吳偉 郭佳 蘇洪洋

摘要：黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視安全生產和應急管理工作。習近平總書記站在黨和國家發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，對加強新形勢下應急管理工作進行了系列論述，為維護國家社會穩(wěn)定和人民生命財產安全指明了方向。本文首先對應急能力進行了介紹，接著論述了加強基層應急能力建設的必要性，然后研究了加強基層應急能力建設面臨的困境，最后提出了加強基層應急能力建設的現實路徑。

關鍵詞：基層 應急能力 必要性 困境 實現途徑

2020年我國突發(fā)新冠肺炎疫情，如何應對是對我國應急體系和能力的一次大考。習近平總書記指出要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。

1.應急能力介紹

2018年，國家機構改革，成立應急管理部，將原國家安全生產監(jiān)督管理總局、國務院辦公廳應急管理、中國地震局以及國家防汛抗旱總指揮部等部門相關職責整合。新部門的成立增強了風險研判預防的效率，提升了防災減災和救災的能力，實現了源頭治理、綜合治理。當災害發(fā)生時，能及時有效地調動各項資源，避免了“九龍治水”的弊端，極大推進國家應急能力現代化建設。

現代社會的風險，包括自然風險和社會風險。與之對應，應急工作的客體除了包括傳統(tǒng)意義上的地震、泥石流等自然災害，還包括安全生產事故、火災事故、極端天氣、水暖氣熱等民生事項。所以目前所講的應急管理是一種“大應急”概念。按照前中后發(fā)展邏輯，涵蓋了降低風險、預防預置，迅速反應、科學處置，減少損失、災后恢復的全過程，主要圍繞監(jiān)管能力、預防能力、處置能力、宣傳能力、群眾工作能力、物資調撥能力展開。但公共衛(wèi)生防疫應急系統(tǒng)屬于單獨序列，由衛(wèi)生健康委牽頭負責。

2.加強基層應急能力建設的必要性

基層作為國家應急管理體系的“最后一公里”和防范災害風險的“最先一公里”，其作用發(fā)揮如何，直接影響到體制改革成效，關系廣大群眾的切身利益。

2.1加強基層應急能力建設是保障人民生命權健康權的必然選擇

生命和健康是人的最基本權益。生命健康權乃法律所保護的最高法益?！睹穹ǖ洹访鞔_規(guī)定民事主體依法享有生命權、健康權?？倳浽诙鄠€場合指出各級黨委和政府及有關部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位?；鶎幼鳛檑`行法治思想的前沿陣地，以防范化解安全風險、應對處置各類災害事故的生動實踐，承擔著維護人民權益、增進人民福祉的重要作用。應急行為是維護人民群眾生命健康權的現實表現。

2.2加強基層應急能力建設是適應我國社會主要矛盾變化的現實需要

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境以及衍生出來的獲得感、幸福感、安全感有了更高的要求?；鶎訉ζ占皯敝R技能、提升預警防范和應對各類突發(fā)事件能力的關注和投入，直接影響人民群眾安全感的獲得。2020年全國防災減災日主題定為“提升基層應急能力，筑牢防災減災救災的人民防線”就是集中體現。

2.3加強基層應急能力建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義

習近平總書記強調，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”?；鶎又卫硭襟w現著國家治理體系和治理能力的高低。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。基層發(fā)揮著第一時間發(fā)現、第一時間預警、第一時間應對的重要功能，承擔著“社會穩(wěn)定器”的重要作用。基層穩(wěn)，則天下安。如果基層防范不及、應對不力，就會有擴散和傳遞的連鎖反應可能，使小的矛盾風險挑戰(zhàn)發(fā)展成大，疊加聚焦為社會治安、網絡輿情、意識形態(tài)等各類社會風險和群體性事件。

