黃孝光

2016年，海口葫蘆島。圖/視覺中國

備受關注的海南圍填海整改，正進入膠著和博弈階段。

一批由填海所造的海島大限將近。2020年10月19日，海南省發(fā)布《海南省貫徹落實中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組督察報告整改方案》（簡稱《整改方案》）。在整改清單中，對萬寧日月灣月島項目、海口如意島項目、?？诤J島項目等9個圍填海項目，規(guī)定了詳細的整改措施以及整改期限。

《整改方案》要求?？诤J島于2021年8月底前完成拆除;要求萬寧日月灣的月島填海項目于2022年5月底前完成拆除;要求鳳凰島二號人工島島體除郵輪母港碼頭功能外的填海陸域于2022年底前完成拆除。

拆島源于眼下海南正在進行的圍填海專項整改，這是一場從中央到地方的整治行動。2017年，中央第四環(huán)境保護督察組對海南省開展環(huán)境保護督察，兩年后，中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組對海南省開展第二輪生態(tài)環(huán)境保護督察，措辭嚴厲地批評了海南第一輪整改的表現(xiàn)。壓力之下，去年10月，海南省針對督察反饋意見公布第二輪整改方案，制定“一島一策”整改方案。

2021年春節(jié)未過，?？跒澈J島上的工人已忙碌起來。他們接到的任務，是在今年8月之前，將這個面積逾30萬平方米的人工島徹底拆除。但拆島遭到了葫蘆島開發(fā)商的強烈抵制，2020年11月20日，開發(fā)商中匯宏基公司方面向?？谑形⑹姓l(fā)函，請求立即協(xié)助停止拆除葫蘆島。“將土地賣給我們是法律行為，拆除是政府的行政行為，而非法律行為。這種情況下，能不能拆？合不合法？”接受《中國新聞周刊》采訪時，中匯宏基公司的負責人王念晴提出質(zhì)疑。據(jù)她提供的函件信息顯示，一天之前，開發(fā)商和政府還在就解除《土地出讓合同》事宜進行談判，第二天，拆島的重型機械便悄然開進了葫蘆島。

“拆島”爭議，使新一輪的整改局勢依然不明朗。一名海南省原環(huán)保部門官員對《中國新聞周刊》坦言，這一輪整改的難度或挑戰(zhàn)體現(xiàn)在三個方面：一是如何做到科學決策，避免個人意志的干擾;二是如何做到依法整改，保護相關企業(yè)的合法權(quán)益;三是對待歷史遺留問題，如何做到堅持實事求是，避免新形勢下的官僚主義和形式主義。

整改方案突然加碼

阿林是從汕頭來的打樁船員，他的團隊于去年10月對接了葫蘆島拆除工程。“2019年政府拆了葫蘆島的施工便道，現(xiàn)在只能走水路。我們負責打樁，建臨時碼頭，方便船只靠岸運輸廢料。”阿林告訴《中國新聞周刊》，工人們自正月初三復工，“先把島四周的混凝土護岸拆掉，然后再挖泥，敲巨石?！焙J島所在海域周邊被藍色圍欄擋住，站在高處俯瞰，該島的“葫蘆”輪廓清晰可見，島上有數(shù)臺挖掘機正在作業(yè)。

葫蘆島是?？谑型恋匾患夐_發(fā)的填海項目，用地規(guī)劃性質(zhì)為旅游度假用地。2008年，海口市提出在?？跒硸|部淺灘進行填海造島，建設一個以七星級燈塔酒店為主，包含產(chǎn)權(quán)式酒店、免稅購物中心、國際游艇俱樂部、國際會議中心、世界貿(mào)易中心在內(nèi)的綜合體。據(jù)《2012年?？谑型七M重點項目建設責任書》介紹，燈塔酒店建筑高度108層440米，有望成為海南省乃至整個東南亞的新地標，計劃于2014年 12月竣工。

公開信息顯示，第一輪中央環(huán)保督察后，?？趯J島采取的主要生態(tài)整治動作是拆除施工便道。?？谟?018年6月底完成對施工便道的拆除，拆除土石方量約14萬立方米，航道疏浚約44萬立方米。當年年底，?？谙嚓P部門完成該項目海洋保護與生態(tài)修復方案的編制工作。

