陳基平,沈揚揚
(北京師范大學 經濟與工商管理學院/經濟與資源管理研究院,北京 100875)
中國的減貧成績得到了世界的廣泛認可,聯合國《千年發(fā)展目標2015年報告》指出,中國農村貧困人口的大幅下降對全球減貧的貢獻率超過了70%。2020年我國全面消除絕對貧困,但這并不意味著貧困的終結。黨的十九屆四中全會首次提出,堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),建立解決相對貧困的長效機制。這意味著2020年消除了絕對貧困之后,脫貧攻堅的重心將轉向相對貧困。
黨的十九大報告指出,隨著中國特色社會主義進入新時代,我國穩(wěn)步解決了十幾億人的溫飽問題,但人民對美好生活的向往日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面的要求也日益增長。經濟發(fā)展步入新階段,貧困的性質已經發(fā)生了顯著變化,對貧困概念的理解也應隨之改變[1]。2020是我國全面建成小康社會的收官之年,也是定義“后小康”社會的起點,以滿足“溫飽”問題、解決絕對貧困為主的時代已經過去,而追求更高物質生活標準,重視社會發(fā)展充分、發(fā)展公平的相對貧困將成為“后小康”時代關注的重要對象。
面向2020年的減貧新時代,重新梳理貧困的基本概念,區(qū)分絕對貧困和相對貧困的本質區(qū)別,認識我國現行貧困標準橫向、縱向水平,比較絕對貧困和相對貧困人群的結構特征,不僅對貧困標準設定具有重要意義,而且對后2020建立緩解相對貧困的長效機制也有啟發(fā)作用。2020后,絕對貧困完全消除并不意味著貧困的終結,此刻更應對貧困概念追本溯源,打破僅從絕對意義認識貧困的傳統觀念,從貧困本質的生存和發(fā)展要素出發(fā)重塑完整的貧困概念。重塑貧困概念,實現由關注生存需求的絕對貧困向關注發(fā)展需求的相對貧困轉變,對我國未來解決發(fā)展不平衡不充分問題具有重要的政策意義,對監(jiān)測我國低收入人群發(fā)展問題,實現我國貧困標準與國際接軌也具有重要的現實意義。
本文擬通過以下幾個部分探討上述問題:第二部分,梳理有關貧困概念、貧困標準,與我國2020后貧困標準設定討論的文獻;第三部分,比較我國現行貧困標準的縱向與橫向位置;第四部分,討論農村相對貧困人群的結構特點;第五部分,討論后2020相對貧困標準的政策與現實意義;第六部分,提出后2020相對貧困治理的機制建構與政策設計。
對貧困的理解方式不同,關注的貧困類型也就具有明顯差異。例如,有根據物質與精神分類的物質貧困和精神貧困,有根據客觀與主觀劃分的客觀貧困和主觀貧困,還有討論最多的根據絕對和相對程度劃分的絕對貧困和相對貧困??偟膩碚f,貧困經濟學關于貧困概念的理解形成了兩種主流分析方法:一種是基于福祉主義出發(fā)的福利方法;另一種是基于能力維度出發(fā)的能力方法[2]。
用福利方法理解貧困,貧困體現為福利或福祉上的不足(經濟學上的效用水平),衡量個體的貧困狀態(tài)主要考查個體的福利狀況。在現實情況中,多數國家都采用收入或者消費作為個體的福利指標,福祉貧困最后多體現為收入或消費水平的不足[3]。用能力方法理解貧困,可行能力欠缺是導致貧困的最終原因,因此貧困主要體現為可行能力的不足[3]。在能力方法中,最常見的就是牛津大學OPHI研究院提出的多維貧困概念。多維貧困從個人的教育、健康、住房以及生存環(huán)境的富裕程度來反映個人的發(fā)展能力,確定個體是否處于貧困[4-5]。然而,無論是福利方法還是能力方法,兩者對貧困概念的本質設定都具有“相對”的屬性。從福利方法來看,個體福利(效用函數)不僅取決于個體指標(例如收入),還受到其他指標的影響[6]。由于相對收入也會影響個體的福利狀況,因此傳統的相對貧困標準固定在一個國家或社會的人均收入均值或者中位數的一定比例上,通過這種方法可以確保貧困人口不被社會發(fā)展所排斥。這種方法的含義就在于體現福利函數所包含的“相對屬性”。從能力方法來看,個體是否貧困不僅取決于個體維持基本生存的能力,而且還取決于個體融入社會的能力,個體是否受到了社會排斥。因此,多維貧困指標體系除了包含吃穿住等可行能力,往往還會加入不被社會排斥的可行能力,而且隨著社會發(fā)展程度的提高,這種不被社會排斥的可行能力要求就越高,相對貧困標準線也被認為是個體融入社會所需的最低成本[7]。
