馬忠法 許子昀

引言

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來,國際貿(mào)易的方式變得更加多種多樣,隨著經(jīng)濟全球化進程持續(xù)推進,瀕危野生動植物種貿(mào)易也走上了全球經(jīng)濟交流的大舞臺。由于其具有高利潤與低風(fēng)險相結(jié)合的特征,瀕危野生動植物種貿(mào)易(尤其是國際貿(mào)易)成了現(xiàn)存的野生動植物種貿(mào)易中不可忽視的組成部分,瀕危野生動植物種非法國際貿(mào)易也日漸猖獗。然而,不可持續(xù)的貿(mào)易模式導(dǎo)致一些瀕危野生動植物種群逐漸減少、瀕危甚至滅絕。故而,瀕危野生動植物種貿(mào)易(尤其是國際貿(mào)易)需要得到有效、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和控制。目前,《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(以下簡稱CITES)①因該條約于1973年6月21日在美國首都華盛頓簽署,所以又被稱為《華盛頓公約》,它于1975年7月1日正式生效(后分別于1979年和1983年進行了修正),至今已有締約方183個(其中182個主權(quán)國家,另外一個為歐洲聯(lián)盟,See List of Parties to the Convention,https://www.cites.org/eng/disc/parties/index.php)。本文所用的“成員”、“成員方”與“締約方”為同義詞。是實現(xiàn)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的主要國際法依據(jù),其相關(guān)規(guī)定及實施構(gòu)成了該方面的監(jiān)督機制,在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的發(fā)展和完善過程中發(fā)揮著積極的作用。

對瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制進行研究的意義主要有兩個方面:第一,國際社會對瀕危野生動植物種貿(mào)易問題較為關(guān)注和重視,完善現(xiàn)有的貿(mào)易監(jiān)督機制,有利于瀕危野生動植物種保護、可持續(xù)發(fā)展及增進人類共同福祉,是構(gòu)建人類命運共同體的當(dāng)然內(nèi)容。第二,中國是瀕危野生動植物種貿(mào)易的主要原產(chǎn)國和出口國,相關(guān)監(jiān)督機制的發(fā)展方向與中國國家利益尤其相關(guān),故對其進行研究有助于中國瀕危野生動植物種的保護。

本文以瀕危野生動植物種貿(mào)易的監(jiān)督機制為研究對象,主要依據(jù)《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》的基本規(guī)定對其貿(mào)易監(jiān)督機制的構(gòu)成和運行進行論述和分析,旨在以基礎(chǔ)性、制度性、透明度及履約協(xié)助的制度安排為出發(fā)點,通過分析瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的現(xiàn)狀,探尋整個瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制所存在的理論和實踐兩個方面的問題與不足,并分別就這兩個方面問題的解決提出對策和建議,以促進瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的完善和更為有效的運行,最終為實現(xiàn)保護瀕危野生動植物種之目的做些力所能及的探索。

一、瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

物種減少、瀕危和滅絕是人類自工業(yè)革命以來面對的一個日趨嚴(yán)重的問題,它對整個地球的食物供給所帶來的危害和威脅以及對人類社會發(fā)展帶來的損失和影響是難以預(yù)料和挽回的。造成物種減少、瀕危和滅絕的原因有很多,其中最主要的一個因素是日趨嚴(yán)重的涉及野生動植物及其產(chǎn)品的各種貿(mào)易活動,特別是國際貿(mào)易所引起的對野生動植物資源的破壞。因此,為促使各國之間加強合作,控制國際貿(mào)易活動,有效地保護野生動植物資源,CITES的通過和生效是人類的必然選擇。這一在控制國際貿(mào)易、保護野生動植物方面具有權(quán)威和廣泛影響的國際公約,旨在通過許可證制度,對國際野生動植物及其產(chǎn)品、制成品的進出口實行全面控制和管理,以促進各國保護和合理開發(fā)野生動植物資源。CITES的宗旨在于管制而非完全禁止瀕危野生動植物種的國際貿(mào)易,它用物種分級與許可證等方式,加強野生動植物種市場的永續(xù)利用性。CITES管制國際貿(mào)易的物種,將其歸類成三項附錄:附錄一的物種為若再進行國際貿(mào)易會導(dǎo)致滅絕的動植物種,明確規(guī)定禁止其國際性的交易;附錄二的物種則為無滅絕危機,如對其貿(mào)易不嚴(yán)加管理,就可能變成有滅絕危險的動植物種,即若族群量繼續(xù)降低,則其將升級入附錄一;附錄三是任何締約方在其管轄范圍內(nèi),以防止或限制開發(fā)利用為目的確定為受管制的,以及需要其他締約方在貿(mào)易控制方面進行合作的動植物種。該公約的核心是進行貿(mào)易監(jiān)督及設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機制以保證其宗旨的實現(xiàn)。為此,它規(guī)定了以下具體的安排或制度:

(一)基礎(chǔ)性安排

1.附錄制度

CITES的附錄制度是整個貿(mào)易監(jiān)督流程最為重要的數(shù)據(jù)依托和基礎(chǔ)。一旦一個瀕危野生動植物種被列入CITES附錄,它就會受到公約許可要求的約束。根據(jù)不同物種在國際貿(mào)易中的受危程度,或國家對某物種的特殊保護需要不同,這些物種被歸入三級不同的附錄。附錄一實際上屬于就所列物種所采之貿(mào)易禁令,附錄中主要包括了一些生存受危性較高的物種,所列的物種基本被排除在國際商業(yè)貿(mào)易之外。附錄二中所列物種允許進行商業(yè)貿(mào)易,但為了避免其遭到不可持續(xù)的利用,必須對其貿(mào)易進行嚴(yán)格的監(jiān)督。附錄三則根據(jù)不同締約方的需要,在特定締約方之地理區(qū)域內(nèi)限制所受保護物種的交易,并由其他締約方對這些國家的此類物種的貿(mào)易措施予以協(xié)助、支持和配合。附錄一、附錄二和附錄三所列的物種名單是各成員方貿(mào)易監(jiān)督流程在實際運行中用以識別、區(qū)分這些特殊物種的重要的信息和數(shù)據(jù)根據(jù),各成員方也依這些信息和數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn),采取嚴(yán)格程度有所差異的措施和手段,對這些物種的貿(mào)易進行監(jiān)督,使其免受國際貿(mào)易的不可持續(xù)開發(fā)的危害。

2.許可系統(tǒng)

