吳勇，諶千慧

一、問題引入：社會(huì)穩(wěn)定治理效能尚待進(jìn)一步提升

隨著金融危機(jī)、糧食安全、流行疾病等全球性危機(jī)的爆發(fā)，人民面臨的風(fēng)險(xiǎn)逐漸具象化，以經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)等為主體的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境成為現(xiàn)代社會(huì)的重要表征。改革開放以來，由于自然災(zāi)害、環(huán)境污染、發(fā)展不均衡等原因，我國面臨嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定現(xiàn)狀，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)治理不可回避的問題。

“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”一詞源于中國社會(huì)治理的實(shí)踐。面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，2006年四川省遂寧市積極探尋治理良方，率先出臺(tái)《重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)化解機(jī)制》，規(guī)定針對(duì)易于引發(fā)群體性事件的重大工程建設(shè)項(xiàng)目，需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，旨在把社會(huì)穩(wěn)定問題解決在項(xiàng)目審核審批之前。2009年中央要求在全國推廣社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2012年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(中辦發(fā)〔2012〕2號(hào))，明確了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則和工作方法?？梢?，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的形成、發(fā)展及成熟是一個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)推廣至全國的過程。

總體上看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是片面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后遺癥及代價(jià)。盡管通過“穩(wěn)評(píng)”等措施在一定程度上可以起到風(fēng)險(xiǎn)防治的效果，但目前由征地拆遷、金融集資、勞資糾紛、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境污染乃至司法裁判等原因引發(fā)的群體性事件依然較為常見。隨著權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，群眾對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注度較高，且風(fēng)險(xiǎn)的承受意愿較低；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在矛盾化解能力不足、服務(wù)意識(shí)不高等問題，影響社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度，導(dǎo)致社會(huì)公眾認(rèn)為個(gè)人維權(quán)難以受到重視，只有集聚起來才擁有與強(qiáng)勢(shì)主體對(duì)話的分量。通過激進(jìn)的方式維護(hù)權(quán)利逐漸發(fā)展為部分群體的共識(shí)，由此而引發(fā)的群體性事件表現(xiàn)為有一定組織和目的的集體上訪、集聚、阻塞交通、靜坐請(qǐng)?jiān)?、圍堵黨政機(jī)關(guān)、圍攻公務(wù)人員、聚眾鬧事等。而部分地方政府“大鬧大解決、小鬧小解決”的應(yīng)急管理方法又助推了激進(jìn)維權(quán)，使得個(gè)體矛盾外部化，政府的“維穩(wěn)”壓力增加。

現(xiàn)階段，我國正處于社會(huì)矛盾激化的高危期和凸顯期。隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)的顯性群體行為未得到遏止，隨著微信、微博、抖音、貼吧等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的流行，又出現(xiàn)通過互聯(lián)網(wǎng)集聚人群、宣傳造勢(shì)、煽動(dòng)輿論等現(xiàn)象，使群體性行為更具隱秘性和彌散性，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效控制。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)對(duì)矛盾的助燃和激化作用將持續(xù)顯現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)將成為矛盾表達(dá)的主要場(chǎng)域?？梢?，當(dāng)前群體性事件依然存在并朝著更加隱蔽的方向發(fā)展，部分區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，社會(huì)穩(wěn)定治理效能尚待進(jìn)一步提升。

二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理效能不高的成因

我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種新舊矛盾交織，由此引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題在各個(gè)社會(huì)層面交叉，現(xiàn)代化進(jìn)程中累積的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理效能不高，甚至出現(xiàn)“越維越不穩(wěn)”的現(xiàn)象，其原因可以概括為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的失效性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的失衡性、政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的失信性等。

(一)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的失效性

新中國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐始于國家成立伊始，“穩(wěn)定問題”歷來受到我國政府高度重視。新中國成立70余年來，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理模式大致經(jīng)歷了“壓力管控型”“應(yīng)急維穩(wěn)型”“評(píng)估預(yù)警型”三個(gè)階段[1]?！霸u(píng)估預(yù)警型”風(fēng)險(xiǎn)治理模式的主要內(nèi)容是指通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，以求在重大事項(xiàng)決策前，通過科學(xué)民主的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，凸顯第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，建構(gòu)政府決策、公眾參與的制度化渠道。盡管社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在預(yù)防社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮了一定的作用。然而在實(shí)踐中，由于各方主體參與程度不高、參與的有效性不足，嚴(yán)重影響了評(píng)估制度的實(shí)際效果。具體而言：