綜上可見,追溯貧困概念的本質,從主流貧困經濟學的理論出發(fā),無論是哪一種方法都認為貧困并不是完全絕對的,貧困本身就具有相對的屬性。尤其需要注意的是,這種相對屬性體現了個體不僅從個體的生存需求,而且從個體的社會需求(或者發(fā)展需求)來認識貧困,認識自己的福利與能力。然而,盡管貧困經濟學都認為貧困具有相對屬性,但是在國際實踐上,使用絕對貧困和相對貧困標準的國家都廣泛存在,相對貧困標準的定位和適用也存在廣泛的爭論。
從國際實踐來看,低收入國家都更傾向于使用絕對貧困標準,而高收入國家都更傾向于使用相對貧困標準。這種貧困標準使用的差異源于不同國家所處的發(fā)展階段、貧困標準的定位對象存在明顯差異[8]。
在低收入國家中,物質貧困、饑餓和營養(yǎng)不良還廣泛存在,因此使用絕對貧困標準是為了針對性地扶持這一部分極端貧困群體。而且在整體收入水平偏低的社會,使用傳統的以中位數、百分比來定義的相對貧困標準,將會得到一個較低的貧困發(fā)生率,掩蓋了“普遍貧窮”的事實[9]。在高收入國家中,饑餓和營養(yǎng)不良的現象幾乎不再存在,但是一些個體在社會中缺乏基本的生存技能和教育機會,或者受社會歧視而不能自由地參與社會和市場競爭,從而被邊緣化,在整個社會中處于一種被“相對剝奪”和受到社會排斥的狀態(tài)。湯森[10]認為他們也應該被認定為貧困。湯森的理論引起了巨大的反響,英國也于1979年廢除了以前“購物籃子”的絕對貧困概念而轉而采用相對貧困標準,還專門成立了“社會排斥局”[8]。然而,湯森關于相對貧困的論斷受到了阿瑪蒂亞·森對相對貧困缺乏絕對內核的質疑,森認為貧困應該具有一個絕對內核,個體不能因為周圍人都處于貧困就被默認為不處于貧困當中[9]。湯森[11]在答復森的質疑中指出,關注貧窮、饑餓和營養(yǎng)不良的絕對貧困只廣泛存在于第三世界國家,隨著經濟發(fā)展水平的提高,在饑餓和營養(yǎng)不良現象不再存在的社會,關于貧困的關注點應該轉向社會排斥。
顯然,相對貧困并不適用于第三世界國家的低收入經濟,因為貧窮與饑餓尚且沒有得到解決,自然不能直接跨過消除絕對貧困關注的饑餓與營養(yǎng)不良,而直接關注社會排斥與社會融入;但是,一旦危及生存的絕對貧困得到了解決,關注發(fā)展需求的相對貧困就應該引起重視。因此,一般來看,發(fā)展中國家主要采用絕對貧困標準,發(fā)達經濟體多采用相對貧困標準。然而,即便是在發(fā)展中國家,貧困標準也并非一成不變。Ravallion[12]通過購買力平價平減了各國的購買力差異,比較了88個發(fā)展中國家的國家貧困線,發(fā)現人均消費水平越高的國家,貧困線也越高。這意味著即便是在發(fā)展中國家,貧困也并不是一個完全絕對的概念,發(fā)展中國家所處的發(fā)展階段不同,絕對貧困標準也存在明顯差異。
隨著全球減貧事業(yè)的進一步推進,新興市場經濟體經濟的強勁增長,絕對貧困將會逐步退出歷史舞臺,而相對貧困將會受到越來越多的重視。從國際經驗來看,一些發(fā)達經濟體在消除社會的絕對貧困問題后,都紛紛使用相對意義的貧困標準,或者展開相對貧困人口的統計工作,從關注個人的生存需求向關注個人的發(fā)展需求與發(fā)展能力轉變[13]。2020年消除了絕對貧困之后,我國同樣面臨著繼續(xù)沿用絕對貧困標準,還是轉向相對貧困標準的選擇。但目前關于我國2020后是否使用相對貧困標準,仍存在較大的爭議。
我國長期沿用的是絕對貧困標準,但是對相對貧困問題較早就有大量文獻進行了討論。盡管所得結論表明我國相對貧困問題日趨嚴重,但是因為絕對貧困尚未消除,相對貧困問題一直以來也就沒有得到足夠的重視[14-15]。最新數據測算發(fā)現,以全國人均收入中位數的40%為相對貧困標準,我國農村的相對貧困發(fā)生率為11.0%,而全國的相對貧困人口中有八成以上都在農村[16]。這再次將我國的相對貧困問題暴露出來,2020年消除了絕對貧困之后,農村是否要采用相對貧困標準?
