王亞瓊 趙英煚 王穎 宋國君

摘要該研究放眼體制改革和社會轉(zhuǎn)型整體趨勢，結(jié)合2018年《標準化法》確定的多元標準制定主體、強制性與推薦性并存的多元效力格局，基于環(huán)境規(guī)制理論，參考美國、歐盟的經(jīng)驗和教訓，并結(jié)合我國排污許可制改革的迅速推進和已經(jīng)建立的相對于美國、歐盟更好的信息機制基礎(chǔ)，構(gòu)建由強制性國家排放標準、推薦性國家排放標準、團體排放標準和企業(yè)排放標準三類排放標準組成固定源大氣污染物排放標準體系框架，以滿足排污許可制度實施、空氣質(zhì)量管理和環(huán)境保護技術(shù)進步的需求。具體包括：①強制性國家排放標準基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定，作為底線排放標準，不與大氣環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤；②推薦性國家排放標準基于先進技術(shù)制定，比強制性國家排放標準嚴格，由國家統(tǒng)一管理但由地方通過許可程序選用合適的排放限值，重點服務(wù)于地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善；③團體排放標準和企業(yè)排放標準最嚴格，在制定程序和排放限值的呈現(xiàn)形式方面自由度更大，由市場主體制定和執(zhí)行，大幅增加排放標準供給，作為最主要的拉動固定源技術(shù)創(chuàng)新、促進環(huán)境保護技術(shù)進步的動力。

關(guān)鍵詞 固定污染源；排放標準體系；技術(shù)進步；排污許可制度

中圖分類號X322文獻標識碼A文章編號1002-2104（2021）08-0054-08DOI：10. 12062/cpre. 20210434

基金項目：中國人民大學2021年度“中央高校建設(shè)世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金”項目。

大氣污染物排放標準是固定源大氣污染排放管理的基礎(chǔ)政策工具，對其進行科學構(gòu)建是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。當前，我國的工業(yè)化已處在量變到質(zhì)變的過程中[1]，通過引進發(fā)達國家的固定源污染控制技術(shù)和參考發(fā)達國家的排放標準限值制定我國的排放標準，已難以符合我國的發(fā)展需要。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，提出“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力。因此，必須從全局性、根本性的角度，在排污許可制度改革和標準化改革工作中，從守住生態(tài)環(huán)境底線、提升經(jīng)濟效率、堅持創(chuàng)新驅(qū)動等各方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建更為科學的固定源大氣污染物排放標準體系。

1我國固定源大氣污染物排放標準體系現(xiàn)狀和研究綜述

對我國固定源大氣污染物排放標準體系的形成過程和現(xiàn)狀進行總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)以下特點：第一，經(jīng)過四十多年的發(fā)展，已形成覆蓋重點排放源的國家和地方兩級排放標準體系，國家和地方排放標準都具有強制性；第二，在工業(yè)化量變階段，排放標準推動了技術(shù)進步、促進了污染物大量減排，已取得顯著成效；第三，環(huán)保法律對排放標準的規(guī)則性問題規(guī)定不夠清晰，難以滿足工業(yè)化質(zhì)變階段的管理需求。周揚勝等[2]認為在環(huán)境法律中，對排放標準的目的、性質(zhì)、原則、尺度準則、實施路徑等規(guī)則性問題的規(guī)定不清晰，在指標選擇、限值寬嚴等方面人為理解和把握的情況較多，存在排放標準執(zhí)行效果不一致、執(zhí)法自由裁量權(quán)過大等問題。裴曉菲[3]認為排放標準與排污許可等制度的關(guān)系不明確，環(huán)境管理過于依賴“一刀切”的排放標準，難以按照地方的管理需要細化和落實，甚至出現(xiàn)“合規(guī)性傷害”問題。排放標準之所以存在這類與環(huán)境治理需求不相適應的問題，作者認為重要原因是現(xiàn)行的兩級排放標準體系是在1989年發(fā)布的《標準化法》框架內(nèi)形成的。1989年《標準化法》承襲了計劃經(jīng)濟形成的基本體制，計劃經(jīng)濟下的標準全部具有強制性[4]。

