術(shù)性問題在當代中國政治實踐中非常明確。因為，在價值層面，中國強調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人民當家做主”；在實踐層面，中國有制度化的人大代表、公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部的選任機制，不實行“官吏分途”，政治不是強人“表演”或“角逐”的舞臺，政治是黨政干部等所投身的一項公共事業(yè)。在中國的政治結(jié)構(gòu)和治理體系中，沒有貴族也沒有強人統(tǒng)治存在的空間，有的只是一個地位極其穩(wěn)固但職位高度開放的國家權(quán)力系統(tǒng)，這個權(quán)力系統(tǒng)通過平等、公開、競爭、擇優(yōu)的選拔機制面向全社會選拔精英人才從事公共事業(yè)。

無論是熊彼特的制度視角，還是達爾的結(jié)果視角，本質(zhì)上都是結(jié)構(gòu)主義和精英主義。這就意味著，用諸如“選擇統(tǒng)治者的制度安排”一類的定義來型構(gòu)或觀察中國的民主制度和實踐并不全面。同時，在制度和結(jié)果層面追問“誰統(tǒng)治”也是遠遠不夠的，要實現(xiàn)更高質(zhì)量的民主，我們還必須要在政治層面追問“誰統(tǒng)治”，統(tǒng)治到底是如何進行的？從關(guān)系和過程視角來看，民主應(yīng)當體現(xiàn)為“民意的實現(xiàn)”，即國家制度必須表達人民的意志。馬克思明確指出，“國家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”（馬克思、恩格斯，1956）。民意的實現(xiàn)程度就是民主的程度，民意的實現(xiàn)方式就是民主的實踐機制。西方代議制民主著眼于通過形式上讓被統(tǒng)治者來“挑選”統(tǒng)治者這一過程，來證明并試圖實現(xiàn)民意。在中國的政治系統(tǒng)中，通過什么途徑來證明并實現(xiàn)民意呢？2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時指出，“人民民主是一種全過程的民主”①《習(xí)近平：中國的民主是一種全過程的民主》，見人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434665.html，2019年11月3日。；在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話中，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，要“發(fā)展全過程人民民主”①習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話》，見求是網(wǎng)：http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-07/15/c_1127656422.htm，2021年7月15日。。這說明，全過程人民民主是中國特色社會主義民主的主要實踐方式；在中國，“民意的實現(xiàn)機制”應(yīng)當?shù)饺^程人民民主中去尋找，全過程人民民主就是在政治層面、關(guān)系層面追求民意實現(xiàn)過程的民主模式。

二、作為政治實踐形態(tài)的全過程人民民主

（一）全過程人民民主的內(nèi)涵

“全過程人民民主”概念本身具有三層含義：類型層面，其重點在“民主”；價值層面，其核心在“人民”；實踐層面，其要義在“全過程”。具體而言，在類型層面上，“全過程人民民主”是一種“民主”，其實踐方式雖然有別于西方民主，但從本體論意義上看二者具有相通性，即都承認民主的本義應(yīng)當是“人民主權(quán)”（人民當家作主）。在價值理念層面，“全過程人民民主”的核心在于強調(diào)“人民”的主體地位，突出“人民”這一身份要素和政治屬性作為民主政治的本體論要義。當代西方主流民主理論多從選舉機制來定義并建構(gòu)民主，將民主窄化為選舉統(tǒng)治者的“方法”，而對于“政治主體（人民）這一更為根本性的問題長期避而不談。而全過程人民民主則首先強調(diào)“人民”的主體地位，“誰統(tǒng)治”不僅是一個方法問題，更是一個身份問題、政治問題，因而人民的“身份解放”構(gòu)成民主機制建設(shè)的政治前提（汪仲啟，2019），全體人民真實、廣泛地參與并影響政治過程是民主政治更為根本的問題。在實踐意義上，全過程人民民主的要義在于“全過程”，即民意的實現(xiàn)應(yīng)當貫穿于國家政治生活和治理實踐的全領(lǐng)域、全要素、全過程。

（二）文獻梳理

現(xiàn)有的文獻大多是對全過程（人民）民主作為一種價值理念或者民主政治新形態(tài)的規(guī)范性研究，意在論證全過程（人民）民主在道義上和功能上并不亞于西方的自由主義票決民主，代表著一種新的民主類型并具有自身的獨特內(nèi)涵。桑玉成認為，全過程民主構(gòu)成對西方“非全過程民主”的超越，改變了那種“一次性消費行為”般的民主游戲（桑玉成，2020）。商紅日認為，馬克思主義經(jīng)典理論回答了人民“創(chuàng)造”國家的問題，全過程民主理論則提出了人民“進入”國家的新課題（商紅日，2020）；樊鵬提出，全過程人民民主是一種具有顯著制度優(yōu)勢的高質(zhì)量民主（樊鵬，2021）。肖立輝提出，全過程人民民主是人類政治文明的民主新探索（肖立輝，2021）；王宗禮等人認為，全過程人民民主是社會主義民主政治理論與實踐的重大創(chuàng)新（王宗禮、李振江，2021）；亓光認為，作為一種新型民主制度，全過程民主不同于以“普選”“政黨”“個人意志”為標志的西方自由式民主，關(guān)鍵在于始終將“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”統(tǒng)一于治國理政的各個環(huán)節(jié)中（亓光，2021）。