近年來,學者們關于2020后貧困標準的設定展開了熱烈的討論。其中,一類觀點認為,后2020不應該采用相對貧困標準。例如,汪三貴和曾小溪[17]認為2020后使用相對貧困標準可能很難體現扶貧成效,但是貧困標準的制定也應該根據人的基本需求變化而變化;汪晨等[18]認為我國使用相對貧困標準會造成較大的財政支出缺口,當下使用相對貧困標準還為時過早。另一類觀點認為,2020后應該采用相對貧困標準。例如,沈揚揚和李實[16]認為隨著經濟發(fā)展水平的提高,貧困標準也應該順勢調整,后2020應該分城鄉(xiāng)設定貧困標準,先以40%收入中位數作為相對貧困標準起點,以后每隔一定時間上調這個比例,并逐步和國際相對貧困標準接軌;孫久文和夏添[19]也持有同樣觀點。還有一些其他觀點。例如,王小林和馮賀霞[13]認為我國現行貧困標準只解決了經濟維度的“貧”,并沒有解決社會維度的“困”,建議后2020采取多維的相對貧困標準;張琦和孔梅[20]則認為,脫貧攻堅仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié),鄉(xiāng)村振興基礎尚不牢固,打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后,“十四五”時期的首要任務是鞏固拓展脫貧攻堅成果,因此鞏固拓展期應該參考相對貧困標準,但是重點考慮絕對貧困時期的邊緣貧困人口,為開啟治理相對貧困奠定基礎。
總的來說,關于我國2020后是否采用相對貧困標準沒有統一答案。尤其值得注意的是,上述關于2020后是否選擇相對貧困標準的討論多是從貧困標準的現實適用性角度來考慮問題的,少有研究從貧困的經濟內涵出發(fā)分析后2020轉向相對貧困標準的理由和原因,缺乏通過對貧困標準的系統比較來考察我國現行貧困標準的縱向與橫向位置,還缺乏對我國農村絕對貧困和相對貧困人口特點差異的一個比較。因此,后2020為什么要從絕對貧困標準轉向相對貧困標準,為什么要提高貧困標準?使用絕對貧困標準和相對貧困標準識別的貧困人口特點有什么不同?對這些問題都亟待系統的答復和數據上的佐證。
綜上可見,貧困標準應該隨社會的發(fā)展階段不同而相應變化,在消除導致饑餓、營養(yǎng)不良的絕對貧困之后,社會中存在的發(fā)展機會缺失,受到社會排斥的“相對剝奪”應該得到足夠的重視。我國長期以來沿用絕對貧困標準,忽視了社會中存在的相對貧困問題,尤其是農村社會雖然物質上逐漸豐裕,但是和城市的生活水平、發(fā)展機會差距越來越大,農村的相對貧困問題一直沒有得到和絕對貧困同樣的重視。隨著我國2020年消除了絕對貧困之后,關于2020后農村是否采用相對貧困標準已經展開了熱烈討論,但是目前并沒有討論出一個統一答案。為此,本文基于已有文獻對我國農村相對貧困標準設置的討論,縱向與橫向考察現行農村貧困標準,測算我國農村相對貧困的變動趨勢與結構特點,針對上述討論論證我國后2020向相對貧困標準轉變的政策意義與現實意義,并提出緩解我國農村相對貧困的政策建議。
從2010年到2019年,我國農村人均可支配收入從6000元左右提高到16000元左右,農民生活水平得到了大幅提高,農村貧困發(fā)生率從17.2%迅速下降到0.6%。然而,自2010年以來,農村貧困標準一直采取的是2010年不變價下的2300元/年,扣除農村價格因素和貧困人群的食物消費權重因素,農村貧困標準自2010年以來一直沒有發(fā)生過變化。如果不考慮價格因素,都以名義值計算,農村貧困標準線與農村人均可支配收入的相對值從2010年的36.7%下降到2018年的20.1%(1)收入數據來源于《中國統計年鑒》《中國住戶調查統計年鑒》,貧困標準數據來自國家統計局現行農村貧困標準的解釋,http://www.stats.gov.cn/tjzs/cjwtjd/201308/t20130829_74325.html。。這說明,2010年以來農村貧困人口規(guī)模的大幅下降不僅與農村收入的明顯提高有關,還與貧困標準線一直沒有發(fā)生變動、采取完全的絕對概念有關。在貧困絕對標準不變化的情況下,人均收入的提高大概率都會導致貧困發(fā)生率下降。這為我國貧困狀況評估提出一個新的問題:貧困標準是否應該隨收入或生活水平的提高而提高?