CITES的“許可系統(tǒng)”是在瀕危野生動植物種國際貿(mào)易監(jiān)督體系中嚴(yán)格化審查標(biāo)準(zhǔn)的制度基礎(chǔ),也即許可證和證明書制度。①See CITES Permit System,Available at:https://cites.org/eng/prog/Permit_system,last visited on April 10,2020.所簽發(fā)的許可證和證明書是發(fā)證機關(guān)對符合授權(quán)交易條件的確認(rèn),意味著根據(jù)CITES,該交易是合法、可持續(xù)且可追溯的。所有涉及從海上引進、出口、再出口或再進口的瀕危野生動植物種貿(mào)易活動,只要交易標(biāo)的是公約附錄所涵蓋的物種,都必須通過許可系統(tǒng)來取得授權(quán)。進出口附錄一物種、可辨認(rèn)部分或衍生品,必須事先取得進口方管理機構(gòu)簽發(fā)的允許進口或出口證明書,簽署許可證和證明書的條件涉及這項或這類貿(mào)易是否會有害于物種的生存、標(biāo)本的合法獲取、活體標(biāo)本裝運的準(zhǔn)備以及對附錄一活體標(biāo)本進口者是否具有合適的安置和養(yǎng)育設(shè)施等內(nèi)容。不允許以商業(yè)為主要目的的附錄一標(biāo)本進口。進出口附錄二和附錄三物種、可辨認(rèn)部分和衍生物出入境的,要提前獲得進出口方管理機構(gòu)簽發(fā)的允許進出口的證明書,從其他成員方進出口已被一國列入附錄三的物種,還需要提供原產(chǎn)地證書。進出口許可證和證明書具有一定的時效、格式、標(biāo)準(zhǔn)式樣等特殊內(nèi)容,其上需標(biāo)注規(guī)范的源代碼和標(biāo)記,公約還規(guī)定了副本的注明、每批標(biāo)本的單獨許可證、許可證的注銷和保存等內(nèi)容。②參見《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》第六條。當(dāng)然,其還有一定的格式要求,同時,在特定情況下,CITES許可證和證明書的簽發(fā)可以采用簡化程序,以促進和加快貿(mào)易流程的進行,并保證不會對有關(guān)物種的保護產(chǎn)生一定程度的影響。③See Management of Nationally Established Export Quotas,Resolutions 7/CP 14,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-14-07-R15_0.pdf,last visted on April 18,2020.

3.出口配額制

出口配額制在瀕危野生動植物種國際貿(mào)易監(jiān)督流程的調(diào)控方面發(fā)揮著不可替代的作用,是一種重要的貿(mào)易監(jiān)督的配套管理工具,其制訂的目的在于維持相關(guān)物種的可持續(xù)貿(mào)易,減少危害物種生存的貿(mào)易行為的發(fā)生。需要制定出口配額的主要對象為來源屬于野生的瀕危野生動植物種標(biāo)本。但是,也可以為不同來源的標(biāo)本建立單獨的配額(例如,野生、牧場、圈養(yǎng)及人工繁殖物種標(biāo)本)。配額可能適用于瀕危野生動植物之整體種群,也可能適用于某些瀕危野生動植物種的組成部分或衍生物(例如象牙、魚子醬、樹皮、鋸木和鱗莖等)。

(二)透明度相關(guān)安排

1.內(nèi)容

就報告制度具體的內(nèi)容而言,可詳細(xì)分為年度報告、執(zhí)行情況報告、非法貿(mào)易報告和臨時報告:

第一,通過年度報告得到瀕危野生動植物種國際貿(mào)易監(jiān)督工作的輸出反饋。CITES規(guī)定每一締約方均應(yīng)提交年度報告,其中包括當(dāng)年簽發(fā)的有關(guān)許可證和證明書的數(shù)量和種類、與之進行貿(mào)易的其他國家名稱、物種標(biāo)本數(shù)量和類型以及進行貿(mào)易的、歸屬于不同附錄的瀕危野生動植物種名稱。實際上,其反映出各個成員在記錄、跟蹤本成員區(qū)域內(nèi)瀕危野生動植物種國際貿(mào)易現(xiàn)狀的流程中的工作情況,不僅有助于成員方政策的制定者分析和評估本成員區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督法律及政策的問題,還有助于秘書處分析各締約方執(zhí)行CITES的情況,發(fā)現(xiàn)其中可能存在的違反公約義務(wù)或瞞報數(shù)據(jù)的情形。

第二,通過執(zhí)行情況報告審查履約的具體情況。實施報告以前稱為雙年度報告,在國際層面,其為各締約方提供了機會,以為其執(zhí)行CITES的重要信息進行全球交流,包括在制定和實施法律和法規(guī)、行政程序、經(jīng)濟和社會獎勵措施以及野生動植物種貿(mào)易政策方面的進展,相互予以借鑒和參考,并且,報告中的信息可以用于支持締約方大會和各個附屬機構(gòu)的實質(zhì)性、程序性決策。當(dāng)然,其也可作為締約方自我評估的工具。

第三,通過非法貿(mào)易報告監(jiān)督每年瀕危野生動植物種國際非法貿(mào)易的發(fā)生情況。CITES要求締約方提供年度非法貿(mào)易報告,但是報告內(nèi)容不僅僅是評估瀕危野生動植物種國際貿(mào)易的情況,還包括對成員方區(qū)域內(nèi)的瀕危野生動植物種非法貿(mào)易的情況的評估。年度非法貿(mào)易報告是強制性的,但不受遵守程序的約束。

第四,通過臨時報告就特殊問題進行監(jiān)督。除了要求每個締約方提交三份報告(年度報告、年度非法貿(mào)易報告和執(zhí)行報告)之外,締約方大會、常設(shè)委員會和動植物委員會還可以要求特定締約方就具體問題或特別物種進行報告。

2.審查的標(biāo)準(zhǔn)

CITES報告制度的特殊性在于,其不僅包括對報告的形式進行審查,還包括對報告的實質(zhì)內(nèi)容進行審查。

第一,形式審查方面,首先,要求締約方所提交的報告必須盡可能“協(xié)調(diào)一致”,且具有“完整性”?！皡f(xié)調(diào)一致”也即其所記錄的瀕危野生動植物種國際貿(mào)易信息使用的術(shù)語、標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的,不同締約方之間就同一種瀕危野生動植物種的往來貿(mào)易信息所提交的信息是可以相互對應(yīng)的?！巴暾浴币布淳喖s方提供的貿(mào)易情況、數(shù)據(jù)和信息是全面和真實的。在格式和內(nèi)容上,締約方提交的報告必須按照秘書處制定的《瀕危物種國際貿(mào)易公約年度報告編寫和提交指南》進行編寫。其次,締約方必須在規(guī)定的時間提交報告。再次,就一些特殊要求的報告來說,其審查也需要關(guān)注特定的內(nèi)容。例如,進行大宗貿(mào)易審查時,審查必須主要關(guān)注締約方進行大宗貿(mào)易的、野外獲取的附錄二物種的貿(mào)易情況。而在審查受年度出口配額限制的物種樣本的貿(mào)易情況報告時,則應(yīng)重點關(guān)注該種標(biāo)本的配額水平、實際出口量和獲準(zhǔn)交易量。另外,CITES第14條還規(guī)定:“公約的規(guī)定不影響各國間已締結(jié)或可能締結(jié)的建立同盟或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議的條約、公約或國際協(xié)定中所作的規(guī)定或承擔(dān)的義務(wù),上述同盟或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議是用來建立或維持該同盟各成員國之間的共同對外關(guān)稅管制或免除關(guān)稅管制”。因此,若締約方為所指區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的成員,在對其報告的審查中還應(yīng)當(dāng)關(guān)注該締約方與該區(qū)域貿(mào)易協(xié)定其他成員國進行附錄一、附錄二和附錄三所列物種標(biāo)本貿(mào)易的具體情況,除非該締約方依公約承擔(dān)的記錄和報告義務(wù)與其所訂立的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之具體規(guī)則內(nèi)容有著難以協(xié)調(diào)的沖突。