其一，政府參與有效性不足。一方面，由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作通常涉及人數(shù)多、范圍廣且利益關(guān)系復(fù)雜，因此，需要政府承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督考核職能。但受限于單一視角，政府容易從自身利益出發(fā)來評(píng)價(jià)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管者”的監(jiān)管目標(biāo)[2]。在政府“決策者”和“監(jiān)管者”身份重疊的評(píng)估機(jī)制下，以結(jié)果為導(dǎo)向的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以得出否定性結(jié)論[3]?？梢?，我國現(xiàn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度存在監(jiān)管不足的問題，“自上而下”的監(jiān)管機(jī)制難以發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度效能，更難切實(shí)防范化解群體性事件的發(fā)生。另一方面，由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)施過程中涉及內(nèi)容多、影響面廣，雖然各地制定的實(shí)施意見和操作細(xì)則已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的職責(zé)分工做了規(guī)定，但是由于歸責(zé)原則過于籠統(tǒng)，難以應(yīng)對(duì)各部門具體職責(zé)交叉、相互掣肘的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。此外，各部門在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過程中缺乏主動(dòng)性。在被動(dòng)形勢(shì)下，所采取的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施具有極強(qiáng)的權(quán)宜性和臨時(shí)性[4]。各部門之間未能建立起良好的聯(lián)系，如項(xiàng)目評(píng)估中落實(shí)防范、化解、處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明確，容易造成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的防范化解和動(dòng)態(tài)跟蹤等工作難以有效落實(shí)[5]。

其二，獨(dú)立第三方參與不足。從權(quán)力劃分和相互制約的角度來看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體應(yīng)為獨(dú)立第三方。由于現(xiàn)有第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定不具有強(qiáng)制性，因此導(dǎo)致在實(shí)踐操作中第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的渠道被壓縮。此外，由于目前缺乏關(guān)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻的規(guī)定，評(píng)估質(zhì)量由政府評(píng)定，評(píng)估的獨(dú)立性和專業(yè)性也受到質(zhì)疑。同時(shí)，由于缺少成熟的“穩(wěn)評(píng)”體系，不同地區(qū)的穩(wěn)評(píng)操作程序、技術(shù)方法和指標(biāo)體系各不相同，導(dǎo)致目前第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與的整體效果欠佳[6]。

其三，公眾參與不足。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，利益群體的風(fēng)險(xiǎn)感知和利益訴求應(yīng)該得到應(yīng)有的重視。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程不僅需要專家科學(xué)地分析與論證，而且需要充分考慮社會(huì)公眾的情感傾向和利益訴求[7]。無論開展何種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)技術(shù)總是占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致個(gè)體公民心理需求體現(xiàn)不夠。公眾參與不足既有客觀層面的原因，又有主觀因素的影響。受全能型政府管理模式的影響，公眾權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)總體不強(qiáng)，缺乏參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的積極性和自覺性；同時(shí)，公眾參與能力不足，由于當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序具有復(fù)雜性，評(píng)估活動(dòng)不僅難以吸引公眾參與，而且成為程序性障礙。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的失衡性

“十四五”規(guī)劃提出高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長模式由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量改善型轉(zhuǎn)變，更高質(zhì)量和更好效益成為未來的發(fā)展目標(biāo)。然而這一轉(zhuǎn)變并不能一蹴而就，在我國的很多地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡，過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，社會(huì)建設(shè)相對(duì)乏力的現(xiàn)象依然存在。傳統(tǒng)思維影響深遠(yuǎn)，尤其是我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”以來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，消費(fèi)增速減慢，有效投資增長乏力，政府內(nèi)部“保增長、拼經(jīng)濟(jì)”的呼聲更為集中[2]。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府往往采用最為直接、簡(jiǎn)單且見效顯著的方式，如盲目推進(jìn)工程項(xiàng)目建設(shè)，致使項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模嚴(yán)重超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求。為推動(dòng)項(xiàng)目的盡快落地，“未批先建”“邊批邊建”等違法違規(guī)現(xiàn)象較為常見，而項(xiàng)目建設(shè)往往涉及土地征收、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變等諸多方面，關(guān)涉人民群眾的根本利益。受粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式慣性的影響，追求經(jīng)濟(jì)的高增長率，人民群眾的利益無法得到有效保障，亦使得重大工程項(xiàng)目建設(shè)成為群體性事件最為集中的領(lǐng)域[8]。