經濟增長和社會生活水平的提高并不必然提高貧困標準,這也是我國自2010年采取一個不變的貧困標準的原因。但是隨著社會經濟的向前發(fā)展和生活水平的普遍提高,基本生活需求的標準也應該逐步提高。二者雖然不是1∶1的關系,但是基于生活標準也應該根據經濟發(fā)展情況而逐步調整[21]。其實,向前回溯,我國自改革開放以來貧困標準根據社會發(fā)展情況已經經歷了兩次大的調整:2008年將農村基本食物支出比重從1978年設定的85.0%下調到65.0%,實現了絕對意義上的貧困標準的第一次調整。2010年,根據《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》,脫貧標準進一步拓寬涵蓋了“兩不愁、三保障”等因素,在滿足穩(wěn)定溫飽的情形下,進一步提高了貧困標準;根據鮮祖德等[22]的計算,2014年貧困標準中食物比重進一步下降到53.5%。兩次調整都是以降低貧困標準中食物支出比重、提高非食物比重來實現貧困標準的提高,其背后的邏輯是隨著社會生活水平的提高,食物支出的比重(恩格爾系數)會逐漸下降,而滿足最低生存需求的絕對貧困標準應該納入更多的非食物支出部分。由此可見,我國雖然長期沿用絕對貧困標準,但是我國的貧困標準并非一個絕對意義上的貧困標準線,隨著經濟的發(fā)展,我國貧困標準也經過了幾次大的上調。那么后2020,我國的貧困標準是繼續(xù)沿用“老辦法”來提高絕對貧困標準,還是采用“新辦法”更換為相對貧困標準?縱向比較來看,無論采用哪一種辦法,2020后貧困標準都應該相應提高,問題是貧困標準提高的“相對程度”應該是多大?我們通過經濟發(fā)展程度和貧困標準聯系的橫向國際比較來說明這個問題。
從橫向的國際比較來看,隨著經濟發(fā)展水平的提高,以購買力平價衡量的收入貧困標準(無論絕對貧困,還是相對貧困)也會隨之提高,盡管這個貧困標準與收入增長的彈性小于1,但是除了世界上的極端貧困國家,這個彈性在其他國家都是明顯大于0的[21]。Ravallion[21]和Jolliffe[23]比較了全球各國的貧困標準,結果都發(fā)現經濟發(fā)展水平越高的國家,貧困標準也相應更高。葉興慶和殷浩棟[24]發(fā)現我國現行標準的農村貧困線自2010年以來就已經略高于世界銀行的極端貧困線。鮮祖德等[22]也認為,以購買力平價計算,消除城鄉(xiāng)之間30%的價格差異,2011年我國農村貧困標準已經相當于2.3美元/天,超過了世界銀行公布的1.9美元/天的國際貧困線。然而值得注意的是,世界銀行公布的1.9美元/天的絕對貧困標準是世界上收入最低的15個國家貧困線的均值,因此這是考慮全球極端貧困人口設定的絕對貧困標準。汪三貴和曾小溪[17]認為后2020新貧困線標準不僅要高于世界銀行的1.9美元/天的標準,也應該超過3.2美元/天的中度貧困線,因為中度貧困線是發(fā)展中國家的平均標準。
如果從不同的發(fā)展水平對應的貧困標準來看,我國現行的貧困標準在相應經濟發(fā)展水平的經濟體中確實是一個較低的標準。2019年,我國人均國民總收入為10410美元,遠高于中等收入國家的平均水平,是一個中等偏上收入的國家。然而,從世界各國來看,我國目前采用的貧困標準與低收入國家的貧困標準最為接近,低于中低收入國家3.2美元/天的貧困標準,低于中高收入國家的5.5美元/天的貧困標準,更不用說與高收入國家貧困標準的差距了。目前來看,我國現行貧困標準處于國際貧困標準線的25%~50%行列,僅相當于中低收入國家貧困標準線的72%,中高收入國家的42%,高收入國家的11%(表1)。
表1 經濟發(fā)展程度與貧困標準的比較
數據來源:Jolliffe和 Prydz(2016),其中絕對分類指標是世界銀行根據人均國民收入分類定義的四類國家標準,相對分類指標是作者搜集各國貧困線依據分位區(qū)間劃分的標準。中國貧困標準根據鮮祖德等(2016)計算的2.3美元/天。