王念晴向《中國新聞周刊》表示，第一輪環(huán)保督察后，當時中匯宏基公司的控股股東中科建設開發(fā)總公司（下稱中科建設公司）向?？谑姓岢隽艘粋€改葫蘆島為“學術(shù)島”的方案?！爸锌平ㄔO公司隸屬于中科院，他們想在這兒建個學術(shù)孵化基地，未料2019年中科建設公司遭遇破產(chǎn)重組，無暇跟進了，這個提議便擱置下來”。

2月19日，位于?？跒车暮J島正在動拆中。攝影/本刊記者 黃孝光

中科建設公司遭遇破產(chǎn)重組之時，葫蘆島項目迎來第二輪中央環(huán)保督察，繼而成為整改最徹底的項目。至于拆除葫蘆島的原因，王念晴表示她未曾收到明確的解釋。2020年10月14日，?？谑猩鷳B(tài)環(huán)境局發(fā)布《關于擬批準?？谑泻J島項目重點整治工程環(huán)境影響報告書》，提到為消除對周邊海洋環(huán)境造成的負面影響，改善?？跒辰兜暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境，葫蘆島項目將被全面拆除。

與葫蘆島類似，三亞鳳凰島項目的整改方案，同樣經(jīng)歷了從開展生態(tài)修復到拆除部分島體的加碼升級。2017年12月23日，中央第四環(huán)境保護督察組向海南省反饋督察情況時提到：“三亞市鳳凰島填海項目以國際客運港和郵輪港名義取得海域使用權(quán)，但實際主要用于房地產(chǎn)和酒店開發(fā)。由于填島造成水流變化，三亞灣西部岸線遭到侵蝕，為修復岸灘不得不斥巨資對三亞灣進行人工補沙?！?/p>

第一輪環(huán)保督察之后，海南對督察意見反饋的問題項目實施“雙暫?！薄诮椖繒和＝ㄔO;房地產(chǎn)項目暫停銷售和宣傳，酒店、餐飲、旅游、娛樂等經(jīng)營類項目暫停營業(yè)。三亞市鳳凰島項目即在“雙暫?！敝?。2018年2月12日，歷經(jīng)37天的整改，三亞鳳凰島解除“雙暫停”禁令，恢復經(jīng)營和建設。海南省環(huán)境保護督察整改工作領導小組要求鳳凰島項目后續(xù)進一步完善有關規(guī)劃和具體項目手續(xù)。

有評論指出，被中央環(huán)保督察組指出的問題項目，海南是區(qū)別來對待的：對未批先建、沒有取得相關合法手續(xù)的一律拆除、遷建，比如拆除三亞小洲島度假酒店項目并作生態(tài)恢復;對審批手續(xù)齊全、合法合規(guī)的，整改后根據(jù)實際情況恢復經(jīng)營和建設，比如三亞鳳凰島。這則評論認為，海南對鳳凰島的處理，給其他正在整改中的人工島指出了一條明路：“只要在保護、恢復生態(tài)的前提下，完善合法齊全的手續(xù)，停工的人工島還是有可能恢復正常施工的?！?彼時海南省有關方面亦對外強調(diào)整改要防止簡單地“一關了之”“一停了之”“一拆了之”。

然而第二輪中央環(huán)保督察之后，多個項目的整改方案開始升級加碼。海口葫蘆島被要求全面拆除，萬寧日月島被要求拆除月島，鳳凰島二島則僅保留國際郵輪母港碼頭，拆除其余部分。整改方案的升級，與中央環(huán)保督察組不滿意海南省第一輪整改的表現(xiàn)密切相關。前述《整改方案》提到，“第一輪環(huán)保督察反饋的9個項目中，3個整改不嚴不實，澄邁盈濱半島等個別圍填海項目甚至繼續(xù)違法違規(guī)建設，大面積損毀紅樹林?！?/p>

鳳凰島的第一輪整改被指大打折扣?！墩姆桨浮诽岬?，三亞市本應于2018年年底前完成三亞市鳳凰島填海項目區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境評估，并根據(jù)評估結(jié)果開展生態(tài)修復，但該市僅依據(jù)2012年海洋環(huán)境影響評價報告而非新的評估意見開展修復。

