顏銀根 劉敬悉

[摘 要]改革開放以來，江蘇城鎮(zhèn)化水平有了大幅提升，2019年整體水平超過了70%。江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于從城鎮(zhèn)化水平發(fā)展向城鎮(zhèn)化質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量人口待市民化增強(qiáng)了江蘇省城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的緊迫性。盡管江蘇城鎮(zhèn)化一直走在全國前列，但仍然面臨巨大的困境：在微觀方面，江蘇存在著嚴(yán)重的勞動(dòng)力錯(cuò)位流動(dòng)現(xiàn)象，社會(huì)保障不足導(dǎo)致勞動(dòng)力出現(xiàn)了流動(dòng)錯(cuò)位，城市的高房?jī)r(jià)進(jìn)一步加劇了人口市民化的壓力，最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化只有“量”變而沒有“質(zhì)”變;在中觀方面，江蘇城市建設(shè)與治理形成了錯(cuò)位，土地城鎮(zhèn)化超前導(dǎo)致土地利用效率不足，大規(guī)模的擴(kuò)張加劇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，城市無序發(fā)展導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量低下;在宏觀方面，江蘇缺乏城市群統(tǒng)領(lǐng)而導(dǎo)致空間關(guān)聯(lián)不足，城市與城市之間的關(guān)聯(lián)性不足致使城市間的產(chǎn)業(yè)分工不足，進(jìn)而整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間關(guān)聯(lián)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要研究?jī)?nèi)容，江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要圍繞著經(jīng)濟(jì)空間關(guān)聯(lián)性來逐一破解：微觀方面，糾正要素與產(chǎn)業(yè)空間錯(cuò)配，實(shí)現(xiàn)資源空間優(yōu)化配置;中觀方面，改變城市單獨(dú)治理方向，實(shí)現(xiàn)空間聯(lián)合治理提高效率;宏觀方面，依托城市群經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)多都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化;高質(zhì)量發(fā)展;經(jīng)濟(jì)空間關(guān)聯(lián)

[中圖分類號(hào)]F292????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2021）01-0085-06

一、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展研究進(jìn)展與述評(píng)

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平有了大幅的提升，成為中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。在斯蒂格利茨看來，“中國的城市化與美國的高科技將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事”。不可否認(rèn)，中國的城鎮(zhèn)化是富有潛力、非常令人興奮的事情。但是，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)也是人類一項(xiàng)龐大而棘手的工程，面臨著巨大的挑戰(zhàn)[1]。盡管2019年底中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了60.6%，但是中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高。2014年，國家發(fā)改委設(shè)立了一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，十九大報(bào)告也提出了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這兩件事都表明中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量亟待提高，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展體系的重要環(huán)節(jié)。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。相比較而言，“新型城鎮(zhèn)化”更加注重城市化的質(zhì)量，中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化在質(zhì)量方面存在很多問題[2]。當(dāng)前有關(guān)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究主要集中在如下三個(gè)方面：

第一，關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系的構(gòu)建。城市化質(zhì)量的核心內(nèi)容是城市現(xiàn)代化，終極目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)采用多個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)[3]。為此，眾多研究者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及居民生活等多個(gè)方面構(gòu)建了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[4-6]。其中，最具有代表性的是2013年《中國經(jīng)濟(jì)周刊》與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》，該報(bào)告構(gòu)建了由3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、7項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、34項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)組成的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)中國286個(gè)地級(jí)以上城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行排名[7]。

第二，關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究。城鎮(zhèn)化水平的提升極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而城市化質(zhì)量的提高同樣能夠有效促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。相比較而言，人口城鎮(zhèn)化對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期效果更加明顯[8]。中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量呈現(xiàn)出“東高西低”的格局，地區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著一定的關(guān)聯(lián)[9]。整體而言，城鎮(zhèn)化的水平與城鎮(zhèn)化的質(zhì)量有著一定的關(guān)聯(lián)[10]。

第三，關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的影響因素及動(dòng)態(tài)演化研究。城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量受到一系列因素的影響，包括地區(qū)財(cái)政收入、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、地區(qū)全要素生產(chǎn)率、企業(yè)家精神等。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展有賴于財(cái)政投資的拉動(dòng)，但是粗放型的投資不利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高[11-12]?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)普及率與城鎮(zhèn)化質(zhì)量呈顯著的正相關(guān)。地區(qū)的全要素生產(chǎn)率直接取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從而也決定了地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量[13]。

