美國防部吸引非傳統(tǒng)承包商進入軍品市場的利器

李宇華 張代平 魏俊峰 袁政英

摘要：其他交易授權（OTA）合同是美軍吸引和激勵非傳統(tǒng)承包商進入軍品市場的重要制度。作者應用管理學、情報學、系統(tǒng)分析理論和方法，研究分析了其他交易授權合同的時代背景、政策制度設計、運行機制、生態(tài)構建等方面的做法和經驗，提出了三方面啟示建議。

關鍵詞：其他交易授權合同；采辦管理；合同管理；技術聯(lián)盟

其他交易授權（OTA）合同作為一種非常規(guī)的交易締約模式近幾年在美國防部大行其道，成為美軍吸引和激勵非傳統(tǒng)承包商，特別是中小創(chuàng)新企業(yè)進入軍品市場的重要制度和合同方式，在美軍高超、人工智能、導彈防御等高技術快速研發(fā)和裝備采辦領域發(fā)揮了重要作用，其在時代背景、政策制度設計、運行機制、生態(tài)構建等方面的做法和經驗，值得研究借鑒。

一、冷戰(zhàn)的產物，在第三次抵消戰(zhàn)略下以創(chuàng)新發(fā)展

其他交易授權合同是指美國會授權，允許聯(lián)邦機構采取除傳統(tǒng)合同、資助或合作協(xié)議外的另一類締約方式開展的交易活動。它不必遵守《聯(lián)邦采辦條例》等政府法規(guī)的繁瑣要求，采取一事一議的方式由協(xié)議雙方談判簽訂，具有對承包商資質要求少、簽訂程序簡便靈活、協(xié)議履行快捷高效等特點。

其他交易授權合同創(chuàng)立于1958年的冷戰(zhàn)時期，為應對當時唯一戰(zhàn)略競爭對手蘇聯(lián)航天領域高科技高速發(fā)展威脅，美國國會首次賦予國家航空航天局（NASA）簽訂其他交易授權合同的權力，可以采用不受傳統(tǒng)采辦法規(guī)制度限制的采辦方式和合同方式，快速發(fā)展美國軍事和民用航天技術，以對抗蘇聯(lián)的航天科技發(fā)展。1989年，美國會授權國防部高技術管理機構DARPA使用研究類其他交易授權合同，加速高技術項目研發(fā)進程，標志著美國防部開始引入這種締約方式。1996年，國會把其他交易授權合同的范圍擴大到整個國防部。很長一段時間內，國防部使用其他交易授權合同的金額和協(xié)議數量規(guī)模都很小。

自2015年國防部實施第三次“抵消戰(zhàn)略”以來，尤其是近幾年在應對中、俄等大國競爭的背景下，為全面提升高技術研發(fā)與國防采辦效率，美國開展大量使用其他交易授權合同，2015年國會將其他交易授權合同從暫時性立法授權轉變成永久性立法授權，2018年國防授權法又規(guī)定科技研究類和原型樣機類項目視情優(yōu)先考慮采用其他交易授權合同簽約。據統(tǒng)計，從2015財年到2019財年，國防部采用其他交易授權合同的原型樣機類合同金額從9.5億美元增長到77億美元，增長了712%，且在新品研發(fā)上絕大多數都采用了“其他交易授權”原型研發(fā)合同。從合同類型來看，約82%的其他交易授權合同開支投向研發(fā)領域，產品和服務類其他交易授權合同開支則分別增長了124%和280%，增幅明顯。

總之，其他交易授權合同有產生和發(fā)展的時代背景，是冷戰(zhàn)大國航天科技領域競爭的產物，之后在國防部一些特殊的領域和部門試點，近年來在第三次抵消戰(zhàn)略、全方位應對中國高科技飛速發(fā)展時代背景下，在全軍范圍內得以廣泛應用，并有了創(chuàng)新發(fā)展。

二、突破傳統(tǒng)采辦制度限制，廣泛吸引創(chuàng)新力量

長期以來，非傳統(tǒng)承包商進入國防科技領域和軍品市場面臨著國防專用成本審計系統(tǒng)、繁瑣流程以及知識產權歸屬三大障礙。使用其他交易授權合同，國會立法授權各部門，直接突破了這些制度障礙，旨在最大范圍的吸引民間創(chuàng)新企業(yè)。