與第一輪整改相比，新一輪方案一大特征便是增加了“拆島”這樣前所未有的嚴厲措施。2020年7月6日，?？谑腥栽诠菊{(diào)整葫蘆島規(guī)劃，對葫蘆島原批準控規(guī)圖則進行修改，去除商品住宅建設等內(nèi)容，但整改內(nèi)容顯示葫蘆島依然有待進一步建設。但10天后，7月16日，海南省生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組辦公室的一份函件明確指出：?？谑泻J島項目予以全面拆除。

一位曾供職于海南省生態(tài)環(huán)境廳的官員向《中國新聞周刊》透露，整改升級直接緣由來自生態(tài)環(huán)境部的一次督導。“第一輪督察之后形成的整改方案，沒有一個地方提到要拆島;2019年第二輪督察過程中、督查結(jié)束后反饋的時候，也都沒有提到要拆島，當時提的初步意見，基本就是上一輪的措施要繼續(xù)完善?！睋?jù)這名官員了解，“后來中央部委相關領導來海南，點名了鳳凰島、葫蘆島和萬寧的日月島，三個島都是要拆的?！睂J島等多個島嶼作出拆除的整改意見，基于何種考慮？《中國新聞周刊》就此向生態(tài)環(huán)境部去函咨詢，截至發(fā)稿尚未收到回復。

拆島背后的利益紛爭

早些年，葫蘆島項目在爭議聲中推進。海南時評人矢弓告訴《中國新聞周刊》，因為填島將破壞海口萬綠園的海景，民間頗多反對聲音，他亦曾公開發(fā)文反對填海造島。不過，葫蘆島項目于2009年10月取得海域使用權(quán)證，2010年開工，一年之后便填海完成。2012年4月27日，中匯宏基公司受讓葫蘆島30.6萬平方米的國有土地使用權(quán)，使用年限為40年，成交價為10.89億元。

但此后至今，葫蘆島的燈塔酒店項目從未取得實質(zhì)進展，足足爛尾了8年。葫蘆島上一直荒無人煙，一位曾到葫蘆島釣魚的?？谑忻窀嬖V《中國新聞周刊》，島上雜草叢生，除了工程建設指揮部的臨時房屋外，別無其他建筑。

明星項目緣何擱淺多年？此前有媒體報道，其原因在于開發(fā)商資金實力不足。2017年4月27日，?？谑袊临Y源局發(fā)布了一則土地出讓金催繳通知書，催繳對象正是中匯宏基公司，催繳金額是該公司領到燈塔酒店項目第一期土地證后，未繳清的5.295億元土地款及相應違約金。然而《中國新聞周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巨額欠繳金額背后埋藏著開發(fā)商和國土部門曠日持久的利益糾葛，從一開始便將葫蘆島項目拖入了泥潭。

“我起初是去做填海工程的，填好以后海口市土地儲備整理中心（下稱?？谑型羶χ行模﹣硎召彙Ｊ召徱院?，我們又把填海土地買下來開發(fā)?！敝袇R宏基公司負責人王念晴向《中國新聞周刊》表示，中匯宏基公司不僅是葫蘆島土地的使用權(quán)受讓人，同時也是葫蘆島一級開發(fā)的實施方和費用的墊付方;接手葫蘆島項目過程中，中匯宏基公司和?？谑型羶χ行囊浴帮L險共擔、利益共享”為原則進行合作，并約定由政府先行支付土地開發(fā)成本后，再由企業(yè)支付土地出讓金。

《中國新聞周刊》獲取的相關材料顯示，2012年前后，?？谑型羶χ行暮椭袇R宏基公司在一級開發(fā)成本核算上產(chǎn)生爭議，為此，2013年雙方就土地出讓金繳交等事宜簽訂協(xié)議：市土儲中心向中匯宏基公司支付部分一級開發(fā)費用約4.14億元，中匯宏基公司隨后支付土地出讓金的50%，即5.295億元;中匯宏基公司領取第一期土地證后三個月內(nèi)，繳清剩余5.295億元的土地出讓金。當年12月，市土儲中心和中匯宏基公司分別完成4.14億元和5.295億元款項的支付。2014年3月，中匯宏基公司領取了葫蘆島一半面積的土地證，此后在海口市國土資源局（?？谑型羶χ行纳霞墕挝唬┑亩喾呃U下，于2017年12月繳清剩余的5.295億元土地出讓金。