從現(xiàn)有關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究來看，至少有兩個(gè)方面的不足：1.相關(guān)研究只關(guān)注宏觀，缺乏對(duì)微觀的研究。城鎮(zhèn)化質(zhì)量如何，最具有發(fā)言權(quán)的應(yīng)該是微觀主體的居民和企業(yè)。居民有沒有從城鎮(zhèn)化中獲得更高的福利水平應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但是現(xiàn)有研究普遍回避這一問題。2.相關(guān)研究只關(guān)注指標(biāo)和趨勢(shì)，缺乏對(duì)原因的分析。由于沒有微觀基礎(chǔ)，現(xiàn)有關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究更多地是指標(biāo)體系的構(gòu)建和趨勢(shì)的分析，鮮有研究深入探析影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的原因。鑒于此，本文主要分析如下兩個(gè)問題：江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展在微觀、中觀和宏觀層面都面臨著哪些困境？這些困境如何來破解？

二、江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的緊迫性

江蘇作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直走在全國前列。同時(shí)，江蘇省內(nèi)各地區(qū)城鎮(zhèn)化差距又相對(duì)較大。目前，江蘇省正處于城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，人口市民化問題突出，江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展有著較強(qiáng)緊迫性。

（一）江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期

隨著江蘇經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展，近十年江蘇城市化水平也得到了大幅提升，全省城鎮(zhèn)化率從2008年的53.4%提高到了2019年的70.6%。①如果考慮外來流入人口的因素，江蘇省這一時(shí)期城鎮(zhèn)化率將提高更多。

圖1數(shù)據(jù)顯示了2019年江蘇省13個(gè)地級(jí)市城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化率75%、70%兩條參照線。從圖1中可以看出，2019年南京市、無錫市、蘇州市的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了75%，常州市和鎮(zhèn)江市的城鎮(zhèn)化率也超過了70%。比較而言，蘇中和蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)率相對(duì)較低，但也都超過了全國平均水平（606%）。從發(fā)達(dá)國家的城市化經(jīng)驗(yàn)來看，城市率超過70%后，城市化進(jìn)程將放緩。這就表明，江蘇近半數(shù)地級(jí)市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的后半階段。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化的主要工作應(yīng)當(dāng)從“量變”轉(zhuǎn)向“質(zhì)變”。

江蘇作為國家新型城鎮(zhèn)化首批綜合試點(diǎn)省份，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面始終走在全國前列。在2018年國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕496號(hào)）中，明確提出要“形成全國性制度和政策安排，推動(dòng)新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展”。這就要求在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，江蘇理應(yīng)走在城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展前列。

（二）江蘇人口市民化問題突出

人口市民化是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要議題，十九大報(bào)告中也明確提出“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。江蘇作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，外來人口的流動(dòng)數(shù)量相當(dāng)巨大，截至2019年底，江蘇流動(dòng)人口總量超過2 000萬人，這給江蘇人口市民化帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

圖2數(shù)據(jù)顯示了2019年江蘇省13個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口待市民化率WingdingsBB@，如果待市民化率為正，則表示該地區(qū)人口市民化有待進(jìn)一步推進(jìn)。整體而言，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)出現(xiàn)明顯的分化，除泰州有較少凈流出外，蘇南和蘇中其他地區(qū)人口處于凈流入狀態(tài)。蘇南地區(qū)的市民化問題較為嚴(yán)峻，待市民化率普遍超過了15%，其中蘇州為48.77%、無錫為31.09%、常州為23.01%。

人口待市民化率看似只是戶籍制度問題，其背后卻隱藏著外來人員無法公平地享受醫(yī)療、教育、住房等資源，從而降低了外來人員歸屬感的現(xiàn)實(shí)困境。2018年在兩會(huì)工作報(bào)告中李克強(qiáng)總理再次提出“今年再進(jìn)城落戶1 300萬人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2018年，包括南京、天津、武漢、成都、西安等20多個(gè)大中城市開出了誘人的“搶人”條件，加速了人口市民化進(jìn)程。江蘇只有解決好外來人口普惠性市民化的待遇問題，才能真正留得住人，也才能真正地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義。

三、江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的困境

江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展存在多方面困境，這其中既包括全國各地普遍的經(jīng)濟(jì)特征，也包括江蘇獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)特征。整體而言，江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展困境包括：（1）微觀上，江蘇省內(nèi)勞動(dòng)力流動(dòng)出現(xiàn)了錯(cuò)位;（2）中觀上，江蘇省內(nèi)各城市建設(shè)與治理出現(xiàn)了錯(cuò)位;（3）宏觀上，江蘇城市群建設(shè)滯后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展不足。