2016年開啟排污許可制度改革，排污許可制度被定位為固定源環(huán)境管理的核心制度[5]，對排放標準體系構(gòu)建、實施路徑的研究提出了更高要求。生態(tài)環(huán)境部在排放標準研討會上，提出要重點研究排污許可等新制度，界定排放標準在環(huán)境管理體系中的定位和作用，科學設(shè)置標準體系[6]。鄒蘭等[7]提出國家排放標準作為最低要求，地方排放標準要考慮環(huán)境質(zhì)量目標，采用更好的技術(shù)制定更嚴格的標準。宋國君等[8]、趙英煚[9]等認為現(xiàn)行兩級排放標準體系分級粗糙且供給不足，難以滿足環(huán)境質(zhì)量改善和排污許可證精細化管理的需求，隨之參考國外經(jīng)驗并結(jié)合我國排污許可制改革的進程，提出“國家排放標準—單一源排放標準”的雙層結(jié)構(gòu)框架。已有的研究均完成于2018年《標準化法》出臺之前，在標準層級、制定主體、強制效力分類等方面，與該法的協(xié)調(diào)性論證不足。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，以政府為主的標準供給模式，已不能很好地滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求[10]，隨之，國家啟動了標準化改革并對《標準化法》進行修訂。2018年《標準化法》既借鑒國外經(jīng)驗，又考慮中國國情，重點解決活力與秩序的關(guān)系問題，實現(xiàn)放開搞活、精準管理、多方參與、多元共治[11]。在標準體系上，2018年《標準化法》明確將標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準，其中國家標準分為強制性標準、推薦性標準[12]。何雅靜等[13]認為，《標準化法》修訂后，由強制性標準體系向技術(shù)法規(guī)和自愿性標準體系的轉(zhuǎn)化已是大勢所趨。但是，與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)標準體系在標準化改革推動下的變革趨勢不同，對固定源排放標準的研究未跟上標準化改革趨勢。

針對排放標準的研究，需要立足于標準化改革的方向和基于排污許可制度的需求，對排放標準體系的層級、定位、屬性、作用等基礎(chǔ)性內(nèi)容進行研究。本研究放眼體制改革和社會轉(zhuǎn)型整體趨勢，結(jié)合2018年《標準化法》所確定的多元標準制定主體、強制性與推薦性并存的多元效力這一基本格局，基于環(huán)境規(guī)制理論，參考國外經(jīng)驗和教訓，并結(jié)合我國排污許可制改革工作的實際情況，提出固定源大氣污染物排放標準體系的構(gòu)建路徑，提出更具可操作性的政策建議。

2排放標準體系構(gòu)建的理論框架和美國、歐盟的啟示

2. 1排放標準體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和原則

排放標準作為一項環(huán)保領(lǐng)域的公共政策，政策目標要有優(yōu)先排序和具體化的維度[14]。固定源排放標準的首要目標是安全目標，安全目標源于對公平的追求，通過不斷降低環(huán)境污染對人類健康的“最小”傷害水平[15]，為不同地區(qū)、不同時間段的空氣質(zhì)量提供“足夠的安全邊界”[16]。實現(xiàn)安全目標要貫徹“預防原則”，該原則是現(xiàn)代環(huán)境法最重要的原則，國家必須采取預防性措施發(fā)揮保護職能，以防止或減少對環(huán)境的有害影響?！邦A防原則”的邊界一是國家對自由權(quán)的干涉只有被證明正當時才能進行，二是遵守比例原則，證明這種干涉是必要的、適當?shù)腫17]。因此，“預防原則”需要兼顧效率目標，控制污染排放的同時還需要符合經(jīng)濟、社會發(fā)展水平。但是，精確量化安全目標和效率目標在現(xiàn)實世界中無法實現(xiàn)，這是由于政府制定排放標準等政策存在兩個主要障礙：一是現(xiàn)實世界中決策者偏好不完全[18]，信息的收集和加工存在困難[19]，監(jiān)管者面臨高度不完美信息（imperfect information）的影響；二是伴隨行政自由裁量權(quán)而來的政治影響（political influ？ ence），企業(yè)界、環(huán)保團體等會通過不同的方式，對政策的制定和實施產(chǎn)生影響[20]。

