魏治勛

內(nèi)容摘要：黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律一起構(gòu)成了中國特色社會主義法治國家建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)，它具有正式社會規(guī)范的一般特征，同時又因地位與功能的優(yōu)越性而有其獨特特征，從而呈現(xiàn)出特征的多元向度，具體體現(xiàn)為突出的“黨性”、形式屬性的雙層次多向度、創(chuàng)制功能與效力范圍的特定性以及效力保障機制的多重性。正是黨內(nèi)法規(guī)具有的這些特征，使得它能夠成為中國特色社會主義法治國家建設(shè)強有力的規(guī)范基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) 多向度特征 黨性 形式規(guī)范性 效力 保障機制

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2021）01-0128-138

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依據(jù)，是中國特色社會主義法治體系的重要構(gòu)成部分， 〔1 〕與國家法律一起構(gòu)成了“法治中國”建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)，為“法治中國”建設(shè)提供了有力的保障。黨內(nèi)法規(guī)作為中國法治體系的重要組成部分，必然具有正式社會規(guī)范的一般特征，同時又因自身地位與功能的優(yōu)越性而有其獨特特征。

一、黨內(nèi)法規(guī)以“黨性”為其根本特征

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的規(guī)范體系，必然具有突出的政治性。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”，“政治性是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性”， 〔2 〕而黨內(nèi)法規(guī)的政治性集中體現(xiàn)為突出的“黨性”。所謂黨性，是指內(nèi)化于內(nèi)心、外化于行為的，黨員在思想上、政治上、組織上所具有的，反映黨的固有性質(zhì)的獨特個性氣質(zhì)。黨性要求體現(xiàn)為“四堅”：堅定理想信念、堅定政治立場、堅定宗旨意識、堅決貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策?！? 〕作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中具有突出的優(yōu)越地位，正如黨的十九大報告所指出的，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！? 〕因而，黨內(nèi)法規(guī)所具有的“黨性”特征，也就必然使得它在中國具有不同于其他任何一般社會組織規(guī)范的突出優(yōu)越地位。

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，首先體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)必須姓“黨”，必須堅持正確的政治方向。中國共產(chǎn)黨是具有鮮明政治性的無產(chǎn)階級政黨，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，表達了執(zhí)政黨的價值、理念、性質(zhì)和目標追求，因而它必須姓“黨”。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部組織規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)因而必然因黨而立、因黨而興，是黨的意志的集中統(tǒng)一體現(xiàn)，也是黨對自身的組織和成員予以法治化治理的基本依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”不同于國家法律所具有的“國性”?！? 〕國家法律是以國家意志的形式體現(xiàn)的人民意志，而黨內(nèi)法規(guī)則是以黨的意志的形式集中統(tǒng)一地體現(xiàn)人民意志，二者在根本上是統(tǒng)一的。但二者在國家制度中的功能和地位卻有明顯的不同：憲法法律無差別地規(guī)范所有公民的行為，因而是整個國家的最具一般性的統(tǒng)一的規(guī)則體系;黨內(nèi)法規(guī)雖然只是針對黨組織和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)范體系，但卻在整個國家制度體系中居于政治領(lǐng)導(dǎo)地位。因而，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須堅持把黨內(nèi)法規(guī)視為國家治理體系的不可缺乏的必要組成部分，它與法律一起共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)?！? 〕

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只能是有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織。任何社會規(guī)范都有特定的制定主體，黨內(nèi)法規(guī)的有效制定主體只能是擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨的各級組織。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委;同時，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，則地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體還應(yīng)進一步包括副省級城市和省會城市的黨委。以上各級黨組織都是合法有效的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。各級黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級組織在不同領(lǐng)域、不同層級貫徹執(zhí)行黨的意志在規(guī)范形式上的體現(xiàn)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨確立了統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的黨內(nèi)法規(guī)制定體制，整個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上下貫通、一體推進。其中，起著統(tǒng)率作用的就是集中體現(xiàn)黨的意志的“黨內(nèi)大法”——《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱黨章），它不僅賦予整個黨內(nèi)法規(guī)以顯著的體系性，還為它注入了強大的“靈魂”——黨性，從而使得黨內(nèi)法規(guī)無論在形式上還是實質(zhì)上都能夠成為一個有“靈魂”的集中統(tǒng)一的整體。