被催繳土地出讓金的同時，中匯宏基公司也在持續(xù)催促?？谑型羶χ行慕o付土地一級開發(fā)剩余費用。此后雙方陷入纏訴，2018年11月，中匯宏基公司向海南省高院起訴?？谑型恋貎湔碇行模埱笈袥Q后者向其支付葫蘆島開發(fā)相關的4項費用，合計約8.9億元。2019年12月，?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局（原?？谑袊临Y源局）反訴中匯宏基公司，要求其支付逾期繳納土地出讓金產(chǎn)生的違約金6.89億元。

直到2016年，燈塔酒店項目依然被海南省發(fā)改委列入海南省年度重點項目投資計劃。未料第二年，該項目即遭遇環(huán)保督察?！?0年前我是強烈反對在?？跒程詈Ｔ鞃u的，但是10年后看到這座島要挖掉的消息，心中還是悵然若失。畢竟這一填一挖，損失的都是老百姓的錢。”矢弓撰文評論稱。

拆島需要支付巨額的施工成本和企業(yè)賠償。?？谑邪l(fā)改委相關文件提到，拆除已建葫蘆島的水工建筑物及形成的陸域，項目估算總投資約為2.27億元。鳳凰島項目公司負責任人則向《中國新聞周刊》表示：“我聽說拆鳳凰島要花13個億，賠償企業(yè)損失則至少50億以上?！?/p>

“圍填海要花錢，現(xiàn)在去拆更要花錢。過程中經(jīng)濟利益權(quán)益怎么保護，需不需要依法依規(guī)去補償，補償按什么標準，最后損失誰來承擔，這些問題現(xiàn)在都還沒有答案?！鼻笆鍪茉L海南官員強調(diào)，保護企業(yè)的合法權(quán)益，是當前整改面臨的另一大難題。

“限期拆除，再做論證”

審批手續(xù)相對齊全的葫蘆島及鳳凰島項目公司，均于《整改方案》公布次月提出異議。

中國科學院下屬國企中科建設開發(fā)總公司（下稱中科建設公司）是中匯宏基公司的控股股東，2020年11月20日，已進入破產(chǎn)重整程序的中科建設公司管理人向海口市委、市政府發(fā)函，請求立即協(xié)助停止拆除葫蘆島。

?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局（下稱海口市自規(guī)局）于2020年10月16日作出《解除土地出讓合同事先告知書》?！陡嬷獣分刑岬?，葫蘆島填海項目影響水體交換，使周邊海域水質(zhì)出現(xiàn)下降，對周邊海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。管理人回應稱，這一認定并無證據(jù)，自規(guī)局亦未提供相關證明文件;即便葫蘆島對環(huán)境造成一定影響，也遠未到拆除的嚴重程度。“從《整改方案》看，并非所有的人工島均通過采取拆除島嶼、解除《土地出讓合同》的方式來解決。如?？诿髦閸u、如意島，是采取調(diào)整規(guī)劃、生態(tài)修復工程等予以整治?！睂Ρ戎拢芾砣苏J為葫蘆島不具備拆除的必要性。

鳳凰島項目的持有者三亞鳳凰島國際郵輪港發(fā)展有限公司（下稱郵輪港公司），亦對拆島的合法性提出質(zhì)疑?！皬男姓ㄉ现v，對已竣工填海工程的全部或局部拆除，屬于極為嚴重的行政處罰行為。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，對海洋工程可以采取拆除或者恢復原狀的行政處罰的情形，僅限于三種：項目未經(jīng)環(huán)評或環(huán)評文件未經(jīng)批準的，造成領?；c及其周圍環(huán)境被侵蝕、淤積或者損害的，以及在海洋自然保護區(qū)內(nèi)進行建設活動的?！编]輪港公司的一名法務向《中國新聞周刊》表示：“令人困惑的是，如果依法行政，拆鳳凰島適用哪種違法情形？”