一是突破了成本制度和簽訂流程限制。傳統(tǒng)國防部合同簽署必須遵守《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》以及國防部其他的相關規(guī)定，這些政策制度專業(yè)性強，法規(guī)內容復雜，程序繁冗，專業(yè)人員都很難稿清楚，使眾多非傳統(tǒng)承包商望而卻步。美國會授權國防部在使用其他交易時，可以不必遵守上述規(guī)定，具體條款與承包商協(xié)商確定，國防專用成本審計系統(tǒng)是否建立也可與承包商進行協(xié)商。因此簽訂周期大幅縮短，一般只需要一個月左右。

二是突破了知識產權制度限制。知識產權是企業(yè)勢必捍衛(wèi)的命根，原有采辦環(huán)境下，美國防部有時會要求企業(yè)放棄知識產權，并轉交給其他企業(yè)，以降低采辦成本，這成為眾多非傳統(tǒng)承包商拒絕國防部合同的最大因素。除了在其他交易授權合同上給予靈活性以外，2019年10月16日國防部還發(fā)布第一份專門針對知識產權的國防部指示DODI5010.44《知識產權的獲取與許可》，指令要求國防部采辦助理國防部長負責國防部知識產權獲取、許可和管理政策和指導方針的制定和實施，提出建立國防部知識產權服務小組，強調尊重和保護私營部門的知識產權，并以公平合理的價格獲取必要的知識產權交付物和相關的許可權。這份指示與其他交易授權合同疊加使用，勢必成為加速非傳統(tǒng)承包商進入國防科技領域和軍品市場的一針“強心劑”。

三、采用靈活多樣的機制策略，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力

在其他交易授權合同的具體實施環(huán)節(jié)上，國防部也做出了明確而且富有靈活性的規(guī)定，采用多樣的運行機制和采辦策略，確保其他交易授權合同不背離國防部的初衷，吸引非傳統(tǒng)承包商進入軍品市場，將最新的民用創(chuàng)新技術轉化為作戰(zhàn)能力，同時又不失彈性和靈活性。

一是承包商選擇策略上重點針對非傳統(tǒng)承包商。國防部規(guī)定使用其他交易授權合同必須符合以下四種情況：一是至少有一家非傳統(tǒng)國防承包商或非營利性研究機構作為項目的核心參與者；二是所有重要參與者都是小企業(yè)或非傳統(tǒng)承包商；三是原型開發(fā)項目總成本的至少三分之一來自非政府來源的資金；四是國防采辦執(zhí)行官認為可以使用其他交易授權合同的情況，但必須做出書面說明。2016到2018財年國防部總共簽署了1250個其他交易授權合同，其中88%授予了非傳統(tǒng)承包商或非營利性研究機構。盡管也有11%的協(xié)議授予了傳統(tǒng)承包商，例如洛克希德·馬丁公司、洛克達因公司等，其他都以第三種情況，即承擔三分之一以上的項目成本，但是其分包商中都有非傳統(tǒng)承包商或非營利性研究機構重度參與。

二是靈活選擇競爭策略，兼顧效率與公平。傳統(tǒng)國防部合同都必須遵守 1984年《合同競爭法》的相關規(guī)定，使用其他交易授權合同的項目盡管可以不必遵守上述規(guī)定，但國防部2017年1月發(fā)布的《原型樣機項目其他交易指南》中明確：使用其他交易授權合同的項目仍然需要遵守競爭和公平的原則，在協(xié)議簽署過程中要充分考慮競爭。2016到2018財年國防部總共簽署72億美元的其他交易授權合同，其中69%為非競爭，競爭比例不高的主要原因是在原型樣機類其他交易授權合同對后續(xù)生產做出規(guī)劃的前提下，承包商完成原型樣機類協(xié)議后，無需再競爭即可直接進入后續(xù)生產，此舉雖然在生產環(huán)節(jié)不符合公平競爭原則，但可極大節(jié)約資金、時間及人員成本。

三是采用靈活的合同評審策略，降低項目風險。國防部規(guī)定合同簽署之前，都需經過評審，使用其他交易授權合同的項目也不例外。但是對于如何評審，國防部目前還沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。各部門根據項目不同情況，都制定了各自靈活的規(guī)定。例如空軍研究實驗室和DARPA規(guī)定協(xié)議簽署官員需要制定采辦規(guī)劃文件，文件內容包括預計成本、項目目標和進度，以及申請經費類型和金額等?？哲娧芯繉嶒炇疫€要求一個120億美元的其他交易授權合同制定一個制造程序文件以降低生產風險。DARPA則要求對于沒有競爭的其他交易授權合同，簽署協(xié)議的官員需要以備忘錄形式說明理由，證明不采取競爭能夠節(jié)約成本或是促進技術創(chuàng)新。