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，同時也體現(xiàn)在對黨的 “民主集中制”組織原則的規(guī)定和貫徹上。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則。黨章“總綱”把“堅持民主集中制”規(guī)定為黨的建設(shè)必須堅決貫徹的五項基本要求之一。從內(nèi)容上看，黨的民主集中制包括以下重要準則： 〔7 〕堅持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，任何組織和個人在任何情況下不得違反此項制度;重大問題黨委集體討論，少數(shù)服從多數(shù);落實黨委常委會議事規(guī)則和決策程序，健全常委會向全委會定期報告工作并接受工作制度，堅決反對和防止獨斷專行或各自為政;黨內(nèi)主要負責(zé)同志必須發(fā)揚民主、善于集中，嚴格按程序決策、按規(guī)矩辦事，不得搞“一言堂”甚至“家長制”;領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須堅決執(zhí)行黨組織決定。民主集中制的基本要義是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，因而是民主和集中的有機統(tǒng)一，“集中”要以“充分發(fā)揮黨內(nèi)民主”為基礎(chǔ)和前提，“民主”要以“維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障全黨團結(jié)統(tǒng)一和行動一致，保障黨的決定得到貫徹執(zhí)行為旨歸”;兩者的辯證統(tǒng)一則直指“黨性”原則，以實現(xiàn)“健全黨的民主生活，維護黨的集中統(tǒng)一” 〔8 〕這一核心目標。當然，黨的民主集中制原則并非僵死的教條，而是隨著形勢和時代改變而靈活運用的“活的法寶”，誠如有學(xué)者所指出的那樣，“組織運行的民主集中制包括民主是一種可控而不泛濫無序的民主、集中是一種充滿活力而不僵死獨斷的集中、民主集中制的度由黨面臨的形勢任務(wù)決定”?！? 〕在新的歷史時期，社會利益更加分化，思想觀念趨向多元，網(wǎng)絡(luò)和自媒體的發(fā)展進一步助推個人生活方式選擇的自主化傾向，黨如何更加靈活地運用好民主集中制這一組織優(yōu)勢，讓“民主”更加多樣化和深入人心，使得“集中”更加合理和高效率，必將深刻影響黨的組織范式的變革與進化。

二、黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范性的特征

黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范性是指：“黨內(nèi)法規(guī)必須采用固定的形式加以表現(xiàn)，以保證其文本意義的確定性，在體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范形式與效力等級的對應(yīng)關(guān)系等方面具備相應(yīng)的形式規(guī)范屬性。” 其作用在于，“形式規(guī)范性的實現(xiàn)與否決定了黨內(nèi)法規(guī)自身能否成為一個統(tǒng)一、明確的規(guī)范體系，更決定著其能否成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分”。〔10 〕黨內(nèi)法規(guī)是社會規(guī)范體系的一個類型，“規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性”。〔11 〕社會規(guī)范體系有很多類型，法律、道德、倫理、社會組織規(guī)范、社會習(xí)俗都屬于社會規(guī)范體系的范疇。一般而言，一個政黨的黨內(nèi)法規(guī)屬于社會組織（黨團組織）規(guī)范，這種規(guī)范在形式上就表現(xiàn)出雙重特性：一方面它具有現(xiàn)代社會規(guī)范體系應(yīng)有的形式規(guī)范性方面的一般特征，如面向規(guī)范對象的公開性、普遍性，規(guī)范意義的確定性，規(guī)范體系的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，以及規(guī)范效力的非溯及性等;另一方面，它又有其形式規(guī)范性方面的特殊性，作為在中國法治體系中具有特殊優(yōu)越地位的執(zhí)政黨規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范名稱、框架結(jié)構(gòu)、邏輯層次等方面，都形成了自己的獨特特點。具體來看，黨內(nèi)法規(guī)在以下多個層次的多個向度展現(xiàn)了自己的形式規(guī)范性特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)具有一般社會規(guī)范的形式特征

黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)代社會規(guī)范體系一般應(yīng)有的形式規(guī)范性，這也是黨內(nèi)法規(guī)能夠成為適格的現(xiàn)代社會組織規(guī)范體系的基本形式條件。它又包括如下三個方面的基本向度：

面向規(guī)范對象的公開性與普遍性是黨內(nèi)法規(guī)必須具備的形式特征。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)普遍適用的、統(tǒng)一的規(guī)范體系，是當代中國法治體系的組成部分，因而必然具備現(xiàn)代制度規(guī)范所應(yīng)有的一般特征，即它是面向其規(guī)范對象的公開的、普遍適用的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)普遍性包含多方面的含義，其一是指作為一種制度規(guī)范所具有的抽象性，即它是一種將行為方式類型化并予以針對性調(diào)整的規(guī)范體系;其二是指黨內(nèi)法現(xiàn)作為黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，應(yīng)當?shù)玫狡湟?guī)范對象的普遍遵行，不得有例外;其三是指黨內(nèi)法現(xiàn)具有反復(fù)適用性，同樣情形同等對待，因而規(guī)范對象或行為主體之間據(jù)此能夠建立起合理的“期待可能性”——可以這樣闡釋“期待可能性”：“每個人都必須能夠期待所有人會遵守有效的規(guī)范。有效的規(guī)范要能夠代表可期待的東西，他們必須能夠在事實上針對違反規(guī)范的行為而強制實施”。〔12 〕而公開性則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和內(nèi)容向全黨公開，未能公開的規(guī)范不可能得到規(guī)范對象的有效遵守，公開性是黨內(nèi)法規(guī)得以遵循和實施的基本前提?！?3 〕只不過，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象不是一般的社會對象，而主要是黨員和黨組織，因此黨內(nèi)法規(guī)的公開性與普遍性也是特定的，是對特定社會對象的公開和普遍適用;黨內(nèi)法規(guī)的公開性也主要是面向全黨的公開，而不是面向社會全體成員的公開，這與法律面向全體社會成員的公開性與普遍性有效性明顯不同。