無論從縱向變化,還是從橫向的國際比較來看,我國現行貧困標準較低是一個不爭的事實。然而,我們應該注意到,貧困標準過低并不能成為提高貧困標準的充分條件,貧困標準的設立與變更需要理解貧困標準的內涵?,F行貧困標準設定為以2010年不變價計算的2300元/年,其背后的邏輯在于:第一,從國內農村的經濟發(fā)展狀況出發(fā),考慮“吃飽、穿暖”的溫飽前提下,進一步滿足“兩不愁、三保障”的基本生活需要。第二,從世界貧困標準來看,與世界銀行公布的1.9美元/天相對應。由此可見,現行貧困標準的內在邏輯重視的主要是絕對貧困中的“極端貧困”,也就是日常所說的“赤貧”現象;現行貧困標準過低主要是因為所扶持對象的主體是“赤貧群體”,是為了全面解決溫飽問題設定的目標線。從這個角度講,現行貧困標準的關注對象與我國在2020年全面建成小康社會,解決人民溫飽問題的目標是相適應的。后2020時代,在全面建成小康社會之后,我國將開啟實現共同富裕這一“第二個百年奮斗目標”的新征程,無論是從經濟發(fā)展階段還是從縮小發(fā)展差距的角度出發(fā),2020后貧困的內涵已經發(fā)生了變化,考慮更多低收入人群的同步發(fā)展,建立緩解相對貧困長效機制應該是后2020減貧時代的新內容。
按照現行貧困標準我國農村極端貧困將得到全面消除,可是極端貧困的消除并不意味著貧困的終結。雖然以人均GDP或者人均國民收入衡量經濟發(fā)展水平,我國即將進入高收入國家,但從人均可支配收入來看,我國農村仍然存在數量龐大的低收入人群,這一人群雖然擺脫了絕對貧困,但貧困脆弱性強,收入持續(xù)增長乏力,成為我國農村嚴峻的相對貧困問題。本部分利用國際上通用的相對比例方法測算我國農村相對貧困的變動趨勢及現狀特點,并與我國農村絕對貧困人口的結構特點進行比較,考察兩種貧困類型下的“變”與“不變”。
世界上的發(fā)達國家主要采用相對貧困標準,例如歐盟標準和OECD國家標準。由于這些發(fā)達國家收入差距較小,因此固定比例設定為人均收入中位數的50%或者60%等較高的比例。但采取同樣的標準“接軌”國際并不適用于我國目前的經濟發(fā)展水平,而且考慮到我國目前較大的收入差距,即便識別出更多的貧困人口也缺乏足夠的財政資金進行幫扶。因此沈揚揚和李實[16]建議以人均可支配收入中位數的40%為相對貧困標準,之后隨著經濟的進一步提升而逐步調高比例。下文也采取以農村40%收入中位數的標準為主要的相對貧困標準,人均可支配收入低于整個農村社會人均收入40%的被稱為相對貧困人口。
與以絕對貧困標準衡量我國貧困發(fā)生率的變化情況不同,如果以相對貧困標準衡量,近20年來我國農村的相對貧困發(fā)生率呈波動上升的趨勢(圖1)。2018年,以OECD的相對貧困標準(中位數的60%)衡量,我國農村的相對貧困發(fā)生率為24.8%;以歐盟標準(中位數的50%)衡量,貧困發(fā)生率為20.0%;即便以較低的40%收入中位數標準衡量,農村的相對貧困發(fā)生率也達到了16.2%,和我國2010年利用絕對貧困標準衡量的貧困規(guī)模差不多(17.2%)。值得注意的是,和絕對貧困不同,收入增長并不必然導致相對貧困發(fā)生率的下降,因此16.2%的相對貧困規(guī)模和17.2%的絕對貧困規(guī)模對于政策扶貧來講不能相提并論。實際上,相對貧困的降低要比絕對貧困的降低困難得多,相對貧困的降低不僅要求貧困人口收入的增長,而且要求收入分配趨于公平??紤]到對于我國長期保持高位的收入差距,緩解相對貧困將是一個長期過程。如果利用微觀數據測算,我國農村的相對貧困發(fā)生率也在逐漸上升。從全國來看,以40%全國收入中位數作為相對貧困標準,中國家庭收入調查CHIP1995年、2002年、2013年和2018年的微觀數據測算結果顯示,從1995年到2018年,全國相對貧困人口中農村人口一直占據絕大部分,2018年超過80%的相對貧困人口是農村居民(2)限于篇幅,沒有在正文中再次報告利用微觀數據測算的農村貧困發(fā)生率變化趨勢,感興趣的讀者可以向作者索取。。
圖1 農村相對貧困發(fā)生率變化
利用最新一輪的中國家庭收入調查CHIP2018的微觀數據計算,我國農村相對貧困和絕對貧困的地區(qū)特點十分相似:農村相對貧困人口主要集中在西部地區(qū),西部地區(qū)的相對貧困人口超過農村貧困人口的50%;但是從樣本來看,西部農村人口分布只有不到1/3,說明西部地區(qū)的農村相對貧困發(fā)生率較高。的確,從東中西的貧困發(fā)生率對比來看,如果以40%收入中位數為相對貧困標準,西部地區(qū)的相對貧困發(fā)生率高達18.8%,而中部只有9.8%,東部只有7.5%??梢娹r村相對貧困人口主要集中在中西部欠發(fā)達地區(qū)(表2)。