在政策實踐中，排放標準體系的構(gòu)建可以組合應用不同類型的環(huán)境規(guī)制，在效率目標的約束下，更好地達到或接近安全目標。環(huán)境保護規(guī)制主要分為命令-控制型規(guī)制和經(jīng)濟激勵型規(guī)制，以及二者的結(jié)合型規(guī)制[21]，選擇不同規(guī)制進行組合的關(guān)鍵是實踐中更有效果和更有效率[22]。針對不同環(huán)境規(guī)制的使用，環(huán)境法學家們進行了持久的辯論：以Latin[23]為代表的學者，認為傳統(tǒng)的命令-控制型政策是主流，政府主導制定和實施統(tǒng)一標準效果更明確，命令-控制型規(guī)制直接、強力地控制污染排放，相對于經(jīng)濟激勵型規(guī)制政策效果更明確[24]；以Kluth等[17]、Kahn等[25]為代表的學者，認為計劃經(jīng)濟式的統(tǒng)一標準存在缺陷，需要在命令-控制型規(guī)制體系之外，采用更多經(jīng)濟激勵機制，并加強自愿型規(guī)制的應用，通過“微調(diào)”（Fine-tuning）改進措施，以提高經(jīng)濟效率。此外，還需要考慮的一個重要因素是技術(shù)進步，只有不斷技術(shù)進步，才能有效控制污染排放，降低污染控制成本。不同類型的環(huán)境規(guī)制對技術(shù)進步的影響不同[26]。按照Por？ ter理論，從動態(tài)發(fā)展角度，長遠看自愿規(guī)制比強制規(guī)制更符合企業(yè)利益，合理設(shè)計環(huán)境規(guī)制能夠為企業(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新的信息和動力，激勵企業(yè)提高技術(shù)水平[27-28]。Higley等[29]對自愿規(guī)制開展實證研究，發(fā)現(xiàn)除了能夠降低政府的行政管理費用，還能促進企業(yè)對環(huán)保先進技術(shù)的分享和交換，帶動技術(shù)進步。按照環(huán)境規(guī)制的強制效力從強到弱，固定源排放標準可分為強制性排放標準、推薦性排放標準、自愿性排放標準。強制性排放標準屬于典型的命令-控制型規(guī)制，由政府主導制定，對污染物的排放數(shù)量、排放速率、排放濃度等提出統(tǒng)一的限制性要求，具有強制執(zhí)行效力。推薦性排放標準的強制力不及強制性排放標準，由政府主導制定，根據(jù)環(huán)境管理目標分情況實施，可以配合激勵性措施推動，或者由特定的法律法規(guī)引用后具有強制執(zhí)行效力[30]，屬于命令-控制型規(guī)制和經(jīng)濟激勵型規(guī)制的結(jié)合型，相對于統(tǒng)一實施的強制性排放標準更靈活。自愿性排放標準由市場主體制定，屬于政府干預小，企業(yè)為了獲得額外激勵而制定和實施的排放標準，是一種典型的自愿型規(guī)制[31]。

總結(jié)固定源大氣污染物排放標準體系構(gòu)建的原則：一是要貫徹環(huán)境法的“預防原則”，以安全目標為首，兼顧經(jīng)濟效率目標；二是要立足于國家制度和環(huán)境政策的發(fā)展，組合使用三種類型的排放標準，建立排放標準體系；三是要起到激勵技術(shù)創(chuàng)新的作用。