規(guī)范含義的確定性是黨內(nèi)法規(guī)作為現(xiàn)代規(guī)范體系的一個基本素質(zhì)要求。黨內(nèi)法規(guī)是用日常語言表述的規(guī)范系統(tǒng)，因而其使用的基本概念、一般用語和語法規(guī)則都符合現(xiàn)代漢語日常使用習(xí)慣。但黨內(nèi)法規(guī)在語言表述方式上與現(xiàn)代法律存在明顯不同：有學(xué)者系統(tǒng)地將這種不同總結(jié)為，“黨言黨語”的政治性與“法言法語”的“中立性”，“黨言黨語”的通俗性與“法言法語”的專業(yè)性，“黨言黨語”的生動性與“法言法語”的莊重性，“黨言黨語”的豐富性與“法言法語”的平實性四個方面的區(qū)別?！?4 〕總體上看，法律表述方式追求用語“單調(diào)”、句式“刻板”，盡量避免使用修辭手段，以確保規(guī)范含義的嚴格統(tǒng)一; 〔15 〕而黨內(nèi)法規(guī)制定用語的關(guān)鍵則是把握好“度”，宜粗則粗、宜細則細。體現(xiàn)在具體的語言表述上，就是要“寫意”與“寫實”相結(jié)合，對于高線要求可以“寫意”，但對于底線規(guī)定就必須“寫實”?！?6 〕就目前已頒布的黨內(nèi)法規(guī)而言，黨章和準則重在規(guī)定高線要求，偏重“寫意”，語言相對生動活潑，適度使用修辭手段;條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則五類黨內(nèi)法規(guī)重在劃定底線要求、細化行為規(guī)范，著力“寫實”，語言風(fēng)格接近法律，相對“刻板”與“單調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)“寫意”與“寫實”相結(jié)合的語言風(fēng)格，有利于“抓大”與“執(zhí)小”不偏廢，既在“高線”充分表達了黨的宗旨與治理原則，又在“低線”確保了行為規(guī)范的清晰確定，恰恰是執(zhí)政黨嚴于自律在立規(guī)語言上的必然體現(xiàn)。當然，黨內(nèi)法規(guī)也會出現(xiàn)含義模糊、籠統(tǒng)、歧義等現(xiàn)象，但有權(quán)主體通過解釋、修改等方式可以盡量消除上述問題，以確保規(guī)范含義的確定性和統(tǒng)一性。

規(guī)范體系的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性是黨內(nèi)法規(guī)獲得持久效力和權(quán)威的重要形式品質(zhì)基礎(chǔ)。任何社會規(guī)范體系要得到有效的遵循和實施，都必須具備統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，這是社會對其提出的基本素質(zhì)要求。統(tǒng)一性是從體系性方面對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在素質(zhì)提出的規(guī)范性要求，是指黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不能存在明顯的矛盾和沖突，不僅同一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部不能有明顯的矛盾和沖突，同一效力級別的黨內(nèi)法規(guī)之間也不可出現(xiàn)明顯的矛盾和沖突，尤其是下位規(guī)范、效力位階低的法規(guī)不能與上位規(guī)范、效力位階高的法規(guī)相矛盾相沖突，所有的黨內(nèi)法規(guī)都不得與黨章相矛盾相沖突，整個黨內(nèi)法規(guī)體系就是在黨章統(tǒng)帥之下的內(nèi)部和諧統(tǒng)一的整體。〔17 〕穩(wěn)定性則是從歷時性角度對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在素質(zhì)提出的規(guī)范性要求。穩(wěn)定性意味著黨內(nèi)法規(guī)的制度安排的成熟性和定型化：“有實踐經(jīng)驗支撐，具有較強的適應(yīng)性，可以在較長時間內(nèi)維持不變、持續(xù)有效，據(jù)此維護黨務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定性、連續(xù)性，避免出現(xiàn)短期行為和機會主義方式行事。” 〔18 〕具有統(tǒng)一性與穩(wěn)定性這些內(nèi)在優(yōu)良品質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，不僅易于獲得黨員與黨組織的認同，而且還是其葆有持久效力和權(quán)威的重要形式品質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范性方面的特殊性

除了具有一般社會規(guī)范都共同具有的普遍性形式特征之外，黨內(nèi)法規(guī)還在至少如下三個方面具有自己特定的形式規(guī)范屬性的特殊性：

不同層級的黨內(nèi)法規(guī)必須使用特定的專屬名稱。制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當使用黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七類專屬名稱，一般不使用決定、意見等規(guī)范性文件名稱;中央黨內(nèi)法規(guī)可以視情使用相應(yīng)名稱，部委和地方黨內(nèi)法規(guī)只能使用后四類名稱?！?9 〕黨內(nèi)法規(guī)的特定名稱與黨內(nèi)法規(guī)的效力層級之間大部分已經(jīng)形成對應(yīng)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)規(guī)范內(nèi)容的重要性和適用范圍可以分為四個層級，分別對應(yīng)特定的專屬名稱： 〔20 〕第一層級是“黨章”，是效力層級最高的黨內(nèi)法規(guī)，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利等作出根本性規(guī)定;第二層級為“準則”，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，主要是中央制定的“基本黨內(nèi)法規(guī)”;第三層級為“條例”，對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定;第四層級為“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細則”，對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。第三與第四層級的黨內(nèi)法規(guī)既包括“部委黨規(guī)”，也包括“地方黨規(guī)”，但此部分黨內(nèi)法規(guī)尚未在其層次性與效力等級之間建立起嚴格的對應(yīng)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)從縱向由高到低的效力位階看，依次是黨章、由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀委、中央各部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，由省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，以及由黨中央授權(quán)的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)?！?1 〕但需要指出的是，不能將黨內(nèi)法規(guī)的層次性混同于其效力等級，后者是按照制定機關(guān)在中國共產(chǎn)黨組織體系中的地位對黨內(nèi)法規(guī)的效力位階進行的劃分?！?2 〕

