基于史密斯模型的我國五人制足球政策執(zhí)行研究

張浩 朱江華

（東華大學(xué)人文學(xué)院 上海 200051）

足球是深受廣大群眾喜愛的一項體育運動,振興和發(fā)展足球事業(yè)不僅可以提高我國全民健康水平，而且與體育強國、健康中國緊密結(jié)合在一起，成為中國夢的重要組成部分。十九大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視我國足球事業(yè)發(fā)展，并把振興足球運動作為我國建設(shè)體育強國的一項重要舉措而提上日程，為此制定了《中國足球改革發(fā)展總體方案》、《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016-2050年）》，為我國足球事業(yè)發(fā)展提供了難得的發(fā)展機遇。

五人制足球，是一項經(jīng)國際足聯(lián)官方認(rèn)可的足球運動，并于2016年里約熱內(nèi)盧奧運會被正式列入奧運會競賽項目。五人制足球比賽由于占用場地小、比賽節(jié)奏快以及對抗程度激烈，因此對球員的技術(shù)要求更高且更具比賽觀賞性。1989年，我國廣州首次受邀在室內(nèi)舉辦了五人制足球，自此五人制足球運動在我國落地生根；此后我國五人制足球運動步入快速發(fā)展期，分別于2003年與2004年成功舉辦五人制足球甲級聯(lián)賽以及大學(xué)生聯(lián)賽，并在2005年被國家體育總局批準(zhǔn)為正式比賽項目；2015年足改方案的出臺，進(jìn)一步從國家戰(zhàn)略層面推動五人制足球運動，使其成為發(fā)展我國社會足球的重要著力點。2019年，國家發(fā)改委、體育總局以及國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室共同制定的 《全國社會足球場地設(shè)施建設(shè)專項行動實施方案》提出了“一補兩包一融”政策方案，希望借助政府補助、政策包與服務(wù)包、金融融資與信貸等多種措施全面推動我國五人制足球事業(yè)發(fā)展。

近年來，雖然五人制足球在我國發(fā)展較快，國家為此也密集出臺了一系列政策，但當(dāng)前我國五人制足球發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家尚存在巨大差距，尤其是五人制足球政策執(zhí)行方面的差距更加明顯，很多精心設(shè)計的足球政策在執(zhí)行過程中被敷衍、選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致五人制足球政策無法有效落實，影響我國五人制足球發(fā)展進(jìn)步。為此，如何提高我國五人制足球政策執(zhí)行水平成為值得思考的問題，本研究將基于政策執(zhí)行視角歸納國外先進(jìn)經(jīng)驗、我國執(zhí)行現(xiàn)狀與困境以及改進(jìn)措施，希望借此提升我國五人制足球政策執(zhí)行水平以及足球產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

1、五人制足球強國的先進(jìn)經(jīng)驗

五人制足球因較強的娛樂性以及觀賞性而廣受國民喜愛，普及五人制足球運動勢在必行。為促進(jìn)我國足球教師隊伍建設(shè)，2015年國家留學(xué)基金委和教育部聯(lián)合啟動了足球教練員海外留學(xué)項目，旨在強化與世界足球強國的學(xué)習(xí)和交流，借鑒足球強國先進(jìn)發(fā)展理念，為我國足球健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。通過對五人制足球強國（巴西、西班牙、法國等）管理經(jīng)驗的梳理，發(fā)掘其主要具備以下特征：

1.1、職能化的組織機構(gòu)

為對五人制足球進(jìn)行專業(yè)化、科學(xué)化的管理，巴西政府為此成立了巴西室內(nèi)五人制足球協(xié)會，隸屬于巴西全國足球協(xié)會（CBF），足協(xié)具有頂級法律效力，統(tǒng)一管理整個巴西的足球業(yè)。借此，巴西五人制足球職能部門化、嚴(yán)謹(jǐn)化，指揮鏈更加完整性，競賽體制更加完備，競賽活動具加豐富，組織制度更加趨于穩(wěn)定與合理化。而且巴西還設(shè)立各級體育仲裁法院，負(fù)責(zé)對職業(yè)聯(lián)賽中出現(xiàn)的各種問題和糾紛進(jìn)行司法或行政判決，在法律上具有嚴(yán)肅性、獨立性和權(quán)威性。