2. 2美國、歐盟的固定源大氣污染物排放標準體系及啟示

美國、歐盟在環(huán)境法律中，對固定源大氣污染物排放標準的制定目的進行了明確規(guī)定，形成的排放標準體系與我國有明顯區(qū)別。美國、歐盟在排放標準技術(shù)法規(guī)、指令中，規(guī)定了固定源需要執(zhí)行的排放限值、監(jiān)測方法等要求，其中最核心的部分是排放限值（Emission Limits），基于“現(xiàn)有技術(shù)”“最佳可行技術(shù)”等制定，作為許可事項通過許可證實施[32-33]。美國固定源大氣污染物排放標準體系包括國家排放標準和“最佳可行技術(shù)”（Best Available Techniques，BAT）系列排放標準。國家排放標準包括基于“最佳示范技術(shù)”（Best Demonstrated Technology，BDT）制定的新源績效標準（New Source Performance Standards，NSPS）和基于“最大可達控制技術(shù)”（Maximum Achievable Control Technology，MACT）制定的有害空氣污染物國家排放標準（National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants，NESHAP），在全國范圍內(nèi)執(zhí)行，不與空氣質(zhì)量直接掛鉤。BAT系列排放標準與空氣質(zhì)量管理相關(guān)，分空氣質(zhì)量達標區(qū)和未達標區(qū)，對新源和現(xiàn)有源實施有區(qū)分的管理，由許可證管理部門在許可審查時確定，一般嚴于國家排放標準限值。未達標區(qū)新源許可審查時，要求采用最嚴格的“最低排放率技術(shù)”（Lowest Achievable Emission Rate，LAER）排放限值，現(xiàn)有源采用“最大可得控制技術(shù)”（Reasonably Available Control Technology，RACT）排放限值。達標區(qū)要防止空氣質(zhì)量顯著惡化，新源采用較嚴格的“最佳可得控制技術(shù)”（Best Available Control Technology，BACT）排放限值，現(xiàn)有源采用相對寬松的“最佳可得改進技術(shù)”（Best Available Retrofit Technol？ ogy，BART）排放限值。歐盟《工業(yè)排放（污染綜合預防與控制）指令》將BAT排放標準作為固定源污染防控的最主要機制，BAT結(jié)論（Best Available Techniques Conclusions，BATC）在BAT參考文件（Best Available Techniques Refer？ ence Documents，BREFs）中公布，對排放限值的規(guī)定通常是一個范圍值[34]，由各成員國在范圍值內(nèi)選用并轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法實施。美國和歐盟還結(jié)合使用自愿型環(huán)境規(guī)制手段，以提高排放標準體系的效率和激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力。20世紀90年代，歐盟委員會推廣自愿型規(guī)制，強調(diào)在現(xiàn)行法律框架中，由政府與企業(yè)簽署有法律約束力的自愿協(xié)議，作為補充手段。目前，協(xié)商協(xié)議在荷蘭已發(fā)展為主要手段，覆蓋了主要的排污行業(yè)，具有法律約束力，政府運用許可證管理機制對企業(yè)進行監(jiān)管[35]。美國也嘗試自愿型規(guī)制的應用，提出了卓越領(lǐng)導才能（XL）計劃，如英特爾公司為了加快新產(chǎn)品的市場投放速度，企業(yè)承諾采用最嚴格的排放限值，免于新源審查[36]。圖1對比了美國與歐盟的排放標準體系。

對美國、歐盟的經(jīng)驗和教訓進行分析：第一，在環(huán)境法律中明確規(guī)定了排放標準的目的、性質(zhì)、層次結(jié)構(gòu)，明確排放限值通過許可程序?qū)嵤┑臋C制，值得我國借鑒。美國的主要的問題是貫徹預防原則的政治阻力大[37]，為了降低政治阻力采取“新舊隔斷型”監(jiān)管[38]，對新源實施更嚴格的監(jiān)管，成本有效性低[39]。作者對美國專家進行訪談，認為“新舊隔斷型”監(jiān)管形成了復雜的BAT體系，許可證管理部門的自由裁量權(quán)過大，企業(yè)理解和實施的難度大。歐盟各成員國環(huán)境法律制度不同，采用的限值寬嚴尺度有別，存在國家之間的外部影響問題。第二，美國、歐盟排放標準體系激勵技術(shù)進步的機制可供借鑒，特別是歐盟鼓勵使用自愿型規(guī)制，企業(yè)的自由度更高，技術(shù)激勵性最強。但是，美國和歐盟由于信息交換和共享機制的限制，排放標準的技術(shù)進步激勵作用受到不利的影響。