黨內(nèi)法規(guī)文本一般都具有特定的板塊框架結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)在文本結(jié)構(gòu)上一般包括總則、分則、罰則、附則幾個板塊?？倓t與分則的關(guān)系是一般與特殊、抽象與具體、原則性規(guī)定與具體性規(guī)定的關(guān)系，總則指導(dǎo)分則，分則是總則所規(guī)定的原理、原則的具體體現(xiàn);罰則是分則的特殊部分，是對違犯總則和分則的規(guī)定給予黨紀制裁的具體規(guī)定，是違紀后果的具體體現(xiàn);附則則是關(guān)于授權(quán)制定單項實施規(guī)定或解釋權(quán)限及其時間效力的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)在框架結(jié)構(gòu)方面的上述特征與法律有所類似但明顯區(qū)別于重在部署推動工作的規(guī)范性文件，后者一般包括闡明重大意義、明確指導(dǎo)思想、確定工作目標、提出政策舉措、加強組織保障等幾個部分。黨內(nèi)法規(guī)在板塊框架結(jié)構(gòu)上的這一特性及其穩(wěn)定呈現(xiàn)，使得其既能夠借鑒法律形式結(jié)構(gòu)的長處以增強嚴謹性，又可以在內(nèi)容與語言風(fēng)格上有一定的靈活性，有助于黨內(nèi)法規(guī)更好地表現(xiàn)其規(guī)范內(nèi)涵。

黨內(nèi)法規(guī)還具有特定的邏輯層次的設(shè)計?！包h內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式?！?〔23 〕黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性在形式上的另一重要表現(xiàn)就是其邏輯層次的特定性。黨內(nèi)法規(guī)作為一個相對完整統(tǒng)一的規(guī)范體系，在邏輯層次的設(shè)定上應(yīng)當包含三個方面的內(nèi)容：其一，從靜態(tài)的角度看，任何下位的黨內(nèi)法規(guī)都必須有其上位規(guī)范依據(jù)，即使沒有直接的上位規(guī)范，也必須符合上位規(guī)范的基本精神和宗旨;其二，從動態(tài)的角度看，黨章是黨內(nèi)法規(guī)的“根本大法”，其他黨內(nèi)法規(guī)都是根據(jù)黨章制定，是黨章的具體化，由此形成一個上下等級分明的、統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系;其三，從表述方式上看，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當用條款形式表述，根據(jù)需要采用編、章、節(jié)、條、款、項、目七個邏輯層次，從而使黨內(nèi)法規(guī)在表述形式上成為一個嚴整的、統(tǒng)一的整體，這明顯不同于一般采用段落形式表述的黨內(nèi)規(guī)范性文件。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須重視黨內(nèi)法規(guī)邏輯層次的設(shè)計，在注重表述方式科學(xué)化等技術(shù)層面提升的同時，必須更加注重黨內(nèi)法規(guī)體系層次的設(shè)計，盡快實現(xiàn)“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體” 〔24 〕這樣一個黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本目標。

三、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范事項與效力范圍的特定性

（一）黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項特定

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨、治國理政的規(guī)則基礎(chǔ)，它首先必須具有對其規(guī)范對象賦權(quán)賦能的功能，才能使黨員和黨組織依規(guī)成為義務(wù)與權(quán)利、責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一的能動主體，因而，黨內(nèi)法規(guī)就在其規(guī)范事項方面展現(xiàn)出如下諸向度的特征：

創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)功能，主要由其中的組織法規(guī)承擔(dān)。黨的組織法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要板塊，其功能就在于創(chuàng)設(shè)和配置黨組織的職權(quán)職責(zé)，旨在夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)。黨章是創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)的最高等級的黨內(nèi)法規(guī)，它對黨的全國代表大會和黨的全國代表會議的職權(quán)作出了具體規(guī)定，對黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會、中央軍事委員會、中央書記處、中國人民解放軍黨組織和黨的地方組織的職權(quán)職責(zé)都作出了具體規(guī)定。在黨章之下，各級黨組織已經(jīng)制定了450多部組織法規(guī)，逐步實現(xiàn)了對各級黨組織的全覆蓋?？傮w上看，黨章按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則設(shè)立黨的組織架構(gòu)，以黨的組織法規(guī)為主體輔以行為法規(guī)和監(jiān)督救濟法規(guī)對黨的中央組織、地方組織和基層組織的職權(quán)職責(zé)予以細化規(guī)定，最終形成權(quán)責(zé)一致的系統(tǒng)化的組織體制和運行機制?！?5 〕從職權(quán)的范圍類型看，黨內(nèi)法規(guī)一方面要在憲法法律規(guī)定范圍內(nèi)設(shè)定黨組織開展自身建設(shè)活動的權(quán)責(zé)，主要包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)、制度建設(shè)五位一體格局涉及的職權(quán)職責(zé);另一方面，黨內(nèi)法規(guī)要在憲法法律規(guī)定的基礎(chǔ)上設(shè)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)責(zé)，憲法法律確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動對國家權(quán)力具有支配性，黨內(nèi)法規(guī)的重要任務(wù)就在于銜接好憲法法律基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地具體設(shè)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)責(zé)，處理好黨政關(guān)系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政確立妥當?shù)囊?guī)范基礎(chǔ)。