目前，相關(guān)研究多從單一領(lǐng)域研究全過程（人民）民主的實踐機制，如研究人大立法（封麗霞，2021）、政治協(xié)商（蒯正明，2021）、參與式預(yù)算（上官酒瑞，2020）、政策參與（孔繁斌，2020）和國家治理中的全過程（人民）民主。也有學(xué)者試圖勾勒全過程（人民）民主實踐體系的全貌。如唐亞林認為，通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共識、制約監(jiān)督糾錯的鏈式內(nèi)在有機互動方式，全過程民主將人民的需求、參與、協(xié)商和監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，相應(yīng)地構(gòu)建起“識別”“發(fā)展”“推進”“發(fā)現(xiàn)”四大機制（唐亞林，2021）。關(guān)于基層治理中的全過程民主實踐體系，房亞明認為，應(yīng)通過搭建居民自治的制度化平臺、構(gòu)建跨界融合的多元主體協(xié)作機制、健全城市社區(qū)治理實踐“全過程民主”的制度保障、以精細化管理與服務(wù)衡量民主治理績效的評估反饋機制等，推動社區(qū)自治中的全過程民主機制構(gòu)建（房亞明，2020）。王江偉指出，在基層治理實踐中，全過程人民民主呈現(xiàn)出民意征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督等關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素（王江偉，2021）。

上述研究對本文的理論闡釋具有重要的參考價值。但總體而言，當前關(guān)于全過程（人民）民主的實踐體系的研究還相對比較薄弱。由于未能很好地解決理論基礎(chǔ)和方法論問題，相關(guān)研究實際上大體都還局限在對于政治語言和政策語言的“演繹”階段，未能真正為全過程人民民主提供扎實的理論基礎(chǔ)和充分的實踐論據(jù)。如果說自由主義票決民主作為一種西方世界主流的、成熟的民主模式，其實踐機制得到了充分論證，那么全過程人民民主作為中國正在實踐的民主模式，其實踐機制的具體內(nèi)涵和實踐體系的結(jié)構(gòu)形式可以說尚未得到全面、準確、清晰地概括。我們迫切需要通過在理論和實踐兩方面展開“尋根之旅”，將全過程人民民主從一個政治現(xiàn)象轉(zhuǎn)換為學(xué)術(shù)范疇。

（三）案例選擇

本文基于民主政治的一般原理，通過對上海市長寧區(qū)虹橋街道的實際政治過程和治理過程進行分析，試圖梳理、概括全過程人民民主的實踐體系。之所以選擇虹橋街道作為本文案例主要有以下幾方面原因。一是虹橋街道是“全過程民主”概念的首先提出地，在樣本代表性方面具有無可爭辯的特殊地位。二是基于中國政治“條塊結(jié)構(gòu)”的基本特征，任何一個條線部門的民主實踐都無法代表全過程人民民主的全部，而街鎮(zhèn)作為“塊上”政府，集合了“條”與“塊”的各種要素，具有最全面的代表性。三是城市治理的基本規(guī)律決定，越是社會基層，政治的辨識度越低，而社區(qū)中的議題與個人利益關(guān)聯(lián)度越高，對民主參與的要求就越高（劉建軍，2021）。由于上海實行“兩級政府，三級管理”的基本模式，街道作為區(qū)級政府的派出機構(gòu)，是最為貼近社會的政府機構(gòu)代表，因而街道層面的社會參與需求和參與實踐最為旺盛、最為發(fā)達。

需要強調(diào)的是，街道雖然不是一級政府，但是作為政府派出機構(gòu)，可以說“五臟俱全”，相當于國家的“縮影”和“分形”。紐黑文市是耶魯大學(xué)所在地康涅狄格州的一個小市鎮(zhèn)，早期只有3000 多人口，在達爾開展研究的20世紀50年代達到16 萬多人，這大致分別相當于上海的一個居委會和一個街鎮(zhèn)管轄的人口規(guī)模。既然紐黑文市可以作為透視美國民主制的窗口，那么通過梳理一個中國城市街道的政治體系和過程，我們也有可能從中管窺整個國家的民主模式及其實踐體系。

（四）全過程人民民主的實踐體系

1.全過程人民民主實踐體系的主要范疇

一是領(lǐng)域。民主實踐的核心在于“選人”和“治事”，前者意味著公民選擇官員來行使公共權(quán)力、負責(zé)公共事務(wù)，后者則意味著公民親自參與公共事務(wù)的管理（汪仲啟，2020）。選舉雖然“是一種無連續(xù)性的初級行為”（薩托利，2009），但選舉活動依然是構(gòu)成民主實踐體系的重要內(nèi)容?！爸问隆眲t涵蓋政府治理、基層治理、社會治理等多個層次，涉及到各類國家機關(guān)和全部社會要素。

二是過程。過程僅僅存在于連續(xù)譜之中，單獨的個體和行動的片段中不存在也不需要過程，結(jié)構(gòu)上的連續(xù)譜與行動上的連續(xù)譜是過程發(fā)生的兩個主要場域?；诖?，民主的過程主要體現(xiàn)在民意的交換和實現(xiàn)過程中的“在結(jié)構(gòu)上跨越政府科層”“在行動上貫穿治理流程”這兩個維度。

三是機制。既然政治是“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系問題”，那么從供給側(cè)來看，民主就被化約為“誰統(tǒng)治”以及“如何選舉統(tǒng)治者”的問題；但從需求側(cè)來看，民主本質(zhì)上是“民意如何實現(xiàn)”的問題?；凇吧吓c下”“國家與社會”的關(guān)系范疇，民意的實現(xiàn)機制就將呈現(xiàn)為表達、發(fā)現(xiàn)、吸納、尊重、回應(yīng)民意的機制，主要包括選舉組織機制、表達識別機制、溝通吸納機制、會商決策機制、回應(yīng)執(zhí)行機制等五個方面。