重大工程項(xiàng)目作為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要載體，往往承擔(dān)著地方政府的績效壓力。而目前許多建設(shè)項(xiàng)目沒有經(jīng)過項(xiàng)目可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力評(píng)估等項(xiàng)目論證，也沒有結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的隱患。缺乏科學(xué)論證的重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)也成為我國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理需要面對(duì)的首要問題。

(三)政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的失信性

傳統(tǒng)“壓力管控型”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理模式是一種剛性“維穩(wěn)”模式，雖然因逐漸被“評(píng)估預(yù)警型”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理模式所取代而淡出歷史舞臺(tái)，但是它對(duì)社會(huì)造成的影響仍不可忽視。地方政府在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)于一些涉及地區(qū)群眾切身利益的重大工程項(xiàng)目，為了搶時(shí)間、趕進(jìn)度，沒有經(jīng)過充分的項(xiàng)目論證和民意考察就加以推進(jìn)，往往容易引起社會(huì)公眾的抵觸情緒。而地方政府受“壓力管控型”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理模式影響，常采用“宜堵不宜疏”的治理策略，不僅沒有起到化解矛盾的作用，反而致使衍生性社會(huì)矛盾驟升，并逐漸演變成群體性事件。

政府公信力不足有多方面的原因。其一，不合理的治理方式破壞了政府形象，政府在實(shí)際管理過程中存在不作為、相互推諉等行為，沒有及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾需求；其二，不合法的行為破壞了公信力，現(xiàn)實(shí)中政府存在違反行政程序、暴力強(qiáng)拆、“新官不認(rèn)舊賬”等失信行為，致使社會(huì)公眾付出的利益成本無法得到補(bǔ)償或賠償；其三，不合情的政策措施影響了公眾參與的積極性，如出現(xiàn)盲目推進(jìn)項(xiàng)目、項(xiàng)目推行沒有體現(xiàn)相關(guān)政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性、項(xiàng)目出臺(tái)時(shí)機(jī)不成熟、沒有兼顧群眾的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益等情況，干擾了社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活，均難以獲取社會(huì)公眾的支持。

政府治理行為未能實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，達(dá)到良好的效果，對(duì)政府公信力造成嚴(yán)重?fù)p害。信任建立的過程非常緩慢，卻很容易毀壞；一旦信任喪失，其恢復(fù)過程將十分漫長[9]。而政府失信形象一旦固化，即使有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這樣的制度建設(shè)以及先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)，亦無法打消民眾內(nèi)心的疑慮。防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的效果與公眾對(duì)政府信任度有直接關(guān)系，構(gòu)建政府與公眾的良性互動(dòng)關(guān)系需要修復(fù)信任裂隙，提高社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理水平。

綜上，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理效能不足有多層次的原因。現(xiàn)有社會(huì)評(píng)估預(yù)警型風(fēng)險(xiǎn)治理模式無法從價(jià)值層面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防治，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防治需要根植于更為宏觀的理論架構(gòu)，形成“共建共治共享”的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，以“共治”理念完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，使評(píng)估機(jī)制最大程度地發(fā)揮其效益；以“共建”理念強(qiáng)化對(duì)發(fā)展的指引，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系；以“共享”理念重塑公眾與政府的信任關(guān)系，修復(fù)社會(huì)信任裂隙。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理與“共建共治共享”理念的契合

十九大報(bào)告提出“深入打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，彰顯出新的改革取向，即構(gòu)建以人民為中心，以均衡為導(dǎo)向，以提供公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)治理模式。“共建共治共享”治理理念的提出有其深厚的理論淵源，豐富了社會(huì)主義協(xié)商民主理論、社會(huì)主義公共服務(wù)理論、社會(huì)主義價(jià)值共享理論等[10]。“共建共治共享”理念體現(xiàn)了對(duì)公共治理理論的積極認(rèn)同以及對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的正確回應(yīng)，成為新時(shí)代我國開展各項(xiàng)工作的理論指導(dǎo)?！肮步ü仓喂蚕怼崩砟顬榉婪痘馍鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提供了理論支撐，為破解當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的失效性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的失衡性、政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的失信性等問題提供了解決思路。

(一)“共建”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展之本義

當(dāng)前中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這種較為特殊的社會(huì)環(huán)境下社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)交織共生。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)穩(wěn)定相生相伴，構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的源頭之一。改革開放40多年以來，在以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)思想的指導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就；但是，隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，原有發(fā)展理念已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)況。