第二,實質(zhì)審查方面,CITES秘書處可與其他國際機構(gòu)發(fā)揮聯(lián)動作用,建立統(tǒng)一的信息交流平臺和系統(tǒng),通過多樣的手段和方式收集相關(guān)締約方在瀕危野生動植物種貿(mào)易中真實、具體的貿(mào)易數(shù)據(jù),依此分析相關(guān)締約方在履行CITES義務(wù)方面的實際情況,評估締約方提交數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性,并且通過整理、分析和比較不同締約方間真實的報告數(shù)據(jù),進一步判斷特定締約方所提交的報告中的瀕危野生動植物種國際貿(mào)易數(shù)據(jù)和與之進行相關(guān)交易的其他締約方所提供數(shù)據(jù)之間的相稱性,依此分析和評價相關(guān)締約方所提供的報告之質(zhì)量水平。

3.審查后的處理

第一,對于所提供的報告經(jīng)審查被確定為合規(guī)的締約方來說,其提供的報告數(shù)據(jù)將被納入由環(huán)境規(guī)劃署所維護的數(shù)據(jù)庫,為后續(xù)各締約方的瀕危動植物種國際貿(mào)易比較分析、重大貿(mào)易審查、配額制的實施、國家立法的選擇等工作提供基礎(chǔ)信息和有效參考,并為各締約方全面遵守和執(zhí)行CITES提供數(shù)據(jù)支持。另外,除非提交報告的締約方另有規(guī)定,經(jīng)審查合規(guī)的年度非法貿(mào)易報告中的數(shù)據(jù)可以被匯總?cè)胂嚓P(guān)的非法貿(mào)易情況數(shù)據(jù)庫,以作為可供各締約方參考的非法貿(mào)易情況數(shù)據(jù)信息使用,供其研究、分析和進一步選擇本國的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的政策和打擊非法貿(mào)易的措施。

第二,對于未能按時提交報告的締約方來說,首先,秘書處應(yīng)將該問題提交常設(shè)委員會,以便尋求解決辦法;其次,秘書處可核準(zhǔn)某一締約方提出的將提交國家報告的期限合理延長的請求,但該締約方須在該期限之前向秘書處提交一份載明合理理由的書面請求;再次,秘書處可指示常設(shè)委員會在秘書處提交的報告的基礎(chǔ)上,確定哪些締約方連續(xù)三年未提交報告,并且沒有提供充分的理由,常設(shè)委員會可依此建議各締約方拒絕批準(zhǔn)與已確定的、未能在合理期限內(nèi)提交報告的締約方進行CITES附錄所列所有物種或特定物種的貿(mào)易。

第三,對于經(jīng)審查,被認(rèn)定存在不遵約情況的締約方來說,如存在未履行CITES第4條、第13條義務(wù)以及未完善國內(nèi)立法等情況的締約方,CITES提供了一套遵約援助措施,旨在向面臨持續(xù)遵約挑戰(zhàn)的締約方提供有針對性的支持。具體來說,秘書處應(yīng)制訂一項遵約援助的方案,并向締約方發(fā)出通知,要求該締約方提供其目前所獲取的任何關(guān)于遵約援助的資料,基于對該類資料的分析,秘書處將對該締約方進行調(diào)查,可以對其提供技術(shù)援助,或為其建立履約援助的機制,并就此與全球環(huán)境基金秘書處和潛在捐助國的發(fā)展援助機構(gòu)協(xié)商履約援助方案的可能性和可行性。并且,秘書處還可以對該締約方制訂CITES遵約援助的次級方案,幫助該締約方逐步形成履約能力。另外,該國可向CITES秘書處尋求咨詢和指導(dǎo)。但是,對于不符合履約援助條件的締約方或經(jīng)履約援助仍然持續(xù)存在遵約問題的締約方來說,常設(shè)委員會可能同樣會提出建議,要求其他的CITES締約方采取中止與該方繼續(xù)進行CITES附錄項下所有或特定物種的國際貿(mào)易的反向制裁措施。

(三)反向制裁

從CITES來看,能夠大大提高瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的效力、為瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制提供有效的執(zhí)法手段的安排是其反向制裁措施,即通過建議各締約方中止與特定成員進行CITES所列所有物種或特定物種的貿(mào)易,來促使相關(guān)成員恢復(fù)遵約的狀態(tài)。CITES的反向制裁措施被稱為“最有效的集體制裁措施的例證”,在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制中發(fā)揮著獨特的作用。

CITES并沒有明確提出“反向制裁措施”的名稱和內(nèi)容,僅在公約第13條,提及了“國際措施”,具體規(guī)定如下:“秘書處根據(jù)其所獲得的情報,認(rèn)為附錄一、附錄二所列任一物種標(biāo)本的貿(mào)易而正受到不利的影響,或本公約的規(guī)定沒有被有效地執(zhí)行時,秘書處應(yīng)將這種情況通知有關(guān)的成員方,或有關(guān)的成員方所授權(quán)的管理機構(gòu)。成員方在接到所指的通知后,應(yīng)在其法律允許范圍內(nèi),盡快將有關(guān)事實通知秘書處,并提出適當(dāng)補救措施。成員方認(rèn)為需要調(diào)查時,可特別授權(quán)一人或若干人進行調(diào)查。成員方提供的情況或根據(jù)調(diào)查所得到的情況,將由下屆締約方大會進行審議,大會可提出它認(rèn)為合適的任何建議”。根據(jù)該條款之規(guī)定,倘若締約方存在對瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的情況,締約方大會具有對其提出建議的權(quán)利,依此促使該締約方采取適當(dāng)措施補救和改善其所存在的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的問題。

而CITES第14條第一款則進一步明確規(guī)定:“公約規(guī)定不影響成員方有權(quán)采取包括關(guān)于附錄一、附錄二、附錄三所列物種標(biāo)本的貿(mào)易、取得、占有和轉(zhuǎn)運、在國內(nèi)采取更加嚴(yán)格的措施或完全予以禁止……的措施”。該條款通過默示的方式,允許締約方在不違背一般國際法規(guī)則的前提下,對其他的成員使用“中止貿(mào)易”的單方面的貿(mào)易制裁措施。因此,這種反向制裁措施實際上是各締約方根據(jù)CITES第14條第一款所采取和實施的單獨或集體的對外禁貿(mào)行動。

因此,CITES第13、14條的規(guī)定,為締約方大會建議其他締約方暫時中止與特定的、對瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的締約方進行相關(guān)物種貿(mào)易的權(quán)利以及各締約方依此建議對該締約方采取單向的貿(mào)易制裁措施的權(quán)利提供了最為主要的法律依據(jù)。因此,從條約的規(guī)定來看,可以發(fā)現(xiàn)反向制裁措施實際上是一種分散的、協(xié)調(diào)性的行動,而非一項具有強制性的國際決策。也即,與1969年《維也納條約法公約》第60條規(guī)定的中止條約不同,CITES締約方大會或常設(shè)委員會提出的中止貿(mào)易的建議并不具有中止貿(mào)易的效力,只是授權(quán)其他成員暫時減損其現(xiàn)有的特定的與某一締約方進行貿(mào)易的權(quán)利。此后,“反向制裁”作為一項集體性的貿(mào)易措施以及瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制中重要的制裁手段,在系列決議中也被反復(fù)提及,不斷發(fā)展完善。