2.基層社會治理與全過程人民民主實踐體系

由于社會自治主要是橫向過程，是民意在社會共同體內(nèi)部的流動，自治的每一個環(huán)節(jié)都可以且應(yīng)當通過共同體成員的會商來達成結(jié)果，因此會商決策機制構(gòu)成了社會自治全過程民主的核心機制。而政府治理則涉及到“上下互動”，民意主要是在國家和社會之間縱向流動，因此需要構(gòu)建包括上述五種機制在內(nèi)的能夠跨越科層的民意實現(xiàn)機制。而基層社會治理處于政府治理和社會自治的“結(jié)合部”，是“縱橫交錯”的關(guān)節(jié)位置；基層政府處在科層結(jié)構(gòu)和治理流程的“交匯點”，除了要承擔作為政府治理“中轉(zhuǎn)站”和“代理人”的角色以外，還需要作為自身治理事項的“主導(dǎo)者”和“責(zé)任者”，以及社會自治事項的“監(jiān)督者”和“保障者”。因此，當全過程人民民主的實踐機制嵌入到基層社會治理之中，勢必促發(fā)后者的結(jié)構(gòu)性重塑。

在上述理論分析的基礎(chǔ)上，本文提出，全過程人民民主的實踐體系，就是為了真正實現(xiàn)民意而設(shè)置并實行的一整套制度安排和工作方法，各類職能部門參與其中，在國家治理的整個過程中，始終確保全體人民的聲音和意志得到充分表達、聽取、尊重和回應(yīng)，具體體現(xiàn)為“涵蓋全體”“涉及全部”“貫穿全程”。其結(jié)構(gòu)圖示如下（見圖1）。

圖1 全過程人民民主的實踐體系

三、涵蓋全體：超越自由主義民主下的群體對抗模式

（一）自由主義民主理論下的群體對抗模式

從熊彼特到羅伯特·達爾，西方主流民主理論有了巨大的發(fā)展，這一理論變遷的本質(zhì)乃在于從“制度視角”轉(zhuǎn)向“結(jié)果視角”，但其內(nèi)核是一樣的，二者都未能從“主體視角”轉(zhuǎn)換為“關(guān)系視角”。即民主政治依然主要從“統(tǒng)治者”這一“主體”，而非從“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者”“國家與社會”的“關(guān)系”來進行建構(gòu)和分析。雖然選舉活動構(gòu)成公民參與和意志表達的重要途徑，但民主政治如果僅僅就是有關(guān)選舉統(tǒng)治者的游戲，是政治家在“爭奪”選票，那么就不可避免地會以“黨爭”（Party Fight）為主要表現(xiàn)方式，“黨爭”實際上就是社會各部分之爭的政治化。以美國政治為例，實際上

早在建國之初，美國的奠基者們就已經(jīng)意識到了“黨爭”的危害，并試圖加以防范，但自由主義代議制民主模式?jīng)Q定了“黨爭”不僅無法避免，而且必然也只可能是其自身的唯一實踐方式。在這一政治模式下，社會群體通常表現(xiàn)為利益集團，利益集團進而演變?yōu)榛蛞栏接谡h，民主能且只能通過不同社會群體之間進行所謂的“自由競爭”——即對抗，才有可能最終達成“沖突之下的多數(shù)共識”。實際上，“利益集團理論”已經(jīng)成為美國政治分析的主流理論，美國政治學(xué)家本特利早在100 多年前就從政治集團的角度描繪了一幅美國政治舞臺的宏觀圖景，把政府和政策過程解釋為利益集團（壓力集團）在政府內(nèi)外相互作用的結(jié)果①本特利在1908年出版《政治過程：一項關(guān)于社會壓力集團的研究》一書中，首次提出對政府過程進行研究的主張，以利益集團的角度描繪美國現(xiàn)實政治圖景。見Arthur Fisher Bentley,The Process of Government:A Study of Social Pressures,Chicago:Chicago University Press,1908.。杜魯門、戴維·伊斯頓、羅伯特·達爾等人無一不是在延續(xù)這一理論范式，從而在利益集團理論基礎(chǔ)上發(fā)展出多元主義理論、多元精英主義理論等多種分析范式?？梢哉f，“黨爭”正是自由主義多元競爭政治模式的內(nèi)在癥候。

（二）人民民主是一種覆蓋全體人民的新型民主

西方自由主義代議制民主強調(diào)“社會競爭”，中國人民民主則強調(diào)“社會整合”。以社會整合為原點的民主，才能真正超越群體的對抗和“黨爭”。社會主義民主本質(zhì)上是一種人民民主，即全體人民當家作主。我國人民民主專政的最大特點，就在于它是占全國人口絕大多數(shù)的人民掌握國家政權(quán)，在人民內(nèi)部實行民主；對極少數(shù)敵視和破壞社會主義事業(yè)的敵對分子實行專政。毛澤東同志明確提出了“資產(chǎn)階級的民主主義讓位給工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主主義”的論斷。人民是什么？在實際意義上，人民就是占國內(nèi)人口絕大多數(shù)的“一般平民”，毛澤東同志提出，“在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級”，其中工人和農(nóng)民的聯(lián)盟，就“占了中國人口的百分之八十到九十”（毛澤東，1991）。這和亞里士多德所說的，“‘平民政體’一詞的確應(yīng)該是自由而貧窮——同時又為多數(shù)——的人們所控制的政體”是高度一致的（亞里士多德，1965）。

自由主義民主試圖通過不同群體之間的“自由競爭”來實現(xiàn)意見整合，不可避免存在“多數(shù)暴政”“少數(shù)沉默”等問題。全過程人民民主則覆蓋各個社會階層、所有社會群體，不能有多數(shù)人暴政，也不能有沉默的少數(shù)，每個人的聲音和需求都應(yīng)當?shù)玫奖磉_、傾聽和尊重。更重要的是，人民的聲音是否得到表達，不能交給所謂的“自由度”和“隨機性”，不能像對待市場一樣對待政治社會：“誰的力量強誰的聲音就大”“會哭的孩子有奶吃”。恰恰相反，政治體系應(yīng)當主動去“打撈沉默的聲音”，主動去貼近群眾，問需于民、問計于民。正因為如此，“我們的這個社會主義的民主是任何資產(chǎn)階級國家所不可能有的最廣大的民主?！保珴蓶|，1996），其根源在于社會主義民主覆蓋全體人民，具有最廣泛的社會基礎(chǔ)。