3.加強基層應急能力建設面臨的困境

3.1體制機制有待完善

應急體制機制建設是應急能力建設的核心。2018年，國家應急體制改革后，基層進行相應改革。在實際運轉過程中，體制改革的優(yōu)勢逐漸迸發(fā)出來，轉化為治理效能。以北京市為例，在市區(qū)一級應急管理部門，設有安全生產執(zhí)法、應急指揮、應急保障、宣傳動員、防災減災、事故調查等部門，在街道一級，職責統(tǒng)一劃歸為平安建設辦，促進了基層職能部門集約高效，提升了應急的效率，但同時存在進一步要完善的短板。一是人員不足。由于人員數量有限，應急管理職能無法做到專人專崗，應急管理工作到基層出現了落實不力的現象，隱患排查、形勢分析、應急演練、宣傳教育等大量基礎性應急管理工作在基層未能高質量展開。二是能力不強。應急管理工作對專業(yè)性有較高要求，由于基層工作人員大多是普通公務員，缺乏應急管理專業(yè)素養(yǎng)，導致基層應急管理工作在一定程度上存在低標準運行的問題。以風險評估為例，基層負責應急工作的人員會定期在轄區(qū)內不同領域開展安全檢查及風險評估工作，但受專業(yè)水平所限，辨識風險源、指導風險防范的能力顯然不足。應急預案缺乏系統(tǒng)性分類、專業(yè)性指導和動態(tài)化更新，往往是照搬上級預案，無法做到與實際結合，遇到突發(fā)事件，容易出現非專業(yè)的指揮應對。基層政府聘請第三方專業(yè)機構進行應急預案構建，動則需要數十萬元經費，對大部分地區(qū)而言顯然又不現實。三是技術支撐不足。安全風險分散在各領域，一次事故可能集中多個風險點。基層應急部門發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調，匯總信息，動態(tài)跟蹤和指揮調度的作用。實踐中，受技術設備所限，應急管理人員只能通過電話、微信、傳真溝通，往往專業(yè)部門已到達處置，應急調度人員才后知后覺，存在信息不對等、銜接不暢的問題。四是財政保障不充分?；鶎迂斦s束趨緊，支持應急管理工作的經費不足。例如基層的應急物資庫大多處于建設初期，物資數量較少且品種單一，如果按照與轄區(qū)人口規(guī)模相匹配的原則，遠遠無法達到。應急物資的持續(xù)更新也是問題。

3.2權責制度化有待健全

法治體系的完善是提升應急能力建設的保障。應急管理領域的法律法規(guī)，在實踐中不斷完善，尤其后疫情時代，更是全方位加快推進。在總體國家安全的框架下，消防系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、電力系統(tǒng)等部門法定應急管理職責均有相應規(guī)定。但對基層應對不同突發(fā)事件的目標任務和職責權限缺乏明確定位，具體統(tǒng)籌管理和應急協(xié)調的程序還需進一步細化。有的區(qū)域出臺了地方性指導意見，法律效力較低。作為全流程意義上的應急管理，前期在安全生產監(jiān)管（降低風險）層面的執(zhí)法權力目前沒有完全下放，保留在市區(qū)一級，街鄉(xiāng)一級只有檢查權。中期，在事故發(fā)生應急處置時，具體實施行為缺乏科學規(guī)范?，F實中出現了兩種極端做法。一種是過分強調保護公民權益，基層政府在應對突發(fā)事件時不夠強勢。另一種是在突發(fā)事件發(fā)生時急于處理，偏離了法治軌道，造成侵害人民群眾正當權益的現象。

3.3公眾參與有待加強

公眾參與是提升基層應急能力建設的關鍵。從實踐看，社會公眾災害防御意識和基本應急處突能力還很薄弱，尤其是中老年等特殊人群，出現自我救援過程中的低級錯誤，造成不必要的傷害。究其原因，一是宣傳方式不夠多元。日常應變教育和應急演練不夠豐富，存在“政府練、群眾看”的現象，群眾體驗感不強。二是多元參與的路徑缺乏?；鶎咏y(tǒng)籌各領域、各行業(yè)開展協(xié)同演練的機會不多，主要集中在社區(qū)的單一場景應急演練，缺乏綜合場景化的構建和社會化的預演，未能形成多元主體參與的跨領域、跨行業(yè)的實體化多兵種演練。三是社會組織尚不成熟。大多社會組織專注于企業(yè)應急能力建設，對政府尤其是基層政府應急能力建設掌握還不夠精準，了解還不夠深入。

4.加強基層應急能力建設的現實路徑

提升基層應急能力建設是高質量發(fā)展的基石。緊盯暴露出來的短板和不足，需要把握好“人”與“物”，“防”與“救”，“條”與“塊”三方面關系，著力構建以系統(tǒng)思維，法治思維，創(chuàng)新思維統(tǒng)領的應急能力建設，實現基層應急管理體系和能力現代化。