表2 農村相對貧困與絕對貧困的地區(qū)發(fā)生率及分布
農村相對貧困人口和絕對貧困人口的結構特點也極為相似,表現為與非貧困人口存在較大的教育差距、勞動能力差距、健康水平差距和撫養(yǎng)負擔差距。教育方面,相對貧困人口小學及以下比例高于非貧困人口,高中及以上人口比例低于非貧困人口。年齡方面,相對貧困人口未成年人和老人偏多。反映在家庭的撫養(yǎng)系數上,相對貧困人口中平均每個家庭勞動力要撫養(yǎng)0.51~0.57個單位人口,而非貧困人口只需要撫養(yǎng)0.47個單位人口。另外,相對貧困人口無論是主觀的自評健康狀況,還是客觀的身體殘疾情況都顯示,相對貧困人口的健康狀況不如非貧困人口。最后,醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的參與狀況沒有明顯差異,這可能是因為近年來農村“新農合”和“新農?!钡钠毡楦采w所帶來的無差異性(表3)。
表3 農村相對貧困人口的結構特征
綜上可見,相對貧困人口的結構特征和絕對貧困人口并無不同,教育程度低、勞動能力缺乏、健康狀況較差和家庭撫養(yǎng)負擔較重仍是他們的顯著特點。與絕對貧困相比較,相對貧困的人群特點沒有發(fā)生變化,但是相對貧困人口的規(guī)模和變化趨勢卻和絕對貧困人口明顯不同。相對貧困人口規(guī)?;鶖荡?,經濟增長并不能直接“消除”相對貧困,經濟的平衡增長才能逐步緩解相對貧困,這意味著2020后,解決相對貧困問題將是一項艱巨任務。盡管任務艱巨,但是當下作為“兩個一百年”奮斗目標交匯時期的轉折點,更應該迎難而上,加快農村絕對貧困標準向相對貧困標準的轉變,監(jiān)測與重視農村低收入人群的同步發(fā)展,這對縮小我國城鄉(xiāng)生活水平差距、在“第二個一百年”實現共同富裕具有重要的現實意義。
盡管我國已經連續(xù)多年采用絕對貧困標準,但是從理論上來講,個體和社會對貧困的理解都不是只局限于“絕對”的概念,貧困的概念和定義本身就是一個“絕對+相對”的綜合物。無論是基于福利主義還是基于能力主義理解貧困,對貧困最初的定義中都包含了個人需求和發(fā)展需求的因素。對我國來說,長期沿用絕對貧困標準,從政策來講是將關注重心放在了極端赤貧群體上,幫助他們解決溫飽問題。隨著經濟社會的發(fā)展,極端貧困已經消滅殆盡,雖然個人的生存需求已經得到了滿足,但個人的發(fā)展需求卻長期被忽視了。
尤其是,隨著我國收入差距的持續(xù)擴大,收入分配不公、社會分化的問題越來越突出,大眾對貧困的理解已經從“絕對貧困”潛移默化地向“相對”貧困轉化了,甚至對貧困的理解出現了主觀上的認知。一些研究發(fā)現,經濟的增長未帶來主觀獲得感、幸福感、滿足感的提高,貧富差距的拉大反而造成了社會價值觀缺失、不滿情緒滋生等不穩(wěn)定因素。經濟社會的發(fā)展讓貧困的外延擴大了,收入水平的普遍提高也加快了絕對貧困退出歷史舞臺的步伐。在我國經濟持續(xù)發(fā)展的前提下,貧困的關注對象不應再局限于“赤貧”群體,而應該重視低收入群體的發(fā)展問題、收入持續(xù)增長的問題,乃至整個社會的收入分配問題,這對社會的同步發(fā)展與和諧穩(wěn)定都具有重要意義,而這些其實都是相對貧困關注的核心問題。
對我國來說,雖然目前我們已經完成了消除絕對貧困的目標,但是長期以來卻一直忽視相對貧困,因此現在要對貧困的相對內核加以重視,要重新認識與完善貧困的概念。2020后向相對貧困標準轉變,是滿足生存需求后,進一步滿足發(fā)展需求,從政策意義講,是從解決溫飽問題向解決發(fā)展不平衡不充分問題的轉變。
從全球的貧困標準和國家發(fā)展水平來看,貧困標準和經濟發(fā)展程度存在正相關關系(欠發(fā)達時期平緩,發(fā)達時期彈性較強);但是從2010年到2019年,我國從一個中等收入國家轉變?yōu)橐粋€中高收入國家,貧困標準卻沒有發(fā)生變化。隨著我國經濟發(fā)展水平的持續(xù)提高,貧困標準也應該相應有所提高。從貧困標準的國際比較來看,我國作為一個中高收入國家,貧困標準卻和世界上收入最低的15個國家貧困標準平均值差不多;和其他同等發(fā)展水平的國家相比,貧困標準太低。