（三）覆蓋全體人民的基層民主實踐

1.主動走訪，“打撈沉默的聲音”。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的重要法寶，其實質(zhì)是一套完整的黨和政府自上而下主動進行民意收集和政治聯(lián)系的機制。作為一種重要的民主實踐形式，群眾路線具有“彌補法條主義與官僚政治的結(jié)構(gòu)性困境”的功能（吳冠軍，2016）。虹橋街道廣泛運用“走四百”“一線工作法”“大調(diào)研”等群眾路線工作方法，主動聯(lián)系各領(lǐng)域、各階層，遇到重要問題，要求基層干部一家一戶上門走訪，聽取群眾的意見建議。街道辦事處C 主任表示：“每年初，街道領(lǐng)導(dǎo)及各部門同志都需要就各自分管的工作和聯(lián)系的領(lǐng)域進行走訪、召開座談會，聽取各方面的意見建議，這些意見需要整理上報，經(jīng)討論決定后作為當年開展工作的依據(jù)。”（訪談資料：20210824）“小巷總理”、原虹橋街道虹儲居民區(qū)黨總支書記朱國萍有一個“三五必”的工作秘訣，即“五必訪”：新遷居民家庭、下崗待業(yè)人員、矯正安幫人員、居民婚喪住院、“兩新”組織黨員必訪；“五必問”：戶籍變動情況、社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)對象、居民家庭糾紛、再就業(yè)人員情況、70 周歲以上老人生活必問；“五必記”：群眾思想動態(tài)、困難家庭情況、難解設(shè)想措施、居民互助情況、居民意見建議必記?？梢?，這種政治聯(lián)系和意見溝通機制不僅是全覆蓋、常態(tài)化、制度化的，而且特別關(guān)注社會弱勢群體，力圖讓每個人的聲音都能夠被聽到。

2.搭建平臺，吸納各方參與。在現(xiàn)有的基層治理體系中，城市社區(qū)已經(jīng)有多種制度化的居民參與和議事平臺，例如《居民委員會組織法》規(guī)定，年滿十八周歲的全體居民或居民代表都有權(quán)參加居民會議。黨員有權(quán)參加社區(qū)黨代表會議；業(yè)主也可以依法參選業(yè)委會成員，并參與業(yè)主大會或業(yè)主代表會議①《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm。。上海市還專門制定了《上海市社區(qū)代表會議實施辦法》，作為黨政機關(guān)、基層黨組織、企事業(yè)單位、居民代表等各單位和個人參加社區(qū)民主協(xié)商的會議制度。除此之外，虹橋街道針對轄區(qū)內(nèi)樓宇眾多的結(jié)構(gòu)形態(tài)，在每個商務(wù)樓宇中設(shè)立了“樓宇委員會”；在一些行業(yè)領(lǐng)域設(shè)立了行業(yè)性的交流議事平臺，如時尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、童心薈。虹橋街道榮華居民區(qū)是一個國際社區(qū)，傳統(tǒng)社區(qū)工作法在國際社區(qū)有些水土不服。居民區(qū)S 書記表示：“一是‘門難敲’，居民區(qū)的‘四重門’：小區(qū)門、樓棟門、電梯門、住家門讓上門走訪的居民區(qū)干部頭疼不已；二是‘人難近’，國際社區(qū)居民隱私觀念強，不愿輕易與陌生人接觸；三是‘事難辦’，居民維權(quán)意識較強，涉及切身利益的事務(wù)如不經(jīng)過充分溝通，很可能好心辦壞事?！保ㄔL談資料：20210820）即便如此，基層工作者依然要想盡辦法同社區(qū)居民“取得聯(lián)系”，因此榮華居委會采用了“約請制”的方式，既然一時難以“走進去”，就盡量把居民“請出來”，主動邀請中外籍居民參加不同議題的座談會、及時通報社區(qū)工作、征詢意見、議事論事，吸納中外居民參與社區(qū)建設(shè)，逐步形成了“樓組長和群體骨干小區(qū)民意代表—片區(qū)議事員—市民議事廳”的居民參與議事體系。

3.溝通協(xié)商，尋找最大公約數(shù)。習(xí)近平總書記指出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”（習(xí)近平，2014）。覆蓋全體不僅僅是形式上的要求，而且必須體現(xiàn)在決策和治理實踐中，每個人的意見都得到了充分考慮和審慎對待。這就要求不采用簡單投票方式?jīng)Q定公共議題，不要讓社區(qū)走向分裂和對抗，而是要進行充分地說服、溝通和協(xié)商，達成融合共識。正如毛澤東同志所說的，民主的方法“即說服的方法，而不是強迫的方法”（毛澤東，1991）。例如小區(qū)里的停車難問題，背后涉及的不同群體利益訴求各不相同，如果簡單用投票方法來處理停車難問題，看似民主，實際上會撕裂社區(qū)，加深社會矛盾，不利于問題的解決。對此，虹儲居民區(qū)A 書記深有體會，“小區(qū)車位存在剛性缺口，業(yè)主想壟斷，租客想放開，有車一族想增加車位，愛綠一族要保護綠植，固定車位業(yè)主想保持現(xiàn)狀，非固定車位業(yè)主想重新分配，我們能讓居民用投票來解決這些爭議嗎？如果這樣干，社區(qū)將沒有太平日子過，那還需要黨組織做什么？我們最終需要通過黨建引領(lǐng)，共商共議，找到一個各方都能接受的平衡點。”

（訪談資料：20210820）顯然，覆蓋全體的民主無法通過簡單的票決機制實現(xiàn)，而是需要通過反復(fù)協(xié)商，尋找最優(yōu)解，最終實現(xiàn)社會融合而非社會撕裂。

