李剛 吳雨晴

摘要基于2010年以來《中小學管理》刊載的161個區(qū)域教育創(chuàng)新案例的分析發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域教育創(chuàng)新聚焦學校內(nèi)部治理與教師校長研訓；問題驅(qū)動成為區(qū)域教育創(chuàng)新的重要動力；推進方式以行政性政策工具為主流，上下互動漸成趨勢；專業(yè)力量廣泛介入?yún)^(qū)域教育創(chuàng)新；創(chuàng)新效果評估開始得到重視，但評估規(guī)范性不足。面向未來，地方政府需重視以政校關(guān)系為重點推進教育行政創(chuàng)新，通過多元參與、賦權(quán)增能、規(guī)范評估優(yōu)化區(qū)域教育創(chuàng)新，更新區(qū)域教育創(chuàng)新的政策工具箱。

關(guān)鍵詞 區(qū)域教育創(chuàng)新；政策工具；政策評估；賦權(quán)增能

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2021）01-0030-05

改革創(chuàng)新是社會各項事業(yè)發(fā)展的根本動力，而地方政府在區(qū)域?qū)用娴母母飫?chuàng)新展現(xiàn)著一個國家的生機與活力，也正因此很多學者將我國改革開放的成績歸源于“地方的復興”。[1]在教育領(lǐng)域，我國各地也涌現(xiàn)出很多區(qū)域教育創(chuàng)新實踐案例。這些帶著泥土氣息的創(chuàng)新，推動了地方教育重難點問題的破解和區(qū)域教育質(zhì)量的提升，彰顯著教育人的勇氣、智慧和擔當。本研究對2010年以來《中小學管理》刊發(fā)的區(qū)域教育創(chuàng)新案例進行整理分析，以期呈現(xiàn)我國區(qū)域教育創(chuàng)新的真實狀況與現(xiàn)實局限，探討區(qū)域教育創(chuàng)新的未來之路。

一、案例選?。宏P(guān)于新穎有效的區(qū)域創(chuàng)新

區(qū)域教育創(chuàng)新集中體現(xiàn)為地方政府主導的具有創(chuàng)新性的改革舉措。地方政府是一個復合概念，在縱向上包括省級政府、市級政府和縣級政府，在橫向上不僅包括地方黨委和人民政府，特別是主管教育事業(yè)的行政部門，還包括與政府緊密相連的教研室、教育學院等事業(yè)單位性質(zhì)的教育專業(yè)機構(gòu)。所謂創(chuàng)新具有兩個核心特點：一是新穎，即政府解決教育問題的方式具有獨特性，這種獨特性既可以是和其他地方政府相較，也可以是與該地政府之前的作為相比；二是有效，即改革舉措有助于解決區(qū)域教育的實際問題，最終對區(qū)域內(nèi)學校的整體發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。這些舉措可能是對區(qū)域教育事業(yè)整體發(fā)展的頂層設(shè)計和深度變革，屬于“大創(chuàng)新”，也可能不夠宏觀、不成體系，只是對具體問題的破解，屬于“微創(chuàng)新”。

《中小學管理》長期以來都非常關(guān)注區(qū)域教育創(chuàng)新這一議題，刊載了大量相關(guān)案例。本研究對該刊從2010年第1期至2020年第12期所刊載的文章進行了系統(tǒng)梳理，依據(jù)兩個標準遴選區(qū)域教育創(chuàng)新典型。第一，地方政府發(fā)起。這些案例展現(xiàn)了地方政府的改革舉措，而非研究者的研究分析或者校長和教師的經(jīng)驗總結(jié)。第二，體現(xiàn)改革創(chuàng)新。本研究刪除了部分地方政府對整體教育工作的總結(jié)性介紹，強調(diào)有明確舉措、有改革過程、有實在成效。

據(jù)此標準，本研究共搜集整理了161個區(qū)域教育創(chuàng)新案例。從創(chuàng)新的層級來看，省、市、縣政府發(fā)起的區(qū)域教育創(chuàng)新，分別占19.3%、44.7%和36.0%，市縣層面是教育創(chuàng)新最活躍的層級。從創(chuàng)新的歷時來看，截止到案例發(fā)稿時，創(chuàng)新案例平均歷時5.31年，短則1年，長則可達20余年。從創(chuàng)新的地域來看，大量案例來源于北京市、上海市、四川省、重慶市、浙江省、江蘇省、山西省等省市，這些省市是當前區(qū)域教育創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)。