類似的，西班牙政府成立了五人制足球協(xié)會以管理五人制足球運動，并隸屬于西班牙足球協(xié)會，專門負(fù)責(zé)管理、推廣以及普及五人制足球運動，同時負(fù)責(zé)組織與管理五人制足球國家隊賽事。西班牙針對五人制足球運動的體育法制建設(shè)起步較早，并且內(nèi)容范圍相當(dāng)完備和廣泛。借助合理的管理機構(gòu)以及健全的法律制度，促進(jìn)該國五人制足球蓬勃發(fā)展。

1.2、統(tǒng)一的訓(xùn)練理念

法國足協(xié)針對不同年齡層五人制足球運動員制定統(tǒng)一的、細(xì)致的五人制足球培訓(xùn)大綱，法國足協(xié)五人制足球訓(xùn)練理念非常強調(diào)統(tǒng)一性以及完整性，在培訓(xùn)過程中會將五人制足球的所有相關(guān)知識進(jìn)行整體歸納，并從訓(xùn)練準(zhǔn)備、生理知識、專業(yè)基礎(chǔ)、體能知識以及心理知識等多方面進(jìn)行全面研究，并在實踐中不斷完善上述研究，一旦取得訓(xùn)練成果后將在全國進(jìn)行廣泛推廣。法國足協(xié)非常重視全國實施統(tǒng)一的五人制足球訓(xùn)練理念，不同年齡段的足球教練員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行體系要求，通過層層篩選將有天賦的五人制足球人才推送到各個職業(yè)足球俱樂部。

統(tǒng)一的訓(xùn)練理論不僅可以保證五人制足球運動員不同年齡階段的訓(xùn)練連貫性以及規(guī)范化，而且可以保證五人制足球運動員具有清晰、確切的訓(xùn)練理論依據(jù)，這將對足球運動員比賽閱讀能力以及創(chuàng)造能力具有重要積極影響。不同于國內(nèi)五人制足球訓(xùn)練，不同地區(qū)采用的教學(xué)理念各不相同，不同年齡段的孩子所接受的足球教育無法保持一致，有時甚至是自相矛盾的。

1.3、充足的人才儲備

巴西、西班牙、法國以及葡萄牙等足球體育強國均高度重視五人制足球運動，通過大力發(fā)展五人制足球運動增加了該國足球人才儲備，成為培養(yǎng)和挖掘足球運動人才的有效途徑。在上述五人制足球強國中，足球運動學(xué)校非常普及，為國家培養(yǎng)出大量優(yōu)秀足球年輕運動員；同時足球俱樂部普遍具有完善的青少年訓(xùn)練體系，為足球人才提供更專業(yè)的訓(xùn)練機會，有效解決足球運動員人才后備。巴西作為足球王國，不僅其十一人制足球令世界矚目，而且其五人制足球也是屢獲世界杯冠軍。巴西全國存在許多專業(yè)青少年足球訓(xùn)練俱樂部，主要開展青少年足球訓(xùn)練工作，職業(yè)足球俱樂部定期去求購優(yōu)秀的足球運動員。足球訓(xùn)練俱樂部的青少年到13歲開始分流，早期的五人制足球訓(xùn)練，讓球員掌握了嫻熟的足球技巧，為他們今后的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，身體素質(zhì)好的就去了11人制足球，該舉措實現(xiàn)了五人制足球向11人制足球的有效過渡，有效解決國家足球人才儲備，并為國家足球人才提供更專業(yè)的機會。