一方面，我國政府高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)并取得了豐富的成果，但社會(huì)建設(shè)相對(duì)落后，使二者失衡。盡管經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)財(cái)富的極大豐富，卻難以充分滿足公眾各方面的社會(huì)需求，這種不對(duì)稱性體現(xiàn)在環(huán)保、醫(yī)療、交通、文化、體育等各個(gè)方面，致使部分群眾產(chǎn)生落差感，進(jìn)而發(fā)展為對(duì)現(xiàn)有分配機(jī)制不滿，這種消極情緒在一定程度上影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。另一方面，社會(huì)建設(shè)內(nèi)部亦出現(xiàn)失衡問題，這種失衡體現(xiàn)在行業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間。其中城鄉(xiāng)之間的差距最為明顯。長期的二元治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重落后于城市，農(nóng)民應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的弱勢(shì)主體[11]。這些差距讓弱勢(shì)群體產(chǎn)生社會(huì)不公感，進(jìn)而成為社會(huì)不穩(wěn)定的誘因。我國已進(jìn)入改革發(fā)展的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)矛盾也逐步凸顯，倘若社會(huì)建設(shè)停滯不前，之前被掩蓋的矛盾將會(huì)集中爆發(fā)。

“共建”旨在促進(jìn)社會(huì)主體共同加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)?！肮步ā奔仁菫榱藵M足人民對(duì)美好生活的需要，也是基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化的多重考慮?？梢哉f，社會(huì)建設(shè)是進(jìn)行社會(huì)治理的重要舉措，在社會(huì)治理體制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用[12]。顯然，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得一定成績之后，政府應(yīng)適時(shí)地加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，保障人民的社會(huì)發(fā)展權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，減少風(fēng)險(xiǎn)弱抵抗群體的數(shù)量，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力[13]。

(二)“共治”：風(fēng)險(xiǎn)治理之要求

在“評(píng)估預(yù)警型”風(fēng)險(xiǎn)治理模式下，已經(jīng)形成了政府、專家、利益相關(guān)群體多方參與的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理基本模式。但是由于缺乏操作細(xì)則，致使多方參與的實(shí)際效果與理想目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。以重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例，政府的強(qiáng)勢(shì)地位、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地位不明確、利益相關(guān)群體參與意愿和能力欠缺等因素，導(dǎo)致對(duì)評(píng)估結(jié)論的獨(dú)立性、評(píng)估過程、方法的科學(xué)性以及利益相關(guān)群體的意見訴求是否得到暢通表達(dá)、是否納入評(píng)估考量等的存疑。

“共治”要求所有共同體成員參與社會(huì)治理，以保障治理措施的有效性。由此可見，在新時(shí)代社會(huì)治理行動(dòng)中，共治的主體具有多元性。申言之，中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理中共治的主體不僅包括各級(jí)政府，而且還包括其他社會(huì)主體。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該包括如下內(nèi)容：各方主體能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的全流程參與；每個(gè)參與方都有一定的決定權(quán)，能夠?qū)χ卮笫马?xiàng)的通過與否形成一定的影響力；各方主體能夠形成相互配合、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)關(guān)系；各方主體能夠發(fā)揮最大優(yōu)勢(shì)，以保證評(píng)估的科學(xué)性、合理性，保證與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素能夠有效地進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，制定風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施，為重大事項(xiàng)順利實(shí)施保駕護(hù)航。

(三)“共享”：社會(huì)信任之根源

“共享”是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。“共享”理念的價(jià)值在于在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，這也是政府獲取社會(huì)信任的根源。

一個(gè)失去民眾信任的政府，即使推行良好的社會(huì)政策，也會(huì)遭受人們質(zhì)疑。相較而言，不合理、不合法、不合情的治理措施成為基層政府信任度偏低的誘因，而低社會(huì)信任度又成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的主要社會(huì)原因?！肮蚕怼崩砟羁梢詾榛鶎诱厮苷湃翁峁┝己玫睦碚撝?。共享的最終目的是“人民享有”，這無形中對(duì)基層政府的治理結(jié)果提出了更高的要求。更加關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益，要求建設(shè)項(xiàng)目不與民爭(zhēng)利，這不僅僅能夠推動(dòng)重大項(xiàng)目、重大決策的進(jìn)一步落實(shí)，更是重塑政府信任的有效途徑。服務(wù)與體驗(yàn)不同，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)只是“人民享有”的基本前提，唯有公共服務(wù)與“人民享有”相聯(lián)系，社會(huì)建設(shè)的成果由人民所享有，社會(huì)治理才稱得上良治。在一個(gè)高信任度的社會(huì)中，重大決策、重大項(xiàng)目的各個(gè)參與主體將實(shí)現(xiàn)和諧相處，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)將無處遁形。

