張惠萍

〔摘要〕 基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是規(guī)范基層央行財(cái)務(wù)支出行為、強(qiáng)化基層央行預(yù)算約束的重要手段。通過對(duì)基層央行近年來財(cái)務(wù)預(yù)決算公開情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在沒有明確的配套審查制度、公開渠道與途徑單一等問題。為此，應(yīng)采取筑牢組織基礎(chǔ)、健全制度體系、筑牢治理防線等措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開，從而強(qiáng)化基層央行金融服務(wù)保障作用。

〔關(guān)鍵詞〕 基層央行;財(cái)務(wù)預(yù)決算;公開;金融服務(wù)保障

〔中圖分類號(hào)〕D26〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）06-0061-03

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是推進(jìn)央行穩(wěn)定有序履行金融服務(wù)保障作用的重要手段。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程中，建設(shè)現(xiàn)代央行制度亟需進(jìn)一步推進(jìn)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，以推動(dòng)基層央行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升基層央行財(cái)務(wù)治理能力，進(jìn)而為央行發(fā)揮好宏觀調(diào)控能力提供堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)務(wù)保障。

一、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的現(xiàn)狀

自2013年以來，隨著央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開程度也得到了逐步提高。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，特別是近年來國(guó)家對(duì)央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開要求的不斷明確和任務(wù)的逐步壓實(shí)，目前基層央行已初步形成自上而下、各司其職、協(xié)調(diào)推進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)決算公開機(jī)制，其財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作也取得了積極成效。

（一）工作逐步推進(jìn)

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開隨著時(shí)代的發(fā)展、央行職能的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從嚴(yán)格保密到逐步公開的過程。由于央行工作的特殊性，央行財(cái)務(wù)信息公開工作相對(duì)延遲于國(guó)家財(cái)政信息公開工作，特別是基層央行財(cái)務(wù)信息公開工作更是如此。國(guó)務(wù)院在2008年就頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》），2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好部門預(yù)算公開工作的通知》，而央行隨后才進(jìn)行了預(yù)決算公開工作?；鶎友胄幸沧源朔e極開展財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的探索，進(jìn)行了“先簡(jiǎn)后詳、先上后下、先內(nèi)后外、由點(diǎn)到面”的預(yù)決算內(nèi)部公開工作。目前正處于向社會(huì)公開預(yù)決算的過程中。

（二）制度建設(shè)扎實(shí)有效

制度是工作的基礎(chǔ)。根據(jù)《政府信息公開條例》和《關(guān)于進(jìn)一步做好部門預(yù)算公開工作的通知》精神，央行先后發(fā)布了其財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作的指導(dǎo)意見和所屬單位開展財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作的通知等，就穩(wěn)妥推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的意義、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工，以及公開主體、范圍、內(nèi)容、時(shí)間、方式、流程等相關(guān)工作要求作出了原則性的規(guī)定。隨后基層央行各省級(jí)機(jī)構(gòu)制定了具體的實(shí)施方案，如太原中心支行先后制定了山西省人民銀行系統(tǒng)預(yù)決算信息內(nèi)部公開試點(diǎn)工作方案和預(yù)決算信息內(nèi)部公開工作試行方案，從而明確了山西基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的指導(dǎo)思想、基本原則、工作職責(zé)、具體工作內(nèi)容及要求，為其穩(wěn)步推進(jìn)提供了良好的制度保障。

（三）組織體系健全有力

組織體系是組織發(fā)揮整體功能的基礎(chǔ)，健全有力的組織體系能夠有效發(fā)揮強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)。為了有序推進(jìn)央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作，基層央行建立了從省會(huì)中心支行、市中心支行、縣支行縱向到底的各級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建了以會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭，辦公室、人事、科技、法律、后勤等部門組成的財(cái)務(wù)預(yù)決算領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，特別是從省級(jí)層面制定了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作方案、應(yīng)急預(yù)案，細(xì)化了各級(jí)各部門責(zé)任及任務(wù)，形成了分工明確的責(zé)任體系，構(gòu)建起了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、辦公室組織協(xié)調(diào)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)牽頭編制、各成員部門分工負(fù)責(zé)”的工作格局，為積極有序推進(jìn)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開提供了有力的組織保證。

二、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開存在的問題

近年來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作取得了積極進(jìn)展和良好效果。但從現(xiàn)代預(yù)決算制度全面規(guī)范透明的要求、建設(shè)現(xiàn)代央行制度的要求和發(fā)揮央行宏觀調(diào)控服務(wù)保障職能的角度而言，基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作主要存在以下三方面的問題。