1.提起和撤銷反向制裁的程序

反向制裁措施主要依四種事由被提起:第一,如果締約方連續(xù)三年不提交年度報告而沒有提供充分的理由,則可能導(dǎo)致常設(shè)委員會建議所有締約方中止與有關(guān)締約方的貿(mào)易。第二,某一締約方在大宗貿(mào)易情況被審查后,經(jīng)動植物委員會及秘書處和專家組確定未能履行其承擔(dān)的CITES第4條規(guī)定的義務(wù),在與該國溝通協(xié)商之后,秘書處會向其提供履行公約第4條之義務(wù)的建議,但是該方未能采納或?qū)嵤┢浣ㄗh,或仍未采取適當(dāng)補救措施,則其可能被提起反向制裁。第三,依據(jù)CITES的要求,締約方需要通過完善國內(nèi)立法以及考慮制訂國家和區(qū)域行動計劃等方式,以履行其在CITES下之具體義務(wù),但如果該締約方旨在履行CITES義務(wù)的國內(nèi)立法尚不滿足公約要求,則可能被采取反向制裁措施。第四,秘書處認(rèn)為在某一締約方區(qū)域內(nèi),關(guān)于附錄一、附錄二所列之瀕危野生動植物種的貿(mào)易而正受到不利的影響或公約規(guī)定未能被該締約方有效地執(zhí)行,且該締約方未接受秘書處之建議以相關(guān)方式提出或采取補救措施,其可能被提起反向制裁。

2.撤銷反向制裁的程序

在締約方大會和常設(shè)委員會提出對特定締約方采取反向措施的建議之后,這個建議會持續(xù)一段時間,在此期間,該方可以通過適當(dāng)?shù)拇胧﹣磉M行“彌補”,以使得相關(guān)反向措施的建議得以撤銷。第一,對于連續(xù)三年不提交年度報告并且不具備充分理由的締約方而言,可以通過提交缺失的年度報告、雙年度報告或回應(yīng)具體建議等方面取得進展,依此撤銷反向措施的建議。第二,在相關(guān)國家立法方面存在問題的締約方可以通過再頒布適當(dāng)?shù)牧⒎?、打擊和減少非法貿(mào)易來恢復(fù)遵約,在其恢復(fù)遵約狀態(tài)之后,對其采取反向制裁措施的建議可得以撤銷。第三,在大宗貿(mào)易審查方面存在問題的締約方,需要及時在執(zhí)行CITES第4條的情況下采取適當(dāng)?shù)拇胧?當(dāng)其從不遵約狀態(tài)轉(zhuǎn)為遵約狀態(tài)或?qū)ΤＴO(shè)委員會的建議作出具體回應(yīng)之后,對其中止貿(mào)易的建議可得以撤銷。第四,對于成員方內(nèi)附錄一、附錄二所列之瀕危野生動植物種的貿(mào)易而正受到不利的影響或公約規(guī)定未能被有效地執(zhí)行的締約方而言,在該締約方提出適當(dāng)?shù)难a救措施,并恢復(fù)遵約狀態(tài)之后,該反向制裁措施的建議方可撤銷。

二、現(xiàn)行瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的不足

盡管公約對監(jiān)督機制做了較為詳細(xì)的規(guī)定,但仍然在理論及實踐層面存在不足。

(一)理論層面的不足

1.基礎(chǔ)性安排中部分概念、術(shù)語和分類標(biāo)準(zhǔn)模糊

第一,基礎(chǔ)性安排中部分概念模糊。以CITES為例,公約文本中有部分概念模糊,具有變通解釋的可能性。比如公約涉及標(biāo)本規(guī)定中的“可識別部分”(redily recognizable part)和“衍生物”(derivative)存在著模糊性。①參見《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(1983修正),第1條第二款?！翱勺R別部分”可能被認(rèn)為能夠包含因生長期不同導(dǎo)致存在形態(tài)差異的相同植物種的標(biāo)本之部分在內(nèi),而無須嚴(yán)格依相同,或相似之形態(tài)來界定,而“衍生物”也可能被認(rèn)為是包含外在表現(xiàn)形態(tài)不同、卻與其屬于同一物種的子代標(biāo)本制成的產(chǎn)品在內(nèi),而非僅僅被認(rèn)為是相關(guān)植物本體或成體所制成的產(chǎn)品。倘若如此,又可能造成對衍生物定義的擴大解釋。由于公約沒有對這兩個概念作出明確的界定,因此在實踐中,貿(mào)易流程的監(jiān)督人員就可能基于對“可識別部分”或“衍生物”這兩個概念的不同理解,將種子、瓶裝幼苗培養(yǎng)物、花粉、孢子、組織培養(yǎng)物和人工培植蘭花的切花都認(rèn)為是“可識別部分”和“衍生物”的范疇,而將這些標(biāo)本納入公約規(guī)制的范圍?；蚱鋬H僅只是交易相對的締約方之間對“可識別部分”和“衍生物”產(chǎn)生了不同的理解,因而導(dǎo)致其提供的報告中,兩方或兩方以上就同一交易物種,在貿(mào)易進出口信息的記錄和評估上存在較大差異。

第二,貿(mào)易監(jiān)督流程缺乏一套統(tǒng)一的、科學(xué)可行的術(shù)語和分類標(biāo)準(zhǔn)。這為貿(mào)易監(jiān)督工作造成了困難,海關(guān)人員甚至很難查明某種植物物種究竟是否屬于受管控的標(biāo)本類型。如在1984年,美國曾進口了3000多種瀕臨滅絕的仙人掌,但是海關(guān)人員卻并未發(fā)現(xiàn)這些標(biāo)本屬于非法進口的物種標(biāo)本類型,因為這些植物是以海關(guān)人員不熟悉的術(shù)語的“同義詞”進口的。這種“同義詞”使用的手段多種多樣,比如在進出口瀕危野生仙人掌時以規(guī)避為目的,將這些瀕危的仙人掌物種置于許多不同的屬中,以利用海關(guān)人員的知識盲區(qū)來逃避其檢查,產(chǎn)生這種問題的根本原因?qū)嶋H上在于貿(mào)易監(jiān)督機制在設(shè)置基礎(chǔ)性安排時并未制定一套統(tǒng)一和明確的術(shù)語使用守則或物種分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)督機制構(gòu)建過程中發(fā)展中國家的訴求未得到充分反映