創(chuàng)設(shè)黨員的義務(wù)與權(quán)利是黨內(nèi)法規(guī)的核心功能，并藉此將黨整合為一個現(xiàn)代化的組織體。與古代團體組織主要借助于宗教和領(lǐng)袖魅力等機制將分散的個體凝聚為一個統(tǒng)一體不同，任何一個現(xiàn)代黨團都是需要依靠權(quán)利/義務(wù)機制調(diào)整其內(nèi)部成員關(guān)系的組織體，中國共產(chǎn)黨自然不能例外，有學(xué)者甚至將通過義務(wù)/權(quán)利機制調(diào)整黨員和黨組織的行為列為黨內(nèi)法規(guī)這一范疇的基本構(gòu)成要素之一?！?6 〕規(guī)定中共黨員權(quán)利義務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)主要是黨章，黨章規(guī)定了黨員的八項義務(wù)與八項權(quán)利。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊，肩負著為民族復(fù)興和國家富強的任務(wù)，這就使得其與一般社會組織存在根本的不同，體現(xiàn)在黨章對黨員義務(wù)和權(quán)利的設(shè)定上，呈現(xiàn)出明顯的特殊性：第一，義務(wù)本位，義務(wù)優(yōu)先于權(quán)利?！?7 〕黨章對黨員義務(wù)的規(guī)定在邏輯上具有優(yōu)先地位，黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，黨要保持自己的先進性和嚴明紀律，必須首先強調(diào)義務(wù);履行義務(wù)是享有權(quán)利的前提，行使權(quán)利是履行義務(wù)的保證。第二，黨員的權(quán)利與義務(wù)是一個互相聯(lián)系、互為條件、互相促進、不可分割的整體，不能脫離義務(wù)去談權(quán)利，也不能脫離權(quán)利強調(diào)義務(wù)。黨章規(guī)定黨員義務(wù)在先、權(quán)利在后，有其內(nèi)在合理根據(jù)。正如學(xué)者所指出的，“現(xiàn)行黨章規(guī)定了黨員的八項義務(wù)和八項權(quán)利，并把黨員義務(wù)規(guī)定在先，權(quán)利規(guī)定在后。黨章這種規(guī)定順序，正好與憲法規(guī)定公民權(quán)利先于公民義務(wù)相反，集中體現(xiàn)了我們黨的性質(zhì)和宗旨，體現(xiàn)了黨員履行義務(wù)的自覺性和自愿性”。〔28 〕根本上，這一規(guī)定與黨的“先鋒隊”性質(zhì)和歷史使命相關(guān)。黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”這是因為，工人階級的根本利益是同全體人民和整個民族的根本利益相一致的，工人階級的歷史命運也是同整個民族的歷史命運緊密聯(lián)系在一起的。中國共產(chǎn)黨為工人階級的利益而奮斗也就是為全體人民和整個民族而奮斗。中國共產(chǎn)黨之所以能保持無產(chǎn)階級先進性，正是因為它不僅深深扎根于工人階級之中，而且深深扎根于中國人民和中華民族之中，代表了中國最廣大人民群眾的根本利益，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)?！?〔29 〕正是黨的“先鋒隊”性質(zhì)，決定了黨必須首先設(shè)定黨員的義務(wù)，沖鋒在前，先有犧牲和付出，后談權(quán)利和享受。第三，黨章規(guī)定的黨員各項義務(wù)之間、各項權(quán)利之間，都存在相互關(guān)聯(lián)關(guān)系，并且具有嚴密的邏輯性，缺乏任何一點都會有損黨員義務(wù)權(quán)利體系的完整性，黨員只有同時自覺履行各項義務(wù)和享有各項權(quán)利，才能真正符合保持先進性的內(nèi)在要求，這也是每位黨員不可推卸的政治責(zé)任。需要強調(diào)的是，黨章在義務(wù)與權(quán)利的排序上雖與法律不同，但同樣遵循權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、相均衡的基本原理，從而在根本上與憲法法律精神及其調(diào)整機制具有基本一致性。

創(chuàng)設(shè)黨的紀律是黨藉以規(guī)范黨員、維系黨組織合理運作和長遠發(fā)展的必要手段。黨的紀律涉及到黨內(nèi)生活的各個方面，主要由黨章和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。從內(nèi)容上看，黨章規(guī)定了黨的建設(shè)必須實現(xiàn)“堅持黨的基本路線”“堅持解放思想、實事求是”“堅持全心全意為人民服務(wù)”“堅持民主集中制”“堅持從嚴管黨治黨”五項基本要求;黨章規(guī)定了黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六項內(nèi)容，并規(guī)定了“懲前毖后、治病救人，執(zhí)紀必嚴、違紀必究，抓早抓小、防微杜漸”的紀律處分原則;黨章明確規(guī)定了警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種對黨員的紀律處分措施，以及黨員紀律處分必須經(jīng)過的基本程序;《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》對新形勢下黨內(nèi)政治生活的基本準則予以規(guī)范，提出了堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權(quán)威、嚴明黨的政治紀律等十二條重要準則，為廣大黨員、黨的干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高的紀律標準和黨性要求;特別是，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》按照黨章的原則、規(guī)定和要求，詳細規(guī)定了黨員違反黨紀行為的處分措施，開列了黨員行為的“負面清單”，具備了充分的明確性和操作性。有的學(xué)者認為，“此類規(guī)則，在黨內(nèi)法規(guī)體系中功能獨特，意在規(guī)定黨員或黨組織在違反黨內(nèi)法規(guī)時的相應(yīng)紀律處分、提供黨員或黨組織權(quán)利被侵犯后的救濟等，具有‘兜底性的保障功能”?！?0 〕也正是此類規(guī)范，給廣大黨員干部行為劃出了明確紅線，成為一部黨內(nèi)紀律治理的綜合性“法典”，“體現(xiàn)了對依規(guī)治黨規(guī)律認識的深化，實現(xiàn)了紀律建設(shè)的與時俱進”?！?1 〕以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)的集先進性、統(tǒng)一性、強制性于一身的完善的黨紀規(guī)范體系，成為維護黨的統(tǒng)一、執(zhí)行黨的任務(wù)的根本保證。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍特定

黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的特定性，是指黨內(nèi)法規(guī)是特定范圍內(nèi)有效的規(guī)范體系。任何社會規(guī)范體系，包括憲法法律，都有其特定的適用范圍。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨確立和處理黨務(wù)關(guān)系的規(guī)范體系，也有其特定的適用范圍：中共各級黨組織、共青團和全體黨員?；邳h團組織的活動性特征，黨團組織法一般按照屬人原則確定其效力范圍。

黨內(nèi)法規(guī)的直接效力范圍包括全體黨員和黨的各級各類組織。黨內(nèi)法規(guī)的直接適用對象是中國共產(chǎn)黨黨員和各級黨組織，這包含兩層意思：一是黨內(nèi)法規(guī)只適用于中國共產(chǎn)黨的黨員和各級黨組織，不適用于中國共產(chǎn)黨以外的個人和組織，從而堅持了黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的“黨內(nèi)界限”;二是中國共產(chǎn)黨的黨員和黨組織不論是在國內(nèi)還是國外，都受到中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和約束，從而堅持了黨內(nèi)法規(guī)效力的“屬人原則”。

需要指出的是：第一，“各級各類組織”包括從中央到地方直至黨的基層黨組織，國有事業(yè)和企業(yè)黨組織，集體企業(yè)黨組織，股份制和私營企業(yè)、外資企業(yè)中的黨組織;第二，“各級各類組織”應(yīng)當包括“共青團”，黨章中明確規(guī)定了“黨和共產(chǎn)主義青年團的關(guān)系”，強調(diào)黨的各級委員會對共青團的領(lǐng)導(dǎo)，2015年7月生效的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》，將黨對共青團等群團組織的領(lǐng)導(dǎo)確認為黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作; 〔32 〕第三，按照“黨指揮槍”的原則，黨對軍隊擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國人民解放軍是黨內(nèi)法規(guī)的直接適用對象。

黨內(nèi)法規(guī)的間接效力或稱“溢出效力” 〔33 〕的范圍包括其他有關(guān)組織和個人：主要是國家機關(guān)、政協(xié)、社會組織和全體公務(wù)員。黨章規(guī)定，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”?！包h必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！薄霸谥醒牒偷胤絿覚C關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h章還規(guī)定，“對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委”，“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織”。憲法規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，黨通過國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織中的黨組織貫徹實施黨內(nèi)法規(guī)，對國家各項事業(yè)進行領(lǐng)導(dǎo)，從而黨內(nèi)法規(guī)的效力通過黨組織的領(lǐng)導(dǎo)間接作用于上述對象。

四、黨內(nèi)法規(guī)保障機制的多重性

鑒于中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中的特殊地位，除了憲法法律對黨內(nèi)法規(guī)效力的保障之外，黨內(nèi)法規(guī)還在黨內(nèi)具有多種特殊效力保障機制，從而建立完善了黨內(nèi)法規(guī)效力保障的多重機制。

中央和地方黨內(nèi)法規(guī)對自身效力作出了明確規(guī)定。黨章在總綱部分規(guī)定“堅持從嚴管黨治黨”，“要把嚴的標準、嚴的措施貫穿于管黨治黨全過程和各方面。堅持以規(guī)治黨，標本兼治，堅持把紀律挺在前面，加強組織紀律性，在黨的紀律面前人人平等”。這一規(guī)定表明，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，堅持以規(guī)治黨，是黨章對全體黨員和黨組織提出的根本要求，任何人在黨規(guī)黨紀面前沒有特殊性，從而對黨內(nèi)法規(guī)的效力作出了清晰明確的規(guī)定。黨章的這一原則精神貫穿于所有的黨內(nèi)法規(guī)之中，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上講話指出，“紀律面前一律平等，黨內(nèi)不允許有不受紀律約束的特殊黨員”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》作為黨內(nèi)法規(guī)體系的懲戒性部分，從黨紀制裁的角度對黨內(nèi)法規(guī)的效力作出了明確闡述：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)?！边@一規(guī)定不僅指明了黨章的最高效力，而且明確了黨紀對于全體黨員和各級黨組織的拘束力，是對黨內(nèi)法規(guī)效力的具體闡述和重要補充，“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，加強紀律建設(shè)是全面從嚴治黨的治本之策”?！?4 〕關(guān)于不同層級黨內(nèi)法規(guī)效力的判斷，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸;中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力;省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸;同一機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定;中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)對同一事項的規(guī)定不一致的，提請中央處理?？梢?，以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)對全體黨員和各級黨組織的效力，是清晰的、明確的、層次分明的。

