王建

提要：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要。審視從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”制度的變遷后，以江蘇省蘇北地區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)存在法律規(guī)定限制了流轉(zhuǎn)、政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)財產(chǎn)價值受到抑制和社會保障問題。提出要進行專門立法、政府要適度干預(yù)和完善農(nóng)村社會保障體系，以期待能夠解決問題。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;宅基地使用權(quán);流轉(zhuǎn)

一、問題的提出

《中華人民共和國民法典》已經(jīng)順利在全國人民代表大會上通過，但是關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，現(xiàn)行立法相較于《物權(quán)法》，并沒有創(chuàng)新性的規(guī)定，仍然屬于準用性規(guī)范，仍需參考土地管理法等法律。但是，參照《土地管理法》也不能給宅基地使用權(quán)糾紛案件提供合法有效的裁判依據(jù)。司法實踐中，宅基地流轉(zhuǎn)比較常見的形式是繼承和轉(zhuǎn)讓。在缺乏有效法律保障下，司法裁判出現(xiàn)以下特點：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的轉(zhuǎn)讓多為合法有效，農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民之間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)認定無效;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人員繼承宅基地使用權(quán)予以支持，非集體成員繼承則受到很大限制。所以，在缺乏具體規(guī)定，司法實踐中缺乏統(tǒng)一裁判標準，如何正確解決宅基地使用權(quán)問題，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，是我們應(yīng)該考慮的問題。

二、制度變遷：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

在1958年的農(nóng)業(yè)合作化運動之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料逐漸由私有制變?yōu)榧w所有，宅基地的社會主義公有制變革也在逐步展開，“兩權(quán)分離”的權(quán)利架構(gòu)逐漸形成，并且在1978年《憲法》中得到了確認。“兩權(quán)分離”確定了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員由原來的對于宅基地享有所有權(quán)到使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民只享有所有權(quán)，不再享有使用權(quán)。宅基地使用權(quán)這一獨立的權(quán)利越來越受到重視，這一概念也越來越被社會所接受。這一階段的宅基地使用權(quán)體現(xiàn)超強的保障屬性，其財產(chǎn)屬性得到了限制。宅基地具有社會福利性質(zhì)，保證農(nóng)民“居者有其屋”，是保證農(nóng)民正常生存的基本條件之一。這一階段特別強調(diào)保障屬性，宅基地由村民無償取得，因此其流轉(zhuǎn)也遭受到嚴格的限制，財產(chǎn)屬性體現(xiàn)并不強。此外，“兩權(quán)分離”階段國家已經(jīng)察覺到對于宅基地管理規(guī)范化的重要性，已經(jīng)進行了對這個問題進行了規(guī)范。在這段時期就已經(jīng)規(guī)定了“一戶一宅”，這在后來的立法上也得到了繼承，但是這個階段規(guī)范相對比較粗糙。另外，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形，此階段所遵循的是房地一體，地隨房走的原則，不允許宅基地單獨進行買賣和轉(zhuǎn)讓，這種宅基地流轉(zhuǎn)的情形并不是很多，農(nóng)民的經(jīng)濟實力不殷實，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的愿望不是很迫切，因此在城鄉(xiāng)二元管理體制下，該問題并未顯得突出。

隨著社會主義市場經(jīng)濟改革和農(nóng)村社會保障制度的建立完善，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展被確立。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所確立的戶籍制度和土地制度。城鄉(xiāng)二元制極大的限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民難以把手里的靜態(tài)資產(chǎn)變成動態(tài)資產(chǎn)，無形之中拉大了城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距，身份的差異也體現(xiàn)很明顯。因此城鄉(xiāng)一體化需要把土地資源給盤活，激發(fā)其更大的財產(chǎn)價值，使農(nóng)民享受更大的利益，把農(nóng)村土地資源合理的融入市場經(jīng)濟的改革浪潮之中。此時，原來的“兩權(quán)分離”已經(jīng)不能再適合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實國情，“三權(quán)分置”才能更好的適應(yīng)改革的需要?！叭龣?quán)分置”構(gòu)建了使用權(quán)，資格權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分離，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，而不歸農(nóng)民私人所有，但是農(nóng)民享有占有使用宅基地的權(quán)利，享有使用權(quán)。此外宅基地還有身份屬性，宅基地是基于從屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員而享有的宅基地申請資格。三權(quán)分置在保證所有權(quán)歸屬于集體的基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)將是未來改革的中心和關(guān)鍵，將土地資源發(fā)揮更高的經(jīng)濟效益，盤活農(nóng)民手里的靜態(tài)資產(chǎn)，多方向來增加農(nóng)民的收入。實現(xiàn)宅基地的保障價值和財產(chǎn)價值之間的平衡，尤其是在城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略下，城鄉(xiāng)之間的壁壘被打破，差距慢慢縮小，農(nóng)村的社會保障也在逐漸建立與完善，所以此時宅基地的保障屬性減弱，財產(chǎn)屬性卻越來越增強，給與農(nóng)民更多的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)空間。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