二、現(xiàn)狀分析：區(qū)域教育創(chuàng)新的現(xiàn)實圖景

1. 創(chuàng)新領(lǐng)域：集中于教師校長研訓與學校管理

約30.4%的案例聚焦學校內(nèi)部治理與教師校長研訓，而標準建設(shè)、學校評價、質(zhì)量監(jiān)測等方面的探索相對較少（見表1）。具體而言，第一，創(chuàng)新呈現(xiàn)“遍地開花”之勢。創(chuàng)新不僅涉及學校層面學校內(nèi)部治理、教師專業(yè)發(fā)展、課程建設(shè)、教學改革、學校管理等議題，還涉及區(qū)域行政層面的教育行政方式、區(qū)域綜合改革、校長教師管理等方面。第二，專題創(chuàng)新和系統(tǒng)創(chuàng)新相結(jié)合。一方面，諸多創(chuàng)新旨在破解教育發(fā)展中遇到的突出的、明確的問題，形成了非常具有針對性的舉措；另一方面，一些關(guān)注教育重大現(xiàn)實問題的創(chuàng)新，如教育均衡發(fā)展等，則更為強調(diào)頂層設(shè)計和全域變革，綜合改革的比例占到11.9%。第三，評價成為日趨重要的創(chuàng)新領(lǐng)域。學生評價、學校評價、教育質(zhì)量監(jiān)測等評價領(lǐng)域的改革案例占到12%，且呈現(xiàn)增長之勢，可見越來越多的地方政府將評價作為教育改革的重難點和突破點。

2. 創(chuàng)新動力：問題驅(qū)動區(qū)域教育創(chuàng)新，彰顯地方改革特點

從創(chuàng)新的直接推動力來看，我國的教育創(chuàng)新主要可劃分為政策驅(qū)動和問題驅(qū)動兩種類型。政策驅(qū)動意指地方政府為落實某一政策而采取創(chuàng)新舉措，占比達30.4%。如《義務教育學校管理標準（試行）》頒布后，江蘇泰州、山西孝義等地都嘗試利用創(chuàng)新行動落實管理標準的要求，提升區(qū)域內(nèi)學校管理的品質(zhì)。[2][3]問題驅(qū)動強調(diào)地方政府針對區(qū)域教育存在的突出問題形成富有創(chuàng)造性的解決方案，占比達47.2%。如面對校本集體備課中存在的認識不深、目標單一、引領(lǐng)乏力、監(jiān)管缺失等問題，江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)建立了區(qū)域集體備課制度，形成自主互動、合作共贏的區(qū)域教研文化，推進了區(qū)域教育的集約化、均衡化發(fā)展。[4]

問題驅(qū)動創(chuàng)新并不是對過往舉措的全盤否定，很多時候是在直面問題的基礎(chǔ)上對已有舉措進行繼承創(chuàng)新。如北京市東城區(qū)為擴大優(yōu)質(zhì)資源輻射力度，在區(qū)域內(nèi)推行學區(qū)化行動。但東城區(qū)在政策實施后發(fā)現(xiàn)，“學區(qū)化”比較“軟”，起到的作用有限，所以進一步推進“學區(qū)制”改革，形成政府、學校、社區(qū)、社會共同參與，相對扁平而又立體化的多元治理結(jié)構(gòu)，為學區(qū)內(nèi)資源的均衡配置和共享奠定堅實的制度保障。[5]

3. 推進方式：行政性政策工具仍是主流，上下互動漸成趨勢

改革創(chuàng)新不僅需要明確科學的方案設(shè)計，更需要有效的推進落實，以何種方式推進創(chuàng)新有時會成為影響創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵。

推進教育創(chuàng)新，首先涉及為政者采用何種政策工具。政策工具可以分為三種。其一，行政性工具，主要包括行政命令（通過立法以及政策、制度、標準、規(guī)劃的制定等方式）、行政檢查、督導評估、行政問責與獎懲等。其二，經(jīng)濟性工具，主要包括“民營化”“用者付費”“合同外包”“憑單制”“經(jīng)濟激勵”等。其三，社會性工具，主要包括“多元參與”“政府放權(quán)”“基層管理”“志愿者服務”“公私伙伴關(guān)系”等。在實踐中也會將上述三種工具中任意兩種或三種工具混合使用，稱為混合性工具。

