首都基層治理改革的實(shí)踐邏輯

[摘要] 抓基層、強(qiáng)基礎(chǔ)、成體系是首都基層治理和健康發(fā)展的長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉。圍繞加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，提高政府治理的整體性、強(qiáng)化居民主體地位、完善社區(qū)治理“三駕”馬車架構(gòu)，加強(qiáng)科技支撐和法治保障，讓基層的每一個(gè)社會(huì)細(xì)胞都活躍起來，提高基層自主更新和自我發(fā)展能力，構(gòu)建符合首都特點(diǎn)的基層治理新格局。

[關(guān)鍵詞] 基層治理體系;黨建引領(lǐng);街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2021）03-0075-04

面向“十四五”，北京市委十二屆十五次全會(huì)提出，要更加突出以人民為中心的發(fā)展，構(gòu)建具有首都特點(diǎn)的超大城市基層治理體系。1構(gòu)建首都基層治理新格局，既是落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的根本舉措，更是貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略部署，提升首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的根本要求。

首都基層治理體制改革的成功實(shí)踐

基層治理包含政權(quán)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)兩大重點(diǎn)任務(wù)，涉及政府內(nèi)部條與塊的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等復(fù)雜多樣關(guān)系的調(diào)整。近幾年來，北京市以黨建為引領(lǐng)，按照改革創(chuàng)新、賦權(quán)增效、減負(fù)增能、多方共治的實(shí)踐邏輯，推出一系列夯實(shí)基礎(chǔ)、做實(shí)基層的改革舉措，取得明顯效果，使人民群眾切身體驗(yàn)到了獲得感、幸福感和安全感。

積極開展基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新。建立黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“接訴即辦”工作機(jī)制，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。建立區(qū)委、街鄉(xiāng)黨（工）委和社區(qū)黨組織三級(jí)黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)工作機(jī)制，搭建區(qū)域化黨建工作議事協(xié)調(diào)平臺(tái)。建立資源清單、需求清單、項(xiàng)目清單“三個(gè)清單”配套制度，以及屬地黨組織和駐區(qū)單位黨組織雙向需求征集、雙向提供服務(wù)、雙向溝通協(xié)調(diào)和雙向評(píng)價(jià)通報(bào)“四個(gè)雙向”工作機(jī)制，引領(lǐng)基層各類黨組織共抓基層黨建、共商區(qū)域發(fā)展，基層治理的條塊合力不斷增強(qiáng)。

向街鄉(xiāng)賦權(quán)。從2017年起，北京市開始街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，制定出臺(tái)了《北京市街道辦事處條例》，以“賦權(quán)、下沉、增效”為重點(diǎn)，推動(dòng)重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，賦予街道黨（工）委規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收參與等6項(xiàng)權(quán)力。職能部門派出機(jī)構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊(duì)由區(qū)管改為以街鄉(xiāng)管理為主的雙重管理體制，街道作為執(zhí)法主體可以直接開展執(zhí)法。

探索構(gòu)建簡約高效的街道管理體制。北京市大力推動(dòng)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合改革。明確了街道黨工委和辦事處黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障6個(gè)板塊111項(xiàng)職責(zé)清單。按照綜合化、扁平化的原則穩(wěn)步推進(jìn)街道“大部門制”改革，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，推動(dòng)治理重心下移。街鄉(xiāng)干部擔(dān)當(dāng)“街巷長”“社區(qū)專員”等，為群眾做好服務(wù)、解決難題。適當(dāng)增加了街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）人員編制，不足部分采取區(qū)內(nèi)調(diào)劑、市級(jí)補(bǔ)充的方式逐步充實(shí)到位，讓基層有權(quán)、有錢、有人，辦好群眾家門口的事。建立了對(duì)街鄉(xiāng)的統(tǒng)一考評(píng)，取消了區(qū)政府職能部門組織的對(duì)街鄉(xiāng)專項(xiàng)工作考評(píng)，減輕了基層考評(píng)負(fù)擔(dān)。

推動(dòng)社區(qū)減負(fù)增能。從2015年起，北京市大力開展社區(qū)減負(fù)工作，梳理社區(qū)工作事項(xiàng)，完善工作清單，嚴(yán)格社區(qū)工作準(zhǔn)入事項(xiàng)，從源頭上減少不合理的下派社區(qū)事項(xiàng)。開展社區(qū)減負(fù)專項(xiàng)行動(dòng)，依法取消市級(jí)部門下派的社區(qū)工作事項(xiàng)150項(xiàng)、評(píng)比達(dá)標(biāo)和示范創(chuàng)建項(xiàng)目31項(xiàng)，需由社區(qū)開具的證明由15項(xiàng)減為5項(xiàng)。

