論新時代黨領(lǐng)導立法的科學內(nèi)涵及實踐要求

楊暉 李湄

[摘要]“黨領(lǐng)導立法”是我國立法體制的應有之義、法治道路的必然選擇、法治建設(shè)的實踐結(jié)晶。深刻理解黨領(lǐng)導立法的科學內(nèi)涵，不僅要認識到新時代黨領(lǐng)導立法的重點已從政治規(guī)范保障向引領(lǐng)推動改革轉(zhuǎn)變，而且必須正確處理黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)主導立法的辯證統(tǒng)一關(guān)系。新時代要進一步加強和改善黨領(lǐng)導立法，充分發(fā)揮立法機關(guān)主導立法作用，不斷提升立法質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]新時代;黨領(lǐng)導立法;內(nèi)涵;立法質(zhì)量

[中圖分類號]D616? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）02-0009-04

站在“十四五”規(guī)劃全新的起點，毫不動搖地堅持黨領(lǐng)導立法，是深入貫徹習近平法治思想、全面推進依法治國的客觀要求。黨領(lǐng)導立法是我國70多年法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗和理論結(jié)晶，新時代深入把握黨領(lǐng)導立法的時代內(nèi)涵、實踐要求，是“十四五”時期做好立法工作、提升立法質(zhì)量的重要命題。

一、全面理解新時代黨領(lǐng)導立法的科學內(nèi)涵

黨領(lǐng)導立法，顧名思義就是作為我國執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，對立法主體行使立法權(quán)制定或修改法律的活動施加影響，并將自身的政治主張與人民的意志相結(jié)合，上升為國家法律的過程[1]。

（一）黨領(lǐng)導立法內(nèi)涵的歷史演進

堅持黨領(lǐng)導立法是我國社會主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，是被70多年的立法實踐證明了的科學結(jié)論。黨領(lǐng)導立法原則的確立，在我國經(jīng)歷了從無到有、從點到面、從單一到多元的漫長發(fā)展歷程。

1.初創(chuàng)階段，黨領(lǐng)導立法的主要方式是“審批”和“原則批準”。1979年8月，中共中央辦公廳在《彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告》提出，黨領(lǐng)導立法工作的方式主要有兩種，一種是“審批”，即“新草擬的和修訂的法規(guī)，在提出前都由主管草擬的或負責修訂的國務院或人大直屬的機關(guān)，報請中央審批”;另一種是“原則批準”，即“將擬定或修訂的法規(guī)要解決的主要問題和意見，請示中央原則批準”[2]。其實，“審批”的主要功能也是“原則批準”。該階段黨領(lǐng)導立法主要體現(xiàn)在對政治方向的把握，其性質(zhì)首次被概括為政治領(lǐng)導。

2.發(fā)展階段，黨領(lǐng)導立法的主要方式是方針政策領(lǐng)導。1991年2月，中共中央印發(fā)在《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》提出，黨要對“立什么法”等原則性問題進行把關(guān)，對國家立法工作的領(lǐng)導主要是“方針政策的領(lǐng)導”。因此，該階段黨領(lǐng)導立法思想雖然不夠全面，但仍是取得了較大進展。

3.形成階段，黨領(lǐng)導立法內(nèi)涵的全面豐富和深化。2016年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》，明確了該項工作的指導思想、基本原則、方式方法、組織保障等一攬子問題，是中央就加強黨領(lǐng)導立法工作下發(fā)的具有里程碑意義的文件，是指導立法的根本綱領(lǐng)和基本遵循。以此為標志，黨領(lǐng)導立法思想正式形成。

該意見在歷史上第一次明確了黨領(lǐng)導立法包含哪些內(nèi)容，如黨領(lǐng)導制定、修改、解釋憲法，確定立法方針、研究立法規(guī)劃、提出立改廢建議，包括領(lǐng)導重大經(jīng)濟社會立法，等等。

（二）新時代黨領(lǐng)導立法呈現(xiàn)出新的時代特征

立法需求是經(jīng)濟社會發(fā)展在立法領(lǐng)域的反映。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國立法需求發(fā)生了根本性變化。一方面，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的呼聲與要求日益增強，希望在社會法治生活層面有更多的獲得感、安全感;另一方面，經(jīng)濟社會各項改革步入深水區(qū)、進入攻堅期，我國比以往任何時期都更需要運用法治思維和法治方式，深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。

在這種背景下，我們更加注重通過立法發(fā)揮改革的引領(lǐng)推動作用，更加注重提高科學立法、民主立法、依法立法水平，黨領(lǐng)導立法呈現(xiàn)出新的時代特征。

1.更加主動引領(lǐng)、推動改革，為改革提供動力源泉和制度保障。習近平總書記指出，全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪[3]。新時代黨領(lǐng)導立法的著力點和側(cè)重點，也開始從進行政治審查、把握政治方向等規(guī)范保障作用，向引領(lǐng)改革、為改革保駕護航等引領(lǐng)推動作用轉(zhuǎn)變。