去年11月2日，該公司向海南省委、省政府遞交了一份報告，建議對整改措施從自然科學、法律、政策、經(jīng)濟可行性四個層面展開評估?！啊墩姆桨浮芬髮P凰島項目整改進行充分論證，我們提出的四點論證，至少有一條符合才能拆除?！鼻笆龇▌障颉吨袊侣勚芸窂娬{(diào)。

關于依法拆除爭議，公益律師馬榮真告訴《中國新聞周刊》，從法律上來講，環(huán)境侵權(quán)認定遵循無過錯責任原則，即便項目可能通過各種方式取得了完整手續(xù)，但如果它對環(huán)境和生態(tài)的影響很大，項目主體依然要承擔環(huán)境侵權(quán)責任。至于企業(yè)權(quán)益保障，她認為這基于項目公司和政府簽約的另外一類法律關系，企業(yè)在承擔責任的同時，可以向政府請求賠償。

“如果嚴格按照法定流程，政府不可能如期完成拆島目標。”前述郵輪港公司法務表示。這名法務認為，根據(jù)法律規(guī)定，拆島需首先調(diào)查有否違法情形，符合法定拆除條件則進行告知、聽證，確認違法情形屬實后下達行政處罰決定;處罰決定送達相對人，如果相對人有異議，還可以進行行政復議、行政訴訟?！艾F(xiàn)在的情況是限期拆除，先有了結(jié)論再做論證，程序上顛倒了?！?/p>

據(jù)郵輪港公司負責人介紹，去年12月31日，三亞市自然資源和規(guī)劃局首次就拆鳳凰島事宜與公司對談?！八麄儐栁覀兂朔?，商業(yè)上有什么要求，如果要拆，如何補償我們？我們說你能不能拆還是個問題?！闭勁芯痛藬R淺。這位負責人向《中國新聞周刊》表示，截至目前，關于鳳凰島的具體拆除方案止于道聽途說，郵輪港公司尚未收到正式文件。他提出，希望全部保留鳳凰島已填海形成的陸域：假如不得不拆，所有費用由政府承擔，“我們甚至建議政府收購整個鳳凰島項目”。

對?？诙?，葫蘆島拆除亦陷入了僵局。?？谑凶砸?guī)局在《解除土地出讓合同事先告知書》中提出，按土地出讓金及利息對企業(yè)進行補償。中科建設公司管理人則認為，如擬拆除葫蘆島，至少應根據(jù)該土地現(xiàn)市場評估價格，擬定補償標準。“你要整改，我們只能打官司。葫蘆島現(xiàn)在價值百億，我們的訴求是，或者依法依規(guī)審批給我們開發(fā)，或者按照市值給我們賠償?！蓖跄钋缯f。

就葫蘆島和鳳凰島拆除相關議題，《中國新聞周刊》分別向海口市委市政府和三亞市委宣傳部去函咨詢，海口方面以葫蘆島拆除相關事宜尚未協(xié)調(diào)清楚為由回絕了采訪，三亞方面截至發(fā)稿未能給出回應。

“如果原來批準海域使用權(quán)是依法依規(guī)的，那么收回海域使用權(quán)、實施拆除也要依法依規(guī)。如何做到依法依規(guī)，是當前整改面臨的一大難題。”受訪的前海南省環(huán)保部門官員提道。

生態(tài)背后的復雜考量

“在海南之前，國內(nèi)外并沒有拆島先例。和陸域的情形不同，圍填海形成之后，它會改變原來的地形地貌，形成新的生態(tài)系統(tǒng)。拆除會造成生態(tài)系統(tǒng)的二次改變，甚至可能比填海帶來的影響更大?！鼻昂Ｄ鲜…h(huán)保部門官員稱。

2018年，國務院發(fā)布《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，要求加快處理圍填海歷史遺留問題：“已經(jīng)完成圍填海的，原則上應集約利用，進行必要的生態(tài)修復。依法處置違法違規(guī)圍填海項目;對嚴重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的堅決予以拆除，對海洋生態(tài)環(huán)境無重大影響的，要最大限度控制圍填海面積，按有關規(guī)定限期整改?！?/p>

受訪的前海南省環(huán)保部門官員解釋，基于此，他認為從生態(tài)環(huán)境角度考慮，拆島整改需關注兩大核心問題：“一是填島時手續(xù)，尤其是環(huán)保手續(xù)是否合規(guī)、齊全;二是圍填海完成之后，對周邊生態(tài)環(huán)境尤其是水質(zhì)的影響有多大、是否可控?！?/p>