引導(dǎo)社區(qū)多方共治。北京市制定了《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》和《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》，抓好兩個(gè)“關(guān)鍵小事”，創(chuàng)建了“小巷管家”模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)議事廳全覆蓋，開展“樓門院”治理，出臺(tái)了《北京市政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，大力發(fā)展社區(qū)基金會(huì)，在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛建立社會(huì)組織孵化基地、社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等，形成了一批有影響力的志愿服務(wù)組織和品牌志愿服務(wù)項(xiàng)目。2018年起，昌平回天地區(qū)開展“回天有我”社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，打造黨建引領(lǐng)、多方參與、居民共治的大型社區(qū)治理樣板。

提升基層治理水平需要關(guān)注的幾個(gè)要點(diǎn)

首都基層治理體制改革成效顯著，與此同時(shí)仍存在政權(quán)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)不同步、做強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與做好市場(chǎng)需加強(qiáng)、做實(shí)基層的配套法規(guī)制度體系需完善等問題，提升首都基層治理水平，必須抓住要點(diǎn)、扭住重點(diǎn)、把握關(guān)鍵，在解決矛盾問題上花力氣，在做實(shí)做強(qiáng)做好上下功夫。

區(qū)域化黨建水平需提高。雖然全市各區(qū)均建立了黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)，但很多街鎮(zhèn)存在“開會(huì)只通報(bào)情況，沒有協(xié)商議題”，與成員單位共建內(nèi)容也還多局限于文體活動(dòng)。基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)各類組織力度不夠。對(duì)非公企業(yè)和社會(huì)組織黨建工作抓手少，引導(dǎo)其參與轄區(qū)治理的方法不多。在職黨員參與社區(qū)治理的積極性主動(dòng)性不高。社區(qū)黨組織組織開展的報(bào)到服務(wù)活動(dòng)形式比較單一。社區(qū)黨員年齡較大，面臨后備力量儲(chǔ)備不足的問題。

政府整體治理能力需提升。北京作為國家首都，中央黨政軍機(jī)關(guān)、大型國企總部、高校和科研院所以及各國使領(lǐng)館、國際組織駐華代表機(jī)構(gòu)和跨國公司總部聚集，各類資源和人才非常豐富。但是上述各類資源缺乏整合和共享，各類主體在基層交流和合作不夠?；鶎诱莆罩邢拶Y源，承擔(dān)著無限責(zé)任，治理能力水平難以提升。政府管得過多、過細(xì)，服務(wù)和行政執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化還有很大的提升空間。資源整合和信息共享的水平不高，“信息孤島”仍然存在。政府供給與社區(qū)實(shí)際需求還存在錯(cuò)位的問題。

做強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的制度設(shè)計(jì)需完善?；鶎尤丝诮Y(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大，居民參與的廣度和深度不夠，居民公約、自治準(zhǔn)則等未切實(shí)發(fā)揮作用。如何調(diào)動(dòng)年輕群體參與社區(qū)治理的積極性，增強(qiáng)居民的獲得感、歸屬感，是社區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)課題。專業(yè)化社會(huì)組織仍然比較弱小，人員流動(dòng)性大，自身造血能力不足，扎根社區(qū)開展服務(wù)的連續(xù)性、服務(wù)效果的穩(wěn)定性不強(qiáng)。社區(qū)社會(huì)組織組織化、專業(yè)化程度較低，服務(wù)類型及對(duì)象較為單一，主要以文體類和志愿服務(wù)類為主，有些服務(wù)領(lǐng)域還是空白，對(duì)中青年社會(huì)主流群體服務(wù)比較缺乏。購買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制有待進(jìn)一步健全，供需存在不匹配的問題。

服務(wù)管理的市場(chǎng)主體行為需規(guī)范。物業(yè)服務(wù)企業(yè)與水、電、氣、熱等公共服務(wù)企業(yè)的職責(zé)有待進(jìn)一步明確。物業(yè)服務(wù)管理水平良莠不齊，鎮(zhèn)街物業(yè)服務(wù)管理中心對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)和技術(shù)保障不足，物業(yè)履約評(píng)價(jià)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。駐區(qū)企業(yè)服務(wù)社區(qū)意識(shí)淡薄，參與基層治理情況尚未納入信用評(píng)價(jià)體系。

構(gòu)建符合首都特點(diǎn)的基層治理新格局

加強(qiáng)和創(chuàng)新首都基層治理，要從完善首都基層治理體系入手，充分調(diào)動(dòng)各方面力量，整合各方面資源，推動(dòng)首都基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平顯著提升。