（一）財(cái)務(wù)預(yù)決算公開沒有明確的配套審查制度

財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是預(yù)決算管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，按照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱《保密法》） 和《政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定，年度財(cái)務(wù)預(yù)決算公開報(bào)告形成后，需經(jīng)有關(guān)保密、法律等部門進(jìn)行審查后才能公開。但是基層央行在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開前的審查時(shí)，普遍沒有針對(duì)年度財(cái)務(wù)預(yù)決算公開報(bào)告涉密信息、法律事務(wù)等方面的相應(yīng)審查制度依據(jù)。一方面，在《保密法》《政府信息公開條例》這兩部法律法規(guī)中，沒有具體、明確地說明哪些事項(xiàng)是涉密事項(xiàng);另一方面，在央行的有關(guān)規(guī)定中沒有就涉密事項(xiàng)作出具體規(guī)定，這就使得基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開報(bào)告在具體審查中的隨意性增大，進(jìn)而導(dǎo)致基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開報(bào)告在向社會(huì)公開時(shí)，增加了社會(huì)輿論的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)決算公開項(xiàng)目沒有預(yù)算調(diào)整

按照央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的規(guī)定，各級(jí)基層央行每年都要進(jìn)行年度財(cái)務(wù)預(yù)決算公開。而在實(shí)際預(yù)決算年度內(nèi)，每年在預(yù)算下達(dá)后，還會(huì)存在預(yù)算調(diào)整的情況。但是從現(xiàn)有的財(cái)務(wù)預(yù)決算公開項(xiàng)目來看，基層央行在財(cái)務(wù)預(yù)決算公開時(shí)，往往只是對(duì)本年度初次批復(fù)預(yù)算和上年度決算實(shí)際支出兩個(gè)節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了公開，卻沒有對(duì)預(yù)算調(diào)整情況進(jìn)行公開。因此，當(dāng)對(duì)同一年度公開的預(yù)算與決算數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)因預(yù)算調(diào)整而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏差，這容易使公眾產(chǎn)生誤解，也不符合預(yù)決算管理的實(shí)際要求。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)決算公開渠道與途徑單一

當(dāng)前基層央行的財(cái)務(wù)預(yù)決算公開已基本實(shí)現(xiàn)了在省級(jí)、市級(jí)層面的內(nèi)部公開，其公開渠道和途徑主要是在省、市兩級(jí)業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)上公開。而部分省、市兩級(jí)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開報(bào)告向社會(huì)公開的渠道和途徑，主要是在省會(huì)中心支行與當(dāng)?shù)卣溄拥拈T戶網(wǎng)站公開?？梢?，基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的渠道和途徑相對(duì)單一，易造成公眾對(duì)其關(guān)注度的降低，從而影響其公開的效果。

三、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開存在問題的原因

（一）公開工作研究把握得不夠

財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是建設(shè)公開透明現(xiàn)代央行制度的重要內(nèi)容，備受金融行業(yè)及社會(huì)各界的關(guān)注。但在實(shí)際工作中，有的基層央行工作人員對(duì)于財(cái)務(wù)預(yù)決算“為什么公開”認(rèn)識(shí)不到位，主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)淡薄，有的甚至認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是讓別人“挑毛病”、是自己給自己“找麻煩”，導(dǎo)致其不愿意主動(dòng)公開。還有一些基層央行的工作人員對(duì)于財(cái)務(wù)預(yù)決算“怎么公開”研究把握得不夠，缺乏公開的主動(dòng)性，不愿意深入研究財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的規(guī)律和內(nèi)在要求，不能站在提高財(cái)務(wù)治理能力的高度思考財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作，只是被動(dòng)地按照要求進(jìn)行機(jī)械式的公開，有的甚至抱著應(yīng)付了事的心態(tài)進(jìn)行公開，從而導(dǎo)致了財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的質(zhì)量不高。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開主要涉及的法律法規(guī)有：《政府信息公開條例》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，以及央行制定的預(yù)算公開意見和通知。《政府信息公開條例》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》是國(guó)家法律法規(guī)，《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》是地方法規(guī)，它們對(duì)于涉及基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的規(guī)定都相對(duì)粗疏。而央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的意見和通知屬于部門內(nèi)部規(guī)范性文件，它們對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)決算的公開要求都較簡(jiǎn)單。目前，央行仍沒有制定出臺(tái)財(cái)務(wù)預(yù)決算信息公開實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程，也沒有就涉密及法律審查作出明確規(guī)定。