第一,大多數(shù)發(fā)展中國家的訴求表達能力有限。在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的建立和完善過程中,多數(shù)發(fā)展中國家囿于自身經(jīng)濟文化條件的限制,缺乏相應(yīng)的資金、技術(shù)的支持以及具備瀕危野生動植物種相關(guān)科學(xué)知識的人才,導(dǎo)致其在參與有關(guān)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制構(gòu)建和完善的國際條約制定、國際會議決議中的意志表達呈現(xiàn)出先天不足的狀態(tài)。經(jīng)濟發(fā)展水平較低的國家在國際談判層面,由于其對國際規(guī)則談判具備專業(yè)知識的人員數(shù)量寥寥、對國際規(guī)則制定過程重視程度低以及科學(xué)知識方面的掌握不足,其本身相較之發(fā)達國家的談判力量就較為懸殊,話語權(quán)不足,或由于其對國際談判的程序和規(guī)則也并不如擁有龐大的專家隊伍和談判人才隊伍的發(fā)達國家了解,同時囿于國際談判語言的限制,無法清晰、有效地表達其訴求,導(dǎo)致其在瀕危野生動植物種國際貿(mào)易監(jiān)督規(guī)則商討和制定過程中所呈現(xiàn)的訴求能力是相當(dāng)有限的。

第二,發(fā)達國家和發(fā)展中國家的立場分歧對發(fā)展中國家意志表達造成干擾和阻礙。實際上,物種多樣性更為豐富的往往是發(fā)展中國家,其在更多情況下為瀕危野生動植物種國際貿(mào)易中的出口國,而發(fā)達國家多為瀕危野生動植物種標(biāo)本的消費國。又由于諸多發(fā)達國家在其自身之經(jīng)濟發(fā)展過程中造成了生物資源的過量消費和消耗,因而這些發(fā)達國家對瀕危野生動植物種貿(mào)易產(chǎn)生了“后視性”理解。亦即試圖通過控制消費、減少需求等方式,將現(xiàn)有的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的主要關(guān)注點放置在強化瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督力度上,并依此在國際談判中試圖將瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制不斷往嚴(yán)格化的方向推進,包括在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制構(gòu)建過程中曾經(jīng)采取過一系列的禁貿(mào)措施。以CITES為例,公約下的貿(mào)易監(jiān)督體系更偏向于保護瀕危野生動植物種利用國的利益和意志表達,從公約條文中可以看出,其實現(xiàn)貿(mào)易監(jiān)督的主要手段為“限制”或“禁止”貿(mào)易①參見《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》,第3-5條。而甚少考慮到通過滿足瀕危野生動植物種提供國的實際需要和促進瀕危野生動植物種貿(mào)易的可持續(xù)進行,以從根本上改善發(fā)展中國家的貿(mào)易監(jiān)督能力。其實,對一些經(jīng)濟發(fā)展水平較低、野生動植物種資源豐富的瀕危野生動植物貿(mào)易的原產(chǎn)國和提供國來說,其國民的生存往往與特定瀕危野生動植物種的貿(mào)易息息相關(guān),過于嚴(yán)格的貿(mào)易措施反而會阻礙這些國家的經(jīng)濟發(fā)展,更進一步的結(jié)果就是導(dǎo)致其沒有足夠的資金繼續(xù)投入之后長期的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作。因此,貿(mào)易監(jiān)督機制的完善更需要關(guān)注發(fā)展中國家的特殊需求和立場,依此權(quán)衡和重新思考瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制未來的發(fā)展方向和側(cè)重性安排。

3.履約協(xié)助安排未充分平衡南北雙方的合理需要

第一,對能力建設(shè)的關(guān)注度不足。不同國家對瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的實施能力差異非常大,發(fā)展中國家在貿(mào)易監(jiān)督機制運行中的履約能力存在先天的不足。如發(fā)達國家對瀕危野生動植物種的研究歷史悠久、科研力量雄厚、科研資金充足,對本國絕大多數(shù)種類的瀕危野生動植物種的分布情況比較清楚,掌握了較充分的瀕危野生動植物種貿(mào)易數(shù)據(jù)資料。這為它們準(zhǔn)備和參與有關(guān)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督有關(guān)的活動提供了極大的便利。相比之下,發(fā)展中國家面臨著國家建設(shè)、提高經(jīng)濟發(fā)展水平的壓力,科研能力差,導(dǎo)致其對本國瀕危野生動植物種資源的底數(shù)不清、對瀕危野生動植物種貿(mào)易相關(guān)的資料掌握不全,這自然會極大地限制這些國家進行瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的能力。倘若這些國家無法有效執(zhí)行瀕危野生動植物種的國際貿(mào)易監(jiān)督規(guī)則,可能會使其國家境內(nèi)瀕危野生動植物種的偷獵和非法貿(mào)易量急劇增加,非法貿(mào)易更加猖獗。而整個瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制設(shè)立之首要目的,就是為了保護瀕危野生動植物種,減少其所受到的貿(mào)易侵蝕,如果這些發(fā)展中國家維持這種難以執(zhí)行相關(guān)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督措施的狀態(tài),則整個貿(mào)易監(jiān)督機制設(shè)立的最初目的和所追求的最終目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

綜觀目前的監(jiān)督機制體系構(gòu)建,對發(fā)展中締約方能力建設(shè)的支持性規(guī)定較少,能力建設(shè)規(guī)劃也處于起步階段。以CITES來看,其在締約方大會決議中提到了“與發(fā)展中締約方進行技術(shù)合作”的倡議,①See The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (1983),Technical Cooperation.Resolutions 4/CP 3,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-03-04.pdf,last visted on April 18,2020.公約機構(gòu)往往只能提供基礎(chǔ)性的知識支持,而重要的技術(shù)往往掌握于私營主體手中,發(fā)達國家締約方也難以強迫其轉(zhuǎn)讓技術(shù)或強制其進行技術(shù)合作,而整套貿(mào)易監(jiān)督機制的體系構(gòu)建中又缺乏促進發(fā)達國家的私營部門積極與發(fā)展中國家的私營部門合作的激勵措施和手段,導(dǎo)致這種技術(shù)合作難以實現(xiàn)和推廣。直到2019年舉行的第十八屆締約方大會第18.39號到第18.46號決定才敦促常設(shè)委員會盡快成立能力建設(shè)工作組,并呼吁各方參與到加強發(fā)展中締約方的能力建設(shè)的合作中來。②See The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora,Capacity Building.46/CP 3,at:https://www.cites.org/eng/dec/valid17/82120,last visited on April 18,2020.而此時整個能力建設(shè)的方案和藍圖尚處于啟動的階段,內(nèi)容也是初步性、概括性較強的。

第2,貿(mào)易監(jiān)督機制運作缺少資金支持。資金問題是瀕危物種貿(mào)易監(jiān)督機制能否有效運轉(zhuǎn)的主要問題。一方面,在整個瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的體系構(gòu)建和完善過程中,涉及資金支持的內(nèi)容比例較少。以CITES為例,盡管其也具備部分資金支持的承諾基礎(chǔ),但是,CITES的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督覆蓋范圍廣、時間長,工作量大,且下設(shè)的具體物種的監(jiān)督計劃數(shù)量較多,資金需求量大,而其背后僅有部分計劃涉及提供資金的承諾,只能解決問題的冰山一角。比如,發(fā)達國家曾通過全球環(huán)境基金機制承諾連續(xù)3年提供每年2億美元用于解決生物多樣性問題,其中包括瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的問題,盡管資助數(shù)額看似龐大,但是,經(jīng)過層層分流,最終用于支持瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制運行的資金僅僅只占其中較小部分。另一方面,資金方面的承諾往往難以實現(xiàn),比如,禁止非洲象牙貿(mào)易計劃背后的財政支持承諾就從未實現(xiàn)過。