在邏輯層面上，“共建”是社會(huì)治理的基本前提，“共治”是社會(huì)治理的中心環(huán)節(jié)，“共享”是社會(huì)治理的終極目的?！肮步ü仓喂蚕怼蔽牧x上的分立構(gòu)成了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的表層需求，以人民群眾為核心、各個(gè)主體共同參與的精神是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理理念的本質(zhì)要求[14]。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理與“共建共治共享”理念具有一種內(nèi)在契合的關(guān)系。申言之，“共建”為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，“共治”為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)現(xiàn)途徑，而“共享”則為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的落腳點(diǎn)和最終目標(biāo)。

四、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的“共建共治共享”路徑設(shè)計(jì)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理與“共治共建共享”的理念契合為新時(shí)期我國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理提供了新思路，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑設(shè)計(jì)需要以多主體合作為重心，完善現(xiàn)有評(píng)估制度，發(fā)揮評(píng)估的效能，精準(zhǔn)識(shí)別、化解風(fēng)險(xiǎn)；做到轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，注重提升建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益；從短期信任和長期信任兩個(gè)角度重塑基層政府的社會(huì)信任，強(qiáng)化多元主體合作。

(一)以“共建共治共享”理念完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為現(xiàn)代“評(píng)估預(yù)警型”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理模式的核心內(nèi)容，是多元合作治理的集中體現(xiàn)，匯聚政府、專家、民眾各方之長，也是中國在社會(huì)轉(zhuǎn)型期著力應(yīng)用制度建設(shè)、以法治思維推進(jìn)社會(huì)治理、踐行群眾路線的具體體現(xiàn)，更是當(dāng)代中國“維穩(wěn)”工作的重大理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和工具創(chuàng)新，具有重要的政治價(jià)值[2]。但目前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在組織實(shí)施中存在各方主體參與程度不足、參與效能低下等情況。以“共建共治共享”理念為指引，構(gòu)建多元主體參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共治格局，是完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、防止社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度流于形式的有力舉措。構(gòu)建多元主體參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共治格局，需要加強(qiáng)各方參與的有效性。具體而言：

其一，避免政府過度參與，強(qiáng)化“共治”思維，突破“自己評(píng)自己”的邏輯怪圈。政府避免擔(dān)任社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估主體，不參與評(píng)估的具體執(zhí)行，將自身定位為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任人或者組織者。政府方要正確認(rèn)識(shí)“穩(wěn)評(píng)”的功能及價(jià)值，樹立合作治理的理念，保證多元主體參與評(píng)估，肯定其他主體參與評(píng)估的正當(dāng)性和必然性。強(qiáng)化政府各個(gè)部門的協(xié)作，要基于各部門角色的定位，進(jìn)行詳細(xì)的權(quán)責(zé)劃分，基本劃分為決策責(zé)任、評(píng)估責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任、化解措施落實(shí)責(zé)任，附以制度性的強(qiáng)力約束。政法、信訪、民生、司法、財(cái)政各個(gè)部門首先要明確各自在參與評(píng)估過程中的職能定位，積極配合評(píng)估工作，落實(shí)后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

其二，強(qiáng)化第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與是強(qiáng)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獨(dú)立性和科學(xué)性的重要舉措，且近年來取得了一定成效，但也存在不足。于制度建設(shè)而言，首先需要規(guī)定政府有引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與評(píng)估的義務(wù)；其次保證評(píng)估主體的獨(dú)立性，切斷第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間的利益關(guān)聯(lián)，成立新型行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織負(fù)責(zé)評(píng)估主體的選取以及評(píng)估經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)管理。于評(píng)估機(jī)構(gòu)自身專業(yè)素質(zhì)而言，需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由專門的監(jiān)管部門或者自治組織針對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行常態(tài)化審核，并依據(jù)報(bào)告質(zhì)量和專家評(píng)價(jià)進(jìn)行綜合打分，設(shè)置淘汰規(guī)則，從內(nèi)部促使評(píng)估機(jī)構(gòu)改進(jìn)自身業(yè)務(wù)能力。