改革越是進入“深水區(qū)”，越是更加依靠法治的力量，通過立法明確改革方向，凝聚改革共識，引領(lǐng)改革進程，為深化改革提供動力源泉、法律依據(jù)和制度支撐。此時改革對立法的需求，已不僅僅是“回過頭來”將改革成果固定下來，而是“超前一步”，通過立法為改革立屋架梁進而推動引領(lǐng)改革進程，朝著既定方向加快推進。因此，主動引領(lǐng)、推動改革，也成為新時期黨領(lǐng)導立法的重點。

2.更加注重科學立法、民主立法、依法立法。發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)推動作用，意味著立法不能再滯后、要適度超前，不能再簡單“復制粘貼”迎合改革，而是要借助法治力量推動改革。黨的十九大報告提出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。這為進一步豐富黨領(lǐng)導立法的內(nèi)涵提供了豐富的理論源泉。

黨領(lǐng)導立法更加注重科學立法、民主立法、依法立法在立法活動中的作用，分別突出了立法活動的科學屬性、人民屬性、合法屬性。堅持和強化黨對立法工作的領(lǐng)導，就是更加注重通過科學立法、民主立法、依法立法，使黨的主張上升成為國家意志，體現(xiàn)人民群眾的根本利益，使黨的路線、方針、政策和決策部署得到貫徹落實[4]。

二、辯證認識黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)主導立法的關(guān)系

深刻理解黨領(lǐng)導立法的科學內(nèi)涵，必須把握該問題的理論焦點?！包h領(lǐng)導立法”的核心問題是正確認識和處理黨與人民代表大會等立法機關(guān)1的關(guān)系問題。

立法機關(guān)主導立法是指，在我國立法過程中，應由人大等立法機關(guān)把握立法方向，決定并引導立法項目、立法節(jié)奏、立法進程和立法內(nèi)容、原則與基本價值取向[5]。黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)主導立法是辯證統(tǒng)一關(guān)系，必須既看到二者的根本一致性，又能認識到二者的緊密聯(lián)系。

（一）二者根本目的和遵循原則具有高度一致性

一方面，都代表人民群眾的根本利益和意志。中國共產(chǎn)黨是中國最廣大人民利益的根本代表，黨的政策主張是人民利益的集中體現(xiàn)。人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。無論黨領(lǐng)導立法還是立法機關(guān)主導立法，其根本目的都是為了實現(xiàn)人民群眾根本利益。

另一方面，都以憲法和相關(guān)法律為根本準則。憲法是黨和人民代表大會在立法活動中遵循的根本準則。在全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，黨依法執(zhí)政的最高依據(jù)、人民代表大會進行立法活動的最高依據(jù)，都是憲法。此外，二者還都應遵守相應法律法規(guī)和相關(guān)決定，這樣才能形成黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一。

（二）黨領(lǐng)導立法是立法機關(guān)主導立法的根本保證

從根本上講，黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)主導立法的關(guān)系是由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位以及我國政體的制度屬性共同決定的。新中國成立后，我國歷次憲法都確認了中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的核心領(lǐng)導地位，同時還確立了人民代表大會制度作為國家的根本政治制度。執(zhí)政黨需在人民代表大會制度下依法執(zhí)政，人民代表大會及其常委會作為立法機關(guān)開展立法工作也必須在執(zhí)政黨的領(lǐng)導下進行。

因此，加強黨領(lǐng)導立法，不僅有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，也有利于立法機關(guān)提高站位、把握全局，貫徹落實黨的路線、方針、政策，確保立法工作的正確政治方向?？傊?，執(zhí)政黨領(lǐng)導立法是我國政體的制度要求，也是立法機關(guān)有效順暢開展工作，主導立法的根本保證。

（三）立法機關(guān)主導立法要自覺堅持和貫徹黨的領(lǐng)導

從歷史演進看，黨領(lǐng)導立法思想是伴隨著我國法治建設(shè)進程逐步發(fā)展成熟的，其中政治領(lǐng)導是黨領(lǐng)導立法一以貫之的主題主線，是立法工作的根本前提和重要保障。中國共產(chǎn)黨治國理政的大政方針，首先不是以法律的形式、而是以黨的主張的形式表現(xiàn)出來的，然后由立法機關(guān)把這些政策主張上升為法律。從這一點來說，黨的政策主張其實與法律本質(zhì)上具有高度一致性。堅持黨對立法的政治領(lǐng)導，是黨領(lǐng)導立法的核心內(nèi)涵，立法機關(guān)主導立法必須自覺堅持黨的領(lǐng)導。

因此，立法機關(guān)主導立法自覺堅持和貫徹黨的領(lǐng)導，需要把握的一條基本原則就是，通過立法活動必須是提升、而不是損害黨的執(zhí)政地位，必須是鞏固和加強、而不是減少和削弱黨的領(lǐng)導。

總之，決不能把黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)主導立法對立起來，二者的關(guān)系可理解為“黨領(lǐng)導下的立法機關(guān)主導立法”[6]。實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，是正確認識和處理兩者關(guān)系的金標準[7]，對此必須旗幟鮮明地加以堅持。