（一）現(xiàn)行法律制度不健全阻礙了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行法律制度是阻礙宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素，《民法典》在第十三章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，相較于原來《物權(quán)法》規(guī)定，并沒有什么改變，仍是一種準用性規(guī)范，需要參照《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定。但是，《土地管理法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定也比較寬泛，并沒有形成系統(tǒng)的制度體系，不能為此類案件裁判直接提供依據(jù)，只是簡單地規(guī)定了一戶一宅、出賣房屋后不允許再申請宅基地以及不允許出讓、出租和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這些規(guī)定都很寬泛，并不能解決實際中出現(xiàn)的糾紛。例如對于非集體經(jīng)濟組織成員是否有資格購買宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的繼承是否僅限于本戶內(nèi)，這些司法實踐中出現(xiàn)的問題，沒有提供裁判依據(jù)。而且農(nóng)民對于土地資源的財產(chǎn)價值的期望越來越高，以江蘇蘇北為例，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，在城鎮(zhèn)或者是市區(qū)購房，他們對于宅基地的保障屬性越來越不依賴，而是要增加宅基地的財產(chǎn)價值，使他們可以增加手中的財產(chǎn)，在城市中購房，這已成為一種趨勢，農(nóng)村人口老齡化越來越嚴重，中年人和青年人都不再以務(wù)農(nóng)為主，都通過自身努力在城市中定居買房。因此他們想把宅基地變成金錢的愿望很迫切，但是法律并沒有為宅基地流轉(zhuǎn)構(gòu)件完善的制度保障。雖然法律限制宅基地流轉(zhuǎn)，但是越來越多的人試圖突破法律的紅線，私下交易宅基地，這種情況也屢見不鮮。因此現(xiàn)行法律框架在一定程度上是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀阻礙。

（二）政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值不高

在蘇北農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要方式是置換模式。這種模式就是把分散的村莊院落進行整合，利用自己的宅基地和上面所建的的房屋與新房進行置換，整合土地資源。蘇北農(nóng)村推行集體居住制度，簡而言之把分散的居住布局進行整合，把農(nóng)民聚集到一起居住。在置換模式下，仍有細微差別，有的置換是仍保留原來的農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)，只是對宅基地上所建的房屋進行補償，村民利用拆遷補償款來選購新房;此外也有直接把宅基地和上面所建的房屋作為一個整體進行置換，置換后，村民將不在享有原房屋宅基地的使用權(quán)。這種模式體現(xiàn)出政府主導(dǎo)色彩，農(nóng)民的拆遷意愿并不強，農(nóng)民的需求并沒有被滿足，這里面包含了對于家的依戀，還有重要的原因就是農(nóng)民對于宅基地所帶來的財產(chǎn)價值不滿意，有很多時候置換需要農(nóng)民補齊差價，所以這種政府主導(dǎo)下的置換，宅基地的財產(chǎn)價值并沒有被完全開發(fā)，公權(quán)力的介入使得私權(quán)利更加值得保護。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)后帶來區(qū)域整合和社會保障問題突出

蘇北農(nóng)村的集體居住政策是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的合理選擇。伴隨著宅基地的流轉(zhuǎn)，許多問題也會出現(xiàn)。第一，集體居住并不僅限于本村的村民集體居住，也會包括附近的鄰村或者幾個村進行整合，這樣打破了原來村與村的區(qū)別。農(nóng)村很強調(diào)血緣紐帶關(guān)系，也可以說本村就是熟人社會，集體居住后打破了原來村民之間維系關(guān)系的紐帶，有許多人不選擇置換直接選擇變現(xiàn)，到城市里去生活，不再選擇在農(nóng)村居住。有的人離開了村落，有的人去了置換后的社區(qū)居住，新成立的社區(qū)實際上是幾個村匯聚成的一個新的社會，帶來人員之間的交流與溝通等新問題。第二，宅基地流轉(zhuǎn)后，通過置換后的土地的性質(zhì)如何定性，村民能夠獲得宅基地使用權(quán)嗎？置換后的房屋產(chǎn)權(quán)是否清晰？一般而言，在現(xiàn)行法律對此問題沒有正面回應(yīng)，一般司法裁判中認為宅基地在本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)是有效的，而在非本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)是無效的。集體居住制度都以把人員往一個村落整合，對于那些原來不是本村落的人他們獲得置換后的房屋，是否有資格取得宅基地使用權(quán)，現(xiàn)在缺乏有效的法律保障，置換后的房屋產(chǎn)權(quán)如何登記，產(chǎn)權(quán)是否清晰，都是需要解決的問題。第三，雖然通過置換農(nóng)民獲得了更好的居住條件，但是這種政策性的集中居住是否能夠有完善社會保障制度，這種“被城市化”是否能夠有與城市有相同的社會福利水平，都是未來社區(qū)建設(shè)需要注意的問題。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)立法