完善區(qū)域黨建工作機(jī)制，把黨領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。夯實(shí)街道社區(qū)黨組織基礎(chǔ)，選優(yōu)配強(qiáng)街道黨群工作力量，加強(qiáng)社區(qū)、小區(qū)、樓門院“領(lǐng)頭雁”建設(shè)。通過社會(huì)服務(wù)活動(dòng)、在職黨員回社區(qū)報(bào)到服務(wù)等途徑，發(fā)現(xiàn)社區(qū)優(yōu)秀黨員，建立社區(qū)黨建后備人才隊(duì)伍。開展黨員分類教育管理，通過案例教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、沙龍交流等形式多樣的培訓(xùn)活動(dòng)，提高黨員服務(wù)群眾的能力和水平。著力構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的基層黨的組織體系，將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、群眾工作優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。大力推動(dòng)黨組織建在網(wǎng)格、小區(qū)（樓院）、樓門上，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)。加快推進(jìn)街道黨群服務(wù)中心建設(shè)，著力做實(shí)“三項(xiàng)清單”“四個(gè)雙向”機(jī)制，通過組織聯(lián)建、黨建聯(lián)抓、黨員聯(lián)管、資源聯(lián)用、活動(dòng)聯(lián)辦、服務(wù)聯(lián)手等方式，引導(dǎo)駐區(qū)單位重點(diǎn)圍繞社區(qū)（村）治理短板，結(jié)合自身行業(yè)特色和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地開展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙向服務(wù)良性循環(huán)。完善在職黨員報(bào)到服務(wù)監(jiān)督管理、考核評(píng)價(jià)等機(jī)制，引導(dǎo)其發(fā)揮專長，圍繞社區(qū)治理難題、居民訴求，貼近居民開展常態(tài)化服務(wù)，不斷拓展報(bào)到服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。著力完善社會(huì)組織和非公企業(yè)黨建覆蓋機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、信息公開機(jī)制、規(guī)范建設(shè)機(jī)制等。重點(diǎn)打造社會(huì)組織和非公企業(yè)黨建平臺(tái)、黨員先鋒平臺(tái)、服務(wù)引領(lǐng)平臺(tái)、資源共享平臺(tái)和家園共建平臺(tái)，推動(dòng)其成為黨組織聯(lián)系群眾的重要平臺(tái)、服務(wù)群眾的重要力量。推動(dòng)社會(huì)組織和非公企業(yè)黨建與業(yè)務(wù)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黨建從“嵌入”向“內(nèi)生”發(fā)展。

深化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，提高政府治理的整體性。聚焦解決“七有”“五性”突出問題，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，深化“吹哨報(bào)到”改革，完善“接訴即辦”工作機(jī)制，加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、協(xié)管員隊(duì)伍整合，讓街鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓好民生改善、人居環(huán)境整治、街區(qū)更新、社區(qū)治理等工作。加強(qiáng)基層政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，破解跨區(qū)域、跨部門一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)通管難題，提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和便捷化水平，完善錯(cuò)時(shí)、預(yù)約、上門等社區(qū)全響應(yīng)服務(wù)機(jī)制，提高對(duì)社區(qū)各類群體服務(wù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化水平。將基層各類建設(shè)和服務(wù)保障資金打包給街道、社區(qū)統(tǒng)籌使用。完善政府購買服務(wù)目錄，健全完善績效管理機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在提高財(cái)政資金使用效益方面的作用。

加強(qiáng)德治法治自治，強(qiáng)化居民的主體地位。不斷完善德治、法治、自治相結(jié)合的社區(qū)治理體系，大力推動(dòng)小區(qū)、樓門院自治，探索將民眾參與基層治理情況納入個(gè)人信用評(píng)價(jià)體系。鼓勵(lì)退休黨員返聘到社區(qū)居委會(huì)工作，做實(shí)社區(qū)居委會(huì)六大委員會(huì)，提高服務(wù)群眾、做群眾工作的能力水平。完善黨建引領(lǐng)基層協(xié)商民主形式，注重程序設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)范，以此支撐制度規(guī)范。依托社區(qū)公益項(xiàng)目、民生項(xiàng)目，圍繞社區(qū)治理難題，積極探索座談會(huì)、開放空間討論、網(wǎng)絡(luò)論壇等形式多樣的協(xié)商民主形式，增強(qiáng)基層協(xié)商民主的廣泛性和代表性，讓民眾通過基層議事協(xié)商空間和由此產(chǎn)生的民主平臺(tái)，建立對(duì)話機(jī)制，行使民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“為民作主”向“當(dāng)家作主”轉(zhuǎn)變。以文化人。以社區(qū)文化建設(shè)為抓手，完善社區(qū)公共文化服務(wù)體系，打造文化服務(wù)特色品牌。圍繞社區(qū)停車、垃圾分類、養(yǎng)犬、房屋出租、違建等問題，完善相關(guān)居民公約、自治章程等，建立健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制，培育心口相傳的社區(qū)精神。