四、涉及全部：從民主選舉到民主國家的有機統(tǒng)一

（一）選舉領(lǐng)導(dǎo)人作為民主政治的驗證標志

古典民主的顯著特征是強調(diào)共同體成員的身份和直接參與，即直接的“人民主權(quán)”。而現(xiàn)代民主則普遍將民主定義為“選舉官員的方法”，如亨廷頓認為，民主的精髓是最高決策者通過普選產(chǎn)生，民主化進程的關(guān)鍵就是用一個自由、開放和公正的選舉途徑產(chǎn)生的政府取代一個并非由這一途徑產(chǎn)生的政府（亨廷頓，2013）。由于現(xiàn)代國家普遍存在權(quán)力的分立、分層和分工，國家在結(jié)構(gòu)上并不是一個整體，而是表現(xiàn)為一系列基于分權(quán)原則而型構(gòu)的國家機器?，F(xiàn)代國家的政治結(jié)構(gòu)發(fā)生分化使得民主將不會是單數(shù)形式，而必將是復(fù)數(shù)形式。如美國實行“三權(quán)分立”，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三部分。僅僅以行政首腦（總統(tǒng)和州長）和民意代表（議員）的選舉，作為美國政體民主性的證據(jù)是極為片面的。因為行政首腦和民意代表只是國家機器的一部分，無法代表國家的全部；選舉只是自下而上的一個向度，無法保證進行充分的雙向交流，選舉也只是表達民意的一種形式，無法涵蓋民主機制的全部；選舉領(lǐng)導(dǎo)人只是展現(xiàn)民意的一個環(huán)節(jié)，無法確保在整個國家治理和政治生活全程中實現(xiàn)民意；更不用說如果參選率只有一半多，更是無法代表人民的全部。在這樣的情況下，用選舉領(lǐng)導(dǎo)人作為民主政治的驗證標志具有不合理性甚至欺騙性。從民意實現(xiàn)和關(guān)系視角來看，被作為民主實踐典范的美國總統(tǒng)選舉恰恰是典型的單向度、一次性、領(lǐng)域性、結(jié)構(gòu)性的民主形式，其民主性是嚴重不足的。

（二）讓民主成為國家的運行模式

要克服西方現(xiàn)代民主的片面性，必須打通政治、行政與治理，超越以選舉領(lǐng)導(dǎo)人作為民主衡量標志的窠臼，讓民主成為國家的運行模式。早在1980年，鄧小平同志就明確指出“充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利，健全革命法制，處理人民內(nèi)部矛盾，打擊一切敵對力量和犯罪活動，調(diào)動人民群眾的積極性，鞏固和發(fā)展安定團結(jié)、生動活潑的政治局面”，創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，從而使得各項事業(yè)的發(fā)展符合人民的意志、利益和需要（鄧小平，1994）。這就要求各類國家機關(guān)，在開展各項公共事業(yè)中都要踐行民主，表達人民的意志。中國的國家結(jié)構(gòu)具有鮮明的“黨政一體”特點，黨的機關(guān)同國家機關(guān)共同構(gòu)成中國國家的政權(quán)體系；同時，國家機關(guān)由人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”構(gòu)成；此外，中國還有“工青婦”等群團組織作為準國家機關(guān)同社會各界進行聯(lián)系。因此，黨委、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、法院、檢察院是中國政權(quán)機構(gòu)的核心，“工青婦”等群團組織則是輔助。其中，除監(jiān)察委、法院、檢察院作為專業(yè)性很強的監(jiān)察政法機關(guān)更加強調(diào)“依紀依法辦事”以外①即使是監(jiān)察政法機關(guān)，也同樣被要求以恰當?shù)拿裰鞣绞教幚硗鐣年P(guān)系，人民調(diào)解、群眾路線、馬錫五審判方式等在政法工作中也得到廣泛運用。，黨委、人大、政府、政協(xié)以及“工青婦”等群眾團體都要求全面深入踐行全過程民主?？梢哉f，西方國家更多是以領(lǐng)導(dǎo)人選舉作為政治民主的“符號”，而中國則不僅踐行民主選舉，而且實行民主行政、民主治理，建設(shè)民主國家，實現(xiàn)民主政治，讓民主真正成為整個國家各部門、各層面的運行模式，從根本上實現(xiàn)國家制度對人民意志的表達。

（三）涉及全部黨政機關(guān)的基層民主實踐

1.黨委。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨是中國政治體系的中樞，黨的機關(guān)是國家政權(quán)體系的軸心主干。其他國家機關(guān)都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在所有的國家機關(guān)中，中國共產(chǎn)黨居于意見綜合活動的政治權(quán)力中心，相對于其他國家機關(guān)，黨的機關(guān)在實現(xiàn)民意方面具有中心性和最高層次性。除了前文已述的各級黨的機關(guān)都要深入踐行群眾路線工作方法以外，黨的宣傳系統(tǒng)還會在基層設(shè)立輿情直報點，第一時間收集社會的意見表達和輿情風(fēng)向。如上海市委辦公廳在虹橋街道設(shè)立“社情民意直報點”，長寧區(qū)委宣傳部設(shè)立“社情民意信息采集點”。黨的統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)會在基層設(shè)立統(tǒng)戰(zhàn)之家，運用基層的民、宗、僑、工商聯(lián)、民主黨派等方面的工作力量同這些特定群體保持密切的溝通和聯(lián)系。這些站點和基層工作力量不僅會經(jīng)常召開一些座談會，傳達中央和市委有關(guān)精神，聽取有關(guān)方面的意見建議，也會組織各類聯(lián)誼活動，加深情感交流。另外，還會定期就一些專題開展調(diào)研，收集相關(guān)問題和需求，這些活動形成的意見流入國家層面的渠道是豐富的、暢通的，屬于重要的民主實踐。

