供給側(cè)改革視角下對前海土地租賃管理的思考

孫靜靜　陶金

摘 要：為了推動土地管理的改革創(chuàng)新，探索建立差別化的土地供應(yīng)新模式，前海在國有土地租賃方面開展了積極的嘗試，并已取得階段性成效。為了進(jìn)一步提高土地租賃與土地出讓的互補性，健全和完善土地一級市場，結(jié)合前海土地租賃的典型案例，對土地租賃管理進(jìn)行多維度分析，并從供給側(cè)改革視角，就適用范圍、租賃期限、土地權(quán)利等方面，提出前海未來土地租賃管理的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革;土地租賃;土地供應(yīng);土地制度

中圖分類號：F301.24? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0143-03

從2015年11月10日習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念，到2016年中央一號文件首次明確實施“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，土地作為供給側(cè)的核心要素，全國各省市都在積極探索和實踐土地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動土地利用方式轉(zhuǎn)變和質(zhì)量提升。

2010年8月26日，國務(wù)院批復(fù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃中提出前海要創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)模式。作為深圳特區(qū)中的特區(qū)，為了在“一張白紙上畫出最美最好的圖畫”，前海結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索多元供給模式，構(gòu)建差別化土地供應(yīng)體系，按步驟、有節(jié)奏、分批次實施了出讓、作價出資、土地租賃等多樣化土地供應(yīng)方式，重點探索推行了1.5級土地開發(fā)建設(shè)模式，通過租賃土地供應(yīng)，進(jìn)行過渡建筑建設(shè)，在短期內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)聚集，吸引人氣，也為將來的二級開發(fā)留有空間和基礎(chǔ)。

一、前海土地租賃現(xiàn)狀

前海作為新城新區(qū)，是從一片空地開始開發(fā)建設(shè)，傳統(tǒng)的土地出讓、二級開發(fā)模式難以在短時間內(nèi)滿足產(chǎn)業(yè)及城市配套的切實需要。為充分利用土地資源、及時展現(xiàn)前海面貌，前海積極探索并實施土地租賃工作，通過該方式相繼完成了前海企業(yè)公館、深港青年夢工場創(chuàng)新商務(wù)中心、前海會議中心等項目的土地租賃，取得了良好的社會效應(yīng)以及帶動作用，并于2017年1月正式出臺《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)土地租賃管理辦法（試行）》（以下簡稱《前海土地租賃辦法》），2019年4月進(jìn)行了適應(yīng)性修正，進(jìn)一步規(guī)范前海合作區(qū)土地租賃活動，促進(jìn)土地資源的合理高效利用。

從上述案例來看，目前前海土地租賃的承租人均為前海管理局下屬的全資子公司——深圳市前海開發(fā)投資控股有限公司，其中前海企業(yè)公館是與萬科合作，采用BOT的方式，由萬科投資建設(shè)運營后移交給前海投控，夢工場由政府投資，創(chuàng)新商務(wù)中心、前灣會議中心則是完全由前海管理局的全資子公司進(jìn)行開發(fā)運營。由此可見，前海對土地租賃還處于嚴(yán)格控制階段，是在政府控制范圍內(nèi)進(jìn)行閉環(huán)操作，土地租賃尚未成為市場化的土地供應(yīng)方式。

二、對前海土地租賃的思考

1.制度解析。為了進(jìn)一步研究前海土地租賃的現(xiàn)狀特點，對前海土地租賃辦法簡要分析[1]如表2所示。

從制度約定來看，目前前海對土地租賃只是一種過渡性安排，對實施要求和適應(yīng)范圍嚴(yán)格控制，承租人只有占有、使用和收益的權(quán)利，沒有處分權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動。若要真正實現(xiàn)土地租賃與土地出讓有效互補，還需進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，根據(jù)不同的土地租賃方向來采取與之相適應(yīng)的風(fēng)險防控措施。