3構(gòu)建固定源大氣污染物排放標準體系框架與實施路徑

3. 1排污許可制為構(gòu)建排放標準體系建立基礎(chǔ)和明確方向

隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，生態(tài)環(huán)境保護的國家職能不斷朝著“有為政府與有效市場相結(jié)合”的方向調(diào)整。排污許可制改革為進一步厘清國家與社會、政府與市場的關(guān)系而啟動，將國家管理的排污行為與其他生產(chǎn)、生活行為區(qū)分。首先，只有達到一定有害水平的排污行為才需要國家管理，排放標準是對這個排放水平的法治化表達；其次，必須明確對什么事項設(shè)定什么樣的許可條件，必須毫無歧義且可操作，滿足這個條件必須依靠體系設(shè)置科學、內(nèi)容詳盡合理的排放標準體系。也就是說，對固定源設(shè)置控制污染物排放許可，許可條件就是國家根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和保護目標所確定的排放標準，排放標準體系服務(wù)于排污許可制，排污許可制對固定源排放標準體系的構(gòu)建起方向性和基礎(chǔ)性作用。

建立更完備、更精準的排放標準體系，面臨高度不完美信息的制約，能夠獲取和使用什么樣的信息，獲取信息的成本和難度怎么樣，一定程度上決定了能夠建立什么樣的排放標準體系。當前，我國已建成和運行“全國排污許可證信息平臺”，已完成固定污染源排污許可全覆蓋[40]。與美國、歐盟相比（表1），我國在信息化手段方面具有后發(fā)優(yōu)勢：第一，我國建立了全國統(tǒng)一的排污許可證信息平臺，各類排放標準制定和實施需要的信息能夠在排污許可證信息平臺獲取，數(shù)據(jù)具有一致性、準確性、真實性，信息獲取成本低。第二，我國的排污許可證系統(tǒng)可以收集動態(tài)信息，并通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫存取，能夠開發(fā)使用機器學習等新算法，使固定源精準排放管理成為可能，也有利于國家對各類排放標準的制定和執(zhí)行進行監(jiān)督。第三，政府和企業(yè)之間相互信任、共享真實信息是自愿性排放標準能實施的關(guān)鍵條件，我國的排污許可證信息平臺更好地滿足了這個條件。

3. 2構(gòu)建中國固定源大氣污染物排放標準體系框架

2014年《環(huán)境保護法》首次將環(huán)境法的基本原則加以直接規(guī)定[44]，明確了“保護優(yōu)先、預防為主、損害擔責”的原則，與國際通行的環(huán)境法原則一致。同時，根據(jù)《標準化法》修訂的精神，強制性排放標準必須由國家制定，能有效避免標準間交叉重復矛盾，防止出現(xiàn)行業(yè)壁壘和地方保護，做到“一個市場、一條底線、一個標準”?，F(xiàn)行的強制性地方排放標準屬于《標準化法》暫時保留的例外管理，由于缺少國家的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督，其強制性依據(jù)不充分。同時，標準化改革要求放開市場主體，對團體標準、企業(yè)標準的程序和內(nèi)容無特殊限制，有利于調(diào)動市場主體的積極性，快速靈活地滿足需求[45]。因此，本研究突破現(xiàn)有的兩級排放標準體系結(jié)構(gòu)，對三類排放標準組合，進行如下設(shè)計：