2.政府。中國將“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為各級政府現(xiàn)代化建設(shè)的目標，人民意志在公共政策制定和執(zhí)行過程中的“參與和表達”、公共政策和政府行為對民意的“回應(yīng)與滿足”構(gòu)成全過程人民民主的一個重要維度。為了更好地聽取民意，上海市出臺了《上海市人民建議征集若干規(guī)定》，建立了多渠道的信息征集系統(tǒng)，建議人可以通過書信、電話、電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)媒體等形式提出建議；市、區(qū)兩級人民政府還成立了人民建議征集辦公室，專門負責(zé)組織推動、協(xié)調(diào)落實人民建議征集工作。除此之外，上海市政府辦公廳在虹橋街道專門設(shè)立了“社情民意直報點”，長寧區(qū)人民政府也在此設(shè)立了“長寧區(qū)人民意見征集點”，同“市民議事廳”“社區(qū)邀請制”等工作平臺相結(jié)合，更加廣泛深入地聽取民意。上海市政府在虹橋街道設(shè)立了“基層立法聯(lián)系點”，政府就年度立法需求展開調(diào)研。2021年，上海市司法局辦公室確定將《“一網(wǎng)通辦”法制保障的決定》《街道辦事處條例》《上海市公共法律服務(wù)辦法》等5 個意見征求項目在虹橋街道開展。規(guī)劃決策意見征詢方面，虹橋街道舉行了“15 分鐘社區(qū)美好生活圈社區(qū)規(guī)劃決策征詢會”，街道領(lǐng)導(dǎo)C 表示，“社區(qū)規(guī)劃同老百姓息息相關(guān)，民主就是要開門做規(guī)劃，我們將社區(qū)各界代表的意見建議形成項目吸納到規(guī)劃編制中來，并推動項目實施落地，從而實現(xiàn)15 分鐘社區(qū)美好生活圈項目從醞釀到誕生的全過程民主參與。”（訪談資料：20210824）在對民意的回應(yīng)和滿足層面，一個非常重要的機制渠道就是“12345”。“12345 有事找政府”，在基層社會廣為人知，市民有問題、需求、投訴、建議，都可以通過市民熱線加以反映。根據(jù)有關(guān)工作機制，市民的咨詢建議必須在1 個工作日內(nèi)答復(fù)，投訴建議必須在5 個工作日內(nèi)辦結(jié)，涉及到多部門合作的復(fù)雜事項辦結(jié)周期不超過15 個工作日，要求做到“件件有回音，事事有著落”。數(shù)據(jù)顯示，2018年8月1日至2021年8月31日，虹橋街道12345 市民服務(wù)熱線受理工單10659 件，市民回訪滿意率及訴求解決率處于長寧區(qū)前列。

3.人大。虹橋街道的“全國人大常委會基層立法聯(lián)系點”是全國首創(chuàng)，也是全過程民主概念得以提出的重要實踐依據(jù)。立法是非常重要的國家行為，立法民主是非常重要的民主內(nèi)容，法律如果不能體現(xiàn)人民的意志，那么國家民主性的基礎(chǔ)將不復(fù)存在。自2015年7月成立以來，虹橋街道基層立法聯(lián)系點完成了55 部法律草案的意見征詢工作，歸納整理各類建議1000 余條，共有72 條建議被采納。街道領(lǐng)導(dǎo)C 表示，“被采納的立法建議不僅來自教授、律師等專業(yè)人士，也有很多來自退休干部、普通居民甚至中小學(xué)生。意見征詢會總是各抒己見，從街道居民到專業(yè)律師，從物業(yè)從業(yè)人員到基層法官，來自各個崗位的信息員圍坐在一起表達觀點、參與討論。”（訪談資料：20210824）上海市人大常委會也在虹橋街道設(shè)立“基層立法聯(lián)系點”“社區(qū)人大代表之家”等站點，讓人大履職活動嵌入基層社會。作為一種國家權(quán)力機關(guān)聯(lián)系基層社會的制度化平臺，基層立法聯(lián)系點具有典型的“雙向互動”功能，基層群眾可以進行充分表達，國家權(quán)力機關(guān)可以廣泛收集民意，同時還能把法律專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)換成群眾的生活語言，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

4.政協(xié)。政治協(xié)商是實踐協(xié)商民主的重要制度，是廣泛聯(lián)系中國社會各領(lǐng)域、各階層的重要平臺。習(xí)近平總書記指出，“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”（習(xí)近平，2017）。長寧區(qū)政協(xié)在虹橋街道設(shè)立“政協(xié)委員工作站”，在政協(xié)委員和人民群眾之間搭建起實體性的聯(lián)系機制。

5.群團。中國的“工青婦”等群眾團體，既從一定的角度表達意見，又作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的組織機構(gòu)去集中各方面的意見，從而在黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合中發(fā)揮著重要的作用（朱光磊，2008）。虹橋街道在所有居民區(qū)、機關(guān)單位設(shè)立了婦女之家、青年中心、職工之家，在轄區(qū)內(nèi)的商務(wù)樓宇中普遍設(shè)立了街道特色的“工享站”。街道B 領(lǐng)導(dǎo)表示，“這些站點，一方面是群團組織的觸角，深入到社會的方方面面，另一方面也是資源配送和公共服務(wù)的渠道，通過服務(wù)和接觸了解并滿足各方面人群的需求，加強他們同黨和國家的聯(lián)系?！保ㄔL談資料：20210711）