其三，強(qiáng)化公眾參與，形成全社會(huì)協(xié)同努力的治理形態(tài)。第一，政府需要通過輿論引導(dǎo)、教育培訓(xùn)、表彰或鼓勵(lì)的形式引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)入“穩(wěn)評(píng)”程序，提高群眾參與“穩(wěn)評(píng)”的整體水平；第二，借助社會(huì)媒介的力量宣傳群眾參與“穩(wěn)評(píng)”的重要性和可行性，營造多元主體參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的良好氛圍；第三，群眾要明確自己的角色定位，不斷增強(qiáng)參與的主體意識(shí)，借助社會(huì)資源有意識(shí)地培養(yǎng)自身的參與能力。

綜上，重大事項(xiàng)的出臺(tái)對(duì)公共利益與私人利益均有較大調(diào)整，還可能涉及利益的再分配問題，受影響的群體眾多。讓利益相關(guān)者處分自己的權(quán)益乃是風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)有之義，也是保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合理有效之前提。與此同時(shí)，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估最終應(yīng)回歸制度的構(gòu)建，依據(jù)多元結(jié)構(gòu)的社會(huì)環(huán)境，在完善國家法律制度體系的前提下，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求及時(shí)調(diào)整社會(huì)治理模式，鼓勵(lì)社會(huì)成員在共同合作中建立規(guī)則，形成多元主體參與的共治格局。

(二)以“共建共治共享”理念強(qiáng)化對(duì)發(fā)展的指引

社會(huì)生產(chǎn)涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系這兩個(gè)方面，而發(fā)展則涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體建設(shè)”。因此，政府亟須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，以“共享”理念強(qiáng)化對(duì)包含社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的均衡發(fā)展的指引，使發(fā)展始終切合人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益。發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的要求不能僅停留在中央層面，而應(yīng)該向市域范圍深入，并落實(shí)在政府的工作考評(píng)中，不使其因缺乏監(jiān)督而被懸置。具體而言：

其一，需要注重建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益，將“共建”理念落實(shí)到政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施之中。共建的實(shí)現(xiàn)需要各治理主體清晰的角色定位和明確的權(quán)責(zé)分工，并在規(guī)范的、程序性的利益協(xié)商機(jī)制下完成協(xié)作任務(wù)，其重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“共建”的社會(huì)效能。良好的社會(huì)效能是防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，各個(gè)治理主體共同參與社會(huì)建設(shè)，在教育、醫(yī)療、交通、水利、衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大建設(shè)項(xiàng)目以及就業(yè)、社保、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的重大決策項(xiàng)目上，都應(yīng)有明確權(quán)責(zé)分工，所有政策措施都需要以廣大社會(huì)公眾的根本利益為基礎(chǔ)，為社會(huì)公眾、組織及其他社會(huì)力量的參與創(chuàng)造條件。

其二，需要注重重大決策的社會(huì)效益，所做決策需要關(guān)注社會(huì)公眾的獲得感、幸福感和安全感。所做決策應(yīng)符合當(dāng)?shù)厝罕姷陌l(fā)展需求，以“共治”為基礎(chǔ)，結(jié)合“共享”理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。所有重大決策都需要達(dá)到共享發(fā)展成果之目的，都需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用。社會(huì)公眾既是社會(huì)管理的主體，也是公共服務(wù)的參與者，因此，需盡快完善制度體系建設(shè)，如完善公共服務(wù)制度、社會(huì)保障制度等，為社會(huì)公眾有序參與制度建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

在一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目中，各級(jí)政府需要同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，使“共建共治共享”理念滲入政府治理之中，激活社會(huì)建設(shè)的活力，形成以人民為中心的發(fā)展思路。這也成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)化解的根本需求。