四、組建各種技術聯(lián)盟，培育科技創(chuàng)新生態(tài)

國防工業(yè)基礎是一個大“生態(tài)系統(tǒng)”，眾多意欲進入國防科技領域和軍品市場的企業(yè)的就是這個“生態(tài)系統(tǒng)”中的土壤，組建其他交易技術聯(lián)盟，使進入國防科技領域和軍品市場的企業(yè)基數加大，生態(tài)系統(tǒng)土壤的營養(yǎng)就更加充足，可能提供給國防部的創(chuàng)新技術就越多。

為了廣泛吸引民用創(chuàng)新企業(yè)，美國防部授權第三方公司組建針對某一技術領域的企業(yè)聯(lián)盟，如機器人或人工智能，企業(yè)以會員制形式加入聯(lián)盟，第三方公司作為中介管理機構一方面為企業(yè)提供進入國防科技領域和軍品市場的各種相關服務，如組織培訓、交流、協(xié)議條款建議商討等，另一方面作為國防部的總代理商，發(fā)布其他交易的項目建議書（招標書）、為國防部挑選適合的企業(yè)，以及進行經費支付等。為了吸引更多中小企業(yè)加入，國防部授意聯(lián)盟對中小企業(yè)的會費還給予優(yōu)惠和減免。截止2020年2月，美軍共創(chuàng)建了30個其他交易聯(lián)盟，覆蓋陸、海、空、天、網、電、系統(tǒng)架構、能源、醫(yī)學、訓練、制造等領域，主要由先進技術國際公司（ATI）、聯(lián)盟管理集團（CMG）、國家制造科學中心（NCMS） 等管理，其中先進技術國際公司管理的聯(lián)盟數量和規(guī)模最大，截至2019年9月其總會員數已達298個，其中87%為非傳統(tǒng)承包商。2016財年到2018財年，國防部簽署的72億美元其他交易授權合同，有49%通過先進技術國際公司授予了其聯(lián)盟中的企業(yè)。

總之，技術聯(lián)盟在美國防科技創(chuàng)新發(fā)展中的地位正日益提升，各類技術聯(lián)盟不僅推動了創(chuàng)新成果的軍地轉移轉化，還帶動了科技和產業(yè)的發(fā)展，帶來顯著的軍事和社會效益。

五、與“中間層采辦”相互配合，加速創(chuàng)新技術轉化應用

“中間層采辦”是美國防部2016年以來開始探索的一種創(chuàng)新采辦方法，在2020年1月國防部發(fā)布的新版5000.02指示《適應性采辦框架的運行》中被列為國防部正式采辦程序。主要通過快速原型開發(fā)和快速部署兩種途徑實現(xiàn)技術向能力的快速轉化?？焖僭烷_發(fā)力爭在5年內制造出可以在作戰(zhàn)環(huán)境下進行演示驗證的原型原型樣機；快速部署力爭在6個月內能夠生產，5年內完成部署。例如美空軍高超聲速常規(guī)打擊武器（HCSW）采用快速原型開發(fā)，2018年4月簽署合同，2019年3月就完成了初步設計審查，2019年6月進行了首次飛行試驗，預計2022財年就能實現(xiàn)初步作戰(zhàn)能力。

其他交易授權合同與“中間層采辦”相互配合，將把美國防采辦送上“急速快車道”。采辦程序與合同簽訂是美國防采辦系統(tǒng)中最核心的組成部門，在整個采辦鏈條中占據決定性地位。采辦程序與合同簽訂的周期直接決定了整個采辦項目的周期。美國防部過去幾十年來平均8年的采辦周期和18個月的合同簽訂周期倍受詬病，專家稱“采辦完成的同時裝備已經落后”。其他交易授權合同與“中間層采辦”的大膽改革，可以說在很大程度上解決這一頑疾。盡管并不是所有采用中間層采辦項目都必須使用其他交易授權合同，但是可想而知，同時采用“中間層采辦”和其他交易授權合同的項目，其采辦項目周期將縮短到驚人的地步。

參考文獻

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[6]DOD Other Transactions Guides，January 2017

[7]DOD Other Transactions Guides，November 2018

（作者簡介：李宇華，軍事科學信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防采辦管理研究與國防科技管理研究；張代平，軍事科學信息研究中心，研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規(guī)研究；魏俊峰，軍事科學信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規(guī)研究）