4.1以系統(tǒng)思維解難題

堅持樹立“大安全觀”，“大應急觀”，全方位謀劃，全視角分析，全鏈條跟蹤，聚焦以健全應急隊伍為根本、以提升專業(yè)水平為抓手、以夯實技術保障為支撐、以優(yōu)化財政供給為關鍵的基層應急管理體系建設。一是要進一步將更多專業(yè)的資源、服務、人員的重心延伸下沉到基層應急管理一線，從而構建起上下貫通、高效聯(lián)動的新時代基層應急管理格局。加大人員下沉力度、日常指導力度和培訓力度，定期開展情景模擬演練，增強實踐鍛煉，將應急處突能力作為領導干部能力提升的必修課。支持基層對專業(yè)服務的社會化購買力度。二要強化基層源頭治理，在加強安全生產監(jiān)管的同時，認識和把握安全風險防范和應急功能的關系，把隱患扼殺在萌芽之時、成災之前。三要著眼全流程，進一步整合基層政府、上級部門、市場、社會組織的關系，使之更加符合基層統(tǒng)籌協(xié)調、快速應變的現實需求，實現從效率不高、信息不暢的多主體、多層次向分工明確，高效配置的全主體、全方位的梯次轉變，形成統(tǒng)一指揮、快速應變、多方聯(lián)動、信息暢通的基層應急管理體制。隨著5G時代的到來，充分發(fā)揮大數據的優(yōu)勢，統(tǒng)籌研發(fā)及運用基層社區(qū)級數字化應急傳輸云平臺，通過檢查、監(jiān)測，統(tǒng)一在“大應急”理念下的標準化輸出，以社會化組織初步救援實現秒級響應，以部門專業(yè)隊伍應急聯(lián)動開展高效處置。實踐中，消防應急救援中小型消防站的利用模式在其他應急領域具有參考價值和推廣意義。四要加強財政轉移支付力度，拓寬社會化參與渠道，支持應急預案的專業(yè)化制定和動態(tài)化更新。鼓勵社會組織建設共享并運營應急物資庫。

4.2以法治思維圖善治

一是要梳理法律法規(guī)。明確基層應急機構職責定位，在制定實施應急舉措，使用應急物資設備等各個環(huán)節(jié)，厘清權利義務，科學規(guī)范程序，避免基層拿捏不準的尷尬境地。二是要強化法治意識。營造基層法治氛圍，培養(yǎng)基層干部法治思維，注重提升干部嚴格依法辦事的能力。三是要完善應急預案。根據上級突發(fā)公共事件總體應急預案和基層實際，加強專業(yè)化研究和建設，持續(xù)動態(tài)優(yōu)化應急預案，提高基層預案的針對性與操作性。

4.3以創(chuàng)新思維促參與

加強和創(chuàng)新社會治理，需構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系。建設“人人有責、人人參與”應急管理格局，是提升基層應急管理能力的發(fā)展方向?；诖?，在日常工作中，應不斷創(chuàng)新宣傳動員群眾能力。一是渲染應急文化。充分用好周邊資源，結合基層實際特點，建設公共安全教育基地和應急避難場所，實施動態(tài)管理，建立共享機制，提高企事業(yè)單位、社區(qū)群眾的應急意識。充分發(fā)揮群眾主體作用，開展不同類型體驗式、參與式的應急服務宣傳，推進應急科普進校園、進家庭、進單位。二是開展綜合化應急演練。借助情景化構建和場景化模擬，鼓勵以樓宇、商廈為載體，開展綜合式、協(xié)同式應急演練和社會化實訓，切實提高基層工作人員和群眾應對不同場景的整體安全意識和應急技能。三是增強與社會組織聯(lián)動，形成服務、知識、資本的有效對接，找準政社互動的基準點，共同提升基層應急能力。

基層應急能力建設事關人民生命財產安全，是衡量基層治理能力的重要方面。只有把加強新時代基層應急能力建設納入整體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，體現在高質量發(fā)展的建設中，基層政府才能切實擔負起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責任，才能為維護人民生命財產安全和社會長治久安提供更加有力保障。

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