郝玲麗

摘 要：運(yùn)用政策文獻(xiàn)量化分析的方法，從政策發(fā)文年度、政策力度、政策作用對象及政策工具四個(gè)維度對75項(xiàng)政策文本進(jìn)行深層次定量和定性剖析，在揭示中國建筑垃圾資源化利用政策發(fā)展歷程及其特征的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)政策中存在的不足，并針對發(fā)現(xiàn)的問題提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：建筑垃圾;資源化利用;政策量化;政策工具

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0140-03

引言

當(dāng)今世界各國都高度重視建筑垃圾的資源化利用，目前德國的建筑垃圾資源化利用率高達(dá)75%，歐盟各國的建筑垃圾利用率也在70%以上，最高達(dá)90%[1]。盡管資源化利用所需的新進(jìn)技術(shù)可以通過自主研發(fā)來實(shí)現(xiàn)[2]，并且目前已經(jīng)取得了不錯(cuò)的突破，但是該領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展需要有效的政策法規(guī)去推動(dòng)，政策法規(guī)方面的短板已經(jīng)成為當(dāng)前建筑垃圾資源化利用目標(biāo)的首要障礙。本文以各信息平臺搜集到的1989—2017年國家層面頒布的75個(gè)政策文獻(xiàn)為研究樣本，通過設(shè)計(jì)分析框架，以定量分析的方法來探究我國建筑垃圾處置政策的發(fā)展歷程、政策特征以及現(xiàn)存的缺陷，以期為政策優(yōu)化設(shè)計(jì)提供實(shí)質(zhì)性的信息支撐，推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.數(shù)據(jù)來源與樣本選擇。建筑垃圾政策大部分是包含于其他環(huán)保政策、城市環(huán)境衛(wèi)生政策或者資源利用指導(dǎo)政策中，本文所選擇的研究樣本主要來源于中國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、國家信息中心國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫、國家發(fā)展和改革委員會以及建筑網(wǎng)（CBI）等建筑行業(yè)相關(guān)網(wǎng)站搜集，最終查找到相關(guān)政策文獻(xiàn)共112條。由于所得的政策內(nèi)容與建筑垃圾相關(guān)程度不同，為了確保樣本總體的準(zhǔn)確性和典型性，本文采取了下列遴選原則對文獻(xiàn)進(jìn)行逐一篩選：一是入選政策必須是與建筑垃圾密切相關(guān);二是僅僅保留國家層面頒布的政策;三是樣本內(nèi)的政策類型包括法律法規(guī)、條例、計(jì)劃、通知、公告、意見、辦法、方案、導(dǎo)則、大綱等文件。

2.研究方法與研究框架。政策文獻(xiàn)的量化分析、將定性的文獻(xiàn)當(dāng)作可用數(shù)量表示的文本材料，并進(jìn)行客觀、整體系統(tǒng)化的量化整理和分析，進(jìn)而將分析結(jié)果用特定的統(tǒng)計(jì)數(shù)字來描述[3]。本文將從政策發(fā)文年度、政策力度、政策作用對象以及基本政策工具四個(gè)維度建立中國建筑垃圾資源化利用政策文獻(xiàn)量化分析的研究框架見圖1，以便能更客觀精準(zhǔn)地剖析我國建筑垃圾資源化政策的發(fā)展歷程和特征。

二、結(jié)果及分析

1.政策發(fā)文年度分析。我國建筑垃圾資源化利用政策在數(shù)量上總體呈持續(xù)增長趨勢如下頁表所示。“十一五”之前是起步階段，這一時(shí)期的政策是戰(zhàn)略層面的，幾乎沒有可以落實(shí)的具體政策指示。2006—2015年政策頒布量占總政策數(shù)量的48%，這一時(shí)期政府開始關(guān)注自身在建筑垃圾資源化利用中的責(zé)任，提倡建筑垃圾再生產(chǎn)品的使用，指出政府會優(yōu)先購買再生建筑產(chǎn)品，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。“十二五”期間的政策數(shù)量達(dá)到了頂峰，這一時(shí)期建筑垃圾再生企業(yè)的發(fā)展備受關(guān)注，一個(gè)完整化，規(guī)?；慕ㄖY源化處理鏈條逐漸形成?！笆濉逼陂g，政府致力于建立建筑垃圾回收再利用完整體系，關(guān)注垃圾處理技術(shù)的創(chuàng)新和改革，并且進(jìn)一步規(guī)范源頭和運(yùn)輸環(huán)節(jié)治理。

2.政策力度分析。我國建筑垃圾資源化利用政策在“十一五”之前政策力度總體較低，大部分都屬于戰(zhàn)略層面上的，多含“鼓勵(lì)”“自愿”“優(yōu)先”“應(yīng)當(dāng)”等自愿性詞語。“十一五”期間是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的時(shí)期，取得巨大的成就的同時(shí)也付出了嚴(yán)重的環(huán)境代價(jià)，“減量化”成為建筑垃圾管理政策的首要目標(biāo)?！笆濉逼陂g是我國穩(wěn)中求進(jìn)、深化改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要時(shí)期。1996年之前我國各項(xiàng)有關(guān)建筑垃圾資源化利用的政策數(shù)量很少，但是政策級別普遍高，政策力度強(qiáng)，五項(xiàng)政策中由國務(wù)院直接發(fā)布的就有四項(xiàng)，占總數(shù)量的80%，表明國家已經(jīng)開始從發(fā)展理念上重視環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)中建筑垃圾產(chǎn)生的影響，但政策多側(cè)重于戰(zhàn)略層面。1996年之后是建筑垃圾備受關(guān)注的起點(diǎn)，2000年建設(shè)部連發(fā)6條關(guān)于城市生活垃圾處理的規(guī)范?！笆晃濉逼陂g政府開始發(fā)布具體的建筑垃圾管理辦法，大部分政策都是由國務(wù)院以及建設(shè)部和財(cái)政部頒布。2010年發(fā)改委發(fā)布了《中國綜合資源利用技術(shù)政策大綱》，鼓勵(lì)研發(fā)相關(guān)技術(shù)來控制建筑垃圾增量，并且研發(fā)建筑垃圾再生產(chǎn)品應(yīng)用于建筑工程的配套技術(shù)。這一時(shí)期政策發(fā)文機(jī)構(gòu)的力度數(shù)值不高，但是政策性質(zhì)更具體且具有可操作性。“十二五”“十三五”至今，單位政策力度一直呈現(xiàn)出持續(xù)穩(wěn)增的趨勢，這是建筑垃圾資源化利用地位提升的體現(xiàn)，也意味著未來該領(lǐng)域的政策會逐步成體系化。