(二)實踐層面的不足

1.透明度相關(guān)安排難以發(fā)揮應(yīng)有作用

各瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機構(gòu)和各國準(zhǔn)確、真實地記錄和保存其本國境內(nèi)的瀕危野生動植物種國際交易情況之報告對于瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的效果而言至關(guān)重要。報告制度設(shè)立的本意也在于使瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制更加具備可實施性,但是其實際運行卻未達到預(yù)期的效果。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護監(jiān)測中心通過對CITES的報告提交情況進行研究,發(fā)現(xiàn)有三分之一的締約方從未提交過報告,已提交報告的締約方則存在報告提交不及時、提交報告的內(nèi)容不真實等問題,在這些報告中甚至出現(xiàn)部分國家與其進出口統(tǒng)計的實際數(shù)據(jù)之間的匹配性不到5%的情況。目前,大約有45%以上的標(biāo)本交易完全未被納入締約方提交的報告數(shù)據(jù)中。在瀕危野生植物種貿(mào)易方面,有關(guān)締約方在記錄保存和報告制度的執(zhí)行情況更為不佳:第一,報告提交情況混亂,未履行報告義務(wù)的情況較為常見。世界保護監(jiān)測中心的報告還顯示,大約90%的涉及兩個以上締約方的瀕危野生植物種國際貿(mào)易,都是僅有其中一個締約方提交關(guān)于該宗貿(mào)易的具體情況的記錄報告,其余締約方則未充分履行報告的義務(wù),不僅如此,締約方進出口記錄之間達到匹配性要求的僅占全部交易的1%。所提供報告的實際情況尚且如此,未加以記錄和報告的貿(mào)易情況則更加數(shù)不勝數(shù)。第二,報告內(nèi)容不正確、不準(zhǔn)確或過于籠統(tǒng)和模糊。比如締約方提交的報告大多數(shù)都沒有對人工繁殖的和野生采集的植物標(biāo)本加以區(qū)分,或在報告中僅僅表明交易物種屬于何種附錄名單下,卻不指明具體的物種名稱,等等。這些情況非常常見,為整個貿(mào)易監(jiān)督流程數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、監(jiān)測和評估工作帶來了極大的困難。

2.反向制裁措施缺乏公平性

目前,正在接受反向制裁而被禁止貿(mào)易的25國均為“南方”國家。①See Countries Currently Subject to a Recommendation to Suspend Trade,Available at:https://www.cites.org/eng/resources/ref/suspend.php,last visited on April 12,2020.不僅如此,從過去近30年來對部分國家采取反向制裁措施的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,該項制裁建議所針對的國家中超過95%是發(fā)展中國家。瀕危野生動植物種國際貿(mào)易主要呈現(xiàn)南北走向趨勢無可厚非,但另一種替代性解釋則是:反向制裁措施由于外力介入而在選擇性地發(fā)揮作用,也即該系統(tǒng)存在隱藏性的偏見。

實際上,到目前為止,在常設(shè)委員會建議對意大利和希臘兩個僅有的“北方”國家采取中止貿(mào)易的反向措施后,就再未有其他的“北方”國家因未履行公約而遭到反向制裁。以日本為例,CITES第10.3號決議明確要求締約方依CITES要求必須設(shè)立管理機構(gòu)和科學(xué)機構(gòu),并且科學(xué)機構(gòu)必須獨立于管理機構(gòu)之外。但是,日本建立的漁業(yè)廳資源與環(huán)境研究司(JFA)②CITES指定的日本國內(nèi)的科學(xué)機構(gòu)。直接隸屬于漁業(yè)廳資源與環(huán)境研究主管部門(JFA Director-General)③CITES指定的日本國內(nèi)的管理機構(gòu)。,JFA的雙重職能完全違反了CITES指定科學(xué)機構(gòu)的強制性標(biāo)準(zhǔn),盡管如此,常設(shè)委員會卻并未因日本違反其公約義務(wù)而對其采取相應(yīng)的反向措施。對比而言,在1999至2002年,阿富汗和盧旺達卻因為一直未能指定合適的科學(xué)機構(gòu),常設(shè)委員會就對其采取了中止貿(mào)易的反向措施。實際上,日本是僅次于美國的第二大CITES的財政捐助來源國,并且其在《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》執(zhí)行中影響力較大。由此觀之,瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的反向制裁措施缺乏公正性。

此外,監(jiān)督機制的實施及對不履行該公約的締約方的約束,也是一個嚴(yán)重問題。由于缺少超國家權(quán)威機構(gòu)的存在,監(jiān)督機制的有效實施主要依賴各締約方,如果有締約方違背了該方面的義務(wù)就缺少有效機制來制裁或約束它們以促使它們履行義務(wù)。④有關(guān)分析可以參見馬忠法等著:《應(yīng)對氣候變化的技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律制度》,上海人民出版社2019年版,第130—135頁。而對于爭端解決,有關(guān)國家先友好協(xié)商,友好協(xié)商不能解決,則通過仲裁,特別是提交給位于海牙的國際常設(shè)仲裁法院進行仲裁,但前提是經(jīng)相關(guān)國家同意。⑤See Article 18 of The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora(1983)這些都顯示監(jiān)督機制在有效實施方面所面臨的困難。

三、瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的完善

針對上述不足,我們認(rèn)為可以從理論和實踐兩個層面進行完善:

(一)理論層面

1.明確和統(tǒng)一基礎(chǔ)性安排中的概念、術(shù)語和分類標(biāo)準(zhǔn)

第一,厘清相關(guān)法律規(guī)定的具體概念及其范疇,以避免由于瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督人員或締約方對相關(guān)法律概念存在過多的不同理解而導(dǎo)致不可持續(xù)貿(mào)易行為的發(fā)生和后續(xù)提交的用于評估貿(mào)易之?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較低、進出口方貿(mào)易報告中的數(shù)據(jù)無法對應(yīng)的問題。如在“可識別部分”和“衍生物”的概念界定中,應(yīng)明確規(guī)定在瀕危野生動植物種國際貿(mào)易的情形下,“可識別部分”或“衍生物”僅僅指代其本體的部分和衍生物,排除其子代如“種子、瓶裝幼苗培養(yǎng)物、花粉、孢子、組織培養(yǎng)物和人工繁殖蘭花的切花”等瀕危野生植物物種形態(tài)。