五、貫穿全程：人民始終在場與有序參與

（一）組織化的民主實踐

相比于直接參與的古典民主，自由主義現(xiàn)代民主需要通過政黨制度、代議制度、選舉人團制度等“過濾機制”將人民的參與限制在比較安全、有限的范圍內(nèi)。這一方面是因為現(xiàn)代國家的規(guī)模通常突破了直接參與的范圍極限，另一方面是因為缺乏中介機制的大規(guī)模直接參與有可能使政治體系“過載”。因此，即便不考慮意識形態(tài)的影響，讓人民在選舉以后“退場”也是一種基于可行性計算和成本收益分析的“理性”選擇。我們一方面需要承認依托中介機制的代議制民主模式在現(xiàn)代國家具備合理性，但另一方面也必須充分認識到，僅僅依靠代議制民主則極有可能造成對于民意的遮蔽。能否找到一種合理的方式，既能夠始終保持人民的“在場”，又能夠防止由于參與“過載”而引發(fā)的政治失序呢？

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主就是一種意在化解“參與過載”和“民意遮蔽”矛盾的可行路徑。西方式民主將選舉視為獨立且最重要的民主形式，而全過程民主則強調(diào)選舉很重要，但“通過選舉以外的其他方式讓人民參與國家政治生活和社會生活的管理也是十分重要的”（祝靈君，2020）。更為重要的是，全過程民主離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。江澤民同志指出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利與人民內(nèi)部各方面在選舉、投票之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”（江澤民，2002）。選舉、協(xié)商及各種形式的直接參與，在中國的民主實踐中得到廣泛應(yīng)用，共同構(gòu)成我國全過程民主實踐體系的一部分，包括選舉機制在內(nèi)的各種民主形式都不能獨立于黨政機關(guān)，而是在黨政機關(guān)的主持和領(lǐng)導(dǎo)下，服從于全過程民主的一般性邏輯。因此，全過程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行有序組織的民主。

（二）跨越科層體制的民主實踐

大規(guī)模現(xiàn)代國家不同于人類社會早期共同體的一個重要方面就是政治層級的增加，因而出現(xiàn)聯(lián)邦和州、中央和地方、地方與基層等層級關(guān)系。在多層級政府構(gòu)架下，政治流程和治理流程普遍較長。作為超大規(guī)模國家，中國形成了中央—省、直轄市、自治區(qū)—地市—縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府體系；上海作為直轄市，形成了市—區(qū)—街鎮(zhèn)—社區(qū)“兩級政府三級管理四級網(wǎng)絡(luò)”的治理格局。如何在漫長的政治流程和治理流程中確保民意表達機制始終暢通有效，是對于中國民主實踐體系的重大考驗。全過程人民民主實踐體系就是要構(gòu)建跨越科層體制，在國家結(jié)構(gòu)的每一層級、政治流程和治理流程的各個環(huán)節(jié)都實現(xiàn)暢通有效的民意溝通和人民參與的機制。虹橋街道的全過程人民民主實踐體系是跨越科層的（見表1），全國人大常委會基層立法聯(lián)系點、中宣部輿情直報點可以使基層意見直達中央；上海市人大基層立法聯(lián)系點、上海市政府辦公廳社情民意直報點，長寧區(qū)“兩代表一委員”家站點、人民建議征集點，以及虹橋街道的參與式社區(qū)規(guī)劃等在各級黨政機關(guān)和基層社會之間搭建起豐富的直接聯(lián)系渠道。街道領(lǐng)導(dǎo)H 表示，“要把全過程人民民主貫穿到人民城市建設(shè)的全鏈條，使民意收集的觸角延伸到群眾家門口，把民生實事做到群眾心坎上，讓民心工程更加精細、更有品質(zhì)，讓群眾的獲得感更加強烈、更為充實?！保ㄔL談資料：20210711）

表1 虹橋街道全過程人民民主實踐體系

（三）貫穿自治流程的民主實踐

民主不僅是一種政治體制和政治生活，而且是一種生活方式，體現(xiàn)在人民的日常生活中。在基層民主實踐體系構(gòu)架中，我們不僅要關(guān)注民意在國家科層體系中的“縱向流動”，更需要重視民意在基層治理事務(wù)中的“橫向流動”。虹橋街道社會自治中也有大量的全過程人民民主實踐，其中有的已經(jīng)或正在形成機制。

1.市民議事全流程。政治參與不僅需要法律賦權(quán)與機制賦能，而且需要付出一定的成本，任何一方面的“堵點”都可能造成參與不足的問題。古北社區(qū)是虹橋街道的國際社區(qū)，外籍人口比例過半，居民參與議事遇到權(quán)利、機制、成本等各方面的困難。居民區(qū)黨總支一方面搭建“市民議事廳”平臺，另一方面主動“訪賢問能”，挖掘撬動社區(qū)參與力量。黨總支書記W 表示，“一開始沒人來的，我們利用組團式走訪、電子日志走訪和社區(qū)活動等各種方式挖掘人才，用了中英日韓四國語言在社區(qū)里發(fā)布‘招賢榜’，還在微信號、新聞媒體上發(fā)布招募公告，希望大家多多參與社區(qū)事務(wù)。后來我們發(fā)現(xiàn)，其實有不少人是愿意參與的，他可能就是不知道?！保ㄔL談資料：20210910）市民議事廳開始主要是信息溝通和情感交流為主，隨著經(jīng)驗逐漸成熟，居民區(qū)探索出一套“自主提事、按需議事、約請參事、民主評事、跟蹤監(jiān)事”的議事廳運作規(guī)則。這套規(guī)則被廣泛用于垃圾分類、加裝電梯、公共綠化改造等各類社區(qū)事項中，目前在全街道得到推廣，成為社區(qū)公共事務(wù)治理的必經(jīng)流程。