山東大學海洋學院教授、中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會漁業(yè)分會副秘書長王亞民曾參與過海南圍填海項目的環(huán)評工作，接受《中國新聞周刊》采訪時，他指出：“拆島相當于第二次工程，本來前期工程已經(jīng)造成了一次的傷害，拆島很容易造成二次傷害?！闭倪^程中，“恢復原貌”的目標設定較為常見，但他認為這種提法并不科學?！安饙u背后的邏輯，是認為恢復原生態(tài)是一種好的做法，然而它對生態(tài)保護的理解有所偏差，因為有些生態(tài)環(huán)境的改變往往是不可逆的?！?/p>

填海造地作為一種徹底改變海域?qū)傩缘幕顒?，若論證不充分、管理不嚴格，會帶來局部海域海洋生態(tài)系統(tǒng)退化、破壞自然岸線、加劇海洋環(huán)境污染等諸多弊端。與填海的嚴格審批相對，幾位受訪專家認為拆島同樣需要經(jīng)過縝密論證，而不能貿(mào)然做出決定?！笆紫葢獙κ欠癫鸪隹茖W論證，如果決定拆除之后再去論證拆除的可行方案，難免有非科學決策的嫌疑?！蓖鮼喢駨娬{(diào)。

根據(jù)中央環(huán)保督察組披露的數(shù)據(jù)，2013年之后，海南省年均填海面積達550公頃，為之前20年年均填海面積的5倍。2017年督查組向海南反饋：“房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態(tài)?！倍讲旖M指出，政府不作為直接助推了違法開發(fā)項目長期得不到查處。海南地產(chǎn)開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾繼而被推上風口浪尖。

文昌市的東郊椰林曾是海南的風景名片，而今陷入了生態(tài)修復困境， 填島導致東郊椰林的海岸前移了近兩百米。攝影/本刊記者 黃孝光

整改拆除過程中，生態(tài)與發(fā)展的矛盾，仍然尖銳敏感。“要發(fā)展郵輪母港，三亞除了鳳凰島別無選擇。母港的任務同樣也是中央給海南的，整改措施如果過激，這一任務就完不成?！笔茉L的海南省前環(huán)保部門官員表示。

鳳凰島被稱為海南人工島的鼻祖，其吹沙填海源于上世紀90年代三亞港務局的規(guī)劃，計劃在此建設國際客運港。2006年，鳳凰島建成中國首座8萬噸級郵輪碼頭?！斑@個碼頭用了一兩年，世界上就出來10萬噸以上的郵輪。有次一艘載著4000旅客的郵輪到了三亞?？坎涣?，我們只能讓它停在海上，我們派小船去接人。因為存在安全風險，政府才要求我們填二島?！编]輪港公司負責人說。鳳凰島二期填島于2014年動工，2016年前后完工，目前通過了總規(guī)和控規(guī)，但詳規(guī)尚未通過?！拔覀儎倻蕚鋱笤斠?guī)就遇到整改，被叫停了?！?/p>

公開信息顯示，2020年6月，中共中央、國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，該方案指出：“加快三亞向國際郵輪母港方向發(fā)展，支持建設郵輪旅游實驗區(qū)，吸引國際郵輪注冊?！碑斣?，三亞中央商務區(qū)在鳳凰島郵輪母港填海區(qū)掛牌成立。

如何在兼顧?quán)]輪母港建設需求之下，完成環(huán)保督察整改的任務，成為三亞乃至海南當前面臨的一大難題。受訪的海南省前環(huán)保部門官員解釋稱，《整改方案》要求鳳凰島二島只保留郵輪母港碼頭部分，然而郵輪母港建設是個系統(tǒng)工程，除碼頭外還需要很多配套的服務功能：“郵輪母港顧名思義，郵輪的航線從這個地方始發(fā)，最后又回到這來。郵輪是個移動五星級酒店，出去一周或半個月，所有的補給必須在這個島上來實現(xiàn)。此外自貿(mào)港方案還提到一個功能，吸引國際郵輪將來能在三亞注冊。注冊在哪個港，船的整個管理服務，例如船舶的檢驗檢測、金融保險等，就得在這個地方完成?！?/p>