1.4、完備的賽事體系

完備的五人制足球賽事體系，不僅可以滿足足球運動員參賽需求，以賽促練，在競爭中提高；而且可以調(diào)動國民對五人制足球的熱情以及重視程度，為五人制足球長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。五人制足球強國普遍具有完整的賽事體系：一方面具有豐富化的賽事活動，根據(jù)競賽性質(zhì)分成五人制足球聯(lián)賽、區(qū)域賽、錦標(biāo)賽、杯賽以及超級杯賽等不同類型；根據(jù)參與人群分成成年男子、成年女子、青少年男子以及青少年女子等不同類型；根據(jù)青少年年齡可分成U15、U17以及U20等不同類型；另一方面不同類型五人制足球賽事具有良好的銜接性，使得不同年齡、性別、水平的五人制足球運動員均可以參加到與其水平相符的賽事。

西班牙小孩一般在7、8歲就開始接觸五人制足球運動，并于13-16歲經(jīng)歷推廣賽、高級比賽、職業(yè)聯(lián)賽甚至國際聯(lián)賽，完備的五人制足球賽事給年輕運動員提供了良好的展示平臺，使得西班牙室內(nèi)五人制足球不斷向前發(fā)展。

2、理論框架——史密斯政策執(zhí)行模型

我國政府為促進(jìn)五人制足球發(fā)展而密集出臺了很多政策文件，但政策文件的出臺并未徹底扭轉(zhuǎn)我國五人制足球發(fā)展困境，導(dǎo)致上述困境的重要原因之一就在于我國五人制足球政策執(zhí)行方面?；诶碚搶用妫瑢W(xué)術(shù)界普遍關(guān)注政策執(zhí)行的影響因素、影響機制、有利因素以及不利因素，對此美國學(xué)者T·B·Smith提出了著名的政策執(zhí)行過程框架（史密斯模型，下圖1），提出政策執(zhí)行“四因素論”，具體包括理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素。其中，理想化政策特指政策效果的合理性以及公正性；執(zhí)行機構(gòu)特指負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的特定部門以及單位；目標(biāo)群體特指政策執(zhí)行特定對象群體；環(huán)境因素特指影響政策執(zhí)行的外部因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、法制環(huán)境以及歷史環(huán)境等。

政策的有效執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵條件，只有借助有效的政策執(zhí)行過程才能最大程度發(fā)揮政策內(nèi)容與價值。史密斯模型首創(chuàng)分維度研究政策執(zhí)行過程及影響因素，成為政策研究領(lǐng)域最重要的理論框架之一，為政策執(zhí)行研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國五人制足球發(fā)展已步入綜合改革期，五人制足球政策發(fā)展始終面臨著政策執(zhí)行者、執(zhí)行對象、執(zhí)行政策以及執(zhí)行環(huán)境等各種因素的交織影響。史密斯模型為分析我國五人制足球政策執(zhí)行研究提供了清晰、簡化的理論分析框架，有助于直面五人制足球政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及動態(tài)性，為審視我國五人制足球政策執(zhí)行過程、影響因素以及影響效果提供完整的思路，借助史密斯模型“四因素論”為開展我國五人制足球制政策執(zhí)行現(xiàn)狀、執(zhí)行困境以及改進(jìn)措施奠定基本的理論基礎(chǔ)。

3、我國五人制足球政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

借助史密斯模型，并整合我國五人制足球政策相關(guān)學(xué)者研究成果，從理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境四個層面對我國五人制足球政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)：

3.1、理想化政策：政策文本不完備

政策作為政府部門行使公共權(quán)力、履行法定職能的重要手段，只有滿足合法性、合理性以及可行性等原則的政策才能被稱作為理想化政策，才能為我國五人制足球事業(yè)提供科學(xué)的指導(dǎo)。為此，我國足球協(xié)會對此制定了以下工作計劃：2016-2018年，需建立與完善五人制足球運營團(tuán)隊，設(shè)立國內(nèi)職業(yè)五人制足球俱樂部發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，并建立“五超”賽區(qū)獎勵機制；2019-2022年需設(shè)立五人制足球賽事聯(lián)賽體系，完善聯(lián)賽外援聘請機制，完善五人制足球聯(lián)賽、杯賽等賽事產(chǎn)品。