第一，基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定國家排放標準，定位為強制性國家排放標準，作為底線排放標準。根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，涉及人身健康和生態(tài)環(huán)境安全應當制定強制性國家排放標準。在全面實施排污許可制度的新階段，以強制性排放標準為依據(jù)實施行政許可事項，關(guān)乎公民生命健康權(quán)和公私財產(chǎn)權(quán)，會廣泛影響經(jīng)濟和社會生活。將強制性國家排放標準定位為全國統(tǒng)一實施的底線要求，基于已適用的、具有一定先進性的現(xiàn)有成熟技術(shù)制定，能夠保障全國范圍內(nèi)的同類固定源達到一定的技術(shù)水平和環(huán)境管理水平，既能符合基本的安全目標需要，又不會大幅影響經(jīng)濟效率。按照《標準化法》的規(guī)定，強制性國家排放標準由國務(wù)院行政主管部門依職責負責項目提出、組織起草、征求意見和技術(shù)審查，并由國務(wù)院批準發(fā)布或授權(quán)批準發(fā)布，符合“國家任務(wù)最優(yōu)化”[46]準則。

第二，基于先進技術(shù)制定推薦性國家排放標準，重點服務(wù)于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。美國、歐盟的經(jīng)驗顯示，通過排污許可證這一載體，能夠保障有區(qū)分的、自由度更高的排放標準有效實施。我國已經(jīng)建立了可行技術(shù)系列規(guī)范并嵌入到排污許可制度中實施，具有了一定的排放標準功能，但沒有在法律中明確其定義，也沒有像美國和歐盟一樣通過許可程序?qū)嵤?。排污許可制度要求“提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量”，對固定源管理的高效性、精準性要求進一步加強，對改善空氣質(zhì)量的目標進一步明確。強制性地方排放標準屬于暫時保留的例外管理，為了服務(wù)于地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善，需要新的更精準、更具可操作性的排放標準承擔該項管理需求。參考美國、歐盟的經(jīng)驗，我國可建立基于先進技術(shù)的推薦性國家排放標準，也即基于最佳可行技術(shù)的排放標準，并明確其在排污許可制度中實施的機制。與美國的BAT排放標準作用機制類似，將基于先進技術(shù)的推薦性國家排放標準的定位固定下來，并建立技術(shù)規(guī)范體系，建立國家推薦性排放標準限值與固定源所在區(qū)域空氣質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的規(guī)則，對不同空氣質(zhì)量區(qū)域和不同類別的固定源采取有差異的精細化管理。同時，我國要吸取美國的教訓，并結(jié)合我國在信息化方面的優(yōu)勢，由國家制定先進技術(shù)篩選機制、成本有效性評估機制、信息共享和應用機制等一系列配套規(guī)范，統(tǒng)一監(jiān)督管理推薦性國家排放標準的制定和實施，既能保證推薦性國家排放標準有更多靈活性，又可降低授予地方過多自由裁量權(quán)帶來的政治影響，降低不同地區(qū)因產(chǎn)業(yè)競爭帶來的負外部性影響，減少不完全信息帶來的效率下降，對空氣質(zhì)量改善貢獻和激勵技術(shù)進步的作用將更加顯著。

第三，增設(shè)自愿性團體排放標準和企業(yè)排放標準，作為最主要的拉動固定源技術(shù)創(chuàng)新、促進環(huán)境保護技術(shù)進步的動力?！稑藴驶ā穼⑵髽I(yè)和社會團體作為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的主體，提出國家支持自主創(chuàng)新團體標準和企業(yè)標準，明確國家在政策環(huán)境、制度環(huán)境等方面給予支持，為標準推動技術(shù)創(chuàng)新提供法律保障。政府可以采取稅收優(yōu)惠、財政資金支持、績效分級管理等多種方式，鼓勵行業(yè)協(xié)會和企業(yè)等市場主體推出更嚴格的團體排放標準和企業(yè)排放標準，既符合《標準化法》的規(guī)定，又能提高經(jīng)濟效率，激勵技術(shù)創(chuàng)新。張平等[47]對我國30個省份的數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)污染治理投資型的環(huán)境規(guī)制總體上對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了激勵效應。但是，相對于荷蘭廣泛使用自愿協(xié)商協(xié)議并在許可證中實施的機制，我國缺少自愿性排放標準的制度性建設(shè)。在固定源排放標準體系中，可增設(shè)團體排放標準和企業(yè)排放標準，由市場主體制定和自愿采用，并通過規(guī)范的行政程序在排污許可證中實施，作為命令-控制型政策的“微調(diào)”補充。同時，我國相對于美國和歐盟，信息公開和共享的基礎(chǔ)更好，具備了設(shè)置和實施團體排放標準和企業(yè)排放標準的技術(shù)基礎(chǔ)。