從數據來看,我國農村的相對貧困現狀不容小覷。盡管農村絕對貧困發(fā)生率不斷下降,但是相對貧困發(fā)生率卻在不斷上升,而且農村的相對貧困人口在教育程度、勞動能力、健康狀況方面都處于劣勢,家庭撫養(yǎng)負擔也較重,這些特點和農村的絕對貧困人口特點沒有明顯的區(qū)別。需要清楚地認識到,全國相對貧困人口超過80%居住在農村,而農村的相對貧困發(fā)生率也高達11.0%左右,這反映了以相對貧困標準測度的低收入人口規(guī)模的龐大,也反映了后2020解決農村低收入人口發(fā)展問題的艱巨程度。
總之,2020向相對貧困標準轉變具有重要的現實意義。從貧困標準來看,增加一條相對貧困標準,既能保持貧困標準和經濟發(fā)展程度同步,也能基于我國經濟發(fā)展程度,提高已經多年不變的貧困標準;從貧困監(jiān)測來看,建立相對貧困指標監(jiān)測體系有助于與國際貧困標準接軌,有助于監(jiān)測經濟發(fā)展的“親貧”程度;從貧困瞄準來看,這一轉變有助于監(jiān)測農村低收入人口的收入增長問題與我國的收入分配問題。
1. 以將脫貧攻堅主體納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為方向。2020后,在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后,不僅需要建立緩解相對貧困的長效機制,還要在國家層面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩者并不沖突,在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)過程中已經形成的人力、物力以及腦力都應該以新的形勢過渡到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略中去統籌安排;脫貧攻堅形成的一系列行之有效的政策、制度和工作體系也都應移植到鄉(xiāng)村振興中,從而全面推進農村產業(yè)、人才、生態(tài)、文化、組織五個維度的全方位振興。
2. 以建構多元相對貧困標準的監(jiān)測、救助體系為思路。2020后我國向高收入國家行列又前進了一步,現行農村的貧困標準僅關注生存需求已經不能反映當前社會存在的發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾。但是,一方面,我國消除絕對貧困過后仍需鞏固絕對貧困的脫貧成果,避免貧困人口返貧;另一方面,2020后我國面臨開啟相對貧困的新局面。從能力維度來看,2020前我國只解決了貧困的“貧”,并沒有解決貧困的“困”。因此,后2020貧困標準的設定具有多元性和多維性,這和我國當下的發(fā)展階段和現狀有著密不可分的關系。新形勢下,應該統籌考慮絕對貧困、相對貧困,乃至多維貧困人口,建構多元的相對貧困指標監(jiān)測體系,之后再逐步由絕對貧困救助體系過渡到相對貧困救助體系。
3. 以常態(tài)化推進緩解相對貧困持久戰(zhàn)為工作機制。在以“超常規(guī)”治理機制取得全面消除農村絕對貧困的巨大成就之后,后2020緩解相對貧困應該實行“常態(tài)化”展開持久戰(zhàn)的工作機制。相對貧困終歸是一個發(fā)展差距問題,發(fā)展差距會長期存在。“超常規(guī)”的治理機制對絕對貧困的消除具有明顯效果,但是相對貧困的消除是不可能一蹴而就的。2020后應該以“常態(tài)化”的工作機制推進相對貧困的緩解工作,做好打持久戰(zhàn)的準備,通過逐步縮小我國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距來逐步緩解我國的相對貧困問題。
4. 以關注欠發(fā)達、農村地區(qū)貧困人口的發(fā)展為重心。無論是以絕對貧困還是以相對貧困為標準,我國的貧困人口都主要分布在欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)。盡管在相對貧困的視野下,城鎮(zhèn)貧困也是一個不能忽視的問題,但是從整個國家同步發(fā)展的視野來看,欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)相對落后更多,發(fā)展程度更低,理應得到更多的重視。欠發(fā)達地區(qū)不僅在收入和消費等經濟福利上,而且在公共服務、發(fā)展機會方面,都遠遠落后于發(fā)達地區(qū),因此,即便是后2020轉向相對貧困治理,仍然應該以欠發(fā)達、農村地區(qū)為重心。