2.社區(qū)規(guī)劃全流程。社區(qū)規(guī)劃是居民身邊的重要事項，與居民利益切身相關(guān)。虹橋街道設(shè)計了“社區(qū)提案制度”，在黃金城道這一開放街區(qū)推行“參與式規(guī)劃”。在社會組織的主持下，設(shè)計“社區(qū)提案計劃”的參與方式及流程，并將流程進行廣泛宣傳。社會組織負責(zé)人Z 表示，“該方案被命名為‘Knock Knock 街區(qū)提案行動計劃’，用英文是考慮到國際社區(qū)的情況，‘Knock Knock’朗朗上口，也含有‘敲開你的家門’的意思，希望大家能夠走出家門，參與到社區(qū)的規(guī)劃中來?！保ㄔL談資料：20210910），2021年4月24日，黃金城道正式發(fā)布提案計劃，受到街區(qū)居民的廣泛關(guān)注。截止到6月10日，黃金城道步行街共收到了關(guān)于智能、生態(tài)、營造、文化四大行動主題共22項街區(qū)提案。提案通過線上上海長寧、長寧虹橋公眾號的大眾評審?fù)镀?，以及線下的展覽與現(xiàn)場點評，大量街區(qū)居民參與投票互動。提案計劃還挖掘到了黃金城道街區(qū)達人、社群組織與商戶等在地資源，并吸納外部社會資源共同關(guān)注并參與到街區(qū)營造行動中。通過對提案進行線上線下展示與公眾投票、組織專家打分、以及街區(qū)共治委員會決議，提案計劃挖掘出了大量街區(qū)能人，其中有5 項提案被評為街區(qū)優(yōu)秀提案，5 項提案被評為街區(qū)備選提案，其中8個項目獲得資金與技術(shù)的支持。資金來源于社區(qū)自治基金，完全通過社會公開募集而來。社區(qū)提案計劃從參與規(guī)則的設(shè)計、參與主體、議題征集和確定，到項目設(shè)計和實施、資金和技術(shù)支持完全都是在社區(qū)內(nèi)各類主體的主導(dǎo)下通過民主方式推進并完成的，體現(xiàn)了全過程人民民主的治理效能。虹橋街道計劃在此基礎(chǔ)上形成制度化參與式社區(qū)規(guī)劃模式，激發(fā)居民持續(xù)參與街區(qū)提案共治。

六、結(jié)論：構(gòu)建整體、貫通、協(xié)調(diào)的基層治理新格局

全過程人民民主的重要意義在于，提供了一種在多元復(fù)雜大規(guī)模社會條件下構(gòu)建真實的政治共同體的可能性。在小型共同體中，廣泛的直接參與是可行且有效的民主模式。然而在大規(guī)模現(xiàn)代國家中，真實有效的民主實踐體系的基本要求，是在國家和社會之間構(gòu)建起充分、多樣、高效、直接的意見交換機制。以此觀之，基于多黨體制選舉“統(tǒng)治者”的代議制票決民主模式，在民主性上無疑是“攻其一點，不及其余”的。而全過程人民民主之所以是最廣泛、最真實、最有效的民主，重要原因就在于在超大規(guī)?，F(xiàn)代國家中構(gòu)建起了上下左右貫通的意見溝通機制，從而塑造了一種整體、貫通、協(xié)調(diào)的國家治理新格局?；鶎用褚饪梢钥缭娇茖又边_政治中樞，黨政機關(guān)和群眾團體則發(fā)展出豐富的社會觸角，廣泛深入地同各類社會要素進行意見交換。正是這套豐富的意見交換體系使得中國國家和社會形成一個外部緊密一致、內(nèi)部貫通協(xié)調(diào)的政治共同體。虹橋街道的全過程人民民主實踐體系表明，這一多形式、多層次的意見溝通體系確實是廣泛、真實、有效的。

全過程人民民主是黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的民主。民意的實現(xiàn)，離不開具體的民主機制支撐，具體表現(xiàn)為對民意的傾聽、回應(yīng)和保障機制。西方自由主義民主經(jīng)由“代議制”落定為一種“多元競爭的民主”，而中國特色社會主義人民民主則依托“全過程”發(fā)展成為一種“社會整合的民主”。而整合的關(guān)鍵，就在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東同志曾經(jīng)指出，“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去”（毛澤東，1991）。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾中考驗這些意見是否正確。虹橋街道的民主實踐體系表明，我們不僅有群眾路線這一傳統(tǒng)法寶，也有包括民主選舉在內(nèi)的大量新的制度化民主機制。通過這套黨領(lǐng)導(dǎo)下的豐富的民主實踐體系，不僅充分實現(xiàn)了最廣泛的政治參與，也有效保障了政治生活的穩(wěn)定有序。

全過程人民民主實踐體系需要面向?qū)嵺`、面向未來不斷發(fā)展。作為一種新的政治民主模式，全過程人民民主奠基于中國特色社會主義政治體系的基因之中，從新中國誕生之日起甚至在中國共產(chǎn)黨成立之初就已經(jīng)萌芽。改革開放以來，全過程人民民主實踐體系已經(jīng)深度塑造了當前的基層治理體系，但是其實踐體系和形態(tài)仍需要不斷發(fā)育完善?？傮w而言，全過程人民民主的政治性機制較為發(fā)達，而行政性機制和法律性機制需要進一步完善；自上而下的機制運用較多，而自下而上的機制尚不夠豐富；總體框架體系較為穩(wěn)固，但操作細節(jié)有待深化。全過程人民民主實踐體系的未來發(fā)展，需要進一步推動民主機制的擴容、增頻、細化、做實。“擴容”要求進一步擴大民主機制的種類形式和應(yīng)用領(lǐng)域，探索諸如代表產(chǎn)生機制、開會議決機制、開放式?jīng)Q策機制等多樣化民主機制?！霸鲱l”要求將經(jīng)過實踐檢驗切實有效的民主機制進行制度化，在更大的范圍內(nèi)推廣，并作為常態(tài)機制以提高應(yīng)用頻率。“細化”要求為已有的民主機制增加更能落地的微觀支撐體系，解決細節(jié)中的“魔鬼”問題?！白鰧崱币蟊M可能推動非正式機制走向正式機制，探索對民主機制的效果評估和反饋機制，將人民民主更好落實落地。