黨的各級組織通過嚴格的工作機制保障黨內(nèi)法規(guī)的效力。黨的各級組織通過落實執(zhí)政責(zé)任、嚴格執(zhí)紀、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)等工作機制，為黨內(nèi)法規(guī)的落實和具體實施提供工作機制保障。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過堅持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義生態(tài)文明、對軍隊的政治領(lǐng)導(dǎo)等方面的黨內(nèi)法規(guī)，以及通過完善黨委工作制度和黨組工作制度，落實各級黨組織的執(zhí)政責(zé)任，以責(zé)任規(guī)范權(quán)力，以責(zé)任落實黨內(nèi)法規(guī)實施成為發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)效力的重要保障機制;黨的各級紀檢組織按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》嚴肅懲處各種違反黨規(guī)黨紀的行為，對于模范貫徹實施和遵守黨規(guī)黨紀的行為，則依規(guī)給予獎勵，黨內(nèi)獎懲機制的建立和完善，使黨內(nèi)法規(guī)成為黨內(nèi)權(quán)力運行和政治生活的有效規(guī)范系統(tǒng)，保證了黨內(nèi)法規(guī)的實踐效力;黨的各級組織建立健全黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育和宣傳制度，將黨內(nèi)法規(guī)列入“普法宣傳”和《黨內(nèi)基本法規(guī)學(xué)習(xí)讀本》教育內(nèi)容，通過“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育和嚴重違法違紀案例的警示教育，對于全黨了解黨內(nèi)法規(guī)、落實黨內(nèi)法規(guī)效力起到了重要作用，提高了全體黨員和黨組織遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺性。需要特別指出的是，“依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于依法治黨，而依法治黨的核心問題之一就是要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部心中有黨規(guī)黨紀;要用系統(tǒng)的黨規(guī)黨紀來對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行規(guī)制”?！?5 〕更進一步講，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級的先鋒隊，任何黨員和黨組織都應(yīng)當帶頭模范自覺地執(zhí)行黨規(guī)，“自覺”和“模范”才是黨內(nèi)法規(guī)效力獲得保障的最重要的內(nèi)在機制。

黨的監(jiān)督機構(gòu)對黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查。“如何把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)的籠子里，事關(guān)中國法治的成敗?！?〔36 〕黨的紀律檢查機關(guān)是對黨組織和黨員遵守黨的紀律尤其是依法依規(guī)行使權(quán)力的情況進行監(jiān)督、檢查，對違反黨的紀律的黨組織及其成員執(zhí)行紀律的職能機關(guān)，是黨內(nèi)的執(zhí)法機關(guān)，對于黨內(nèi)法規(guī)的維護執(zhí)行和效力落實起著強有力的保障作用。中央紀律檢查委員會是黨的主要監(jiān)督檢查機關(guān)，同時它還通過派駐機構(gòu)、巡視機構(gòu)，以及通過“獵狐行動”“天網(wǎng)行動”“紅色通輯令”等專項反腐行動，貫徹落實對黨組織和黨員的監(jiān)督、檢查、執(zhí)紀、問責(zé)職能。有學(xué)者指出，“加強權(quán)力監(jiān)督、克服腐敗現(xiàn)象是一個系統(tǒng)工程，需要從政治、經(jīng)濟、思想、文化、社會生活等多方面開展工作，需要全社會的共同努力才能完成。在這個系統(tǒng)工程中，加強制度建設(shè)，特別是加強黨的制度建設(shè)尤為重要”。〔37 〕其中特別重要的就是黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查制度的規(guī)范建設(shè)和嚴格執(zhí)行，“進一步健全黨和國家監(jiān)督制度，完善權(quán)力配置和運行制約機制，構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，不斷增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性”?！?8 〕這些舉措的實施對于確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴肅黨的紀律，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，確保黨內(nèi)法規(guī)的效力發(fā)揮，都會起到不可替代的保障作用。

黨的其他幾大建設(shè)為黨內(nèi)法規(guī)效力提供支撐。黨的建設(shè)是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程，完善黨內(nèi)法規(guī)的效力和實施保障體系是一項艱巨的基礎(chǔ)性工作，必須依靠黨的建設(shè)的各個方面的共同實施來確保黨內(nèi)法規(guī)的有效性。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和效力保障主要涉及紀律建設(shè)和制度建設(shè)，黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)同時為黨內(nèi)法規(guī)效力保障提供重要支撐。其中，政治建設(shè)的基本任務(wù)是確保黨在政治上的先進性?！包h的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)”，“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”?！?9 〕只有建設(shè)一個政治上先進的無產(chǎn)階級政黨，才能引領(lǐng)各級黨組織和全體黨員自覺嚴格地執(zhí)行黨規(guī)黨紀，這是黨內(nèi)法規(guī)效力保障的先決條件。黨的思想建設(shè)的任務(wù)在于以先進的理論、思想、信念、道德來教育和引導(dǎo)全體黨員和各級黨組織，通過將先進的精神價值轉(zhuǎn)化為良規(guī)善治，有助于從根本上提升黨內(nèi)法規(guī)的治理效果，鍛造黨內(nèi)法規(guī)效力的堅強基礎(chǔ);黨的組織建設(shè)通過建立健全黨的各級組織體系，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負責(zé)、各方面共同參與的工作格局，有助于形成黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和執(zhí)行的合力，確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施。黨的作風(fēng)建設(shè)的目標在于端正黨組織和黨員的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，“中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，領(lǐng)導(dǎo)干部在人群中是關(guān)鍵少數(shù)，他們的言行會產(chǎn)生區(qū)別于普通群眾的社會影響力，在社會生活中具有示范效應(yīng)”。〔40 〕可見，在黨內(nèi)樹立與黨的性質(zhì)和宗旨相適應(yīng)的良好風(fēng)尚，對于嚴肅執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、強化黨的領(lǐng)導(dǎo)力意義非凡。黨的作風(fēng)建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)的目標和宗旨完全一致并形成相互支撐關(guān)系，改進黨的作風(fēng)同時也就是黨組織和黨員嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀的過程和結(jié)果，從而黨的作風(fēng)建設(shè)必然與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和執(zhí)行形成共同推進、相互促進的格局，兩者之間的相互支撐與相互保障關(guān)系是顯而易見的。