（一）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的微觀困境：勞動(dòng)力流動(dòng)錯(cuò)位現(xiàn)象

隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平快速提升。江蘇省南京等城市的城市化水平甚至超過了80%，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量卻并不太高。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是勞動(dòng)力在空間上的流動(dòng)，從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)流動(dòng)。但是在勞動(dòng)力流動(dòng)過程中，是選擇向中小城市流動(dòng)還是向大城市流動(dòng)則會(huì)直接影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

1.流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)福利不足，導(dǎo)致工資水平成為勞動(dòng)力流動(dòng)的決定性因素

在勞動(dòng)力選擇流動(dòng)區(qū)位時(shí)，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工程性和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施（如醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等）、地區(qū)的工資水平等都將影響勞動(dòng)力區(qū)位選擇。但是，相比較而言，勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)會(huì)將地區(qū)的工資水平作為考慮的第一因素。這主要是因?yàn)檫@些流動(dòng)勞動(dòng)力很難享受到教育、醫(yī)療、城市建設(shè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。正是由于流動(dòng)勞動(dòng)力子女要在老家接受教育、生病要回老家報(bào)銷，其在流動(dòng)勞動(dòng)力的福利函數(shù)中城市基礎(chǔ)設(shè)施比重才遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民，本應(yīng)到三四線城市的流動(dòng)勞動(dòng)力卻選擇了去一二線城市，造成了勞動(dòng)力流動(dòng)的空間錯(cuò)配。

2.高漲的城市住房成本限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)，并由此導(dǎo)致人口的排序效應(yīng)出現(xiàn)

從圖2中也可以看出，江蘇的人口待市民化問題極為突出，具有全國人口市民化的典型特征。改革開放后，蘇北、蘇中地區(qū)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入蘇南地區(qū)。值得一提的是，盡管江蘇的工業(yè)經(jīng)濟(jì)和地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)一直保持快速的增長(zhǎng)，但是在20世紀(jì)90年代轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的工資水平基本長(zhǎng)期保持不變，扣除通貨膨脹的影響后，江蘇轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的工資甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。相對(duì)較低的工資水平與城市高漲的房?jī)r(jià)之間的矛盾，直接造成了江蘇城鎮(zhèn)化水平提升的同時(shí)人口市民化問題越發(fā)嚴(yán)峻。即便是全面放開戶籍制度，日益突顯的遷移成本也會(huì)成為阻礙人口市民化的屏障，并將導(dǎo)致人口排序效應(yīng)的加?。捍蟪鞘屑哿俗顑?yōu)秀的人才，小城市人才不斷流失。

3.錯(cuò)位的勞動(dòng)力流動(dòng)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平只有“量變”而沒有“質(zhì)變”

江蘇各城市的城鎮(zhèn)化水平普遍較高，城鎮(zhèn)化的速度也遠(yuǎn)高于同期其他省份。大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，造成了城市擁堵、城市環(huán)境質(zhì)量惡化等一系列“城市病”。城鎮(zhèn)化水平的提升是橫向的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升則是縱向的發(fā)展，兩者有著一定的聯(lián)系。但是，由于大量勞動(dòng)力的錯(cuò)位流動(dòng)，城鎮(zhèn)化水平的“量變”并不會(huì)必然帶來城鎮(zhèn)化質(zhì)量的“質(zhì)變”。恰恰相反，持續(xù)的大量勞動(dòng)力的流入反而會(huì)加劇城市生活成本，但由于“區(qū)位粘性”的存在，流入勞動(dòng)力仍然留在城市，從而進(jìn)一步帶來城鎮(zhèn)化質(zhì)量的惡化。

（二）城市化高質(zhì)量發(fā)展的中觀困境：城市建設(shè)與治理的錯(cuò)位

大量外來人口流入會(huì)導(dǎo)致城市化質(zhì)量提升變緩，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的不足又會(huì)進(jìn)一步降低城市化質(zhì)量。城市化的發(fā)展不只是人口的流入，也不只是城市建設(shè)，如果人口的流入問題和城市建設(shè)沒有協(xié)調(diào)好，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理出現(xiàn)錯(cuò)位，那么城市化質(zhì)量的提升同樣無從談起。

1.土地城鎮(zhèn)化的加速，導(dǎo)致土地利用效率不足

從江蘇乃至全國的城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，土地的城鎮(zhèn)化明顯快于人口的城鎮(zhèn)化，這也導(dǎo)致大量房屋空置并出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象。土地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展一方面是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)貪圖大的發(fā)展模式，并以此尋求更多的話語權(quán);另一方面是因?yàn)橥恋刎?cái)政的機(jī)制促使地方政府賣出更多的地。無論是哪種原因，土地城鎮(zhèn)化無疑造成了城市土地的低效利用。加之老城土地價(jià)格持續(xù)上漲，老城改造滯后與新城建設(shè)快速推進(jìn)都嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低