第二,明確具備科學(xué)支持和術(shù)語、標(biāo)準(zhǔn)制定職能的機構(gòu),建立統(tǒng)一的查詢數(shù)據(jù)庫,形成一套各國統(tǒng)一的瀕危野生動植物種科學(xué)名稱、術(shù)語和分類標(biāo)準(zhǔn),并且厘清瀕危野生植物種的親本或子代在不同形態(tài)下的分類,對定義不清、釋義不明的問題進行注釋。在生物學(xué)中,部分瀕危野生動植物種可能存在不同名稱,但使用不同名稱并不影響其在生物學(xué)意義或附錄下之“等同性”。因此,應(yīng)當(dāng)明確一個具有瀕危野生動植物貿(mào)易監(jiān)督能力與資質(zhì)的專業(yè)性機構(gòu)作為“權(quán)威機構(gòu)”,對瀕危野生動植物種及其貿(mào)易相關(guān)術(shù)語的使用和科學(xué)分類進行統(tǒng)一和明確,這個機構(gòu)需要具有“批準(zhǔn)”或“拒絕”這些術(shù)語使用和分類方法的權(quán)能。否則,各成員方轄區(qū)內(nèi)的瀕危野生動植物種國際貿(mào)易監(jiān)督的相關(guān)工作人員可能由于存在多套本質(zhì)相同但名稱不同的基礎(chǔ)性術(shù)語和分類標(biāo)準(zhǔn)而面臨更為艱巨的任務(wù),使得其貿(mào)易監(jiān)督工作難以推進。因為他們不僅要在貿(mào)易流程中識別出成千上萬的不同物種,而且這些瀕危野生動植物種還可能被進出口商通過使用不同的術(shù)語、歸為不同的分類,進行名稱上的“變異”,以掩飾其受貿(mào)易監(jiān)督機制管控的實質(zhì)屬性,造成貿(mào)易監(jiān)督工作執(zhí)行方面的困難。

2.明確貿(mào)易監(jiān)督機制的完善方向和側(cè)重點

瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制在其進一步完善和發(fā)展過程中,需要明確的方向和側(cè)重點應(yīng)當(dāng)是以維護全人類之共同福祉為目標(biāo):一方面,需要進一步考慮如何在公平合理的情況下,通過尋求多方途徑,為發(fā)展中國家提供科學(xué)知識、專業(yè)人員和資金等方面的支持,以幫助發(fā)展中國家提升自身的需求表達能力,在貿(mào)易監(jiān)督機制完善的國際法律實踐中更準(zhǔn)確地表達其需求,提升南北方國家之間的溝通效率,為促進貿(mào)易監(jiān)督機制的有效運行提供更多的視角和方法。另一方面,監(jiān)督機制的完善需要更為公平合理地考慮發(fā)展中國家和發(fā)達國家各方的實際關(guān)切,平衡雙方的需求,緩解雙方的需求之間存在的矛盾和沖突。比如,在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的發(fā)展和完善上,更加謹(jǐn)慎地考慮實施限制性過多的貿(mào)易監(jiān)督措施,更多地考慮物種維持和發(fā)展中國家瀕危野生動植物種貿(mào)易收益資金的回流問題,重視對瀕危野生動植物種國際貿(mào)易源流的控制和管理,并且繼續(xù)發(fā)展配額制度等,依此減少非法瀕危野生動植物種貿(mào)易的發(fā)生,維護瀕危野生動植物種貿(mào)易的可持續(xù)性,以緩解相關(guān)發(fā)展中國家在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作中所面臨的多重壓力。

3.加速履約協(xié)助安排中的相關(guān)制度構(gòu)建和完善

最為關(guān)鍵的是重視發(fā)展中國家的能力建設(shè)。瀕危野生動植物種資源實際上是人類共同的資源。由于發(fā)展中國家的履約能力存在極大的不足,其進一步執(zhí)行瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作面臨極大的困難,這往往容易導(dǎo)致違背貿(mào)易監(jiān)督機制構(gòu)建宗旨的情形出現(xiàn),無法從根源上減少和遏制瀕危野生動植物種的非法貿(mào)易,損害發(fā)達國家和發(fā)展中國家的共同福祉。前文所述內(nèi)容主要關(guān)注制度方面的完善,但制度仍需付諸實踐,因此,除了需要對目前的瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制在制度方面進行調(diào)整外,還需要在實踐層面強調(diào)發(fā)展中國家的能力建設(shè)。在瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督方面,如果要解決發(fā)展中國家在核心訴求表達能力、貿(mào)易監(jiān)督機制運行中的參與能力等方面的差距問題,就必須考慮如何對發(fā)展中國家在技術(shù)、資金、投資項目和知識等方面提供實際支持,并且使這些支持能夠落到實處。

因此,通過有效的機制對相關(guān)國家進行能力建設(shè)的需求評估,為那些經(jīng)濟發(fā)展水平低的發(fā)展中國家提供必要的技術(shù)、資金和科學(xué)知識則尤為關(guān)鍵。因為能力建設(shè)能夠從根本上提高其執(zhí)行瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的能力,使這些締約方能夠繼續(xù)根據(jù)準(zhǔn)確、可靠的科學(xué)信息,在明確瀕危野生動植物種貿(mào)易有關(guān)的國際法具體規(guī)定的情況下,對瀕危野生動植物種貿(mào)易進行有效的監(jiān)督,并對瀕危野生動植物種實施可持續(xù)的源頭管理措施和保護措施,從其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中受益,依此獲得執(zhí)行后續(xù)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的資金源動力。①See IPBES,Implementation of the Capacity-building Rolling Plan and Contributions by Strategic Partners and Supporters Collaborative,available at:https://ipbes.net/implementation-capacity-building-rolling-plan-contributions-strategic-partnerscollaborative,last visited on December 13,2019.通過受援的發(fā)展中國家以及提供援助的發(fā)達國家共同的努力,推進發(fā)展中國家的能力建設(shè),能夠逐步使更多締約方有效執(zhí)行貿(mào)易監(jiān)督工作,降低監(jiān)督成本,使它們能夠更快地參與到全球經(jīng)濟體系的運作中,履行瀕危野生動植物種保護的國際承諾。