憲法、法律對黨內(nèi)法規(guī)效力具有保障作用。黨內(nèi)法規(guī)不屬于憲法和法律的范疇，但黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律都是中國法治體系的重要組成部分，并且兩者之間形成互相支持、互相保障的關(guān)系。憲法、法律對黨內(nèi)法規(guī)效力的保障主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，憲法對黨的執(zhí)政地位的保障。我國憲法確認了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認了黨在政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，這是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根本憲法依據(jù)，也是憲法法律對黨內(nèi)法規(guī)效力保障的根本依據(jù)。

其二，黨內(nèi)法規(guī)的“合憲性推定”效力。憲法對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和核心領(lǐng)導(dǎo)地位的確認包含著豐富的內(nèi)涵，其中非常重要的一點就是可以由此推定中國共產(chǎn)黨制定和執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)的合憲性，黨團組織的合憲性與合法性必然包含著其內(nèi)部組織與運行規(guī)則的合憲性與合法性。

其三，黨領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律，并實施將黨的意志上升為憲法和法律規(guī)范，黨同時制定和實施黨內(nèi)法規(guī)，“黨章和憲法均是中國共產(chǎn)黨法觀念影響下的產(chǎn)物”， 〔41 〕因而憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上是一致的，只是在適用對象和具體功能上存在分野，因而憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)的制定實施之間具有一定的協(xié)同性和互助性的關(guān)系，有利于黨內(nèi)法規(guī)的效力落實。

其四，黨內(nèi)法規(guī)是對憲法、法律的具體化，是法治體系的一部分。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍之內(nèi)活動，這意味著作為黨的制度建設(shè)和紀律建設(shè)核心內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)當在憲法、法律之內(nèi)開展。從而，黨制定和實施黨內(nèi)法規(guī)的活動必須依照憲法、法律并與憲法、法律保持一致，黨內(nèi)法規(guī)因而就是憲法、法律在黨的治理方面的具體化，受到憲法、法律的約束和保障。

其五，合憲性審查是維護憲法法律權(quán)威的有力之舉，同時也是使得被審查對象獲得合憲合法地位的重要途徑。黨的十九大報告提出，要積極推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)，將有可能被納入進來，根據(jù)憲法對黨的地位的確認以及黨章關(guān)于黨必須在憲法和法律范圍之內(nèi)活動的規(guī)定，將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查的范疇具有合理性，“黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度的建設(shè)既有利于維護憲法權(quán)威，也有利于促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”?！?2 〕

小結(jié)：通過良規(guī)達致善治

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)，在中國的革命、建設(shè)和改革事業(yè)中發(fā)揮著重要的規(guī)范與指引作用。“任何一項黨內(nèi)法規(guī)都內(nèi)含著制度選擇和價值取向，只有良法才能達到善治?！?〔43 〕黨內(nèi)法規(guī)雖然不是憲法和法律，但對當代中國的憲法和法律的制定和適用都發(fā)揮著重要影響，并與憲法和法律一起，構(gòu)成了當代中國法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)。同時，執(zhí)政黨嚴于律己，以法治思維和法治方法管黨治黨，則黨對人民的示范和帶動作用必若疾風(fēng)勁草，法治建設(shè)的成效勢將大為提升，而黨的合法性地位亦是水到渠成，歷久彌新?？梢姡包h規(guī)與國法不僅是建設(shè)‘法治中國必須依賴的規(guī)范體系，而且構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的正當性基礎(chǔ)。盡管黨規(guī)與國法具有諸多方面的差異，但黨規(guī)與國法在根本上乃‘互聯(lián)互通，黨規(guī)國法聯(lián)通的根基是黨章和憲法。黨章是黨規(guī)體系的基石，憲法是國法體系的基石，兩個基石在治國理政的根本問題和基本原理上是相通疊加的，由此決定了黨規(guī)和國法的本質(zhì)共同、價值互補、功能相成”。〔44 〕有學(xué)者指出，“中華民族的命運同中國共產(chǎn)黨的命運緊密相連”， 〔45 〕黨內(nèi)法規(guī)通過對中國共產(chǎn)黨各級黨組織、共青團和全體黨員的規(guī)范指引作用，為中國的革命、建設(shè)和改革事業(yè)培養(yǎng)了領(lǐng)導(dǎo)者和先鋒隊，從而統(tǒng)率和引領(lǐng)著整個國家的建設(shè)、改革和法治事業(yè)朝著正確的方向不斷挺進，為“法治中國”的實現(xiàn)和中華民族的崛起建立新的歷史功勛。