2.與土地出讓的比較。目前前海土地供應(yīng)仍是以出讓為主，租賃為輔，土地租賃相比較于土地出讓，約束和限制條件很多。有很多學(xué)者認(rèn)為，土地出讓獲得的是物權(quán)，受物權(quán)法保護(hù)，土地租賃是一種債權(quán)，是甲乙方的合同關(guān)系[2]。結(jié)合實際來看，確實有一定道理，土地使用權(quán)人對出讓獲得的土地視同為資產(chǎn)，對使用期限理解的不深刻，認(rèn)為到期后理所當(dāng)然可以續(xù)期。而土地承租人則只將租賃用地作為一項投資成本，考慮的是租賃期限內(nèi)的投資回報[3]。上述看法也是目前土地供應(yīng)市場的主流觀點，這也是目前土地租賃在全國范圍內(nèi)發(fā)展緩慢的主要原因。

3.政府與承租人對土地租賃的理解。土地租賃市場能否健康發(fā)展，最核心是取決于供給側(cè)的政府以及需求側(cè)的企業(yè)/承租人對土地租賃的訴求和關(guān)注點[4]。從供給側(cè)來看，目前政府對土地租賃的核心訴求是短期內(nèi)能夠快速見成效，同時合同到期又能夠及時收回土地進(jìn)行二次開發(fā)、高效利用。因此，政府對承租人的選擇、租賃用地使用權(quán)的限制以及使用年期確定等持有非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，這也是目前前海租賃用地承租人均是政府下屬的全資公司的核心原因。從需求側(cè)來看，企業(yè)雖然不需要支付一大筆土地出讓金，但是其能享有的土地權(quán)利卻非常有限，同時由于合同期較短，企業(yè)能否續(xù)租存在很大不確定性，對土地的投入也會慎之又慎，企業(yè)會將土地租金作為一個核心成本來安排經(jīng)營策略，以至于企業(yè)可能更加關(guān)注短期利益，而忽略長期經(jīng)營發(fā)展。

三、從供給側(cè)角度對土地租賃管理的初步建議

由于土地資源的稀缺性，目前大部分核心城市核心區(qū)域的土地一級市場均以賣方市場為主，即政府在土地供應(yīng)方面處于主導(dǎo)地位。因此，土地租賃市場能否健康發(fā)展，關(guān)鍵在于政府要從供給側(cè)進(jìn)行改革創(chuàng)新，提高市場的接受度[5]。本文結(jié)合前海土地租賃的實際情況，對從供給側(cè)進(jìn)行土地租賃管理創(chuàng)新有以下幾點初步建議。

1.擴(kuò)大土地租賃的適用范圍。對土地租賃的適用范圍不能僅僅限制在臨時用地、短期過渡利用、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房等個別用途上，建議可采用負(fù)面清單制，對寫字樓、商業(yè)、酒店、高檔公寓、商品住宅等用地，是政府土地財政的重要來源，同時需求方一般要有足夠的支付能力，項目本身能夠保值、增值，更適用于土地出讓的方式，對該類用地建議限制采用土地租賃。除此之外，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、租賃住房、醫(yī)院、學(xué)校以及其他公共服務(wù)及配套類項目，均可嘗試采用土地租賃的方式，讓市場化企業(yè)充分參與到租賃市場。

2.延長租賃用地使用年限。對房地產(chǎn)開發(fā)來說，主要成本是土地成本+建安成本，針對一個項目，其建安成本均有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，彈性空間較小。當(dāng)土地租賃期限較短時，項目投資收益可能僅僅能覆蓋建安成本，導(dǎo)致企業(yè)對土地成本幾乎沒有承受能力。因此，為了提高企業(yè)的接受度，引導(dǎo)企業(yè)積極參與，延長租賃用地使用年限是一個關(guān)鍵性舉措。

3.采用多元化的租金繳納方式。目前前海土地租賃，均要求一次性繳納全部年期的租金。此方式雖可有效地防止企業(yè)后續(xù)由于各種原因欠繳租金的問題，但卻不能有效地發(fā)揮租賃供應(yīng)土地降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的優(yōu)勢。前海土地租賃可根據(jù)租賃項目的性質(zhì)多元化租金繳納方式，采用短期租賃的，可按年度或季度支付租金。采用長期租賃的，可以約定不同的土地租金支付時間、租金調(diào)整的時間間隔和調(diào)整方式。某些特殊的開發(fā)建設(shè)項目，因前期開發(fā)建設(shè)，無法產(chǎn)生收益，前期可以采用零租金，后續(xù)進(jìn)入到實質(zhì)運營再調(diào)整租金。