(三)以“共建共治共享”理念構(gòu)建社會(huì)信任機(jī)制

正如德國社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼所言，“個(gè)體沒有顯示信任的能力，他贏得信任的機(jī)會(huì)就會(huì)受到限制”[15]。一個(gè)缺乏社會(huì)公眾信任的政府，必然無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良治善治。參與社會(huì)治理的各個(gè)主體之間互相猜疑、互不信任，必然導(dǎo)致合作秩序的脆弱，多元治理形同虛設(shè)，社會(huì)治理隨之低效。信任是各主體溝通的潤滑劑，構(gòu)建社會(huì)信任機(jī)制有利于強(qiáng)化參與主體之間的良性互動(dòng)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理過程中政府公信力喪失的本質(zhì)原因在于與民爭(zhēng)利，因此讓利于民、讓公眾共享發(fā)展成果是重塑政府信任之關(guān)鍵所在。短期信任的建立可以依賴風(fēng)險(xiǎn)溝通的策略，主要是盡可能有效地傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息，保障信息公開透明和公民的知情權(quán)；而長期信任的建立則需要立足于社會(huì)現(xiàn)狀，提高社會(huì)治理效能，這需要以“共享”為基礎(chǔ)，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾最為關(guān)心的問題，從各個(gè)層面保證社會(huì)公平，最終促成整個(gè)社會(huì)信任緩慢恢復(fù)。

其一，重視信息公開和公民知情權(quán)的保障以建立短期信任。知情權(quán)是指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，具有民事權(quán)益的性質(zhì)。但在風(fēng)險(xiǎn)溝通的環(huán)節(jié)中，知情權(quán)更多地顯現(xiàn)為公法權(quán)益的屬性，保障知情權(quán)成為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果。一方面，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，作為管理機(jī)構(gòu)的政府需要保證信息公開、專業(yè)知識(shí)傳播、決策溝通過程的開放，及時(shí)關(guān)注利益相關(guān)群眾的情緒。另一方面，保障公民知情權(quán)，還要通過意見征求、座談會(huì)、聽證會(huì)、訪談、民意調(diào)查等多種形式確保利益相關(guān)的公民能夠有效接收信息，促使公民能夠積極有效地通過多元方式參與公共決策。因此，知情權(quán)能夠保證公眾了解風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程，如決策如何制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多少、制度目的是什么等等，在自身權(quán)益處于相對(duì)安全前提下，嘗試對(duì)政府行為予以理解與信任。

其二，提升政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理能力、政治公信力以建立長期信任。當(dāng)前，提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力的基本路線在于加快推動(dòng)全面深化改革，特別是加大社會(huì)治理創(chuàng)新與政治體制改革的力度，以便更有效地消除影響國家治理的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾[16]。一方面，政府應(yīng)全面準(zhǔn)確把握中國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，樹立風(fēng)險(xiǎn)源頭治理、動(dòng)態(tài)治理、綜合治理的新思維；另一方面，積極建立健全相應(yīng)的制度與機(jī)制，并充分發(fā)揮政府的核心作用。政府要提升公信力。民眾對(duì)地方政府信任的缺失，是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要風(fēng)險(xiǎn)源。假使民眾與政府之間存在堅(jiān)實(shí)的信任關(guān)系，政府就不會(huì)受到民眾猜疑。提升政府公信力，首先應(yīng)當(dāng)注重“法治”，政府不僅要注重實(shí)體合法，還要注重程序合法，保證行政效率，踐行行政承諾。保障司法獨(dú)立性與公正性是提升政治權(quán)威的必由之路，因此要不斷地推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革。其次要注重考查政府工作人員廉潔、勤政等品質(zhì)，將道德思想品質(zhì)作為選賢任能的重要標(biāo)準(zhǔn)。最后要深化“放管服”，積極轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，減少政府與公眾的直接對(duì)立。

當(dāng)前形勢(shì)下，政府與公眾在處理具體利益訴求問題時(shí)，要嚴(yán)格管束自己的行為，在依法辦事的同時(shí)，盡可能地避免與民爭(zhēng)利。這樣不僅政府的政治公信力能得到提升，而且社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大幅度降低。

五、結(jié)語

隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的形式漸趨多樣，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，而當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的失效性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的失衡性、政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的失信性等成為新時(shí)期我國完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理效能欠缺的現(xiàn)實(shí)原因?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣?huì)治理理念的提出是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大創(chuàng)舉，成為新時(shí)期我國社會(huì)治理的藍(lán)圖。因此，從“共建共治共享”理念視角出發(fā)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、強(qiáng)化對(duì)發(fā)展的指引、構(gòu)建社會(huì)信任機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)成功預(yù)警和有效防范。但這需要一個(gè)漫長的過程，在這個(gè)過程中，需要不斷地依據(jù)“共建共治共享”理念調(diào)整我國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理措施，最終實(shí)現(xiàn)善治的治理目標(biāo)。