然而，從政策文本視角來看，現(xiàn)階段我國五人制足球政策體系不完整，僅僅制定了初步的五人制足球政策體系，旨在解決當(dāng)前五人制足球發(fā)展困境與矛盾，缺乏著眼于未來的前瞻性政策文本，導(dǎo)致當(dāng)前政策本文長期指導(dǎo)性意義不足，對于五人制足球的發(fā)展方向、操作過程以及目標(biāo)定位均缺乏政策指引。

3.2、執(zhí)行機構(gòu)：機構(gòu)設(shè)置不合理

為有效的執(zhí)行我國五人制足球相關(guān)政策，需要政府部門為此構(gòu)建有效的管理組織架構(gòu)。中國五人制足球協(xié)會是五人制足球政策執(zhí)行主體，需要中國五人制足球協(xié)會與各地方協(xié)會進(jìn)行聯(lián)合以成立政策協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時需要教育部門與體育部門進(jìn)行協(xié)作管理。自2015年1月起，我國中央政府部門和地方政府部門均建立了校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，標(biāo)志著我國五人制足球政策執(zhí)行基本組織機構(gòu)搭建完成。據(jù)統(tǒng)計，地方校足辦總有145個，其中129個設(shè)立在體育部門，占比89%；工作人員共有356人，其中專職人員數(shù)量為72人，占比20%。

當(dāng)前，我國五人制足球政策執(zhí)行機構(gòu)雖初步完成搭建，但尚存在部分不合理現(xiàn)象：首先，執(zhí)行機構(gòu)人員專職人員比例偏低、專業(yè)化水平不高，影響五人制足球政策制訂的專業(yè)水準(zhǔn)；其次，五人制足球政策執(zhí)行需要不同部門進(jìn)行密切協(xié)作，但部門間的不同利益訴求易造成政策執(zhí)行碎片化；最后，五人制足球政策執(zhí)行尚缺乏監(jiān)管評估機制，容易造成政策執(zhí)行形式化和表面化。

3.3、目標(biāo)群體：人才資源儲備

政策的目標(biāo)群體也稱作為客體，就五人制足球政策執(zhí)行目標(biāo)群體來看，五人制足球運動員為其目標(biāo)群體。隨著足改方案的出臺，我國五人制足球運動進(jìn)入了快速發(fā)展期，成為推動我國社會足球發(fā)展的重要著力點。在此情境下，廣東省五人足球協(xié)會與遼寧星杰體育等15個省區(qū)民間體育社團(tuán)在2015年成立了 “中國五人制足球分省聯(lián)盟”，并在同年舉辦了首屆五人制足球分省聯(lián)賽。在該聯(lián)賽中，共有128支球隊參與比賽，參賽球員總計2262人，平均每個賽區(qū)約141人。五人足球分省聯(lián)賽推動了我國五人制足球運動的普及，培育了我國五人制足球市場規(guī)模，同時培養(yǎng)和輸送出大量高水平足球人才。

史密斯模型認(rèn)為，政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于人力資源質(zhì)量。在我國五人制足球競賽體系中，目前存在著外部驅(qū)動不足、內(nèi)部源動力不充分以及競賽資源供給不充足等困境，導(dǎo)致五人制足球運動員人才資源嚴(yán)重不足，后備人才資源更加疲弱。雖然我國很多中學(xué)、大學(xué)校園設(shè)立了五人制足球訓(xùn)練館，并建立了五人制足球俱樂部和專業(yè)球隊，但收效較小，在全國的推廣度較低，并沒有形成有效的訓(xùn)練、比賽體系。