4.增加租賃用地的土地權(quán)利。目前根據(jù)土地租賃辦法，承租人只有占用、使用和收益的權(quán)利，如果在使用期限內(nèi)，承租人由于經(jīng)營發(fā)生變化，希望進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動，都將會受到嚴(yán)格限制。同時如果承租人經(jīng)營良好，租賃到期后想繼續(xù)使用，也存在很大的不確定性。租賃權(quán)利無法充分保障承租人的合理權(quán)益。因此，為了推動租賃用地的高效利用，就需合理增加相應(yīng)得到土地權(quán)利，如轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，同時為了進(jìn)一步增強(qiáng)承租人信心，在滿足一定條件后，還應(yīng)給予承租人續(xù)租的權(quán)利或土地出讓優(yōu)先權(quán)，讓承租人有足夠的動力持續(xù)安排經(jīng)營活動。

5.打破土地租賃和土地出讓的制度壁壘。土地租賃的核心目的是讓更多的企業(yè)能夠充分參與到土地開發(fā)建設(shè)和運營過程中，同時給予新興產(chǎn)業(yè)、準(zhǔn)盈利性行業(yè)、公益性行業(yè)具有可持續(xù)發(fā)展的空間，與土地出讓形成良好的互補關(guān)系。在土地開發(fā)經(jīng)營過程中，不排除一些企業(yè)或行業(yè)由于發(fā)展勢頭良好，土地租金或地價承受能力進(jìn)一步增強(qiáng)，也希望能夠獲得更多的土地權(quán)利，未來能夠享受土地保值增值的紅利。在此情形下，政府也可考慮將租賃用地轉(zhuǎn)為出讓用地，一方面能滿足勢頭良好企業(yè)的發(fā)展需要，另一方面也可以體現(xiàn)土地價值，增加政府土地出讓收入。同樣，對出讓用地，未來可能由于企業(yè)經(jīng)營或者行業(yè)發(fā)展的變化，企業(yè)重資產(chǎn)持有土地已經(jīng)形成了沉重的包袱，也可考慮將土地出讓轉(zhuǎn)為土地租賃，政府收回土地使用權(quán)，而企業(yè)只需支付少量的土地租金即可繼續(xù)使用土地。通過打通土地租賃和土地出讓的制度壁壘，構(gòu)建相互轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成互利共贏。

總之，前海作為特區(qū)中的特區(qū)，按照中央對深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的要求，可以在土地管理方面，大膽創(chuàng)新探索，突破國有土地租賃市場長期發(fā)展緩慢的困局，在有效控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，將土地租賃管理進(jìn)行多維度的拓寬，從供給側(cè)改革，引導(dǎo)社會需求，激發(fā)市場活力，讓境內(nèi)外知名企業(yè)積極參與到前海土地租賃中，因地制宜使之各得其所、各揚其長，真正實現(xiàn)土地租賃和土地出讓的相輔相成、共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局.深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)土地租賃管理辦法（試行）[EB/OL].深圳政府在線，2019-05-15.

[2]? 劉璐，高圣平.土地一級市場上租賃供地模式的法律表達(dá)[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012，（4）：19-26.

[3]? 王海玲.土地有償使用方式的分析比較[J].國土經(jīng)濟(jì)，2002，（1）：22-24.

[4]? 王涯茜.國外土地租賃制度與土地權(quán)利分配研究[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2012，（10）：14-16.

[5]? 葉劍平，李嘉.供給側(cè)改革背景下集體土地租賃的制度困境、經(jīng)濟(jì)動因與破解[J].貴州社會科學(xué)，2017，（6）：128-135.

Abstract：In order to promote the reform and innovation of land management and explore the establishment of a differentiated new model of land supply，Qianhai has made active attempts in state-owned land lease and has achieved phased results.In order to further improve the complementarity between land lease and land transfer，improve the land primary market，it conducts a multi-dimensional analysis of land lease management combined with the typical cases.From the perspective of supply-side reform，it proposes optimization proposals for future land lease management of Qianhai on the application scope，lease term and land rights，etc.

Key words：supply-side reform;land lease;land supply;land system

[責(zé)任編輯 百 合]