激發(fā)社會(huì)活力，完善社會(huì)組織和志愿服務(wù)隊(duì)伍參與基層治理的體制機(jī)制。加強(qiáng)志愿服務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)，優(yōu)化志愿服務(wù)認(rèn)定和評(píng)價(jià)，研究“時(shí)間銀行”“公益反哺”等制度設(shè)計(jì)，為廣大民眾常態(tài)化參與志愿服務(wù)提供便捷化途徑。整合社會(huì)資源，推動(dòng)基層公共服務(wù)改革。探索將社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，例如社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、圖書室、文體設(shè)施等委托社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)運(yùn)營等新模式，或通過政府購買社會(huì)工作崗位等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織為居民開展菜單式服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化。完善政府資金監(jiān)管和第三方評(píng)估模式。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)績效管理，增加購買服務(wù)的導(dǎo)向功能、校正功能。加強(qiáng)政府購買服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，完善評(píng)價(jià)機(jī)制，提高政府財(cái)政資金的使用效益，避免因政府直接委托機(jī)構(gòu)評(píng)估造成壟斷。

提高服務(wù)管理水平，把物業(yè)有效融入社區(qū)治理體系之中。結(jié)合《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》的落地實(shí)施，進(jìn)一步理清物業(yè)在社區(qū)自治、公共服務(wù)、城市管理等方面的地位作用和職責(zé)，建立各方責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。著力提高業(yè)委會(huì)（物管會(huì)）組建率、物業(yè)服務(wù)覆蓋率、黨組織和工作覆蓋率“三率”。完善物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目清單，規(guī)范物業(yè)服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)和流程，落實(shí)物業(yè)履約評(píng)價(jià)、聯(lián)合監(jiān)管責(zé)任。鼓勵(lì)物業(yè)向公益服務(wù)組織發(fā)展，允許其在民政部門注冊(cè)為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或社會(huì)企業(yè)。以稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼和政府購買服務(wù)等方式，支持物業(yè)承擔(dān)政府公共服務(wù)和應(yīng)急管理職責(zé)。開展分類治理，除包干制以外，鼓勵(lì)社區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，大力發(fā)展酬金制、信托制、自管等類型豐富、形式多樣的物業(yè)管理模式。

發(fā)揮智能化現(xiàn)代化科技手段作用，全面提升基層治理的質(zhì)量效益。信息技術(shù)為基層治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化提供了現(xiàn)代化手段。在新冠肺炎疫情防控過程中，智能門禁、“健康寶”、非接觸智能預(yù)檢分診系統(tǒng)等，極大地提高了基層防疫工作效率。要進(jìn)一步推進(jìn) “城市大腦”“智慧社區(qū)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)治理多網(wǎng)合一，人、地、房、事、物、組織等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的深度整合，建立體檢機(jī)制，提高對(duì)各種突發(fā)事件的預(yù)見性。加強(qiáng)人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新基建建設(shè)投入，鼓勵(lì)現(xiàn)代科技手段在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務(wù)、交通等民生服務(wù)中的深入應(yīng)用，建立健全民生大數(shù)據(jù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。廣泛利用社區(qū)網(wǎng)、“北京業(yè)主APP”、微博、微信群等各種線上協(xié)同治理平臺(tái)，引導(dǎo)居民有序參與基層公共事務(wù)、協(xié)商民主、志愿服務(wù)，破解社區(qū)治理難題。

加強(qiáng)基層社會(huì)治理法治化建設(shè)，培養(yǎng)知法懂法守法的良好習(xí)慣。推動(dòng)《北京市街道辦事處條例》《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《北京市文明行為促進(jìn)條例》在基層落地實(shí)施，完善相互銜接配套的方案、清單、制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，減少執(zhí)法盲點(diǎn)和漏洞。加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，提高基層工作人員的法治素養(yǎng)、法治觀念，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。引導(dǎo)民眾遇事找法，讓法治成為民眾的思維模式和行為習(xí)慣。提高民眾的信任、合作、互惠水平，有效化解各類矛盾糾紛，促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[參考文獻(xiàn)]

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（作者簡介：張燕，首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所社會(huì)處處長、副研究員）

責(zé)任編輯 / 王曉霞