3.政策作用對象分析。通過對同一政策涉及的不同作用對象分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)見圖2，建筑垃圾“產(chǎn)生”環(huán)節(jié)的相關(guān)政策在每個(gè)階段都會出臺但數(shù)量不多，主要包括使用者付費(fèi)的倒逼機(jī)制、減量化目標(biāo)、產(chǎn)生者負(fù)責(zé)制;“運(yùn)輸”環(huán)節(jié)的相關(guān)政策較之“產(chǎn)生”更少一些，主要針對建筑垃圾分類運(yùn)輸方面以及利用招投標(biāo)方式確定建筑垃圾運(yùn)輸、處置設(shè)施建設(shè)的承接單位;包含“再利用”或“資源化”字眼的政策在2001年之后幾乎每年都會有涉及，并以再生產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、裝備升級為輔助措施。

4.政策工具分析。就已有的參考文獻(xiàn)來說，政策工具的類型學(xué)研究成果豐碩，目前最受我國學(xué)者青睞的三分法是加拿大學(xué)者郝萊特和臘梅什采取“政策工具光譜”（spectrumofpolicyintruments）法所進(jìn)行的類型劃分，他們將始終政策工具依據(jù)強(qiáng)制性的有無、強(qiáng)弱劃分成自愿性（或非強(qiáng)制性）、混合性工具、強(qiáng)制性工具三類[4]。長期以來，我國的建筑垃圾治理一直都是政府治理為主甚至遵循政府包辦的原則，從統(tǒng)計(jì)圖中我們不難發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性政策在“十一五”之前一直都是政策制定者采用最多的政策辦法，但在“十一五”期間這種情況稍稍有所改變，政府開始在建筑垃圾治理領(lǐng)域放開權(quán)限，降低門檻，允許企業(yè)自身擔(dān)負(fù)一部分治理責(zé)任，以2003年《城市建筑垃圾和渣土工程管理規(guī)定》中垃圾收費(fèi)制度為代表的“使用者付費(fèi)制度”這一混合性政策工具的應(yīng)用為起點(diǎn)。進(jìn)入“十二五”時(shí)期政府進(jìn)一步細(xì)化了“混合性”工具的具體標(biāo)準(zhǔn)，提出要高度重視“信息公開”與“公眾參與”，涉及一些政策工具的信息與勸解內(nèi)容，這一時(shí)期“混合性”政策工具的使用達(dá)到峰值[5]。

三、政策建議

基于對中國建筑垃圾資源化利用政策四個(gè)維度的量化統(tǒng)計(jì)分析，提出以下政策建議。

1.著力增強(qiáng)建筑垃圾資源化利用政策的具體性、聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性。在未來的政策制定中，要基于本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展背景和其本身的產(chǎn)業(yè)特征以及關(guān)鍵性問題來針對性的制定具體的相關(guān)政策，不能假大空;政策制定不能將眼光局限于本產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要同時(shí)考慮與生態(tài)文明、國家現(xiàn)行政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等其他相關(guān)政策的協(xié)同一致性[6]。此外，建筑垃圾政策制定部門之間要做好零散政策的集中化，使建筑垃圾資源化利用政策形成一個(gè)完整融合的體系。

2.重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建筑垃圾資源化利用的過程管理。目前我國建筑垃圾資源化政策的過程管理主要是指該產(chǎn)業(yè)鏈中的產(chǎn)生和資源化兩個(gè)環(huán)節(jié)，將來的政策制定應(yīng)該涉及對建筑企業(yè)申請施工許可證環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，審核過程應(yīng)該設(shè)置合理的監(jiān)督流程，做到公正透明。

3.優(yōu)化政策工具的組合使用，優(yōu)先使用“自愿性”政策工具和“混合性”政策工具，實(shí)現(xiàn)由政府管制向市場自主轉(zhuǎn)變[7]。“混合性”工具主要是指那些對建筑企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)稅、信貸以及價(jià)格和使用者付費(fèi)和信息規(guī)勸等激勵(lì)措施，政府要增加對建筑垃圾處理行業(yè)所需的創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和資金扶持，并建立建筑垃圾再生產(chǎn)品的宣傳推廣機(jī)制。

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Abstract：Using the method of quantitative analysis of policy literature，the in-depth quantitative and qualitative analysis of 75 policy texts from the three dimensions of policy publication year，policy intensity，policy targets and policy tools is revealing the development of Chinas construction waste resource utilization policy At the same time as the process and its characteristics，it discovers the deficiencies in the policy，and puts forward relevant policy recommendations for the problems found.

Key words：construction waste;resource utilization;policy quantification;policy tools

[責(zé)任編輯 百 合]