大量人口的流入以及地區(qū)高鐵新站的建設(shè)等催生了新城的建設(shè)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展。然而，土地城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)化發(fā)展的部分，新城建設(shè)后人口密度持續(xù)低下導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量大打折扣。在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，經(jīng)常出現(xiàn)住房已經(jīng)完全出售，但是周邊與居住質(zhì)量密切相關(guān)的教育設(shè)施、配套的菜場(chǎng)以及配套的交通和商業(yè)等未能到位現(xiàn)象。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，無疑會(huì)導(dǎo)致居民生活質(zhì)量難以提升，從而對(duì)居民的篩選機(jī)制不足，并最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的質(zhì)量較低。

3.城市治理不足，導(dǎo)致城市無序發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，引起城市的無序發(fā)展。從整個(gè)框架來看，城市內(nèi)有醫(yī)療、教育設(shè)施。但是，無論是醫(yī)療還是教育，城市內(nèi)部各板塊的巨大差異無疑導(dǎo)致大量人口集聚在城市基礎(chǔ)設(shè)施豐裕的地區(qū)，臟亂差在城區(qū)時(shí)有發(fā)生，與城市追求的品質(zhì)生活完全相悖。大量人口的進(jìn)入對(duì)城市治理提出了新的要求，但是無論是城市治理的容量還是強(qiáng)度都無法滿足現(xiàn)代大城市人口集聚的要求，從而引起城市擁堵、城市環(huán)境惡化等大量的“城市病”。

（三）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展宏觀困境：經(jīng)濟(jì)空間關(guān)聯(lián)不足

城鎮(zhèn)化的加速不僅表現(xiàn)在城市規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)還表現(xiàn)在城市間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)不斷加強(qiáng)。而城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升表現(xiàn)為城市經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性逐步擴(kuò)大，但是受自然因素“長(zhǎng)江”以及揚(yáng)子江城市群特殊結(jié)構(gòu)的約束，江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。十九大報(bào)告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”目標(biāo)，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展不應(yīng)是城市孤立化發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)是“集群”式發(fā)展，通過城市群發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，這是江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)和方向。

1.“天塹”長(zhǎng)江從地理上分割了江蘇城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)

江蘇省13個(gè)地級(jí)市在地理上存在著分割，并分成蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)。這種地理上的分割導(dǎo)致江蘇南北經(jīng)濟(jì)被割裂。盡管經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，江蘇擁有了多條過江通道，但地理分割對(duì)江蘇城市經(jīng)濟(jì)的分割并沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。從經(jīng)濟(jì)視角來看，地理的分割使得蘇南和蘇北地區(qū)間交通運(yùn)輸成本增加，導(dǎo)致異地企業(yè)和消費(fèi)者在空間上的關(guān)聯(lián)性被分割。由此，蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)不能很好地進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)分工，造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的同構(gòu)現(xiàn)象，大大降低了地區(qū)生產(chǎn)效率。城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升需要城市之間有著較高的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，“天塹”長(zhǎng)江抑制了江蘇城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

2.復(fù)雜的城市群結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地區(qū)城市發(fā)展難以協(xié)調(diào)

江蘇城市群發(fā)展相對(duì)較晚，獨(dú)特的地理位置讓江蘇城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)。江蘇的蘇州、無錫、常州、南通較大程度上依附于上海大都市圈發(fā)展，而鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州則圍繞著南京都市圈發(fā)展，蘇北地區(qū)則因缺乏經(jīng)濟(jì)中心導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢。江蘇的3個(gè)中心城市南京、徐州、蘇州分處南京都市圈、淮海城市群和上海大都市圈，而都市圈之間經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)遠(yuǎn)弱于都市圈內(nèi)的城市關(guān)聯(lián)。更為重要的是，南京、徐州和蘇州均處于江蘇省邊緣地區(qū)，南京、徐州在都市圈并不占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，蘇州也處于次中心的地位。揚(yáng)子江城市群的規(guī)劃有望打破這一格局，但是面臨著巨大的挑戰(zhàn)。揚(yáng)子江城市群中的兩個(gè)中心城市（南京、蘇州）分處城市群的兩端，這種“啞鈴式”的城市群不符合典型的城市群結(jié)構(gòu);揚(yáng)子江城市群面臨著長(zhǎng)江“天塹”，特殊空間結(jié)構(gòu)直接決定了揚(yáng)子江城市群的發(fā)展方向與其他城市群有著本質(zhì)的區(qū)別。