（三）相關(guān)管理體制機(jī)制不夠順暢

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開是將其財(cái)務(wù)預(yù)決算編制、執(zhí)行、調(diào)整等過程完整準(zhǔn)確地進(jìn)行公開的系統(tǒng)工程，其公開的效果直接關(guān)系到央行的形象和權(quán)威性。在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的牽頭部門、組織落實(shí)部門、檢查監(jiān)督部門是各級(jí)基層央行的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，其他相關(guān)部門則是按照會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的要求提供相關(guān)數(shù)據(jù)。再加上一些相關(guān)部門對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)要求不熟悉、不理解，導(dǎo)致其在開展工作時(shí)缺乏積極性、主動(dòng)性、協(xié)作性和創(chuàng)新性。而會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門與其他相關(guān)部門的級(jí)別相同，也是造成基層央行執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作推進(jìn)難度大、運(yùn)行不夠順暢、公開效果不佳的主要原因。

四、完善基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的措施

（一）完善體制機(jī)制，筑牢組織基礎(chǔ)

構(gòu)建全面規(guī)范的預(yù)決算公開制度的基本組織體系，有利于協(xié)調(diào)解決影響基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作推進(jìn)中遇到的實(shí)際困難。為此，基層央行一要完善財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。要形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各司其職、有效協(xié)調(diào)、步調(diào)一致的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。二要完善財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的運(yùn)行機(jī)制。要充分發(fā)揮基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算管理委員會(huì)的職能作用，形成會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭抓總、各成員部門和其他部門協(xié)同配合的運(yùn)行機(jī)制，從而真正把基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作落到實(shí)處。

（二）推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，健全制度體系

目前，在我國(guó)財(cái)務(wù)預(yù)決算公開的專項(xiàng)法律法規(guī)未建立之前，要積極推進(jìn)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開制度建設(shè)。為此，一要探索制定基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開操作規(guī)程，以明確其公開的文件、表格、說明內(nèi)容、數(shù)據(jù)采集等。二要健全完善基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開保密審查制度。要依據(jù)《保密法》《政府信息公開條例》等有關(guān)規(guī)定，制定基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開保密審查配套制度，明確需經(jīng)保密和法律事務(wù)部門會(huì)審的涉密事項(xiàng)，從而為基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開提供制度保障，避免因?qū)彶檫z漏產(chǎn)生保密及法律事務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開工作的嚴(yán)謹(jǐn)有序。三要探索制定基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開管理辦法。要推進(jìn)與基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開密切相關(guān)的統(tǒng)計(jì)、考核、責(zé)任追究等方面的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，明確公開管理的相關(guān)原則、范圍和程序，探索形成適應(yīng)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算公開需要、相對(duì)成熟完整的制度體系。

（三）嚴(yán)格財(cái)務(wù)預(yù)決算全過程治理，筑牢治理防線

當(dāng)前，各級(jí)基層央行要樹立規(guī)范理財(cái)、依法理財(cái)、效益理財(cái)理念，始終堅(jiān)持“嚴(yán)”的主基調(diào)，貫徹落實(shí)央行過“緊日子”的常態(tài)化要求，做好預(yù)決算編制、預(yù)決算執(zhí)行、預(yù)決算績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，推動(dòng)預(yù)決算管理的高質(zhì)量開展。為此，一要強(qiáng)化基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算的科學(xué)性和合理性。各級(jí)基層央行要堅(jiān)持量入為出、統(tǒng)籌兼顧、收支平衡的原則不放松，不斷優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)與資源配置，以盡量避免預(yù)決算安排可能帶來的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。二要嚴(yán)格基層央行財(cái)務(wù)預(yù)決算執(zhí)行。對(duì)一切行政管理事務(wù)活動(dòng)的支出，要按照“先預(yù)算后花錢”的原則，嚴(yán)格預(yù)決算執(zhí)行中支出合規(guī)性審查，從而保障基層央行各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和對(duì)外履行金融管理職能，提高預(yù)決算資金使用效益。三要強(qiáng)化實(shí)施單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。各級(jí)基層央行要積極適應(yīng)新形勢(shì)要求，不斷強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)決算安排及績(jī)效管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出預(yù)決算支出責(zé)任和效益管控，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

責(zé)任編輯 徐 芳