三類排放標準組成的體系呈現(xiàn)金字塔式結(jié)構(gòu)，共同作用促進技術(shù)進步（圖2）。

首先，團體排放標準和企業(yè)排放標準自由度最高，技術(shù)進步激勵性最強。少數(shù)團體組織或企業(yè)在技術(shù)上取得突破后，處于金字塔頂端，可以制定團體排放標準或企業(yè)排放標準，排放限值最嚴格，但制定程序和排放限值形式自由度更大。例如，市場主體可以采用與濃度限值有所區(qū)別的績效限值，在減排和降碳方面相統(tǒng)一，更有利于環(huán)保技術(shù)進步。總體上，市場主體為了獲得國家政策支持和占據(jù)有利發(fā)展地位，具有充足的動力制定更加領(lǐng)先的排放標準，是拉動技術(shù)進步的最大動力。其次，推薦性國家排放標準實施統(tǒng)一規(guī)則但有差異的管理，既可以轉(zhuǎn)化為具有強制性的許可事項實施，也可以配合采用稅收優(yōu)惠、分級管理等措施，有利于激勵企業(yè)持續(xù)技術(shù)進步。最后，當一定數(shù)量的企業(yè)技術(shù)升級后，強制性國家排放標準的限值底線也將加嚴，拉動企業(yè)整體技術(shù)進步，保障市場競爭的公平性。

3. 3固定源大氣污染物排放標準體系的實施路徑

按照我國“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級”的生態(tài)環(huán)境行政管理體制[48]，在以排污許可制為核心的固定源管理中，運行機制如圖3：

國家在制度層面統(tǒng)籌設(shè)計和監(jiān)督管理，根據(jù)每一類排放標準的作用和定位，系統(tǒng)地制定各類排放標準制修訂導則，規(guī)范排放標準的制修訂工作，保障排放標準制修訂的規(guī)范性和一致性。排放標準制修訂數(shù)據(jù)主要來源于全國排污許可證信息平臺，由國家統(tǒng)一管理，授予地方政府排污許可證主管部門、企業(yè)等不同主體不同的使用權(quán)限，既能保證數(shù)據(jù)應用的有效性，也能保證數(shù)據(jù)使用的安全性，還能限制地方的自由裁量權(quán)。排放標準均通過排污許可證實施，排放限值、污染防治設(shè)施運行要求、監(jiān)測和記錄要求等通過行政許可程序進入排污許可證中成為許可事項，使更精準、更復雜的排放標準體系得以有效實施。

4結(jié)論和建議

4. 1結(jié)論

固定源大氣污染物排放標準體系由強制性國家排放標準、推薦性國家排放標準、自愿性團體排放標準和企業(yè)排放標準構(gòu)成：①強制性國家排放標準基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定，作為底線排放標準，不與大氣環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤；②推薦性國家排放標準基于先進技術(shù)制定，重點服務(wù)于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。在排污許可制度框架內(nèi)，將基于先進技術(shù)的推薦性國家排放標準的定位固定，建立技術(shù)規(guī)范體系，建立排放標準限值與固定源所在區(qū)域空氣質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的規(guī)則，對不同空氣質(zhì)量區(qū)域和不同類別的固定源采取有差異的精細化管理；③增設(shè)自愿性團體排放標準和企業(yè)排放標準，作為固定源環(huán)境保護技術(shù)進步最主要的政策手段。三類排放標準組成的體系中，團體排放標準和企業(yè)排放標準自由度最高，技術(shù)進步激勵性最強，是拉動技術(shù)進步的最大動力；推薦性國家排放標準相對靈活，有利于激勵企業(yè)持續(xù)技術(shù)進步；大量企業(yè)技術(shù)升級后，強制性國家排放標準底線限值加嚴，拉動企業(yè)整體技術(shù)進步。