3.4、環(huán)境因素:基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置不足

廣東省所開展的粵超聯(lián)賽每年有10多支隊伍參賽，且吸引了眾多商家與企業(yè)對賽事進(jìn)行投資，使得該聯(lián)賽得以持續(xù)發(fā)展。在粵超聯(lián)賽開設(shè)之初，政府對此給予充足的政策扶持以及資金支持，上至中國足球協(xié)會，下至廣東省市的足協(xié)均為五人制足球成立了相關(guān)部門，共同參與和組織粵超聯(lián)賽，促進(jìn)粵超聯(lián)賽逐步成長；待粵超聯(lián)賽取得一定社會影響力，進(jìn)一步可以吸引眾多的商家與企業(yè)進(jìn)行冠名、廣告，促使粵超聯(lián)賽朝職業(yè)化、市場化發(fā)展。

環(huán)境因素是指那些影響五人制足球政策執(zhí)行的多種要素，包括政治環(huán)境因素，經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，文化環(huán)境因素以及社會環(huán)境因素等。影響我國五人制足球政策執(zhí)行的幾個環(huán)境因素并不是孤立存在的，而是在一起對我國五人制足球政策執(zhí)行形成綜合性影響。當(dāng)前，我國五人制足球政策執(zhí)行環(huán)境所面臨最嚴(yán)峻的問題為：五人制足球基礎(chǔ)設(shè)施不足，資源配置短缺，設(shè)備比較陳舊，缺少配套的硬件設(shè)施以及專業(yè)的教練，相關(guān)人才培養(yǎng)政策沒有出臺，甚至五人制足球的專項投資并沒有在本地落實，導(dǎo)致現(xiàn)如今五人制運動員只能借用學(xué)校場地進(jìn)行訓(xùn)練。

4、我國五人制足球政策執(zhí)行發(fā)展對策與建議

結(jié)合運用史密斯模型四個維度，深度解析我國五人制足球政策執(zhí)行的改進(jìn)措施和建議。影響五人制足球政策執(zhí)行的因素很多，會對我國五人制足球政策執(zhí)行造成不同程度的影響，導(dǎo)致我國五人制足球政策效力的減弱，對比分析模型適用的利與弊，以我國五人制足球政策執(zhí)行困境為切入點，探尋適合我國五人制足球發(fā)展的對策和建議措施。

4.1、健全五人制足球政策體系

一方面，應(yīng)加強五人制足球政策的法律化、體系化，政府部門應(yīng)合理定位我國五人制足球發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合我國當(dāng)前國情設(shè)計出具有靈活可調(diào)整的政策方案和內(nèi)容，為五人制足球發(fā)展提供制度保障。為健全我國五人制足球監(jiān)督評價機制，應(yīng)強化足協(xié)道德委員會和紀(jì)律委員會監(jiān)督職能，針對我國五人制足球可能存在的違紀(jì)案件進(jìn)行嚴(yán)格的審查與處理，為五人制足球項目發(fā)展?fàn)I造出健康、和諧的空間；另一方面，政府部門應(yīng)提升五人制足球政策制定程序的科學(xué)性與民主性，改善當(dāng)前五人制足球政策“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面，提升非政府組織、企業(yè)以及公民協(xié)調(diào)參與政策制訂，增強五人制足球政策的可行性。政策目標(biāo)的設(shè)定不僅需要符合我國當(dāng)前五人制足球的現(xiàn)狀，而且需要隨著我國國情的不斷變化而更新兼容，以提升我國五人制足球政策法規(guī)的可行性。

4.2、完善五人制足球管理架構(gòu)

健全組織機構(gòu)，加強多元主體相互之間的協(xié)商共治，促進(jìn)政策執(zhí)行機關(guān)和就業(yè)支持服務(wù)體系，實現(xiàn)協(xié)同治理機制，充分調(diào)動社會各方面力量為我國五人制足球事業(yè)服務(wù)，建成獨立、穩(wěn)定、專門的足球俱樂部。同時，需要更新管理觀念，創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，提高政策執(zhí)行能動性，構(gòu)建全方位的、結(jié)構(gòu)合理的、技術(shù)全面的青訓(xùn)體系，完善五人制職業(yè)足球項目青訓(xùn)體系相關(guān)政策。五人制足球管理機構(gòu)的工作人員應(yīng)實行全職制，并增設(shè)相關(guān)下屬職能機構(gòu)。此外，五人制足球的商業(yè)化、市場化也決定其是一個多方利益聚集的平臺，民主是保障各項決策合理的必要條件，而由于我國五人制足球的發(fā)展主要是行政干預(yù)下發(fā)展運營的，因此可以在管理層面設(shè)立利益協(xié)調(diào)的官方機構(gòu)，對出現(xiàn)的問題共同研究，用民主化的決策運營機構(gòu)完善管理層過度行政化的現(xiàn)狀。