四、江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的破解

上文從微觀、中觀以及宏觀角度分析了江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境問題。無論是微觀視角的勞動(dòng)力流動(dòng)錯(cuò)位、中觀視角的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與治理錯(cuò)位，還是宏觀角度的城市群經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性不足，本質(zhì)而言都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間配置和聯(lián)動(dòng)的問題沒有得到很好的處理，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了空間失靈的問題。江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量的發(fā)展有賴于勞動(dòng)力在空間上的有序流動(dòng)，更要求形成完善的地區(qū)產(chǎn)業(yè)和交通體系，這樣城市或區(qū)域之間才能形成良好的空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（一）糾正要素與產(chǎn)業(yè)空間錯(cuò)配，實(shí)現(xiàn)資源空間優(yōu)化配置

勞動(dòng)力空間流動(dòng)的錯(cuò)位本質(zhì)上是要素在空間沒有很好地實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，并最終導(dǎo)致資源在空間上的錯(cuò)配，降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。甚至，由此引起整個(gè)地區(qū)或者國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量低下。高質(zhì)量發(fā)展要求要素在空間能夠更好地流動(dòng)，消除地區(qū)之間要素流動(dòng)的貿(mào)易壁壘。要素的流動(dòng)需要全盤考慮，其目的是促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間關(guān)聯(lián)，要素空間流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)空間布局需要聯(lián)合考慮，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系要求資源得到優(yōu)化配置，在產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策間需要找到平衡。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要根據(jù)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)空間布局，并且需要通過構(gòu)建區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，降低地區(qū)間的運(yùn)輸成本。對(duì)于江蘇省內(nèi)而言，尤其需要做好城市間的產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，充分利用各地比較優(yōu)勢(shì)促進(jìn)整個(gè)地區(qū)城市化高質(zhì)量的發(fā)展。

（二）改變城市單獨(dú)治理方向，實(shí)現(xiàn)空間聯(lián)合治理提高效率

城市治理的目標(biāo)是讓城市能夠更加順暢地運(yùn)行，從而促進(jìn)資源利用效率的提升，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。然而，現(xiàn)代城市的治理不僅需要考慮城市內(nèi)治理，更要考慮城市間治理。作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要跨空間聯(lián)合治理，包括城市間的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、城市間信用系統(tǒng)和城市間交通系統(tǒng)共建等一系列內(nèi)容。通過城市間聯(lián)合治理來降低城市間交易成本，從而真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)。城市間聯(lián)合治理對(duì)城市有著更高的要求，并且能夠解決部分城市土地供應(yīng)不足而另外一些城市土地價(jià)值無法體現(xiàn)的問題。人口流入地和人口流出地的雙重聯(lián)合管理，更能有效地促進(jìn)城市的有序發(fā)展，從而最終促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。城市間聯(lián)合治理是城市治理在空間尺度上的擴(kuò)大，同時(shí)也滿足整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

（三）依托城市群經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)多都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展

城市群是“塊狀經(jīng)濟(jì)”的重要體現(xiàn)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級(jí)階段的重要產(chǎn)物，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，更是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的重要因素[14]。城市群的建設(shè)并非城市的簡(jiǎn)單堆砌，如何促進(jìn)要素和商品在空間的流動(dòng)，提高城市間交通便利性和明確城市產(chǎn)業(yè)分工，從而達(dá)到市場(chǎng)化資源配置目標(biāo)，這才是城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)容。作為城鎮(zhèn)化的新型載體，城市群能夠更好地打破行政壁壘，促進(jìn)資源在空間合理配置，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)整合和一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。如同解決負(fù)外部性問題，長(zhǎng)江“天塹”應(yīng)當(dāng)放在全省全域來解決，通過過江通道的建設(shè)促進(jìn)江蘇蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。對(duì)于江蘇特殊的城市群現(xiàn)象和結(jié)構(gòu)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)南京都市圈、淮海都市圈以及上海都市圈之間的關(guān)聯(lián)，而不應(yīng)局限于江蘇省內(nèi)的發(fā)展，應(yīng)實(shí)現(xiàn)多都市圈網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》（2020）。

②人口待市民化率，由地區(qū)的常住人口與戶籍人口的差值除以戶籍人口獲得。

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（責(zé)任編輯：董玥玥）

（校? 對(duì)：江 燕）