在當前案例中，區(qū)域政府在推進教育創(chuàng)新時運用這四種政策工具的比例依次為60.3%、0.6%、1.2%和37.9%?？傮w來看，采用行政的方式和力量推動教育改革仍然是區(qū)域政府慣用的方式；混合性工具，特別是行政性工具和經(jīng)濟性工具的混合使用逐漸增多，尤其是在績效工資改革、民辦學校發(fā)展、教育綜合改革等方面；但是社會性工具的使用仍然較為缺乏。上海市便綜合利用多種政策工具推動教育創(chuàng)新，采用委托管理、購買服務的方式，讓優(yōu)質(zhì)教育資源“整體進駐”農(nóng)村薄弱學校，將先進的教育理念與實踐直接“植入”學?！巴寥馈?，促進了農(nóng)村薄弱學校的內(nèi)涵發(fā)展。[6]

政府與基層是否存在積極的上下互動也是創(chuàng)新成敗的重要保障。政府可以通過廣泛調(diào)研、意見征詢、鼓勵參與等方式聽取基層意見，調(diào)動基層參與。數(shù)據(jù)顯示，當前區(qū)域教育創(chuàng)新仍以區(qū)域政府自上而下推動為主，占63.4%；上下互動的方式也逐漸增加，占35.4%，主要是地方政府通過調(diào)研等方式了解基層一線對問題的看法和對改革創(chuàng)新的需求。如針對“雛鷹計劃”工作方案，重慶市教委先后召開20余次意見征求會和專家論證會，廣泛聽取相關(guān)高校、區(qū)縣教委、教研機構(gòu)負責人和學科專家的意見和建議。[7]

4. 專業(yè)支持：專業(yè)力量廣泛介入?yún)^(qū)域教育創(chuàng)新

教育決策科學化是教育改革與發(fā)展的重要趨向，只有真正懂科學、講證據(jù)，而非拍腦瓜、靠經(jīng)驗，才能真正推動區(qū)域教育治理的現(xiàn)代化。這就需要專業(yè)力量的參與支持，為教育創(chuàng)新提供靠得牢、信得過的證據(jù)?，F(xiàn)在56.6%的區(qū)域創(chuàng)新活動中有研究力量的參與，主要包括兩種類型。一類是與高校、科研院所等建立長期性的合作，專業(yè)力量介入到改革方案設(shè)計、意見征詢調(diào)研、效果評估等眾多工作之中。如浙江省杭州市上城區(qū)與北京師范大學圍繞學校發(fā)展規(guī)劃、學生評價、教育行政改革等方面進行了持續(xù)的合作。[8]另一類是研究力量成為區(qū)域教育創(chuàng)新的關(guān)鍵組成。如在北京市教委推出的“翱翔計劃”中，在京高校和科研院所直接承擔翱翔學員的培養(yǎng)任務，為翱翔學員提供熏陶體驗課程。[9]

5. 效果評估：政策效果評估仍顯不足

創(chuàng)新不能止步于新穎，還需要真正推動問題解決。只有對創(chuàng)新效果進行系統(tǒng)評估，才能督促地方政府及時調(diào)整完善相關(guān)舉措。關(guān)于創(chuàng)新效果，刊載案例中31.1%沒有說明效果，41.0%有一定的文字說明，8.7%有一定的數(shù)據(jù)說明，只有19.3%的創(chuàng)新案例非常重視評估，或利用較為規(guī)范的評估方式對政策效果進行綜合評價，或評估本身便是創(chuàng)新案例的重要組成部分。如四川省成都市在推進城鄉(xiāng)教育一體化過程中，委托四川大學、成都大學研制了《成都市城鄉(xiāng)教育一體化監(jiān)測評價指標體系》，并開展監(jiān)測。[10]又如上海市虹口區(qū)除了通過推廣“一校一制度”“一校一規(guī)劃”“一校一特色”推動建立現(xiàn)代學校制度體系，還選定第三方教育評估機構(gòu)對學校辦學質(zhì)量進行評價，并將這種管辦評分離的做法視為現(xiàn)代學校制度的重要組成部分。[11]

三、問題剖析：當前區(qū)域教育創(chuàng)新的局限

十余年來涌現(xiàn)出的區(qū)域教育創(chuàng)新實踐呈現(xiàn)數(shù)量大、覆蓋面廣、關(guān)注現(xiàn)實問題等特點，展現(xiàn)了地方教育的勃勃生機，但是也存在一些突出的局限，制約創(chuàng)新走向更遠更深。