4.3、構(gòu)建科學(xué)五人制足球競賽體系

加強五人制足球競賽體系設(shè)計，完善五人制足球競賽結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大五人制足球競賽規(guī)模，增加五人制足球競賽種類，逐步形成五人制足球賽制穩(wěn)定、等級分明、銜接有序的競賽格局。尤其要注重五人制足球職業(yè)聯(lián)賽、區(qū)域等級賽事、青少年等級賽事、校園足球賽事的有機銜接，實現(xiàn)競賽結(jié)構(gòu)科學(xué)化，逐步建立健全青少年聯(lián)賽體系，積極倡導(dǎo)五人制足球等賽事。完善五人制足球的相關(guān)配套政策體系，將五人制足球政策與不同地區(qū)、不同類別足球?qū)嶋H狀況相結(jié)合，進(jìn)一步深化、細(xì)化五人制足球的推進(jìn)落實。讓球員主動參與學(xué)習(xí)和訓(xùn)練；進(jìn)一步地完善足球課堂傷害事故的預(yù)防和善后工作，制定相關(guān)保險法律和法規(guī)。綜上所述，以青少年為培養(yǎng)定位，廣泛發(fā)動全民參與五人制足球運動，以競賽做為目標(biāo)群體的激勵制，推進(jìn)足球事業(yè)的全民化、普及化，讓更多的年輕人熱衷五人制足球項目。

4.4、優(yōu)化五人制足球資源配置

一方面，通過五人制足球的相關(guān)政策、法規(guī)，改進(jìn)五人制足球人才培養(yǎng)模式，提高五人制足球人才培養(yǎng)質(zhì)量，為五人制足球體育事業(yè)的發(fā)展增補后備軍，提升五人制足球運動員文化素養(yǎng)。目標(biāo)群體的主體選擇上，俱樂部以青訓(xùn)體系為主，培養(yǎng)了大批技術(shù)高，實力強的隊伍，以競賽體系來激勵隊員。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化五人制足球政策執(zhí)行的社會、文化環(huán)境，強化五人制足球相關(guān)政策法規(guī)效力，規(guī)避五人制足球行業(yè)壁壘，消除五人制足球政策的偏頗及障礙。增強五人制足球與11人足球之間的互動、交流，實現(xiàn)訓(xùn)練方法互補、規(guī)則借鑒、足球文化共建；并且在運行方面應(yīng)拓寬五人制足球的市場機制、盈利機制，像中超學(xué)習(xí)努力提升五人制足球的宣傳工作及職業(yè)化建設(shè)；在設(shè)施方面擴(kuò)大場地建設(shè)、增加相關(guān)運營投入。

5、結(jié)語

習(xí)總書記說：“三大球要搞上去，這是一個體育強國的標(biāo)志”，足球夢是強國夢的重要標(biāo)志，五人制足球也是其中不可或缺的重要組成。當(dāng)前五人制足球政策頻出但收獲成效甚微，政策執(zhí)行效果不佳成為制約我國五人制足球發(fā)展的重要因素。結(jié)合史密斯模型，發(fā)現(xiàn)我國五人制足球政策執(zhí)行存在政策執(zhí)行法律不完備、政策執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置不合理、人才資源儲備不足以及基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置不足等主要問題。為解決政策執(zhí)行消極因素影響，必須從高位入手健全五人制足球法律機制，完善五人制足球管理架構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)五人制足球競賽體系以及優(yōu)化五人制足球資源配置，從而促進(jìn)我國五人制足球持續(xù)發(fā)展。