新形勢下堤防工程管理存在問題與對(duì)策探討

汪自力 張清明 王荊 岳瑜素 何鮮峰

摘 要：在對(duì)堤防工程管理和國內(nèi)外研究現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了堤防工程管理存在的主要問題，從堤防工程的自身特點(diǎn)、法規(guī)體系、技術(shù)支撐等方面剖析了原因，提出了強(qiáng)化堤防工程風(fēng)險(xiǎn)—生態(tài)—文化一體化管理理念、為建設(shè)幸福河提供安全保障的管理目標(biāo)，并從法規(guī)體系完善、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、兩個(gè)抓手落實(shí)、監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)等方面探討了新形勢下的堤防工程管理對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：堤防管理;存在問題;風(fēng)險(xiǎn)-生態(tài)-文化;對(duì)策建議;新形勢

中圖分類號(hào)：TV871.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.01.009

引用格式：汪自力，張清明，王荊，等.新形勢下堤防工程管理存在問題與對(duì)策探討[J].人民黃河，2021，43（1）：45-47，66.

Discussion on Problems and Countermeasures of Dike Engineering Management Under the New Situation

WANG Zili1，2， ZHANG Qingming1，2， WANG Jing1，2， YUE Yusu1，2， HE Xianfeng1，2

（1.Yellow River Institute of Hydraulic Research， Zhengzhou 450003，China;

2.Research Center on Levee Safety Disaster Prevention， YRCC， Zhengzhou 450003，China）

Abstract：Based on the investigation of the present situation of dike management ， learned from the domestic and foreign research on dike management， the main problems and its causes were analyzed from dike characteristics， legal system and technical support， etc. The management goal which provided security for the construction of a happy river was put forward by strengthening integrated management concept of risk-ecology-culture management. Some suggestions on the perfection of legal system， the research of key technologies， the implementation of two graspinghands， and the construction of supervision platform were discussed under the new situation.

Key words： dike management; existing problems; risk-ecology-culture; countermeasures and suggestions; new situation

我國堤防工程線長、點(diǎn)多、面廣、類型多，主要有河（江）堤、湖堤、海堤、渠堤等，而且堤防運(yùn)行的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異大，管理水平參差不齊，決口等堤防重大險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生，其安全管理形勢依然嚴(yán)峻。截至2018年底，全國已建5級(jí)以上江河堤防31.2萬km，其中1級(jí)、2級(jí)提防4.22萬km。全國已建江河堤防保護(hù)人口6.3億人，保護(hù)耕地4.1×107 hm2[1]。堤防在防洪、灌溉、城鄉(xiāng)供水、航運(yùn)和旅游等方面發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，新形勢下如何為生態(tài)文明建設(shè)提供安全保障等問題越來越受到國家重視和社會(huì)高度關(guān)注[2]。在不同區(qū)域、不同類型、不同等級(jí)堤防管理現(xiàn)狀調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)分析黑龍江、上海、江蘇、安徽、福建、河南、湖北、新疆等8個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）644個(gè)各級(jí)水管單位、1 420段3級(jí)及以上堤防工程的管理資料[3]，借鑒國內(nèi)外在堤防管理[4-5]、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[6-7]、路堤結(jié)合[8-9]、穿堤隧道[10]、智慧水利[11]、融資管理[12-13]等方面的研究成果，分析新形勢下堤防工程管理存在的主要問題和原因，提出對(duì)堤防工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)—生態(tài)—文化一體化管理的理念及相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 目前堤防工程及管理存在的主要問題

1.1 工程基礎(chǔ)薄弱，險(xiǎn)工險(xiǎn)段點(diǎn)多

1998年三江洪水后，國家加大了對(duì)大江大河以及中小河流治理的力度，有力推進(jìn)了堤防工程除險(xiǎn)加固和達(dá)標(biāo)工作，各地堤防工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)得到不同程度提高，防洪工程體系得到進(jìn)一步完善。但從調(diào)研資料分析，堤防工程達(dá)標(biāo)率偏低，仍存在較多險(xiǎn)工險(xiǎn)段。截至2018年底，全國已建5級(jí)以上江河堤防達(dá)標(biāo)率僅為69.8%，1級(jí)、2級(jí)堤防達(dá)標(biāo)率為80.5%[1]。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，老口門、管涌、崩岸、卡口堤段以及存在嚴(yán)重缺陷或病險(xiǎn)穿堤建筑物堤段等嚴(yán)重影響堤防安全運(yùn)行的險(xiǎn)工險(xiǎn)段還大量存在，增加了堤防潰決、沖決、漫決的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 管理體制不順，協(xié)調(diào)機(jī)制不力