現(xiàn)在關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，集中于在《民法典》和《土地管理法》之中。法律規(guī)定的比較簡單、寬泛，并不能很好解決實踐中的問題，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的規(guī)定因此需要針對宅基地使用權(quán)進行專門的立法，具體規(guī)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的程序、范圍、價格等。需要重點解決流轉(zhuǎn)范圍的問題。宅基地流轉(zhuǎn)范圍的界定決定了流轉(zhuǎn)的程度和空間。具體而言，就是可以在哪些人之間、在哪些區(qū)域之間進行流轉(zhuǎn)。在我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展還不平衡的情形下，居住保障功能暫時還不會消失，但是自由流轉(zhuǎn)畢竟是未來發(fā)展的趨勢。對于集體居住政策之下，循序漸進改革探索跨區(qū)域宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的可行性。另外，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的價格也需要進行規(guī)定，宅基地使用權(quán)由原來的無償取得，保障居者有其屋，發(fā)展到有償流轉(zhuǎn)，政府要制定合理的流轉(zhuǎn)價格，使得土地利益得到最大的發(fā)揮，農(nóng)民的權(quán)益得到極大的保障。

（二）政府需要在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場適度干預(yù)

中國各個地方經(jīng)濟發(fā)展水平并不相同，注定了需要因地制宜來制定策略，并不能采取一刀切的策略。宅基地的保障屬性和財產(chǎn)屬性在不同的區(qū)域流轉(zhuǎn)時考慮的側(cè)重點是不同的。這就需要政府在管控宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場時積極地去干預(yù)，使得宅基地使用權(quán)能夠在當?shù)匕l(fā)揮應(yīng)有的作用。具體而言，在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在宅基地流轉(zhuǎn)時，財產(chǎn)屬性應(yīng)該是首先需要考慮的。因為這個地區(qū)大家的經(jīng)濟條件相對較好，已經(jīng)不再滿足基本生活條件的保障，弱化了宅基地的保障屬性，很多人都有經(jīng)濟實力在城市中買房并定居下來，因此它們對于宅基地使用權(quán)的需求就是可以自由流轉(zhuǎn)，可以最大程度的實現(xiàn)它的財產(chǎn)價值，為他們在城市中買房增加資產(chǎn)的籌碼。因此，在東部發(fā)達地區(qū)，自由流轉(zhuǎn)是發(fā)展趨勢，政府盡量少干預(yù)，公權(quán)力較少干預(yù)流轉(zhuǎn)市場，財產(chǎn)價值才能更好的提升。但是，對于中西部而言，則要區(qū)別對待，中西部經(jīng)濟發(fā)展相比較東部而言要弱一些，政府要更加強調(diào)宅基地的保障屬性，要限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，突出土地的社會福利性質(zhì)。

（三）落實“三權(quán)分置”政策，完善社會保障制度

“三權(quán)分置”政策的出臺，是國家對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極回應(yīng)，是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提出的寶貴的指引。在所有權(quán)屬于集體這個前提下，資格權(quán)也是“一戶一宅”的情況下，合理的把宅基地使用權(quán)放入市場之中是“三權(quán)分置”政策落到實處的核心要點，各個地方應(yīng)積極探索并且落實“三權(quán)分置”政策，使政策真正能夠適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展，找到行之有效的流轉(zhuǎn)制度。此外，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，也需要逐步提升農(nóng)村的社會保障水平，解決養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障問題，解決農(nóng)民的后顧之憂。政府需要加大農(nóng)村社會保障力度，加強財政支持，承擔(dān)起社會責(zé)任。其次，需要針對農(nóng)民社會保障進行專門立法，使農(nóng)民的土地保障觀念逐漸轉(zhuǎn)變，逐漸建立類似于城市里的社保體系，縮小二者之間的差距，真正建立城鄉(xiāng)一體的社保體系。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)法學(xué)院）