5. 以扶持人的發(fā)展能力為根本目標。無論是哪一種貧困,從長期來看,導致貧困的根本原因在于可行能力的不足或多維發(fā)展環(huán)境的落后。因病致貧、因勞動能力致貧、因學致貧等發(fā)展能力的缺失成為貧困人口脫離貧困陷阱的主要障礙。在相對貧困的研究視野中,更需要重視人的可持續(xù)發(fā)展能力,避免出現“消極養(yǎng)懶漢”,陷入“貧困陷阱”和貧困“代際傳遞”等現象。因此,只有重視人的發(fā)展,通過扶持人的發(fā)展能力激發(fā)貧困人口自身的內生動力,才能從根本上縮小發(fā)展差距,從而緩解相對貧困問題。
1. 堅持對欠發(fā)達地區(qū)、農村地區(qū)實施傾斜的區(qū)域型政策。2020后仍然要堅持中央扶貧資金向欠發(fā)達地區(qū)、農村地區(qū)傾斜,尤其是向貧困人口多的深度貧困地區(qū)傾斜。在人力、物力和腦力的支持上,均應該優(yōu)先考慮這些深度貧困地區(qū)的發(fā)展問題,仍然扮演“雪中送炭”而不是“錦上添花”的角色,這是政府職能所決定的。當然,解決貧困人口的發(fā)展問題并不一定要就地解決,對于一些實在缺乏資源、處于惡劣環(huán)境的貧困人口,可以通過轉移就業(yè)、易地扶貧搬遷等靈活方式幫助他們更好發(fā)展。
2. 進一步開展針對貧困人口的產業(yè)就業(yè)政策。脫貧攻堅過程培育的地方產業(yè),開辦的本地工廠,2020后仍然應該繼續(xù)扶持。這對穩(wěn)定貧困人口就業(yè)、增收,防止他們返貧具有重要意義。在操作層面,可以設置一個過渡期,對貧困人口超過一定比例的產業(yè)或工廠提供階梯型的補助;政府引導培育的產業(yè)園區(qū)要逐步降低對政府資金的依賴,最終交由市場運行。同時,應該進一步加強對貧困人口進行“軟件”上的就業(yè)培訓,提升他們自身的就業(yè)素質,培育他們的發(fā)展能力,逐步縮小與非貧困人口的發(fā)展差距。
3. 推進實施基本公共服務普惠政策的進程。在相對貧困的視野下,發(fā)展平等、機會公平應該是基本要求。由于我國在教育、醫(yī)療等公共服務方面存在機會不均等現象,人與人的發(fā)展差距明顯拉大;尤其是農村地區(qū)的醫(yī)療、教育資源匱乏,造成城鄉(xiāng)公共服務存在巨大的差距,農村的資源、技術和人才紛紛流到城市,從而進一步拉大了我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這顯然不是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。因此,2020后為了緩解我國的相對貧困,縮小我國城鄉(xiāng)之間存在的發(fā)展差距,推進基本公共服務普惠政策均等化、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化尤其重要。
4. 對特殊群體實行差異型救助政策。重視人的發(fā)展是相對貧困治理的重心。具有勞動能力的個體可以通過就業(yè)實現脫貧,但是早期的兒童貧困和晚期的老年貧困,以及缺乏勞動能力的殘障貧困應該得到特殊類型的差異型救助。針對老年貧困,應該提供基本的醫(yī)療、養(yǎng)老優(yōu)惠政策,提供相應的公共服務,保障他們的生存和發(fā)展需要;針對兒童貧困,應該加強對貧困家庭撫養(yǎng)知識的培訓,保證貧困兒童享有均等的教育機會,達到均等化的教育標準,阻斷貧困的代際傳遞;針對殘障貧困,應該提供免費救治,并幫助他們恢復生活和社會技能。
5. 動員社會力量,開展互幫互扶救助政策。后2020是緩解相對貧困的開端,也是我國切實解決發(fā)展不平衡不充分問題的起點。在“兩個一百年”的交匯之際,面向“第二個一百年”實現共同富裕的目標應該保持一定的戰(zhàn)略定位。鼓勵發(fā)達地區(qū)幫扶欠發(fā)達地區(qū),進一步拓寬東西部扶貧協作的范圍,加大東西扶貧協作的力度,動員社會企業(yè)、個人的力量對農村、落后地區(qū)和低收入人口進行救助,形成社會事業(yè)共建、社會事務共治、社會成果共享的局面,建立緩解相對貧困的長效機制,翻開全面實現共同富裕的新篇章。