另外,還需要拓展資金籌措方式,考慮投入和使用流向。第一,進一步考慮如何加大瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制資金支持的力度以使瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制能夠更為有效地運行。在過去10年中,各國捐助方為CITES的能力建設(shè)提供了大量的資金,這實際上也帶來了許多好處。比如,它提高了CITES資金運作的透明度和影響力,資金運作的良好效果也進一步反作用于參與貿(mào)易過程的捐助方私營主體。因而,首先,資金籌措不僅需要尋求官方機構(gòu)的支持,還應(yīng)當(dāng)尋求在物種保護過程中直接受益的私營主體的支持,積極引導(dǎo)官方機構(gòu)和私營主體等利益相關(guān)方加大投入,同時明確一套基金管理的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及審批相關(guān)的流程,拓展資金籌措的源流。其次,在CITES的層面上來說,應(yīng)當(dāng)增加建立基金制度的條款,使其充分保障貿(mào)易監(jiān)督機制的持續(xù)和良效運行。再次,就各締約方內(nèi)部而言,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和完善瀕危動植物種的拯救和補償基金制度,在貿(mào)易監(jiān)督過程中遇到需要沒收、處置的瀕危野生動植物種時,從拯救基金中撥款用于瀕危物種的保護,各成員方因為進行了瀕危野生動植物種的保護遭受的損失也可以通過此途徑獲得相應(yīng)的補償。第二,資金的使用必須考慮到發(fā)展中國家的需求和關(guān)切,確保資金能夠“用在刀刃上”。從CITES的角度來看,歐盟提供了大量用于貿(mào)易監(jiān)督機制運行的資金,資金投入到了瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督的不同領(lǐng)域。例如歐盟為CITES下鯊魚以及鰩魚等水生生物種保護的相關(guān)項目提供了資金支持,資金被進一步用于開展諸如鯊魚、鰩魚科學(xué)數(shù)據(jù)收集之類的活動,這些活動為科學(xué)技術(shù)水平有限、人才隊伍建設(shè)不足而導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏的有關(guān)發(fā)展中國家提供了有力的數(shù)據(jù)支持,并為其貿(mào)易數(shù)據(jù)的評估工作提供了便利,大大降低了其貿(mào)易監(jiān)督成本,為相關(guān)發(fā)展中國家的有關(guān)鯊魚和鰩魚等水生生物種的貿(mào)易監(jiān)督機制的持續(xù)和有效運行奠定了基礎(chǔ)。①See Multi-donor Trust Fund to Direct Resources for Effective Implementation of the African Elephant Action Plan,available at:http://www.africanelephantfund.org/,last visited on April 16,2020.因此,需要充分考慮資金的來源開發(fā)及投入和使用方向。

(二)實踐層面

1.提高透明度安排的可實施性

第一,需要采取措施以提高各締約方提交給秘書處報告的“數(shù)量”,也即除非締約方能夠合理地說明延遲原因,否則原則上各締約方都需要在秘書處規(guī)定的期限內(nèi)按照要求提交其締約方報告。秘書處需要建立適當(dāng)?shù)莫剳蜋C制,考慮不同締約方的情況,對于提交報告確實存在知識、資金方面困難的締約方,通過采取提供科學(xué)指導(dǎo)、技術(shù)援助等行動,促使其盡快補錄或補交報告,并鼓勵其以各種方式繼續(xù)履行其在貿(mào)易監(jiān)督機制的透明度安排下的報告義務(wù)。

第二,需要采取行動,以提升各成員方提交給秘書處報告的“質(zhì)量”。在國際層面,在締約方已提交報告的情況下,需要采取可行措施減少各成員方提交報告的不匹配和虛假信息存在的情況。首先,締約方應(yīng)同意在所有情況下,如果出現(xiàn)“各自的進出口記錄在許多情況下不匹配”的情況,需要進行雙邊協(xié)商。其次,建立多邊、雙邊數(shù)據(jù)庫或統(tǒng)一的命名手冊,以便找出有關(guān)成員方在報告中存在的問題,并更為有效地監(jiān)督瀕危野生動植物種貿(mào)易的流程。在各成員域內(nèi)層面,可自行設(shè)計相關(guān)制度或措施,如積極展開瀕危野生動植物種群的動態(tài)調(diào)查活動、研制一套能夠區(qū)別人工繁殖技術(shù)和生物技術(shù)的系統(tǒng),建立成員間的信息交流平臺,以更多地掌握相關(guān)信息資料,提高報告的準(zhǔn)確性。

2.加強國際和國內(nèi)層面的協(xié)調(diào)合作

第一,國際努力對于瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督而言至關(guān)重要,瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的有效運行必須由當(dāng)?shù)?、國家、地區(qū)到全球進行全面的協(xié)調(diào)和合作。各成員尤其需要在打擊非法瀕危野生動植物種國際貿(mào)易方面開展合作。不僅如此,涉及瀕危野生動植物種非法貿(mào)易的犯罪主要形式為團伙作案,因此在跨國瀕危野生動植物種犯罪中也需要采取國際合作的策略或措施。各成員可以通過開展雙邊或多邊的執(zhí)法合作、與周邊成員相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)共同建立有關(guān)瀕危野生動植物種貿(mào)易信息交流平臺、開展人員隊伍的培訓(xùn)和交流活動或擴大與執(zhí)法有關(guān)的交流協(xié)作范圍等方式,協(xié)同打擊跨國有組織的非法貿(mào)易行為,強化瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督執(zhí)法的有效性。

第二,成員域內(nèi)機構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作也非常重要。瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的運行極大程度上依賴于各成員域內(nèi)有關(guān)機構(gòu)的密切合作。就中國而言,在調(diào)查非法瀕危野生動植物種國際貿(mào)易方面,公安、海關(guān)和邊防等部門展開了合作,運行效果較好。公安充分調(diào)動其數(shù)據(jù)、資源和信息等方面的能力來為執(zhí)法行動提供支持,海關(guān)及邊防部門則具體實施執(zhí)法行動。不僅是這三個重要部門,與瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督相關(guān)的機構(gòu)都可以通過類似的方式,在部門之間建立更深層次的聯(lián)系和協(xié)作關(guān)系,積極開展合作行動。各機構(gòu)之間應(yīng)建立與瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督有關(guān)的信息交流平臺,通過一個共同的平臺來呈現(xiàn)經(jīng)由各機構(gòu)的實踐經(jīng)驗整合、匯總、比對和整理而來的資料和信息。

此外,在有效實施監(jiān)督機制及爭端解決方面還應(yīng)該結(jié)合多邊環(huán)境保護條約所存在的共性問題進行深入研究和探討,以尋求更為有效的解決方法,對瀕危野生動植物種的保護起到積極推動作用。

結(jié)語

建立合理、有效和具備可執(zhí)行性的監(jiān)督機制對瀕危野生動植物種貿(mào)易之正常、可持續(xù)運行而言非常重要。目前,有關(guān)瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制的現(xiàn)狀可以歸納為基礎(chǔ)性、制度性、透明度及履約協(xié)助有關(guān)的安排四類制度,然而其中存在著兩方面的問題。這些問題不僅包括瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制存在的由于相關(guān)概念不清、南北方國家話語權(quán)不平等以及立場的不斷分歧深化所導(dǎo)致的制度性固有問題,還包括隨時間發(fā)展或瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督中新內(nèi)容的產(chǎn)生等原因而導(dǎo)致的諸如透明度制度的實施難以發(fā)揮預(yù)想的效果、反向制裁措施的不公平所導(dǎo)致的有關(guān)于實踐的新問題。而解決這些問題也主要需要從完善原有瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制所存在的理論問題出發(fā),厘清基本概念、考慮發(fā)展中國家之需求并完善助益于履約的安排,進一步通過強化透明度安排的執(zhí)行手段,重視發(fā)展中國家在科研、人才和資金等方面的先天不足,依據(jù)需求評估,呼吁各成員方參與到能力建設(shè)的活動中來,從根本上提高部分經(jīng)濟落后國家的履約能力和貿(mào)易監(jiān)督工作的執(zhí)行能力,并且通過強化人才隊伍構(gòu)建,加強國際間就瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督工作之協(xié)調(diào)合作,充分考慮各發(fā)展中國家之需要和訴求,進一步調(diào)整瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制之發(fā)展和完善的方向,使得瀕危野生動植物種貿(mào)易監(jiān)督機制得以更有效地運行。