4. 2政策建議

為使固定源大氣污染物排放標準體系優(yōu)化工作更加高效、順暢，必須深入思考法律與技術(shù)的互動關(guān)系，以及規(guī)范性文件的調(diào)整范圍、效力級別、體系協(xié)調(diào)性等更為本質(zhì)的問題。第一，對排放標準的制定機關(guān)、制定程序以及包含達標判定在內(nèi)的標準實施和監(jiān)督規(guī)定進行整合與優(yōu)化，防止預防原則被架空或濫用。第二，在法律的穩(wěn)定性與科技的變動性之間找到平衡，解決科技發(fā)展帶來的社會管理不確定性。第三，在現(xiàn)有的環(huán)保法律中增加相關(guān)條款或增設(shè)專門的排放標準法律，包含不確定法律概念的排放標準制定原則，為排放標準與技術(shù)發(fā)展的關(guān)系提供框架性指引；包含從立項、評審到數(shù)據(jù)收集、分析在內(nèi)的標準制定程序，以保證標準制定的透明性；包含與行政法、程序法、刑法相配套的執(zhí)行和監(jiān)督措施，以保證標準的實施力度；以法律附件的形式使排放限值等技術(shù)性條款與法律條文正文具備同等效力。第四，明確對自愿性排放標準的支持政策，大量增加排放標準的市場主體供給，作為推動固定源環(huán)境保護技術(shù)進步的主要動力。

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Structure of emission standards system for stationary sources of air pollution： principle， framework and approach

WANG Yaqiong1，ZHAO Yingjiong2，WANG Ying3，SONG Guojun1

（1. School of Environmental & Natural Resources，Renmin University of China，Beijing 100872，China；2. Xianyang Municipal Ecological Environment Bureau，Xianyang Shaanxi 712000，China；3. Hebei Dezheng Law Firm，Shijiazhuang Hebei 050061，China）

AbstractTaking into consideration of the overall trend of system reform and social transformation，combined with the basic pattern of multiple standard setting subjects，the coexistence of mandatory and recommended effects determined by the Standardization Act of 2018，based on the theory of environmental regulation，referring to the experience and lessons of the United States and the European Union and combined with the rapid progress of China？s emission permit system reform and the established better information mecha？ nism compared to that of the United States and of the European Union，this study constructs the framework of China？s fixed source air pollutant emission standards system，which is composed of mandatory national emission standards，recommended national emission standards，group emission standards and enterprise emission standards，so as to meet the needs of emission permit system implementa？ tion，air quality management and environmental protection technology progress. In specific，the framework incorporates the following aspects：①Mandatory national emission standards are based on the existing state？of？the？art technology as the bottom line emission standards，not directly linked with the ambient air quality.②The recommended national emission standards are based on advanced technology，and are more stringent than the mandatory national emission standards. They are regulated by the state，but the local gov？ ernments select the appropriate emission limits through the permit procedure，which focuses on the improvement of local ambient air quality.③Group emission standards and enterprise emission standards are the most stringent，but they have more freedom in the stan？ dard？setting procedures and the presentation of emission limits. Market entities should formulate and implement emission standards，so that the supply of emission standards should be greatly increased. These standards should be the main driving force to promote fixed source technology innovation and environmental protection technology progress.

Key wordsstationary source；emission standards system；technical development；pollutant discharge permit system

（責任編輯：張士秋）