（1）多頭管理，權(quán)責(zé)不清。河道、堤防管理在基層多是一體管理，隨著各地對(duì)城市生態(tài)文明建設(shè)的重視和水質(zhì)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，新形勢下河道堤防管理范圍之內(nèi)以水利部門為主的體制有較大變化，公益性更加凸顯。尤其對(duì)城市堤段，濱河公園、濱河大道已相當(dāng)普遍，岸線管理涉及交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、住建等多個(gè)部門，責(zé)權(quán)不明晰，存在多頭管理或相互推諉現(xiàn)象，擠占河道行為時(shí)有發(fā)生。河（湖）長制的實(shí)施加強(qiáng)了部門間的協(xié)調(diào)，但各地實(shí)施情況差別較大，有的地方甚至又成為水利部門一家的責(zé)任。此外，除險(xiǎn)加固工作尚不適應(yīng)審計(jì)等部門的相關(guān)規(guī)定，竣工驗(yàn)收滯后，驗(yàn)收比例僅為61.1%[3]。

（3）強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)。針對(duì)堤防戰(zhàn)線長、地質(zhì)條件復(fù)雜、土石接合部位多以及水頭差小、偎水時(shí)間短等特點(diǎn)，重點(diǎn)研發(fā)30 m內(nèi)隱患探測技術(shù)以及堤防偎水后應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)，研究不同類型險(xiǎn)工險(xiǎn)段安全評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)（可引入LEC法），研發(fā)土石接合部安全監(jiān)測與加固技術(shù)，研制堤防堵口機(jī)械化裝備;建立堤防安全管理技術(shù)研發(fā)培訓(xùn)基地，研究堤防隱患、防護(hù)及應(yīng)急搶險(xiǎn)足尺試驗(yàn)?zāi)M技術(shù);探討虛擬現(xiàn)實(shí)在人員培訓(xùn)、大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理等方面的應(yīng)用;探討防洪工程保險(xiǎn)制度，將政府每年用于堤防管理和搶護(hù)資金的不確定性，通過保險(xiǎn)公司運(yùn)作模式轉(zhuǎn)為確定性的預(yù)算投資，探討維修養(yǎng)護(hù)市場化運(yùn)作新模式。

（4）抓住有利時(shí)機(jī)，推進(jìn)兩項(xiàng)工作。一是以險(xiǎn)工險(xiǎn)段的安全管理為抓手，建立險(xiǎn)工險(xiǎn)段安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)堤防安全評(píng)價(jià)、除險(xiǎn)加固、安全監(jiān)測、標(biāo)準(zhǔn)化管理等工作;二是鞏固“清四亂”成果，強(qiáng)力推進(jìn)堤防管理劃界工作，并加大工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)禁止性行為的宣傳和執(zhí)法力度，對(duì)特殊河道如黃河下游灘區(qū)實(shí)施分類（區(qū)）管理[14]。部分工作可因地制宜，納入河長制考核內(nèi)容，為基層水管單位開展工作營造良好外部環(huán)境。

（5）加快平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)管能力。針對(duì)堤防管理基礎(chǔ)薄弱、管理手段落后等問題，盡快成立水利部堤防安全管理中心，為提升堤防安全運(yùn)行管理水平和監(jiān)管能力提供有力支撐;不斷完善全國堤防水閘信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國堤防基礎(chǔ)信息的收集、管理，納入水利一張圖管理，直接服務(wù)全國堤防工程安全日常管理和應(yīng)急處置工作，體現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)并重;加強(qiáng)堤防安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定和宣傳貫徹，組織開展堤防安全管理方面的政策研究、技術(shù)交流和人員培訓(xùn)等。

4 結(jié) 語

堤防工程在防洪保安全、生態(tài)文明建設(shè)以及治河工程文化傳承中的作用日益增強(qiáng)，要解決其管理面臨的新老問題，科學(xué)管理尤為重要，尚有大量的基礎(chǔ)工作要做。新形勢下要在進(jìn)一步明確管理理念、管理目標(biāo)及管理內(nèi)容基礎(chǔ)上，充分考慮堤防工程的差異性，加強(qiáng)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究與實(shí)踐，因地制宜創(chuàng)新管理體制與機(jī)制，盡快解決堤防管理基礎(chǔ)工作薄弱等問題，促進(jìn)治水管水體系與能力現(xiàn)代化。

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