1. 缺乏對教育行政體制的改革創(chuàng)新

教育行政體制的核心是政校關(guān)系，即政府與學校的權(quán)責關(guān)系。在教育創(chuàng)新中，教育行政體制創(chuàng)新是其中的關(guān)鍵一環(huán)，也是難點問題。改革進入深水區(qū)，只有政府相關(guān)部門堅持刀刃向內(nèi)，勇于自我革命，破除利益固化藩籬，才能理順政校關(guān)系，激發(fā)學校的辦學活力，真正釋放出改革的紅利。但是當前的教育創(chuàng)新中，改革的對象仍然主要是學校、教師和學生，或者只是對教育行政方式的調(diào)整，如集群化管理、學區(qū)制管理，而沒有上升到體制改革的層面。

2. 缺乏對自下而上創(chuàng)新積極性的調(diào)動與激發(fā)

在創(chuàng)新過程中，加強自上而下和自下而上的互動，可以聽民聲、匯民意、聚民智，最大程度爭取相關(guān)利益主體的支持。在當前的區(qū)域教育創(chuàng)新中，自上而下的推行仍是主要方式，基層缺乏參與創(chuàng)新決策、主導創(chuàng)新實踐的可能空間與有效渠道，更缺乏將學校經(jīng)驗、地區(qū)經(jīng)驗上升為政策方案的相應機制，導致基層在創(chuàng)新實踐中總是處于被動地位。

3. 推進創(chuàng)新的政策工具仍然較為單一

縱觀當前影響較大的教育創(chuàng)新實踐，很突出的特點便是綜合、精準運用多種政策工具，特別是對經(jīng)濟性工具和社會性工具的創(chuàng)造性運用。雖然政府日益重視對多元工具的應用，但是長期以來受計劃管理體制的影響，行政性工具仍是其推進教育創(chuàng)新的主要選擇。行政性工具具有強制性，有利于創(chuàng)新舉措的落實和鋪開，但是往往剛性有余柔性不足，容易導致創(chuàng)新舉措得不到基層的認可和支持，最終流于形式。

4. 創(chuàng)新決策的科學性仍顯不足

在一些區(qū)域教育創(chuàng)新實踐中，專業(yè)力量的介入仍然不夠深入，甚至專業(yè)力量并不足夠?qū)I(yè)，創(chuàng)新決策的科學性有待提高。這種科學性不足突出體現(xiàn)在以下方面：一是缺乏科學的前期調(diào)研，對于實踐中的問題缺乏明確的分析闡釋，導致創(chuàng)新決策并非面向真問題；二是缺乏科學的方案設(shè)計，未能基于科學的證據(jù)形成相應的備選方案，并通過科學論證遴選政策方案。在部分區(qū)域教育創(chuàng)新實踐中，專業(yè)力量甚至只是改革合理的“論證者”，而非科學創(chuàng)新的“捍衛(wèi)者”。

5. 缺乏對創(chuàng)新實效的規(guī)范評估

在現(xiàn)實中，許多改革與制度創(chuàng)新流于表面化，新穎好看但不中用，不能解決最為核心的教育問題。[12]所以，加強對創(chuàng)新實效的評估尤為關(guān)鍵，這樣才能辨清創(chuàng)新對學校、教師和學生的真正影響，區(qū)分出教育改革的“真創(chuàng)新”和“假折騰”。正如著名管理學家戴明所言，沒有數(shù)據(jù)，你只是一個有觀點的人。但是，在當前的教育創(chuàng)新中，多有對效果的直觀感悟，少有對改革效果的規(guī)范評估，更遑論基于評估對創(chuàng)新實踐進行監(jiān)控、反饋與調(diào)整。