“建設郵輪母港是發(fā)展的任務，同時又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護。鳳凰島的生態(tài)環(huán)境保護，核心是解決水動力的問題。對此，或許可以采取兩頭兼顧的措施，比如把一島、二島中間連接的部分開一個口，讓水能充分交換?！边@名官員提道。

根據(jù)《整改方案》，2020年底前三亞市需完成的整改任務有兩項，一是制定并實施生態(tài)修復方案，二是對鳳凰島二島整改拆除工作開展充分論證。據(jù)他了解，目前三亞圍繞鳳凰島的整改提出了大中小三種方案，其中之一是按照《整改方案》拆除，并論證鳳凰島一島作為郵輪母港的可行性;不過在具體的拆除論證上，“專家并沒有特別意見一致地認為應該拆除”。

鳳凰島的整改，對三亞來說，陷入進退兩難。2020年12月22日，海南省生態(tài)環(huán)境保護督察整改工作領導小組辦公室公開約談三亞市政府，直指鳳凰島二島整改工作中存在的問題：初步論證方案尚未進入討論和決策程序;對拆除工作可能產(chǎn)生的法律糾紛等問題沒有具體的應對措施，整改工作整體推進遲緩。對此三亞市政府負責人表態(tài)稱，對約談所指出的問題“全盤接受”：“三亞將聚焦問題，立行立改，不折不扣地抓好鳳凰島二島整改落實工作?！?/p>

過去十年，海南南海熱帶海洋研究所所長陳宏所在團隊持續(xù)在鳳凰島做珊瑚修復工作。他告訴《中國新聞周刊》，鳳凰島一期工程建在白排礁之上，“對環(huán)境影響是肯定的”。二期工程所在海域珊瑚礁不多，破壞程度反倒不如一期。談起生態(tài)修復的難度，他認為恢復原狀幾無可能：“就像一張紙，本來是很平整的，把它折疊再展開，不管怎樣都會留下折痕。”陳宏提醒，政府對拆島應審慎評估，避免造成二次生態(tài)損害。

除了拆島，毀壞紅樹林造成的海岸生態(tài)損害，要想修復如初幾乎無法實現(xiàn)。環(huán)保組織自然之友的公益律師馬榮真長期關注海域生態(tài)保護，當前正在就澄邁縣富力紅樹灣房地產(chǎn)項目破壞紅樹林的行為進行公益訴訟。

“富力紅樹灣項目填海侵占澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區(qū)核心區(qū)92畝問題尚未整改到位，又繼續(xù)在自然保護區(qū)內(nèi)填海建設。澄邁縣不從加強紅樹林保護上下功夫，卻在撤銷自然保護區(qū)、減少自然保護區(qū)面積上花力氣，為項目開發(fā)‘量身打造方案?！?020年5月，中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組向海南省反饋督察情況時，措辭嚴厲。今年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文提到，圍填海整改以來富力公司累計種植真紅樹半紅樹約20萬株，在不到一年的時間里完成紅樹灣項目內(nèi)9.69畝枯死紅樹林和紅樹林保護區(qū)92畝被填埋漁塘等區(qū)域的修復工作，成為整改的正面典型。

但馬榮真向《中國新聞周刊》表示，紅樹林生境未得到恢復的情況下，補種達不到修復的目的?！把a種主要是在濕地公園，但更大的破壞其實是在已經(jīng)建成房子的地塊?！彼J為就紅樹灣項目而言，拆除現(xiàn)有建筑物和構(gòu)筑物，有助于恢復紅樹林生長所需要的潮水交互。

回溯海南的圍填海沖動，陳宏表示情有可原，關鍵在于，如何在發(fā)展和保護之間求得一個平衡。“保護與發(fā)展并不矛盾。”山東大學海洋學院教授王亞民認為，拆島是一個系統(tǒng)性工程，不僅僅需要考慮生態(tài)環(huán)境，還需要征求經(jīng)濟學等各方面專家的意見?！靶枰獜拈L遠發(fā)展角度做好利弊分析，而利弊分析是非常復雜的科學問題?！?/p>

（實習生朱穎莎對本文亦有貢獻，應受訪者要求，王念晴為化名）