三、不斷加強和改善黨領(lǐng)導立法，提升立法質(zhì)量

站在“十四五”把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的全新起點，新時代深入推進全面依法治國，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，必須進一步加強和改善黨領(lǐng)導立法，充分發(fā)揮立法機關(guān)主導立法作用，不斷提升立法質(zhì)量，這是新時代黨領(lǐng)導立法的實踐要求。

（一）毫不動搖地堅持黨領(lǐng)導立法的根本原則

新時代堅持黨對立法工作的領(lǐng)導，是不能動搖的政治原則。堅持黨領(lǐng)導立法，是我國立法體制的應有之義、法治道路的必然選擇、法治建設(shè)的實踐結(jié)晶，任何時期都不能有半點含糊。

首先，在立法工作中把好方向，主動堅持黨領(lǐng)導立法的政治自覺。新時代立法工作，必須牢固樹立黨領(lǐng)導立法的意識，牢牢把握正確的政治方向，保證立法工作始終在黨的領(lǐng)導下進行。堅決貫徹黨的基本路線、方針、政策，使黨的政策主張通過法定程序固定下來，上升為國家意志，確保黨中央重大決策部署更好地得以貫徹落實。

其次，在立法工作中管好大局、保證落實，保證黨的領(lǐng)導貫穿立法工作的全過程、各方面。不論是發(fā)揮黨對立法的規(guī)范保障作用，還是發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)推動作用，立法活動都必須與黨的指導思想、方針政策保持一致。立法機關(guān)必須要吃透黨的路線、方針、政策的精神實質(zhì)，把思想統(tǒng)一到黨確立的立法方向、立法戰(zhàn)略、立法重點上來。這是實現(xiàn)科學立法、民主立法、依法立法的客觀要求。

（二）從理念和途徑上進一步加強和改善黨領(lǐng)導立法

在理念上，必須堅持“全面領(lǐng)導”。要全面認識黨領(lǐng)導立法的科學內(nèi)涵，黨對立法工作的規(guī)范保障作用和引領(lǐng)推動作用，是一個嚴密的邏輯體系，其中黨對立法政治方向的規(guī)范保障是前提基礎(chǔ)，對深化改革的引領(lǐng)推動是時代要求，二者統(tǒng)一于新時期立法工作的實踐。在途徑上，必須堅持“科學領(lǐng)導”“依法領(lǐng)導”。

一是注重科學性。黨領(lǐng)導立法，不是黨代替立法機關(guān)立法，而是通過一定的形式，如為立法機關(guān)提供政治保障、思想保障、組織保障等，使黨的主張變成人民意志。因此雖然黨的方針政策與法律具有實質(zhì)一致性，但必須通過法定程序，上升為法律才能具有制度約束力和社會約束性。

黨領(lǐng)導立法，也不能“一切大包大攬”。黨對立法的領(lǐng)導，應當側(cè)重于把握方向性、體現(xiàn)政策性，如是否堅持正確政治方向，是否對改革真正發(fā)揮了牽一發(fā)而動全身的引領(lǐng)推動作用等。

二是依法領(lǐng)導。全面推進依法治國，黨對立法工作的領(lǐng)導也必須堅持法治思維、法治原則，運用法治方式、法治手段。有立法權(quán)的地方黨委要建立完善相關(guān)制度，提升黨對立法工作領(lǐng)導的制度化、規(guī)范化水平。如建立健全黨委決策與立法決策銜接機制、黨委領(lǐng)導重要地方性法規(guī)制定機制、黨委領(lǐng)導下的立法協(xié)調(diào)工作機制、立法人才保障機制等等。此外，黨領(lǐng)導立法還必須尊重立法規(guī)律，不能以個人意志和看法影響立法。

（三）立法機關(guān)堅持在黨的領(lǐng)導下充分行使立法權(quán)

在黨的領(lǐng)導下，發(fā)揮人大、司法等部門在立法工作中的主導作用，是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。

一是立法機關(guān)必須正確處理黨的領(lǐng)導與立法機關(guān)主導、立法機關(guān)主導與多方配合的關(guān)系，在堅持黨領(lǐng)導立法的根本原則前提下，更加積極主動作為，更好地發(fā)揮立法主導作用。比如統(tǒng)籌制定、嚴格執(zhí)行立法規(guī)劃和年度計劃，健全起草、調(diào)研、審議各項工作機制等。

二是適應新時代發(fā)展要求，充分發(fā)揮立法對深化改革的引領(lǐng)推動作用。必須深刻認識到黨領(lǐng)導立法思想在新時代的新發(fā)展，新形勢下正確處理立法決策與改革決策的銜接，以立法引領(lǐng)、推動、保障改革，既需要把握立法的方向性，又需要提高立法的前瞻性。

三是堅持在黨的領(lǐng)導下，深入推進科學立法、民主立法、依法立法。尊重立法規(guī)律，嚴格立法程序，提高立法技術(shù)及立法藝術(shù)，特別是充分運用信息革命成果，進一步完善“開門立法”，拓寬公眾參與渠道，回應群眾關(guān)切，使黨的立法主張切實代表人民根本利益。

參考文獻：

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責任編輯：王玉倩