四、未來之路：區(qū)域教育創(chuàng)新的超越

1. 明確區(qū)域教育創(chuàng)新的問題域

地方應以政校關(guān)系變革為重點推進教育行政創(chuàng)新。地方教育行政創(chuàng)新是深化改革的可行路徑，但是改革面對自身體制，刀刀向肉，需要政治智慧和勇氣。在教育行政創(chuàng)新方面，地方可以圍繞理順政校關(guān)系、激發(fā)學校辦學活力形成改革思路。一是確權(quán)，聚焦立德樹人這一根本任務，明確政府應管、當管的領(lǐng)域，從不該管、管不好的領(lǐng)域中退出來。參照國際趨勢，區(qū)域政府應當關(guān)注形成地區(qū)教育目標、管理區(qū)域課程體系、提供課堂教學服務、促進教師專業(yè)發(fā)展與評價區(qū)域教學質(zhì)量等核心工作。[13]二是放權(quán)，通過創(chuàng)新給予學校更大的辦學自主權(quán)。地方要保障學?！敖逃虒W、人事工作、經(jīng)費使用”三類自主權(quán)，特別是解決人事工作自主權(quán)問題，如保障學校在干部和教師聘任方面更大的自主權(quán)，完善教師績效工資考核制度。三是限權(quán)，通過權(quán)力清單、責任清單和負面清單的落實與實施，加強社會監(jiān)督，減少政府對學校教育不必要的干預，特別是假借創(chuàng)新之名增加學校的負擔。

四川省成都市武侯區(qū)在這方面就進行了較為深入的實踐，其通過在區(qū)域教育管理中進行“賦權(quán)學校”制度改革，賦予學校“管理自主”“教師自聘”“經(jīng)費包干”等自主管理權(quán)，推進區(qū)政府和教育行政部門簡政放權(quán)，落實和擴大學校辦學自主權(quán)，構(gòu)建起具有共同治理特征的新型政校關(guān)系。[14]

2. 優(yōu)化區(qū)域教育創(chuàng)新的方法體系

其一，通過多元參與促進區(qū)域教育創(chuàng)新。一要建立區(qū)域組織創(chuàng)新的團隊，廣泛吸納相關(guān)利益主體參與教育創(chuàng)新的決策。二要建立教育創(chuàng)新的容錯機制，營造一個相對寬松的大環(huán)境，給地方政府和學校創(chuàng)新、試錯的空間，鼓勵地方政府和學校敢于創(chuàng)新、敢于探索、敢于發(fā)聲。三要加強對典型改革經(jīng)驗的提煉總結(jié)，讓成功經(jīng)驗得到因地制宜的推廣。

其二，通過賦權(quán)增能保障區(qū)域教育創(chuàng)新。一要制定教育行政人員專業(yè)標準，通過資格準入、專業(yè)培訓等途徑提高教育行政人員的教育理解與行動能力。二要保障區(qū)域教研員隊伍建設(shè)，由此提高政府的專業(yè)引領(lǐng)能力。三要通過向教育企業(yè)購買教學管理服務、與高校等研究機構(gòu)達成項目合作等形式購買專業(yè)服務來“加持”專業(yè)能力。

其三，通過規(guī)范評估優(yōu)化區(qū)域教育創(chuàng)新。區(qū)域教育創(chuàng)新的最終旨歸是學生的發(fā)展，離開學生的發(fā)展談教育創(chuàng)新并無實質(zhì)意義。我們可以從學生的發(fā)展來評估區(qū)域教育創(chuàng)新，如利用周期性的教育質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)來評估區(qū)域教育創(chuàng)新的效果，又如通過較為專業(yè)化的調(diào)查對創(chuàng)新效果進行專題評估。為了產(chǎn)生更多的教育創(chuàng)新，實現(xiàn)從偶發(fā)創(chuàng)新走向長時創(chuàng)新、從強人創(chuàng)新到大眾創(chuàng)新，地方需要在規(guī)范評估的基礎(chǔ)上，進一步總結(jié)與反思創(chuàng)新的效果，并進一步思考和創(chuàng)新自身的機制。

3. 更新區(qū)域教育創(chuàng)新的政策工具箱

政策工具并非越多越好，而是要求精準施用。在推動區(qū)域教育創(chuàng)新的過程中，一要豐富行政性工具。在建設(shè)責任政府、法治政府和服務政府的背景下，地方需要把非強制性的政策工具如“行政指導”“宣傳引導”等納入行政性工具箱。二要大膽使用經(jīng)濟性工具，在政府不擅長的領(lǐng)域，要利用經(jīng)濟性工具調(diào)動市場的作用，提高創(chuàng)新的效率。三要爭取教育創(chuàng)新的社會支持，形成有效的創(chuàng)新支持系統(tǒng)。四要加強政策工具的混合使用。在教育創(chuàng)新中，一定要善于形成工具組合，打組合拳，充分調(diào)動政府、市場、社會的參與，為改革創(chuàng)新爭取更多的資源和支持。

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注釋：

① 本文系國家社會科學基金教育學青年項目“基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測評價結(jié)果應用的循證模型與有效路徑研究”（課題批準號：CFA200248）的階段性研究成果。